Responsabilité

SÉQUENCE DE FORMATION 3
DEFINIR LA
RESPONSABILITE
DES FONCTIONNAIRES
TERRITORIAUX
1
La responsabilité des fonctionnaires
Les manquements par un fonctionnaire à ses
obligations peuvent entraîner la mise en jeu
de sa responsabilité disciplinaire et, dans
certains cas, civile et/ou pénale.
-2-
Limites au principe d'interdiction de la double sanction
CAA de Marseille, 20 juin 2006, « M. B. », req. n° 03MA01551.
Les procédures pénale et disciplinaire engagées à l'occasion
d'actes reprochés à un fonctionnaire ont des objectifs différents
et sont indépendantes l'une de l'autre.
Ainsi, le principe général du droit interdisant le prononcé
d'une double sanction à raison des mêmes faits ne constitue
pas un obstacle au prononcé d'une mesure disciplinaire de
révocation dans le cas où un fonctionnaire a été condamné
pénalement pour les mêmes faits.
La circonstance qu'une même enquête administrative soit à l'origine de la découverte des actes
qui ont donné lieu à la procédure pénale et à la procédure disciplinaire n'est pas de nature à
remettre en cause, au regard de ce principe, la possibilité pour l'administration de prononcer une
sanction disciplinaire, alors même que l'agent a déjà été condamné sur le plan pénal.
Aucune disposition législative ou réglementaire, ni aucun principe général du droit n'imposent à
l'administration l'obligation d'informer le fonctionnaire que l'enquête administrative a une finalité
tant pénale que disciplinaire.
-3-
SÉQUENCE DE FORMATION 3
RESPONSABILITE
DISCIPLINAIRE
DES FONCTIONNAIRES
TERRITORIAUX
4
Courage, sanctionnons !
Avocat en droit public à Bordeaux, Cyril Cazcarra encourage les employeurs à davantage de fermeté.
Vous incitez souvent les employeurs à faire preuve de
« courage disciplinaire », pourquoi ?
Les employeurs territoriaux ne devraient pas avoir autant
de scrupules à engager des procédures disciplinaires à
l'encontre d'agents qui méritent objectivement d'être
sanctionnés.
Il ne s'agit pas d'adopter une position abusivement
répressive, mais de juguler une tendance laissant
penser aux agents que, tant qu'ils ne commettent pas
un acte d'une particulière gravité, la quasi-impunité
leur est acquise.
Quels effets ce défaut de « courage » entraîne-t-il ?
Cela suscite des relâchements qui, pour certains,
écornent l'image de la FPT.
5
Sous-estimation de fautes caractérisées
CAA de Marseille, 20 juin 2006, « Commune de Saint-Raphaël », req. n°02MA02320.
Est illégal l'avis d'un conseil de discipline ne
proposant aucune sanction à l'encontre d'un agent
condamné pénalement pour agression sexuelle sur
mineure.
Agent de salubrité, M. X a été condamné à quatre ans d'emprisonnement, dont deux ans
avec sursis et trois ans de mise à l'épreuve. Il s'était rendu coupable d'agression sexuelle
sur mineure de 15 ans, dont il est l'ascendant légitime. En émettant l'avis qu'il n'y avait pas
lieu de sanctionner disciplinairement M. X. dès lors qu'il n'avait fait l'objet d'aucun reproche
de la commune sur sa manière de servir, que ses fonctions ne le mettaient pas en contact
avec des enfants, que sa bonne conduite lui avait permis de bénéficier d'un régime de
semi-liberté et qu'il avait obtenu l'effacement de la condamnation au bulletin n° 2 du casier
judiciaire, le conseil de discipline de recours a sous-estimé les fautes commises par M. X.
Cette sous-estimation procède d'une erreur manifeste dans l'appréciation des faits
reprochés à l'intéressé. En conséquence, c'est à tort que, par le jugement attaqué, le
tribunal administratif de Nice a rejeté la demande tendant à l'annulation de l'avis du conseil
de discipline de recours de la région Paca du 1er juillet 1999.
-6-
Les sanctions disciplinaires
Les sanctions disciplinaires susceptibles d'être infligées à un
fonctionnaire territorial sont limitativement énumérées par la
loi du 26 janvier 1984 qui les classe en quatre groupes.
Ces sanctions doivent être distinguées de la mesure
conservatoire de suspension.
-7-
Les sanctions disciplinaires du 1er groupe
l'avertissement:
simples observations formulées par écrit ne comportant pas
d'inscription au dossier de l'agent;
le blâme:
réprimandes présentant un caractère de gravité plus
prononcé adressées sous forme d'arrêté individuel inscrit
au dossier;
l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale
de 3 jours:
perte des droits à rémunération, à l'avancement et à la
retraite pendant la période correspondante;
-8-
Les autres sanctions disciplinaires
2ème groupe:
 l'abaissement d'échelon.
 l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de 4 à 15 jours.
3ème groupe:
 la rétrogradation (classement du fonctionnaire dans un grade
hiérarchiquement inférieur à celui dont il est titulaire au sein de son cadre
d'emplois);
 l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de 16 jours à 2 ans ;
4ème groupe:
 la mise à la retraite d'office: radiation définitive des cadres, sanction
prononcée uniquement si l'agent justifie de la condition de 15 ans de
services effectifs valables pour la retraite même s'il n'a pas atteint l'âge
requis pour l'entrée en jouissance de la pension;
 la révocation: radiation des cadres et perte définitive de la qualité de
fonctionnaire.
-9-
Discipline – révocation – faits commis en dehors du service
Conseil d’état, 27 juillet 2006, req. n 288911
La circonstance que des agissements ont été commis par un
agent public en dehors de son service et n’ont pas porté
atteinte à la réputation de l’administration, faute d’avoir été
divulgués, ne suffit pas à les rendre insusceptibles de justifier
une sanction disciplinaire si leur gravité les rend
incompatibles avec les foncions effectivement exercées par
l’intéressé.
- 10 -
Le comportement d'un fonctionnaire en dehors du service peut justifier
une révocation
Rien n'interdit à l'employeur, compte tenu de la nature
des fonctions exercées, de la nécessité d'assurer le bon
fonctionnement du service public et de préserver sa
réputation, de réprimer des comportements extérieurs au
service par une mesure de révocation.
Dans une affaire, le ministre de l'Éducation nationale avait révoqué un
principal adjoint de collège, auteur d'agressions sexuelles sur une mineure de
moins de 15 ans. Il s'était fondé sur une condamnation à 3 mois
d'emprisonnement avec sursis, pourtant non inscrite au bulletin n° 2 du
casier judiciaire.
Pour la Cour, cette circonstance n'interdisait nullement l’engagement d’une
procédure disciplinaire, dès lors que les faits constatés par le juge pénal
constituaient bien une faute disciplinaire.
CAA Paris n 01 PA 02860 Monsieur K du 1er octobre 2004.
- 11 -
Discipline – révocation – faits commis en dehors du service
C.A.A n 06BX01719 du 4 mars 2008
La détention et la vente de stupéfiants, même commis en dehors
du service, sont de nature à jeter le discrédit sur le corps auquel
appartient le fonctionnaire et légitiment une révocation.
Le juge a considéré que les faits commis par un fonctionnaire en
dehors du service peuvent constituer une faute passible d'une
sanction disciplinaire lorsque, eu égard à leur gravité, à la nature des
fonctions de l'intéressé et à l'étendue de ses responsabilités, ils ont eu
un retentissement sur le service, jeté le discrédit sur la fonction
exercée par l'agent ou ont gravement porté atteinte à l'honneur et à la
considération qui lui sont portées.
Dans ces conditions, la C.A.A. a conclu que la décision de révocation
n'était pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation, alors même
qu'aucune faute n'aurait été antérieurement reprochée à l'intéressé et
que son supérieur hiérarchique était informé du suivi médical dont
l'agent faisait l'objet en raison de sa consommation de drogue.
- 12 -
L'atteinte portée à l'image de l’employeur justifie une mise à la retraite d’office
CAA Versailles n 04VE00424 Madame C. du 8 mars 2006.
La vie privée des agents n'est cependant pas totalement
étrangère au service. Elle peut justifier une mise à la
retraite d'office lorsque le comportement personnel porte
une atteinte excessive à l'image du service public.
Dans une affaire, le ministre de l'Education nationale avait mis d’office à la
retraite l’enseignante d’un lycée professionnel, en raison d’activités de
prostitution et de pose pour des photographies à caractère pornographique.
L'intéressée faisait valoir qu'à l'exception de son chef d'établissement, nul
dans son entourage professionnel ne connaissait ses activités, qui donc ne
pouvaient pas porter atteinte à l'image de l'administration. Le ministre faisait
au contraire observer que l'activité de modèle pour des photos
pornographiques nuisait à la considération du corps des professeurs et à la
dignité de la fonction enseignante. Quant à l'activité de prostitution, elle
portait atteinte aux bonnes mœurs et affectait la réputation et l'image de
l'Education nationale.
Le juge a estimé que la sanction n'était entachée ni d'erreur de droit, ni
d'erreur manifeste d'appréciation.
- 13 -
Notification - lettre envoyée en recommandée avec
C.A.A. de Versailles n 07VE01532
26/03/2009
lettre du cadre du 01/10/2009
A.R. – Du
défaut
de La
retrait
Faute d’avoir retiré une lettre recommandée avec demande
d’avis de réception mise à sa disposition, dans le délai
réglementaire de 15 jours pour la conservation en instance, un
agent est réputé avoir reçu notification de la décision de
l’autorité territoriale contenue dans cette lettre, à la date
de présentation du pli recommandé. C’est cette date qui
détermine le point de départ du délai de recours contentieux.
- 14 -
Avancement d’échelon et Sanction disciplinaire
(CAA Douai – 12 mai 2005 – n° 03DA00221).
Les périodes pendant lesquelles un fonctionnaire a
été exclu temporairement de ses fonctions ne
peuvent être prises en compte pour son avancement
d’échelon.
- 15 -
Un conseil de recours ne peut substituer une rétrogradation à une
révocation si la rétrogradation est impossible lorsque le fonctionnaire est
titulaire du premier grade de son cadre d'emplois.
(CAA Lyon - 1° décembre 2009 - n° 08 LY 00278).
Un conseil de discipline de recours s'était prononcé favorablement en faveur
de la rétrogradation d'un fonctionnaire, en lieu et place de la révocation qui
avait été décidée par la commune.
La juridiction d'appel a considéré que la sanction de rétrogradation a pour
effet d'affecter le fonctionnaire qui en fait l'objet dans un grade inférieur de
son corps, cadre d'emplois ou emploi.
Au cas d'espèce, la CAA a constaté que le fonctionnaire était titulaire du
grade de garde champêtre principal qui constitue le premier grade du cadre
d'emplois des gardes champêtres. Dans ces conditions, la CAA a considéré
que cette circonstance faisait à elle seule obstacle à ce que la sanction de
rétrogradation puisse être appliquée à l'agent.
Le jugement du TA annulant l'avis du conseil de recours a été confirmé (et
par voie de conséquence la révocation de l'agent).
- 16 -
Condamnation pénale non inscrite au B 2 et révocation
(CAA Bordeaux – 25 octobre 2005 – n° 03 BX 02099).
La non inscription au B 2 du casier judiciaire d'une
condamnation pénale ne fait pas obstacle à sa prise en
compte par l'administration pour motiver une sanction
disciplinaire de révocation.
- 17 -
Conseil de discipline de 1er degré
Loi n 83-634 du 13/07/83 art. 19 Loi n 84-53 du 26/01/84 art. 31,89,90 et 93
 Le conseil de discipline est la formation disciplinaire de la CAP.
 Lorsqu'elle siège en conseil de discipline, la CAP est présidée par un
magistrat de l'ordre administratif.
 Les représentants du personnel appartiennent au même groupe
hiérarchique (ou, le cas échéant, supérieur) que le fonctionnaire déféré
(« on ne peut être jugé que par ses pairs »).
 Les collectivités non-affiliées à un centre de gestion assurent ellesmêmes le secrétariat du conseil de discipline.
 Le conseil de discipline est obligatoirement saisi pour avis par l'autorité
territoriale sur:
 les sanctions des 2ème, 3ème et 4ème groupes;
 les décisions de licenciement pour insuffisance professionnelle
des fonctionnaires titulaires..
- 18 -
Conseil de discipline de recours
Loi n 84-53 du 26/01/84 art. 90 bis,91 et 94 Décret n 89-677 du 18/09/89 art. 18 à 29
Le conseil de discipline de recours est placé, pour toutes les
collectivités, (affiliées ou non) auprès du CDG situé dans le
département chef-lieu de la région. Composé de représentants
du personnel désignés par les organisations syndicales et de
représentants des collectivités désignés par tirage au sort, il est
présidé par un magistrat de l'ordre administratif.
.
Il connaît des recours formulés à l'encontre :
 des sanctions disciplinaires des 2ème, 3ème et 4ème
groupes.
 des décisions de licenciement pour insuffisance
professionnelle des fonctionnaires titulaires.
- 19 -
Effacement des sanctions
Loi n 84-53 du 26/01/84 art. 89 alinéa 2 Décret n 89-677 du 18/09/89 art. 31
Le blâme et l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée
maximale de 3 jours cessent automatiquement de figurer au dossier
du fonctionnaire au bout de 3 ans si aucune sanction n'est
intervenue pendant cette période.
Le fonctionnaire frappé d'une sanction des 2ème et 3ème
groupes peut, après 10 ans de services effectifs à compter de la
sanction, demander à l'autorité territoriale dont il relève,
l'effacement au dossier individuel de la sanction prononcée. Si, par
son comportement général, l'intéressé a donné toute satisfaction,
l'autorité territoriale fait droit à sa demande après avis du conseil de
discipline. La radiation des sanctions n'entraîne pas de
reconstitution de carrière.
L'effacement des sanctions peut également résulter d'une loi
d'amnistie selon des modalités qui lui sont propres.
- 20 -
Annulation par le juge d’une sanction de révocation: l’agent
doit être replacé dans la situation administrative dans
laquelle il se trouvait avant son éviction.
(Source : cour administrative d'appel de Nancy, 14 mai 2007).
En cas d’annulation par le juge de l’excès de pouvoir d’une mesure illégale
d’éviction, l’agent doit être regardé comme n’ayant jamais été évincé de
son emploi et cette annulation a pour effet de replacer l’agent dans la
situation administrative où il se trouvait avant l’intervention de la mesure
contestée.
Si l’administration, si elle s’y croit fondée, a la possibilité en cas d’annulation pour
vice de procédure ou vice de forme de prendre une nouvelle mesure d’éviction,
en tenant compte des irrégularités relevées par le juge, l’annulation pour excès
de pouvoir, quel qu’en soit le motif, d’une décision d’éviction illégale oblige
l’autorité compétente à réintégrer juridiquement l’agent à la date de son éviction,
à prendre rétroactivement les mesures nécessaires pour reconstituer sa carrière
et le placer dans une position régulière.
L’administration doit également de sa propre initiative procéder au rétablissement
de l’agent dans ses droits sociaux s’agissant notamment du paiement de la part
patronale des cotisations de sécurité sociale ainsi que dans ses droits à pension
en procédant à la régularisation des cotisations afférentes à la période d’éviction,
laquelle est, en vertu de la reconstitution, assimilée à des services effectifs au
sens de la législation sur les pensions pour l’ouverture du droit à pension et la
- 21 liquidation de la pension
Amnistie - Propos injurieux
CE 9 janvier 2008, req. n 271291
Sanctionnés par un blâme, les propos injurieux
tenus par un agent à l'encontre de son
supérieur ne constituent pas un manquement à
l'honneur, à la probité et aux bonnes mœurs.
Intervenus avant la loi d'amnistie du 17 mai
2002, ces faits pouvaient dès lors être
amnistiés.
- 22 -
Des faits amnistiés peuvent être pris en compte dans le cadre d'une
révocation pour sanctionner un comportement récidiviste de l'agent
(CAApostérieur
Marseille - 7 juillet
2008d'amnistie.
- n 06 MA 01451).
à la loi
Un agent d'entretien d'une commune avait fait l'objet (par décision du 6 mai 2003) d'une
révocation disciplinaire. Le tribunal administratif (jugement du 8 février 2006) avait annulé la
sanction et ordonné la réintégration de l'agent.
La juridiction d'appel a constaté que l'agent s'était vu reprocher (depuis août 2002), à de
nombreuses reprises, notamment des négligences répétées dans l'exécution de ses tâches
ainsi que divers refus d'obéissance. La CAA a estimé que de tels faits, non amnistiés par la loi
du 6 août 2002 (compte tenu de la période au cours de laquelle ils s'étaient produits),
constituaient des fautes disciplinaires de nature à justifier une sanction. La CAA a également
relevé que l'agent avait auparavant fait l'objet, pour des agissements analogues, d'un blâme (en
mai 2001) et d'une exclusion temporaire de 5 jours (en mai 2002).
La CAA a considéré que si les faits à l'origine de ces sanctions antérieures
étaient amnistiés, le maire pouvait cependant légalement les prendre en compte
pour sanctionner le comportement récidiviste de l'intéressé à partir du mois d'août
2002.
Il a été conclu que la sanction de révocation n'était pas entachée d'une erreur manifeste
d'appréciation et le jugement du TA a été annulé
- 23 -
La suspension
Loi n 83-634 du 13107/83 art. 30
La suspension est une mesure administrative conservatoire
destinée à éloigner provisoirement du service un agent ayant
commis une faute grave en attendant le résultat de la procédure
disciplinaire ou pénale.
 L'agent dans cette situation conserve l'ensemble des droits
reconnus par le statut et notamment les éléments
obligatoires de sa rémunération.
 Sa situation doit être définitivement réglée dans un délai de
4 mois.
 Si, à l'expiration de ce délai, aucune décision n'a été prise
par l'autorité territoriale, l'intéressé doit être rétabli dans ses
fonctions sauf s'il fait l'objet de poursuites pénales.
 Dans ce dernier cas, sa rémunération peut être réduite au
maximum de moitié.
- 24 -
Suspension à plein ou demi traitement / Conges de Maladie
Cour administrative d'appel de Marseille, 3 avril 2007, M. R., req. n 04MA01459.
Le fonctionnaire qui fait l'objet d'une mesure de suspension est
maintenu en position d'activité et dispose, dans cette position, du droit
à congé de maladie en cas de maladie dûment constatée le mettant
dans l'impossibilité d'exercer les fonctions qu'il exercerait s'il n'était
pas suspendu.
Le droit ainsi ouvert au fonctionnaire suspendu implique
nécessairement qu'il conserve, non pas la rémunération prévue
en cas de suspension de fonctions par l'article 30 de la loi du 13
juillet 1983, mais celle fixée par les dispositions relatives aux
congés de maladie.
- 25 -
Suspension
Loi n 83-634 du 13107/83 art. 30
La suspension est une mesure administrative conservatoire
destinée à éloigner provisoirement du service un agent ayant
commis une faute grave en attendant le résultat de la procédure
disciplinaire ou pénale.
 L'agent dans cette situation conserve l'ensemble des droits
reconnus par le statut et notamment les éléments
obligatoires de sa rémunération.
 Sa situation doit être définitivement réglée dans un délai de
4 mois.
 Si, à l'expiration de ce délai, aucune décision n'a été prise
par l'autorité territoriale, l'intéressé doit être rétabli dans ses
fonctions sauf s'il fait l'objet de poursuites pénales.
 Dans ce dernier cas, sa rémunération peut être réduite au
maximum de moitié.
- 26 -
Contentieux administratif – en matière de suspension l’appel
s’effectue devant la Cour administrative d’appel
C.E. n 330 434 du 17/02/2010
En vertu des dispositions du deuxième alinéa de l’article 811-1
du code de justice administrative combinées avec les
dispositions du 2 alinéa de l’article R. 222-13 du même code,
les litiges concernant la discipline des fonctionnaires et
agents publics sont susceptibles d’un appel devant la
cour administrative d’appel, alors même que cette voie de
recours n’est en principe pas ouverte contre les jugements des
tribunaux administratifs statuant sur les litiges relatifs à la
situation individuelle de cet agent.
La contestation de la décision prononçant, à titre
conservatoire, en cas de faute grave, la suspension d’un agent
dans l’attente qu’il soit statué disciplinairement sur sa situation
est au nombre des litiges concernant la discipline au
sens de ces dispositions, alors même que cette mesure de
suspension ne présente pas, par elle-même, le caractère d’une
sanction disciplinaire.
- 27 -
Non titulaires - Licenciement dans l’intérêt du service
CE 30 janvier 2008, req. n 296406
Un agent contractuel peut être licencié dans
l’intérêt du service quand son comportement est
de nature à nuire au bon fonctionnement du
service, en raison notamment de difficultés
relationnelles existant entre l’intéressé et d’autres
agents ou des usagers du service public.
- 28 -
Allocations chômage en cas de révocation disciplinaire pour faute grave
Q.E. n 15835 J.O. A.N. du 20/05/2008
Les allocations chômage sont dues à tous les
agents territoriaux licenciés pour motif
disciplinaire quelle que soit la gravité des fautes
commises, et ce, dans les conditions prévues pour
les salariés du secteur privé.
Les droits des agents des collectivités territoriales en
matière d’allocation chômage ont en effet été alignés
sur ceux des salariés du secteur privé.
- 29 -
SÉQUENCE DE FORMATION 3
RESPONSABILITE
CIVILE
DES FONCTIONNAIRES
TERRITORIAUX
30
Responsabilité pour faute
Cour administrative d’appel de Nancy, 1er août 2008, req. n 07NC00464
A la suite d’un accident de la circulation impliquant un véhicule
administratif, les parents de la victime ont recherché la responsabilité de
l’Etat devant le juge administratif.
Or, en vertu de la loi du 31 décembre 1957, le juge judiciaire est seul
compétent pour réparer les dommages causés par un véhicule
appartenant à une personne de droit public ou placé sous sa garde et
ceux qui sont imputables à l’un de ses agents chargé de conduire un
véhicule ou associé à sa conduite.
Aussi, la juridiction administrative n’est pas compétente pour
connaître de l’action en responsabilité fondée sur une faute qu’aurait
commise l’agent qui conduisait le véhicule. En revanche, la juridiction
administrative est compétente pour rechercher la responsabilité sans faute
de l’Etat du fait d’un défaut d’entretien normal de la route.
- 31 -
Responsabilité pour faute
(CE 6 novembre 2009 - n° 311892).
Un manquement aux obligations de sécurité et de prudence peut, par
sa gravité, constituer une faute personnelle détachable des fonctions
et légitimer une action récursoire de l'administration à l'égard de
l'agent fautif.
Un titre de recette avait été notifié à un officier de marine, correspondant au montant de la
solde versée durant son indisponibilité à un militaire victime d'un accident lors d'une
séance de tir organisé par l'officier.
La haute juridiction a constaté que l'accident avait été causé par un manquement de
l'officier à ses obligations de sécurité et de prudence, pour avoir organisé un exercice de tir
sans autorisation alors que les participants ne possédaient pas les qualifications requises
et dans un bâtiment non prévu à cet effet.
Le Conseil d'Etat a considéré que ce manquement, par sa gravité, était constitutif d'une
faute personnelle détachable de l'exercice par l'intéressé de ses fonctions et justifiait qu'ait
été mis à sa charge le remboursement de l'intégralité de la solde versée à la victime de
l'accident pendant son indisponibilité.
Il est à noter que le CE avait relevé que l'agent avait fait l'objet, à raison de ces faits, d'une
condamnation par le tribunal correctionnel.
- 32 -
SÉQUENCE DE FORMATION 3
RESPONSABILITE
PÉNALE
DES FONCTIONNAIRES
TERRITORIAUX
33
Responsabilité pénale des collectivités territoriales
- 34 -
Responsabilité pénale des des collectivités territoriales
L’Observatoire a recensé 44 collectivités territoriales ou établissements
publics locaux mis en cause pénalement sur le mandat 2001-2008
contre 19 sur le mandat 1995-2001.
En moyenne annuelle, le nombre de collectivités territoriales ou
d’établissements publics locaux dont la responsabilité pénale est
recherchée est ainsi passée de 3 à 6 par an.
La mise en cause pénale des personnes morales de droit public
(possible depuis l’entrée en vigueur du nouveau code pénal en mars
1994) rentre progressivement dans les « habitudes judiciaires » mais
reste encore marginale. Rappelons, en tout état de cause, que la mise
en jeu de la responsabilité pénale de la personne morale n’exclut pas
celle des personnes physiques.
- 35 -
Responsabilité pénale des fonctionnaires
- 36 -
Responsabilité pénale des fonctionnaires
L’Observatoire a recensé 440 fonctionnaires territoriaux
mis en cause sur le mandat 2001-2008 contre 419 sur le
mandat 1995-2001.
Si l’on prend en compte l’année supplémentaire du dernier
mandat, le nombre de fonctionnaires territoriaux mis en
cause est en légère baisse, la moyenne annuelle passant
de 70 sur le mandat 1995-2001 à 63 sur le mandat 20012008.
- 37 -
Responsabilité pénale des fonctionnaires
- 38 -
Responsabilité pénale des fonctionnaires
- 39 -
Responsabilité pénale des élus
- 40 -
Responsabilité pénale des élus
Nombre d’élus locaux mis en cause recensés par
l’Observatoire SMACL des risques de la vie territoriale
L’Observatoire a recensé 571 élus mis en cause sur le
mandat 2001-2008 contre 497 sur le mandat 1995-2001.
Cette légère augmentation doit être relativisée en rappelant
que le dernier mandat a été rallongé d’une année.
De fait la moyenne annuelle du nombre d’élus mis en cause
recensés par l’Observatoire est sensiblement identique sur
les deux mandats :
81,6 par an sur le mandat 2001-2008 contre
82,8 sur le mandat 1995-2001.
- 41 -
Responsabilité pénale des élus
- 42 -
Responsabilité pénale des élus
- 43 -
Définition et nature
La responsabilité disciplinaire sanctionne tout manquement par un
fonctionnaire à ses obligations professionnelles, de quelque nature que ce
soit : manquement aux obligations d’obéissance hiérarchique, au secret ou à la
discrétion professionnelle, à la réserve, etc.
Au contraire, la responsabilité pénale sanctionne un manquement à la loi
pénale, qu’il s’agisse d’une simple contravention, d’un délit ou d’un crime,
justiciables respectivement du tribunal de police, du tribunal correctionnel ou de
la Cour d'assises.
Il s’agit alors soit d’un manquement aux obligations qui s’imposent à tout
citoyen, donc au fonctionnaire (ex : le vol, l’abus de confiance, le harcèlement
sexuel ou moral), soit d’un manquement à une obligation incombant
spécialement au fonctionnaire (ex. : prise illégale d’intérêt).
Cette responsabilité pénale n'existe que lorsqu'un texte de
valeur législative a prévu une infraction spéciale concernant le
comportement des fonctionnaires.
- 44 -
Définition et nature
Cela revient à dire que le fonctionnaire, comme l’agent public
en général, est soumis au mécanisme de la double peine
pour un même manquement.
Ainsi, la conduite en état d’ivresse l’expose :
- à une sanction pénale, comme pour tout conducteur,
entraînant un retrait de points de son permis, et une amende
pouvant aller, le cas échéant, jusqu’à un emprisonnement ;
- et à une sanction disciplinaire, surtout s’il appartient à un
corps ou à un cadre d’emplois de conducteurs, pouvant aller
du simple blâme au retrait des fonctions, voire au
licenciement.
- 45 -
Les infractions concernant spécialement les
fonctionnaires
1.
Les délits susceptibles d’avoir des
incidences financières et/ou entraînant
un enrichissement personnel direct ou
indirect
- 46 -
La soustraction et le détournement de biens
(NCP, art. 432-15).
Les infractions sont constituées quelles que soient la
valeur ou la nature des biens, qu'il s'agisse de ceux de
l’Etat ou des collectivités territoriales, ou des fonds
détenus par les comptables et les dépositaires publics.
Sont assimilables la destruction et le détournement de
biens par négligence (NCP, art. 432-16), et le
détournement d'une somme d'argent dont le fonctionnaire
est dépositaire ou comptable.
- 47 -
La Concussion
(NCP, art. 432-10).
Infraction consistant à percevoir ce qui n'est pas dû ou à
dégrever un particulier d'une somme qui est due.
Se rend coupable de concussion un maire qui octroi
gratuitement à un agent la jouissance d'un logement
communal sans délibération du conseil municipal,
aucun texte ne prévoyant qu'un employé communal
pourrait se voir concéder un tel logement en contrepartie
de ses services.
Cour de cassation, Chambre criminelle, 31 janvier 2007, Pourvoi n 06-81.273
- 48 -
La prise illégale d'intérêts
(NCP, art. 432-12).
Nouvelle appellation de l'ancienne « ingérence », qui
sanctionne le comportement d'un fonctionnaire
ayant un intérêt à la décision qu'il prend dans
l'exercice de ses fonctions.
Cette infraction est constituée par exemple dans le cas du
fonctionnaire qui a fait travailler chez lui comme aides
ménagers ou gardiens des employés municipaux
T. corr. de Nanterre, audience du 30 mars 1996
- 49 -
La corruption
(NCP, art. 432-11).
Infraction commise par un fonctionnaire accomplissant un acte de
sa fonction contre des offres ou des promesses, et qui accepte des
dons
Le code distingue :
la corruption passive, qui est imputable à la personne exerçant
une fonction publique, et
la corruption active, qui est celle du corrupteur.
La corruption est cependant un pacte, donc un accord dûment établi, qui
arrive parfois (tel le cas de la personne qui consent un marché à des
conditions favorables en échange d’une aide financière au moment des
élections), mais qui est toujours difficile à prouver. Aussi les juges
préfèrent-ils sanctionner l’abus de biens sociaux.
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L’abus de biens sociaux
Le délit étant constitué dès que
l’utilisation des biens sociaux a pour
objet la commission d’un délit, et alors
même que cet abus aurait, dans
l’immédiat, procuré un avantage à la
collectivité (Cass., 27 octobre 1997,
Carignon).
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Attention aux cadeaux de fin d’année
Soit le cadeau n’en est pas un, mais il est prouvé qu’il a été donné en tant
que contrepartie d’un contrat… dans ce cas, la mise en examen pour
corruption n’est pas loin ;
Soit il s’agit vraiment d’un cadeau. Or, faire des cadeaux n’entre pas dans
l’objet social d’une société commerciale : l’entrepreneur « donateur » a
donc commis un abus de biens sociaux… et l’élu « bénéficiaire » du cadeau
se trouve « receleur » de cet abus de biens sociaux… au risque – là
encore – de se trouver mis en examen (art. L. 242-6 et L. 241-3 du Code
du commerce).
Deux solutions alors :
La solution radicale, mais sûre (pour les présents de forte valeur
notamment), consiste pour le maire à renvoyer le cadeau au donateur avec
une lettre aimable, expliquant que pour des raisons juridiques, il ne lui est pas
permis de recevoir un présent, même aussi sincère et amicale que le sien…
Le maire peut quand même donner ces cadeaux au CCAS ou à une autre
« bonne œuvre », à condition de tout de suite écrire au donateur une lettre
de remerciements comme quoi il a bien reçu ce cadeau « fait au profit de
la commune », et précisant que ce cadeau a instantanément été réadressé au CCAS, ou autre.
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Les infractions concernant spécialement les
fonctionnaires
2.
Autres infractions n’ayant pas un but financier
immédiat d’enrichissement personnel
- 53 -
L’abus de confiance (NCP, art. 314-1, et Cass., 19 juin 2002,
pour un maire ayant fait des dépenses étrangères au
fonctionnement de la commune).
Le trafic d’influence, le délit étant consommé dès que les
sollicitations ont eu lieu.
La prise de participation par un ancien fonctionnaire dans
une entreprise, avant un délai de 3 ans après la cessation de
fonction (NCP, art. 432-13, qui vise le « pantouflage »).
L’abus d'autorité exercé contre des particuliers (NCP, art.
432-4 et suivants).
L’atteinte à la liberté d'accès et à l'égalité des candidats dans
les marchés publics (le favoritisme, art. 432-14 du code pénal),
délit commis par celui qui a violé la règle d’égalité dans l’attribution
des marchés publics, y compris désormais les délégations de
service public, en accordant un « avantage injustifié ».
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Délit de favoritisme
(NCP, art. 432-14).
2 ans de prisons avec sursis pour l'ancienne DGA du Val
d'Oise
Catherine A., ancienne directrice générale adjointe du Conseil
général du Val d'Oise a été condamnée par le tribunal de
Nanterre à 2 ans de prison avec sursis pour favoritisme et
détournement de fonds publics.
DGA chargée de la solidarité, elle a été reconnue coupable
d'avoir favorisé de 1995 à 1999 un cabinet de conseil
spécialisé dans les collectivités locales.
Un système avait été mis au point, organisant la facturation
par des sociétés relais, afin de rester sous les seuils de
mise en concurrence pour l'attribution des marchés, alors
que le montant total avait dépassé le million de francs en 1997 et
1998.
Catherine A. a en sus été condamnée à 20 000 euros d'amende
et à une interdiction définitive d'exercer dans la fonction
publique.
- 55 -
Les infractions concernant l’ensemble des
citoyens
les fonctionnaires sont également
responsables des délits prévus par le code
pénal mais qui ne les visent pas
particulièrement.
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La violation du secret professionnel (NCP, art. 226-13).
La discrimination entre personnes en raison de leur
origine, sexe, situation de famille, état de santé, handicap,
mœurs, appartenance à une ethnie, nation, race ou
religion déterminée (NCP, art. 432-7).
L’escroquerie, applicable spécialement dans le cas de
création d'emplois fictifs.
Le fait de procéder ou de faire procéder à des
traitements automatisés d'informations nominatives sans
qu'aient été respectées les formalités préalables à leur
mise en œuvre (NCP, art. 226-16 et s.)
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Les délits d’imprudence
Il s’agit de certains faits d’imprudence ou de
négligence de la part de l’agent public qui
peuvent entraîner pour lui une responsabilité
pénale.
Les lois des 13 mai 1996 et 10 juillet 2000 ont modifié le code pénal (art.
121-3), celui des collectivités territoriales et celle du 13 juillet 1983 portant
statut général des fonctionnaires, pour en donner une nouvelle définition,
tant certains jugements des tribunaux judiciaires, faisant une très stricte
application de la loi, avaient choqué l’opinion publique et apparaissaient
contraires à la simple équité.
Désormais, il n'y a pas délit si l'auteur des faits a accompli les
diligences normales, compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses
missions ou de ses fonctions, de ses compétences, ainsi que du
pouvoir et des moyens dont il disposait.
- 58 -
Les délits d’imprudence
nouvelle jurisprudence des tribunaux pénaux
Dans l’affaire dite du Drac, l’institutrice organisatrice de
sorties éducatives n’est pas coupable d’homicide et de
blessures involontaires à l'égard des enfants qui lui étaient
confiés, car ayant accompli les « diligences normales »
que l'on pouvait attendre d'elle, elle ne peut se voir
reprocher une « faute caractérisée » (Cass., 12 décembre 2000,
Rostaing, n° 7078) ;
Cette « faute caractérisée » est définie comme un
« manquement caractérisé à des obligations
professionnelles essentielles ou des négligences
successives témoignant d’une impéritie prolongée »
(CA Lyon 28 juin 2001, Casteau) ;
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Les délits d’imprudence
nouvelle jurisprudence des tribunaux pénaux
A titre d'exemple, engage sa responsabilité pénale du fait du défaut
d'accomplissement de diligences normales et de la violation
manifestement délibérée d'une obligation particulière de sécurité,
l’ingénieur responsable du service technique de la ville qui n’a pas
prévu de dispositif anti-chute pour un agent installant un portique pour
une foire d’exposition de la commune : il disposait de la compétence
et des pouvoirs nécessaires pour prévoir nacelles ou échafaudages
(Cass., 3 décembre 2002, crim, n° 01-85.109) ;
Il n’existe aucune présomption d’accomplissement de diligences
normales au profit de l’agent public
(Cass., 24 juin 1997, Pilard, n° 3839, AJPF 1998 n° 2 p. 38, affaire dite du
stade de Furiani).
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Faute de service non détachable
CE 2 mars 2007, req. n° 283257
La victime non fautive d'un préjudice causé par l'agent
d'une administration peut,
dès lors que le comportement de cet agent n'est pas
dépourvu de tout lien avec le service,
demander au juge administratif de condamner cette
administration à réparer intégralement ce préjudice,
quand bien même aucune faute ne pourrait-elle être
imputée au service et le préjudice serait-il entièrement
imputable à la faute personnelle commise par l'agent,
laquelle, par sa gravité, devrait être regardée comme
détachable du service ;
que cette dernière circonstance permet seulement à
l'administration, ainsi condamnée à assumer les
conséquences de cette faute personnelle, d'engager une
action récursoire à l'encontre de son agent.
- 61 -
Aucune disposition du statut ne fait obligation à un fonctionnaire
territorial, condamné par une juridiction répressive à une peine
d’emprisonnement avec sursis, d’en informer la collectivité territoriale qui
l’emploie.
Source QE 3078 du 16.10.2007 - JO AN du 16.10.2007
En revanche, le ministère de la justice a rappelé à plusieurs reprises
l’obligation qui pèse sur les parquets d’aviser les différentes
administrations des poursuites pénales engagées et des condamnations
définitives prononcées à l’encontre des agents.
Par ailleurs, le code de procédure pénale prévoit expressément que si le juge
d’instruction rend une ordonnance de mise sous contrôle judiciaire avec
l’obligation pour l’agent de ne pas se livrer à certaines activités
professionnelles ou sociales, il doit en avertir l’employeur ou l’autorité
hiérarchique (art. R. 18).
Enfin, la copie de décisions pénales définitives peut être communiquée au
tiers (art. 155 et 156 du code de procédure pénale).
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Utilisation du véhicule municipal et contraventions
L'agent qui conduit un véhicule appartenant à la collectivité est
soumis au droit commun de la responsabilité. Il encourt les
mêmes sanctions pénales que les particuliers conduisant, en
dehors du service, leur véhicule personnel. Il doit donc régler
personnellement les amendes qui lui sont infligées.
Une circulaire du 5 mai 1997 relative aux conditions d'utilisation des véhicules de service
et des véhicules personnels des agents de l'Etat, à l'occasion du service, a rappelé ce
principe en indiquant qu'en matière de contravention ou de délit consécutif à une
infraction routière, tout agent conducteur était soumis au droit commun de la
responsabilité.
L'agent doit donc acquitter lui-même les amendes qui lui sont infligées et doit signaler par
écrit à son chef de service toute contravention dressée à son encontre pendant le service,
même en l'absence d'accident.
Circulaire DAGEMO/BCG n° 97-4 du 5 mai 1997 relative aux conditions d'utilisation des
véhicules de service et des véhicules personnels des agents, à l'occasion du service.
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Utilisation du véhicule municipal et responsabilité du
fonctionnaire
Conseil d’Etat du 8 août 2008, M. M., req. n 297044
Il a été jugé qu’en s’écartant du trajet normal pour des
raisons indépendantes de l’intérêt du service, l’agent
doit être regardé comme utilisant le véhicule de
service à des fins personnelles et que l’accident
intervenu lors de ce détour et pour lequel il a été reconnu
seul responsable constitue une faute personnelle au
titre de laquelle la collectivité publique est donc fondée
à lui réclamer le remboursement des sommes dues au
titre des transactions intervenues pour clore le litige.
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Une contravention pour excès de vitesse d'un véhicule municipal
n'impose pas au représentant de la collectivité de communiquer les
coordonnées de la personne qui était présumée conduire le véhicule.
(QE n° 03697 - JO Sénat du 13 mars 2008 - p. 472)
La ministre de l'intérieur a indiqué que lorsqu'un avis de
contravention pour excès de vitesse est adressé à une collectivité
(qui est titulaire du certificat d'immatriculation du véhicule ayant
servi à commettre l'infraction), le représentant de la collectivité
n'est pas tenu de communiquer à l'officier du ministère public
l'identité, l'adresse, ainsi que la référence du permis de
conduire de la personne qui était présumée conduire le
véhicule lorsque l'infraction a été constatée.
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Une contravention pour excès de vitesse d'un véhicule municipal
n'impose pas au représentant de la collectivité de communiquer les
coordonnées de la personne qui était présumée conduire le véhicule.
(QE n° 03697 - JO Sénat du 13 mars 2008 - p. 472)
Par contre, la collectivité devra s'acquitter du montant de l'amende
forfaitaire dans les 45 jours qui suivent l'envoi de l'avis de
contravention, à moins que le représentant de la collectivité ne formule
(dans le même délai) une requête en exonération. Cette requête devra être
accompagnée d'une lettre exposant les motifs de la contestation ou de
l'absence de renseignements relatifs au conducteur et d'un document
démontrant qu'il a été acquitté une consignation préalable d'un montant égal
à celui de l'amende forfaitaire. Si les conditions de recevabilité de cette
requête sont remplies, l'officier du ministère public pourra alors soit renoncer
à l'exercice des poursuites, soit communiquer ses réquisitions et le dossier
de la poursuite au tribunal de police.
Il a été précisé que le tribunal de police ou la juridiction de proximité pourra
déclarer le représentant de la collectivité redevable de l'amende prononcée,
à moins que celui-ci n'établisse l'existence d'un vol ou de tout autre
évènement de force majeure ou encore qu'il n'apporte tous éléments
permettant d'établir qu'il n'est pas l'auteur véritable de l'infraction.
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Alcool et fête de fin d’année : la responsabilité d’un agent qui avait
conscience qu’un collègue n’était pas en état de conduire peut-elle
être retenue par un juge pénal ?
Source Cour de cassation Chambre criminelle du 5 juin 2007, n 06-86228)
Lors d’un repas de fin d’année, un salarié boit une quantité excessive d’alcool,
empêchant toute conduite.
Un cadre lui propose de le reconduire jusqu’à son véhicule personnel puis
quitte les lieux en conseillant au salarié de ne pas prendre le volant tout de
suite pour rentrer chez lui.
Après son départ, le gardien du dépôt l’invite à s’arrêter s’il ne se sentait pas
bien.
Le salarié perd le contrôle de son véhicule, effectue plusieurs tonneaux, et
décède.
Pour le juge pénal, tant le cadre que le gardien peuvent être accusés de
non assistance à personne en danger : ils avaient conscience que le
salarié n’était pas en état de conduire.
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L'épouse d'un agent peut engager la responsabilité de
l'administration et obtenir la condamnation pécuniaire de celle-ci
dans le cadre d'un accident de service survenu à son conjoint
Source (CE 21 mai 2008 - n 276357).
Un praticien hospitalier d'un centre hospitalier régional (CHR) s'était blessé (le 29 mai 1995) alors
qu'il pratiquait une dilation des artères coronaires sur un patient porteur du virus de l'hépatite C.
L'agent s'était piqué avec un trocart dont il venait de faire usage pour une injection dans l'artère
fémorale du patient. Des examens avaient révélé la contamination par le virus de l'hépatite C du
praticien qui avait par la suite développé une forme active de la maladie. L'épouse du praticien avait
demandé la condamnation du CHR en réparation du préjudice qu'elle avait subi du fait de la
contamination de son mari par le virus de l'hépatite C. Le TA et la CAA avaient rejeté la requête de
l'intéressée.
La haute juridiction a considéré que la contamination du praticien par le virus de l'hépatite C devait
être imputée à l'accident survenu le 29 mai 1995, dans la mesure où le dommage subi par l'agent
avait pour origine directe l'exercice de ses fonctions au CHR. Le Conseil d'Etat a précisé que
l'épouse de l'agent était légitimée à rechercher la responsabilité du CHR dans les conditions du droit
commun (la responsabilité sans faute du CHR à l'égard de la requérante a été reconnue).
Toutefois, le CE a estimé qu'en n'écartant pas lui-même les instruments tranchants ou piquants
souillés dans un réceptacle à aiguilles au fur et à mesure de leur utilisation au cours de ses
interventions (ou en ne veillant pas à ce que l'infirmière de salle le fasse), le praticien avait commis
une imprudence de nature à atténuer la responsabilité du CHR. Le CE a considéré qu'au regard des
circonstances de l'espèce, la moitié des conséquences dommageables de l'accident devaient être
mis à la charge du CHR.
Il a été conclu que la situation causait à l'épouse une douleur morale et des troubles dans ses
conditions d'existence et le CHR a été condamné à verser à l'intéressée la somme de 20 000 euros
(correspondant à la moitié du préjudice total subi).
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