Axe 2 – Fiche2 : Le périmètre du droit de préemption des Safer

Axe 2 – Fiche2 :
Le périmètre du droit de préemption des Safer
1 – Etat du droit en vigueur. – Aux termes de l’article L. 143!1 du CRPM, qui définit le champ matériel
d'application du droit de préemption de la Safer : « Il est institué au profit des sociétés
d'aménagement foncier et d'établissement rural un droit de préemption en cas d'aliénation à titre
onéreux de biens immobiliers à utilisation agricole13 et de biens mobiliers qui leur sont attachés ou de
terrains à vocation agricole, quelles que soient leurs dimensions (…) / Ce droit de préemption peut
également être exercé en cas d'aliénation à titre onéreux de bâtiments d'habitation faisant partie
d'une exploitation agricole ou de bâtiments d'exploitation ayant conservé leur utilisation agricole.
(…) ».
Aux termes de l’article R. 143!2 du même code : « Sont considérés comme fonds agricoles ou terrains
à vocation agricole14, pour l'application de l'article L. 143!1 : / 1° Les immeubles non bâtis susceptibles
de faire l'objet d'une opération d'aménagement foncier prévue par l'article L. 121!1 ou compris dans
un espace naturel et rural, à l'exception :a) De ceux qui, avant la date prévue pour leur aliénation, sont
le support d'un équipement permanent en usage ou d'une activité, sans rapport avec une destination
agricole ou forestière ; (…) / 2° Les bâtiments d'habitation faisant partie d'une exploitation ou les
bâtiments d'exploitation ayant conservé une vocation agricole ou forestière, lorsque l'activité
forestière est l'accessoire de l'activité agricole / 3° Les biens mobiliers tels que cheptels mort ou vif
(…) ».
Aux termes de l’article R. 143!4 du code précité : « Lors d'une vente, d'un échange ou d'un apport en
société portant sur un fonds agricole ou un terrain à vocation agricole situé dans une zone où la
société d'aménagement foncier et d'établissement rural est autorisée à exercer le droit de préemption,
le notaire chargé d'instrumenter est tenu, deux mois avant la date envisagée pour cette aliénation, de
faire connaître à ladite société la consistance du bien, sa localisation, le cas échéant la mention de sa
classification dans un document d'urbanisme, s'il en existe, le prix et les conditions demandés, ainsi
que les modalités de l'aliénation projetée (…). ».
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Dans le premier alinéa de l'article L. 143!1 du CRPM, les mots : « fonds agricoles » ont été remplacés par les mots :
« biens immobiliers à utilisation agricole et biens mobiliers qui leur sont attachés » par un amendement de
coordination juridique (en raison de la création du fonds agricole à l’article L. 311!3 du CRPM) présenté par M. CÉSAR
au nom de la commission des affaires économiques et du plan dans le cadre de la discussion du projet de loi
d’orientation agricole de 2006.
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A noter qu’il n’y a pas, de façon générale, de définition légale consacrée à cette notion de terrain ou d’immeuble
« à vocation agricole », bien que le législateur l’emploie dans de nombreux autres textes (V. parmi d’autres : art. L.
164 du Livre des procédures fiscales ; art. L. 411!67 et L. 136!1 du code rural et de la pêche maritime). Le législateur
utilise également les termes d’immeubles « à destination agricole » (V. notamment : art. 793 et 885 Q du code
général des impôts ; art. L. 3211!8 du code général de la propriété des personnes publiques ; art. 832!1 du code civil ;
art. L. 135!1 du code rural et de la pêche maritime) ou encore, mais plus rarement, les termes « à utilisation
agricole » (art. L. 731!15 du code rural et de la pêche maritime ; L. 133!8 du code forestier).
Il est donné, dans le dictionnaire Larousse, la définition suivante du mot : vocation (« Destination privilégiée de
quelque chose (…) du fait de sa nature, de ses caractéristiques »), destination (« but, usage, affectation de quelque
chose, ce à quoi quelque chose est destiné) et utilisation (« Action ou manière d’employer quelque chose ; usage »).
Or, on sait que la modification de l'affectation (ou de l’utilisation) donnée à un bien immobilier, qu’il ait une vocation
agricole, commerciale ou d’habitation, n'a pas nécessairement pour effet de modifier sa vocation.
La vocation naturelle d’un bien est entièrement indépendante de son utilisation, sauf bien entendu le cas d’un
changement complet de destination par la réalisation de travaux important de transformation. Il est de jurisprudence
constante que la transformation d’un bâtiment agricole en bâtiment d’habitation constitue un tel changement de
destination (CE, 25 mars 1998, Mme Raufie, n° 167430, aux Tables, p. 1227). Il en va de même de la transformation
d’un bâtiment agricole en siège social d’une association (Cass. crim., 2 décembre 2003, n° 02!88351).
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Aux termes de l’article R. 143!10 du même code : « Toute personne chargée de dresser un acte
d'aliénation à titre onéreux d'un fonds agricole ou d'un terrain à vocation agricole au sens de l'article
R. 143!2, situé dans une zone où une société d'aménagement foncier et d'établissement rural peut
exercer le droit de préemption, est tenue de rappeler aux parties les dispositions du présent chapitre et
d'indiquer dans l'acte que ces dispositions ont été observées. ».
2 – Constat. – Les Safer sont constituées pour contribuer, en milieu rural, « à la mise en œuvre du
volet foncier de la politique d'aménagement et de développement durable du territoire rural » (C. rur.,
art. L. 141!1).
L’aménagement du territoire désigne l’action publique s’efforçant de répartir géographiquement la
population et les activités économiques, soit pour homogénéiser le territoire, soit pour accélérer ou
réguler le développement, soit pour améliorer les positions du pays dans le jeu des concurrences
internationales. En France, c’est une politique définie et mise en œuvre par des autorités politiques
(centrales ou locales) pour réduire les déséquilibres entre les différents espaces géographiques de
l’État, voire d’une région.
L’activité agricole, avec toute la reconnaissance de ses valeurs économiques, spatiales et paysagères,
a toujours eu une place significative dans l’aménagement du territoire. Elle a été prise en compte très
tôt par les politiques publiques, notamment dans le cadre de l’élaboration et de la délimitation de
zonages (zone agricole protégée créée en application de l'article L. 112!2 du code rural et de la pêche
maritime, périmètre délimité en application de l'article L. 143!1 du code de l’urbanisme, zone agricole
ou zone naturelle et forestière délimitée par un document d’urbanisme).
Or, on constate que, malgré la définition de politiques territoriales en faveur de l’agriculture, le droit
de préemption de la Safer ne peut aujourd’hui s’exercer, sauf dans les communes et parties de
communes de montagne, que sur des biens immobiliers « à utilisation agricole » ou sur des bâtiments
d’exploitation ayant conservé « leur utilisation agricole ».
Le Conseil d’Etat a déjà pu juger qu’un « terrain à usage agricole ou forestier » est un terrain « affecté
à une exploitation agricole ou forestière effective » (CE, 29 juillet 1983, Société alsacienne d'Audit et
de Conseils, n° 34579, publié au Recueil Lebon). En d’autres termes, il s’agit de terrains affectées à
l’exercice d’une activité agricole définie à l’article L. 311!1 du code rural et de la pêche maritime,
duquel il ressort que : « sont réputées agricoles toutes les activités correspondant à la maîtrise et à
l'exploitation d'un cycle biologique de caractère végétal ou animal et constituant une ou plusieurs
étapes nécessaires au déroulement de ce cycle ainsi que les activités exercées par un exploitant
agricole qui sont dans le prolongement de l'acte de production ou qui ont pour support l'exploitation
(…) ».
Il en résulte qu’à défaut d’être utilisés à des fins exclusivement agricoles (par exemple, le fait
d’entreposer des caravanes sous un hangar), certains biens immobiliers peuvent ainsi échappés au
droit de préemption de la Safer, alors même qu’ils pourraient servir utilement à l’installation de
jeunes agriculteurs notamment et qu’ils sont compris dans un espace naturel et agricole.
Relevons, à titre d’exemple, que n’est pas soumise au droit de préemption de la Safer,
l’aliénation d’un jardin d'agrément, garni d'un potager et d'arbres fruitiers trentenaires destinés à la
consommation personnelle de ses propriétaires (Cass. 3ème civ., 28 sept. 2011, n° 10!14004, Bulletin
2011, III, n° 160) ou encore, d’une parcelle plantée d'arbres divers et sur laquelle est édifié un
bungalow construit en dalle et parpaings de béton couvert en tôle ondulée (Cass. 3ème civ., 4 mars
2009, n° 08!11281, Bulletin 2009, III, n° 59).
En outre, des bâtiments d'habitation ou d'exploitation inoccupés et laissés à l'abandon depuis de
nombreuses années, ou qui apparaissent vétustes et peu entretenus, ne sont pas préemptables (V. CA
Pau, 1re ch., 28 juin 2004 : JCP N 2006, 1268, p. 1506, note Fr. Roussel). Ces bâtiments, faute de
pouvoir être préemptés pour des objectifs agricoles ou environnementaux (art. L. 143!2 du CRPM)
seront acquis par des non agriculteurs, contribuant ainsi au mitage de l’espace rural.
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3 – Dispositif proposé. – Il a pour objet de modifier les termes de la loi pour permettre à la Safer de
pouvoir éventuellement préempter, outre les biens immobiliers à utilisation agricole, tous les terrains
ou les bâtiments d’exploitation à vocation agricole situés dans une zone agricole protégée (ZAP) créée
en application de l'article L. 112!2 du présent code ou à l'intérieur d'un périmètre délimité en
application de l'article L. 143!1 du code de l’urbanisme (PAEN) ou dans une zone agricole (zone A) ou
une zone naturelle et forestière (Zone N) délimitée par un document d’urbanisme ou bien, en
l'absence d'un tel document, situés dans les espaces qui sont à vocation agricole ou qui sont
compatibles avec l’exercice d’une activité agricole. Ce dispositif a pour but de limiter la consommation
des espaces agricoles et de mieux contribuer à l’installation en agriculture.
Proposition. Il pourrait être envisagé :
-
de remplacer dans la première phrase du premier alinéa de l’article L. 143!1 du code rural et
de la pêche maritime le mot « vocation » par le mot « utilisation » ;
-
d’insérer au premier alinéa de ce même article une deuxième phrase ainsi rédigée : « Ce droit
de préemption peut également s’appliquer en cas d'aliénation à titre onéreux de terrains à
vocation agricole situés dans une zone agricole protégée créée en application de l'article L.
112!2 du présent code ou à l'intérieur d'un périmètre délimité en application de l'article L. 143!
1 du code de l’urbanisme ou dans une zone agricole ou une zone naturelle et forestière
délimitée par un document d’urbanisme ou bien, en l'absence d'un tel document, situés dans
les espaces qui sont à vocation agricole ou qui sont compatibles avec l’exercice d’une activité
agricole. » ;
-
et d’ajouter, dans le deuxième alinéa du même article, après les mots « partie d’une
exploitation agricole » les mots « ou qui sont cédés avec des terrains à vocation agricole d’une
surface totale supérieure au seuil fixé pour l’application du statut du fermage conformément à
l’article L. 411!3, » et, après les mots « leur utilisation agricole » les mots suivants : « ou qui
sont situés dans les zones ou espaces mentionnés au premier alinéa de cet article et qui sont à
vocation agricole, pour leur rendre un usage agricole ».
Exercice du droit de préemption :
Terrains
Bâtiments d’exploitation
!Terrains à utilisation agricole Bâtiments ayant conservé leur
(sans distinction du zonage)
utilisation agricole
Bâtiments situés dans les
!Terrains à vocation agricole zones agricoles et qui sont à
vocation agricole, pour leur
(dans les zones agricoles)
rendre un usage agricole
!Terrains à vocation agricole
compatibles avec l’exercice
d’une activité agricole (hors
document d’urbanisme)
Bâtiments d’habitation
Bâtiments faisant partie d'une
exploitation agricole
Bâtiments cédés avec des
terrains à vocation agricole
d’une
surface
totale
supérieure au seuil fixé pour
l’application du statut du
fermage.
Possibilité de dissocier le foncier du bâti
(Cf. Axe 2 Fiche 10 du Livre blanc (page 73)
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