Évaluer les avantages des transports publics
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Évaluer les avantages des transports publics
¨ÜvШJܬ¨JÚÓÓ¬bJܬ¨Ú¬Ú.åXbÚ7ÐJ¨Ó»¬ÐÜ ;¨¬¨Ú¨ÜvШJܬ¨JvÚlvÓÚ7ÐJ¨Ó»¬ÐÜÓÚ.åXbÓ ¨ÜvШJܬ¨JvÐÚAvÐXJ¨lÚèÐÚ¯v¨ÜbvÓÚAvÐvÐÓìvÓv¨Ú ;¨¨Ú¨ÜvШJb¬¨JÚlvÚ7ÐJ¨Ó»¬ÐÜvÚ.æXb¬ JANVIER 2009 Prise de position de l‘UITP Focus Évaluer les avantages des transports publics 1. Pourquoi mettre l’accent sur l’évaluation ? Ces dernières années, l’évaluation économique des projets de transport s’est de plus en plus profilée comme une 2. Il est capital pour les décideurs de comprendre l’ensemble des avantages que présentent les transports publics composante essentielle de leur développement. En effet, les contraintes budgétaires de plus en plus pressantes La présence de transports publics de qualité permet aux auxquelles sont confrontées les finances publiques, de villes de prospérer et de réaliser leurs ambitions sur les même que la multitude des projets en compétition dans plans économique, environnemental et social. Un bon la sphère de décision des gouvernements (même dans système de transports publics constitue un facteur de le domaine des transports) imposent aux promoteurs de succès critique pour les zones urbaines, car il permet aux projets de transports publics de présenter des analyses citoyens d’avoir accès aux emplois et aux services, aux solides et minutieuses attestant la rentabilité de leur projet. employeurs d’avoir accès à de la main-d’œuvre et aux L’évaluation des transports publics : • aide les décideurs dans leur mission, en comparant les projets et politiques à d’autres solutions entreprises de toucher des clients potentiels pour leurs services. Les transports publics de qualité sont propres, présentent un bon rendement énergétique, dégagent peu envisageables (génération d’options, test et sélection) d’émissions carbone et accroissent le pouvoir d’attraction et en les mesurant à l’aune des objectifs stratégiques des centres-villes, tout en contribuant à l’amélioration de la définis à l’échelle locale, régionale et nationale ; • contribue à développer des stratégies et santé des citoyens.1 Par ailleurs, les transports publics sont un important vecteur d’inclusion sociale2, de par l’accès politiques en matière de transport et à établir abordable qu’ils donnent aux opportunités offertes par la des priorités entre celles-ci ; ville. Aucun autre mode de transport ne peut offrir une • permet d’assurer le suivi de différents projets, de mobilité urbaine à un aussi grand nombre de personnes même que la mise en œuvre globale des stratégies de avec un degré de sécurité et d’efficacité comparable à celui transport ; des transports publics. Raison pour laquelle améliorer les • garantit une meilleure acceptation des projets au systèmes de transport public est aussi la seule manière sein de l’opinion publique en rendant le processus décisionnel plus transparent. 1 Voir Un futur pauvre en dioxyde de carbone dans le transport public, Focus Paper, UITP, janvier 2007 2 Voir S’attaquer à l’exclusion sociale – Le rôle des transports publics, Focus Paper, UITP, mai 2007 janvier 2009 1 de relever avec succès les défis futurs que poseront ses avantages. Par ailleurs, ses implications sont aussi très la croissance urbaine, la mobilité, le développement vastes: son impact étant diffus, il est difficile de le distinguer économique durable et les changements climatiques. d’autres facteurs afin de pouvoir le mesurer. Des transports publics de qualité étayent donc la qualité Les analyses coûts-avantages expriment les deux termes de vie dont nous jouissons aujourd’hui dans nos villes. de l’équation financière sous la forme d’un rapport avantages: Néanmoins, il serait vain de croire que le secteur des coûts. Cette méthode suppose donc la « monétisation » transports sera en mesure de relever les défis auxquels le des avantages quantifiés du projet. Il existe des méthodes monde est confronté sans de nouveaux investissements dans bien établies permettant d’évaluer de nombreux aspects, les transports publics et sans amélioration de ceux-ci. Or, les qu’appliquent de nombreux pays. Parmi ces aspects, citons responsables des transports sont généralement très réticents le gain de temps (tant pour les particuliers que pour les à mettre ces atouts en avant. À ce jour, la méthodologie professionnels, avec une pondération des aspects les moins utilisée pour évaluer la plus-value des systèmes de transport confortables des déplacements), la sécurité (nombre de décès public ne rend compte que d’une fraction de celle-ci : les et de blessés), la pollution sonore et les émissions de gaz transports publics permettent généralement une à effet de serre (quoique la définition d’une valeur de CO2 meilleure optimisation des ressources qu’on ne veut appropriée nécessite de plus amples recherches). bien le dire. Le présent focus paper en appelle : • aux planificateurs des transports afin qu’ils mettent en avant l’ensemble des avantages que recèlent leurs projets et stratégies ; • aux chercheurs afin qu’ils développent une méthodologie permettant de mieux quantifier ces avantages et aux gouvernements afin qu’ils adoptent une telle méthodologie ; • aux décideurs afin qu’ils reconnaissent ces avantages et veillent à faire de l’amélioration des transports publics une partie intégrante du développement urbain. L’UITP recommande de mesurer les résultats à l’aune de ces objectifs et d’exprimer le résultat sous la forme d’un rapport avantages-coûts, comme mesure minimale pour tous les projets et stratégies portant sur les transports publics. Cela étant, il n’est pas possible de monétiser tous les aspects d’un projet, même lorsque ceux-ci sont quantifiables. Des décisions pourraient dès lors être prises sur la base d’une évaluation incomplète de l’incidence du projet, ce qui pourrait, à terme, signifier que les objectifs économiques, environnementaux ou sociaux ne seraient 3. La méthodologie d’évaluation actuelle ne rend pas compte de tous les avantages des transports publics pas correctement remplis. Une analyse multicritères Les transports publics contribuent à tous les aspects de la urbain. Cette forme d’analyse peut être considérée comme vie urbaine. Leur évaluation devrait donc tenir compte de plus subjective et plus difficile à présenter de manière l’ensemble des domaines suivants : succincte, bien qu’elle ait l’avantage majeur de permettre de • Économique : dépenses et recettes publiques, gain de prendre des décisions sur une base bien établie. s’efforcera de répondre à cette exigence, en tenant compte de toutes les implications du projet, qu’elles puissent ou non être quantifiées ou monétisées. En d’autres termes, une telle évaluation peut inclure des aspects tels que la qualité du service, la biodiversité, le paysage et l’environnement temps pour les usagers, fiabilité et impact économique au sens large. L’UITP recommande de recourir à une analyse • Environnemental : pollution sonore, qualité de l’air, multicritères en vue de compléter le rapport gaz à effet de serre, paysage rural et urbain, héritage avantages-coûts et de montrer où se situe la historique et environnement aquatique, proposition par rapport à d’autres options et aux • Social : sécurité, sûreté, accessibilité, changement intermodal, politique d’affectation du sol, santé publique et confort lors du déplacement. Traditionnellement, l’évaluation des transports publics se concentre sur des projets d’infrastructure spécifiques. Or, c’est la politique-même des transports qu’il faudrait évaluer. Des dispositifs de gestion de la demande pourraient objectifs stratégiques. 4. Pour mieux planifier les villes de l’avenir, nous devons mieux comprendre tous les avantages des transports publics. constituer une solution aux problèmes de congestion qui La méthodologie actuelle ne rend pas justice aux multiples entravent la mobilité urbaine et interurbaine. Toutefois, avantages que peuvent constituer les transports publics les méthodes d’évaluation conventionnelles permettent en général. Néanmoins, l’évaluation de plusieurs projets difficilement d’apprécier l’impact de telles options. a mis en lumière les nombreux impacts économiques, L’expérience très limitée et le nombre restreint d’études de environnementaux et sociaux au sens large qui pourraient cas pratiques dont nous disposons en matière de gestion être pris en compte. En voici quelques exemples de la demande rendent difficile une estimation précise de remarquables. 2 janvier 2009 4.1. Amélioration de la productivité économique d’espace qu’engendrent ces véhicules. Des transports publics Les projets de transport public, et plus particulièrement les marche, le vélo, la détente et la qualité de vie en ville. De grands projets d’infrastructure ferroviaire offrant des capacités plus en plus, les autorités en charge des transports font la supplémentaires à des réseaux trop limités, permettent promotion de modes de transport alternatifs importants que de bénéficier d’avantages économiques au sens large sont la marche et le vélo. Toutefois, en dépit des avantages (aussi appelés « avantages d’agglomération »). Les projets économiques et sociaux indéniables associés au report modal d’envergure peuvent ainsi, sur toute leur durée, contribuer à de la voiture vers les transports publics, cette contribution à hauteur de plusieurs milliards d’euros aux PIB des États. la qualité de l’environnement urbain n’est pour l’instant pas La quantification de ces avantages économiques au sens large justifie dans une grande mesure la décision d’investir massivement dans les transports publics. La méthodologie utilisée doit encore être affinée, mais, au vu des travaux réalisés à ce jour, il est clair que ces avantages peuvent se révéler colossaux. efficaces permettent aux citoyens de rejoindre le centre des villes tout en préservant un espace public précieux pour la intégrée dans l’évaluation des transports. Exemple ex-post – le tramway de Strasbourg (France) : en 1994, Strasbourg est devenue la quatrième ville de France à se doter d’un nouveau système de tramway. La revitalisation de Strasbourg et de son centre-ville Exemple ex-ante – Crossrail, Londres (Royaume- était à la base Uni) : Crossrail permettra à davantage de personnes de du projet, travailler au centre de Londres, offrira aux entreprises au même qui y sont implantées un pool plus important titre que d’employés et de clients potentiels et favorisera une l’amélioration plus grande concentration des entreprises (dont on de la qualité sait qu’elle est associée à une plus forte productivité) au centre-ville. Ce faisant le projet devrait contribuer à hauteur de 40 milliards de livres au PIB britannique. Ceci s’ajoute au gain de temps qu’il représentera pour usagers et entreprises. Si l’on tient compte de de vie en ville. Lorsque la première ligne du nouveau tramway a été inaugurée, elle s’étendait sur 9,8 km (aujourd’hui, elle en compte 12,5). Elle traverse le centre-ville et est La UITP insta a los responsables de la toma de reliée à une gare d’envergure nationale, desservant decisiones a reconocer el papel que desempeña directement 140 000 personnes. Au cours de la el transporte público en la mejora de la première année, le nombre d’usagers des transports productividad económica y el respaldo del publics urbains a augmenté de 30 %, et il a atteint 65 crecimiento económico de sus ciudades. millions d’usagers en 2004, après 10 ans de service, ses avantages économiques au sens large, le rapport avantages-coûts du projet passe d’environ 2:1 à 4:1. contre 32 millions d’usagers en 1994. Deux autres lignes ont été introduites en 2000, portant le coût total du projet à 328 millions d’euros, et ont elles aussi contribué à réduire le volume du trafic de transit au centre-ville, rendant celui-ci plus agréable, plus paisible et plus prospère. Exemple ex-ante – Les centres d’activités de L’UITP exhorte les décideurs à reconnaître le Londres, Londres (Royaume-Uni) : un flux continu rôle déterminant que jouent les transports d’améliorations apportées aux centres d’activités publics dans l’optimisation de la productivité partout dans Londres. Ces programmes contribueront de l’économie et dans le soutien à la croissance à rééquilibrer l’espace public aux centres de gravité économique dans leurs villes. de la ville, en donnant la priorité aux besoins des piétons, à l’inclusion et à l’intégration sociale, à un 4.2. Un environnement urbain de haute qualité environnement sûr et à des zones publiques de grande qualité. Un environnement urbain de haute qualité est déterminant pour la qualité de vie des citoyens et pour le choix du lieu L’UITP exhorte les décideurs à reconnaître le d’implantation des entreprises. Or, les transports publics ont rôle déterminant que jouent les transports un impact majeur sur la qualité de l’environnement urbain, publics dans la création d’un environnement notamment - et surtout - parce qu’ils permettent de réduire urbain plus agréable et dans l’augmentation de le nombre de véhicules présents sur les routes, et donc la la qualité de vie pour leurs citoyens. pollution sonore, les embouteillages, les risques et la perte janvier 2009 3 4.3. Revalorisation, inclusion sociale et renforcement de l’activité économique Exemple ex-ante – East London Transit phase Les projets de transport présentent également des corridor Ilford-Barking-Thamesview Estate, avec avantages indirects pour les quartiers défavorisés, en les renforcement important de la priorité accordée reliant à d’importants centres d’emploi, en donnant accès aux bus, optimisation des arrêts et amélioration aux soins de santé et à d’autres services essentiels tels que de l’information. La présence de services de bus l’éducation. Une extension relativement limitée du réseau de de grande qualité encouragera les citoyens à opter transport peut avoir un impact majeur sur les opportunités pour les transports publics dans une zone en pleine et les choix dont bénéficient les habitants de ces quartiers. expansion et devrait contribuer dans une large Il n’est toutefois pas aisé d’établir un lien de causalité direct entre ces phénomènes et les projets de transport, eu égard aux nombreux facteurs exogènes qui entrent en jeu. Par ailleurs, il est difficile de les quantifier avec certitude. 1A, Londres (Royaume-Uni) : rénovation du mesure à réaliser les objectifs de revalorisation de ces quartiers. Le projet présente un rapport avantagescoûts de 2.1:1, avec une enveloppe financière estimée à 22,6 millions de livres. Exemple ex-post – Jubilee Line Extension (JLE), L’UITP exhorte les décideurs à reconnaître le rôle Londres (Royaume-Uni) : extension de la ligne du déterminant que les transports publics peuvent jubilée du métro de Londres de Green Park à Stratford, jouer dans la revalorisation des quartiers via le Sud et l’Est de Londres. S’appuyant sur la méthode défavorisés et dans l’inclusion sociale. actuelle d’évaluation des transports en vigueur au ministère des transports, on estime que le projet JLE présente un rapport avantages-coûts de 1.75:1, même 4.4 Un système de transport plus fiable si l’on tient compte des dépassements budgétaires liés Les particuliers comme les entreprises apprécient la à celui-ci. Par ailleurs, le projet a eu un impact positif fiabilité. Les transports publics peuvent offrir des degrés de significatif sur le développement, sur la valeur des biens fiabilité que la voiture privée n’est pas en mesure d’égaler fonciers et sur l’économie au sens large. Une étude (même si des progrès restent à accomplir en termes de réalisée en 2004 estime à 6 milliards de livres (en valeur fiabilité des transports publics eux-mêmes). Les entreprises de 2003) les bénéfices globaux en termes d’emploi, et les navetteurs dépendent de ce haut degré de fiabilité essentiellement du fait des avantages d’agglomération, des transports en commun pour rentabiliser au mieux leur et suggère que les effets liés à la revalorisation des temps précieux : les villes qui dépendent de la voiture biens fonciers et immobiliers pourraient dépasser ce voient une part considérable de leur potentiel économique chiffre. À titre d’exemple, on estime à 2,1 milliards perdu dans les déplacements routiers. Cette importante de livres la plus-value immobilière réalisée dans le contribution des transports publics à la productivité seul quartier de la station de Canary Wharf entre des villes passe toutefois largement inaperçue dans les l’inauguration de l’extension en décembre 1999 et méthodologies d’évaluation. décembre 2002, pour l’essentiel du fait de nouveaux contrats dans le secteur de l’immobilier commercial. Exemple ex-post – Gestion de la voirie : enquête de Exemple ex-post satisfaction, Londres (Royaume-Uni) : début 2008, – Lyon (France) : une enquête de satisfaction a été menée à propos de l’inauguration de la la voirie. Il a été demandé aux participants s’ils étaient ligne D du réseau satisfaits de la prédictibilité de la durée de leurs trajets, de métro lyonnais selon différents moyens de transport. Les résultats de a multiplié par l’enquête ont confirmé que la plupart des répondants quatre le taux étaient davantage insatisfaits de l’estimation de la durée de rénovation des trajets réalisés en voiture que pour les déplacements urbaine dans la effectués en bus. Il en ressort que les transports publics zone desservie. La proportion des immeubles utilisés permettent aux entreprises comme aux particuliers de à des fins commerciales qui sont neufs ou rénovés y mieux planifier leur temps et contribuent ainsi à une plus atteint 60 %, contre 13 % dans une zone comparable grande efficacité économique. non couverte par la nouvelle ligne, alors que la part de l’espace public qui a été rénové s’y élève à 44 %, contre 11 % ailleurs. Par ailleurs, le taux de croissance de la population, auparavant inférieur à la moyenne, est repassé au-dessus de la moyenne dans les quartiers proches de la nouvelle ligne, ce qui montre que ceux-ci L’UITP exhorte les décideurs à percevoir les avantages économiques issus de la plus grande fiabilité globale des transports publics par rapport à la voiture en zones urbaines. ont gagné en séduction. janvier 2009 4 4.5. Soutien à la croissance démographique L’UITP exhorte les décideurs à percevoir le rôle Les populations urbaines sont en expansion, la demande dans l’expansion démographique et territoriale de logements est en augmentation et la taille des foyers durable des zones urbaines. déterminant que jouent les transports publics diminue. La planification intégrée de l’habitat et des transports permet aux villes de se développer de manière durable. Avant l’aménagement de quartiers d’habitation, il 4.6. Contribution à une société plus saine est dès lors tout indiqué de s’assurer de la mise en place La corrélation entre transport, environnement et activité d’un réseau de transport public efficace en particulier physique est de plus en plus reconnue. Un réseau de lorsque la zone est peu ou pas accessible. La méthodologie transport public plus efficace libère les citoyens de leur actuelle d’évaluation des projets de transport doit être dépendance à la voiture. Une population sans voiture étendue à de tels scénarios. est également davantage susceptible d’effectuer ses déplacements, en tout ou en partie, à pied ou à vélo. Exemple ex-ante – Parkstadt Schwabing, Munich Ce niveau d’activité physique supérieur à celui des (Allemagne) : dans la zone à forte croissance de automobilistes a des effets bénéfiques sur la santé et Parkstadt Schwabing, au nord du Munich, un projet la condition physique des citoyens. Il réduit au final la de développement urbain ne s’est vu octroyer le pression sur les services de santé traitant l’obésité et les permis d’exécuter la troisième et dernière phase des autres conséquences d’un mode de vie sédentaire. Il est travaux qu’après que les promoteurs se sont engagés essentiel que ces effets bénéfiques directs et indirects à financer et à construire une ligne de tram. La sur la santé soient pris en compte dans l’évaluation des connexion proposée présente un rapport avantages- transports. coûts de l’ordre de 1,13:1, mais elle a permis l’implantation d’une surface commerciale de 150 000 m2 et de 500 logements. Ce développement à forte Exemple ex-post – Ligne de tramway T3, Paris densité et aux places de stationnement limitées ne (France) : la ligne T3 a été inaugurée le 16 décembre serait pas envisageable sans la desserte de grande 2006. Son coût s’élève à 312 millions d’euros. Le qualité et à haute capacité offerte par le tram. nombre de passagers transportés au cours de la première année est estimé à 25 millions, avec une © Fotomontage SWM, Atelier Fischkandl moyenne journalière de 100 000 usagers les jours ouvrables et de 70 000 le week-end. La ligne T3 a contribué à une diminution de 25 % de l’utilisation de la voiture. Le total des avantages pour la collectivité, y compris la réduction du bruit, de la pollution et des émissions de gaz à effet de serre, se chiffre à près de 550 000 euros par an. Exemple ex-ante – Extension du métro léger Docklands (Docklands Light Railway - DLR) à Dagenham Dock, Londres (Royaume-Uni) : l’extension du DLR, élément clé des propositions d’infrastructure du projet « Thames Gateway » à Londres, permet une liaison directe au secteur en plein développement de Barking Riverside. Un permis d’urbanisme a été accordé au projet de construction de 10 800 logements dans le cadre de l’initiative « Thames Gateway » du gouvernement britannique. Le tracé proposé du prolongement du DLR traverse Barking Riverside, qui sera desservi par trois nouvelles stations DLR. Le rapport avantages-coûts du projet est de l’ordre de 3,2:1. L’extension du DLR proposée permet d’inscrire l’habitat dans un cadre de développement durable. janvier 2009 L’UITP exhorte les décideurs à reconnaître les bénéfices, en termes de santé, qui découlent de l’utilisation des transports publics. 5 4.7. Sécurité personnelle renforcée De nombreux projets en matière de transports publics Recommandations contribuent à renforcer la sécurité (réelle et perçue) et − Les autorités responsables de l’organisation et de la participent à la réduction de la criminalité et du sentiment d’insécurité. Pour bien des citoyens, une sécurité personnelle accrue est une préoccupation majeure. Y répondre peut s’avérer onéreux. Il est par conséquent essentiel de comprendre les avantages potentiels des initiatives de sécurité. Toutefois, en dépit de cette importance, peu de responsables des transports sont actuellement en mesure de fournir des données chiffrées concernant les avantages attendus des initiatives de sécurité. planification des transports devraient avoir recours à l’évaluation dans le cadre de leurs processus décisionnels et de suivi des résultats afin : • de favoriser la transparence et ; • de veiller à ce que les solutions de transport adoptées, tant au niveau individuel que pour les stratégies à plus grande échelle, offrent le meilleur rapport avantagescoûts possible. − L’évaluation, particulièrement en matière de stratégie, ne devrait pas seulement analyser les résultats par rapport à des scénarios minimums, mais aussi aux objectifs des politiques et aux cibles y associées. Exemple ex-post – Amélioration du réseau de davantage adapter leurs travaux sur l’évaluation Londres (Royaume-Uni) : l’extension de la couverture économique aux besoins des décideurs, en développant des du réseau CCTV et la mise à niveau des systèmes existants, déjà performants, © Joffley (www.flickr.com) − Les universités et les instituts de recherche devraient vidéosurveillance - CCTV, métro londonien, méthodologies pratiques pour l’évaluation de projets. − Les gouvernements nationaux et les institutions permettront de renforcer la internationales, telles que l’Union européenne, la Banque sécurité (réelle et perçue) et européenne d’investissement et la Banque mondiale, participeront à la réduction de devraient poursuivre le développement de cadres et de la criminalité et du sentiment méthodologies d’évaluation des transports pour mettre d’insécurité dans le métro en lumière les bénéfices au sens large que permettent les londonien. Des systèmes transports publics : CCTV de plus grande qualité • l’évaluation des projets et des stratégies de transport contribuent à l’amélioration devrait prendre en considération l’impact sur d’autres de la gestion et de la sécurité politiques publiques liées, telles que la croissance générales, aident la police à économique, le logement (ou l’affectation du sol d’une poursuivre les délinquants et accentuent le sentiment manière générale), la santé, l’environnement et l’inclusion de sécurité des passagers. La prise en considération de sociale, les avantages économiques au sens large, la l’importance qu’accordent les usagers à des trajets plus sûrs a démontré l’impact financier positif de ce projet. revalorisation urbaine et l’environnement urbain ; • l’évaluation de projets n’ayant pas directement trait au transport devrait prendre en considération leur impact sur le réseau de transport. − Les décideurs devraient reconnaître la contribution L’UITP exhorte les décideurs à reconnaître économique, environnementale et sociale au sens large le rôle déterminant que les transports des transports publics au succès de leurs villes, et apporter publics peuvent jouer dans la sécurité des les ressources nécessaires pour permettre aux transports déplacements de tous les citoyens. publics de continuer à jouer ce rôle fondamental. Ce Focus Paper a été préparé par la Commission 'Transport et Ville' de l‘UITP avec le soutien du Réseau académique et de la Commission 'Economie des Transports'. Il a été approuvé par le Conseil de Direction de l’UITP. Peut être téléchargé en EN, FR, DE, ES sur www.uitp.org 6 Editeur responsable: UITP Rue Sainte-Marie 6 BE-1080 Brussels Belgium Tel: +32 2 673 61 00 Fax: +32 2 660 10 72 [email protected] www.uitp.org Imprimé sur papier recyclé Ceci est une prise de position de l’UITP, l’Union Internationale des Transports Publics. L’UITP comprend 3100 membres appartenant à 90 pays du monde et représente les intérêts des principaux acteurs du secteur des transports publics. Ses membres sont des entreprises de transport collectif, publiques ou privées, des autorités organisatrices de transport et des fournisseurs de matériel roulant et d’équipement. L’UITP s’intéresse à tous les aspects du transport public, économiques, techniques, organisationnels et managériaux, ainsi qu’aux politiques de mobilité dans le monde entier.