La difficile mise en œuvre d`une compétence pénale universelle

Note n°5 - Fondation Jean-Jaurès / Thémis - Observatoire justice et sécurité - 16 janvier 2014 - page 1
La difficile
mise en
œuvre d’une
compétence
pénale
universelle
Florence Bellivier*
David Chilstein**
*Professeur à
l’Université Paris
Ouest Nanterre La
Défense ; secrétaire
générale adjointe de la
FIDH ; présidente de
la Coalition mondiale
contre la peine de mort
** Professeur à
l’Université Paris I
Panthéon-Sorbonne
Compétence universelle :
ont-ils peur ?
de quoi nos gouvernants
Florence Bellivier
L
a question de la compétence universelle1 est entourée d’un halo de mystère et de grande
technicité, alors même que, dans ses grandes lignes, elle est simple à appréhender :
le droit français doit-il prévoir des règles permettant à une juridiction française de
poursuivre et juger un délinquant, alors même que ni l’auteur de l’infraction ni la victime n’ont
la nationalité française et que l’infraction n’a pas été commise sur le territoire français ?
A première vue, l’idée paraît curieuse au regard des fondements mêmes du droit pénal tel
qu’il trouve sa place dans la pensée contractualiste des Lumières. En échange d’une portion
de leur liberté, les citoyens se mettent sous la protection de la loi pénale, comme l’a expliqué
lumineusement Cesare Beccaria dans Des délits et des peines, paru en 1764, et qui essaimera
1. Le principe de la compétence universelle découle du postulat que certains crimes sont tellement graves qu’ils
affectent la communauté internationale en son ensemble, et que, par voie de conséquence, tous les Etats ont le
droit, si ce n’est l’obligation, d’entamer des poursuites judiciaires contre leurs auteurs, et ce quelque soit l’endroit
où le crime ait été commis ou la nationalité de l’auteur ou des victimes. Ces crimes incluent le génocide, les crimes
contre l’humanité, la torture, certains crimes de guerre, l’apartheid et l’esclavage, parmi d’autres.
Thémis est un Observatoire créé au sein de la Fondation Jean-Jaurès, dirigé par Jean-Jacques Urvoas,
qui s’est donné trois missions : décrypter les enjeux juridiques et institutionnels ; organiser un débat
autour de questions à forts enjeux économiques et sociétaux ; proposer des solutions innovantes,
concrètes et progressistes en s’inspirant d’expériences locales, européennes et étrangères réussies.
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pénale
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dans toute l’Europe. La loi pénale n’est justifiée que parce qu’elle émane de l’Etat détenteur
du monopole de la violence légitime ; la matérialisation de l’Etat qu’est le territoire, sur lequel
s’exercent les prérogatives du souverain, marque ainsi la limite de l’empire de la loi pénale. Le
principe est non seulement sage pour les relations internationales (chacun en son royaume) mais
justifié par des considérations de politique pénale. La recherche des preuves est facilitée, l’efficacité
du jugement rendu sur le territoire où s’est produit le trouble à l’ordre public est améliorée.
Pourtant, y compris dans une vision classique du droit pénal, les choses ne sont jamais allées
aussi simplement. En effet, la mondialisation ne date pas d’aujourd’hui et la transgression de
normes pénales, consécutive aux flux de personnes et de marchandises, a depuis longtemps
traversé les frontières interétatiques. La figure du criminel hors des frontières hante ainsi l’Etat,
comme l’avait bien décrit Beccaria lui-même2. Le législateur national reste donc libre d’adopter
les principes de compétence pénale internationale qu’il souhaite.
Ainsi le droit français ne se contente-t-il pas d’appliquer le principe de territorialité ; il prévoit
aussi des règles, du reste de plus en plus nombreuses, conférant compétence à la loi française
même lorsqu’une infraction a été commise à l’étranger (compétence extraterritoriale). Ainsi, sous
certaines conditions3 et selon la nature de l’infraction, la loi française étend son empire, même
lorsque l’infraction n’est pas commise en France, lorsque l’auteur est de nationalité française
(compétence personnelle dite active4), lorsque c’est la victime qui est de nationalité française
(compétence personnelle dite passive5) ou lorsque des intérêts fondamentaux de la Nation ont été
lésés (compétence dite réelle6). Plus récemment, le législateur n’a cessé de prévoir des extensions
de compétence de la loi française. Ainsi la loi pénale française est-elle applicable à tout crime
ou délit puni d’au moins cinq ans commis hors du territoire de la République par un étranger
que la France a refusé d’extrader. Pour éviter l’impunité des auteurs d’infractions en cause, ils
2. Cesare Beccaria, Des délits et des peines, GF, chapitre XXXV, « Des asiles ».
3. Dans cette hypothèse, la poursuite des délits ne peut être exercée qu’à la requête du ministère public. Elle
doit être précédée d’une plainte de la victime ou de ses ayants droit ou d’une dénonciation officielle par l’autorité
du pays où le fait a été commis (article 113-8 Code pénal). Mais point de poursuite si la personne justifie avoir été
jugée à l’étranger pour les mêmes faits (« ne bis in idem ») et, cas de condamnation, que la peine a été subie ou
prescrite (article 113-9).
4. Article 113-6 al. 1 pour le crime commis par un Français ; article 113-6 al. 2 pour un délit (sous la condition
que l’Etat de commission de l’infraction punisse le délit).
5. Voir article 113-7 Code pénal (pour les crimes et les délits punis d’emprisonnement).
6. Article 113-10 Code pénal.
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pourront être poursuivis d’après la loi française – à supposer qu’ils ne l’aient pas été en vertu de
leur propre loi dont la compétence demeure de principe7.
De même, dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, l’arsenal législatif est renforcé. La loi
du 21 décembre 2012 relative à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme a en effet introduit
dans le Code pénal un nouveau chef de compétence de la loi française. Avec l’article 113-13
du Code pénal, la loi française pourra désormais s’appliquer à un Français soupçonné par
exemple de participer à un camp d’entraînement dans un pays dont la législation ne permettrait
vraisemblablement pas de faire jouer la compétence personnelle active de la loi française8.
Enfin, le droit français prévoit des hypothèses de compétence quasi-universelle via des conventions
internationales. « Quasi-universelle », cette compétence l’est parce qu’elle exige tout de même un
rattachement, même faible, de l’individu à la France. Une compétence véritablement universelle
permettrait au juge français de connaître d’une infraction quels que soient le lieu de l’infraction,
la nationalité de son auteur ou celle de la victime, dans la lignée de la coutume internationale
permettant à tout Etat d’arrêter un pirate en haute mer et de le juger (« où je te trouve, je te juge »).
Mais cette compétence illimitée sur la haute mer est le corollaire de l’absence de souveraineté
des Etats dans cet espace. Ce n’est donc pas ce dont il s’agit quand on évoque la compétence
universelle pour juger des crimes internationaux.
Ainsi, le droit pénal interne n’est pas un système clos sur lui-même qui assimilerait mécaniquement
et purement et simplement souveraineté, territoire, compétence de la loi française, et ce
depuis longtemps. Le mouvement d’internationalisation du droit pénal est allé croissant et sa
dernière manifestation la plus emblématique est bien la création, par la loi n° 2011-1862 du 13
décembre 2011, d’une juridiction spécialisée chargée d’instruire des dossiers relatifs aux crimes
internationaux et d’en poursuivre les auteurs supposés9.
Alors pourquoi les critères de la compétence universelle font-ils tant débat aujourd’hui, du
moins dans le cénacle des spécialistes de la question, tant la question y reste cantonnée ? Un
7. Article 113-8-1 Code pénal.
8. Voir supra, note 3.
9. Voir F. Bellivier et M. Eudes, « Le pôle « crimes internationaux » du TGI de Paris : une prometteuse spécialisation
de la justice française dans la lutte contre l’impunité des crimes les plus graves », Revue de droit pénal et de
criminologie, à paraître début 2014.
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assouplissement des critères est aujourd’hui envisagé (I) mais la raison d’Etat semble plus forte
que la nécessité de poursuivre les auteurs de crimes internationaux (II).
I. Assouplir les critères actuels de la compétence quasi-universelle
de la loi pénale française
L’article 8 de la loi d’adaptation du droit français à la Cour pénale internationale (CPI) a inscrit
dans notre droit un principe de compétence universelle limitée. L’article 689-11 du Code de
procédure pénale (CPP) prévoit en effet la possibilité de la compétence juridictionnelle française
pour :
• toute personne résidant habituellement sur le territoire de la République
(première condition),
• s’étant rendue coupable à l’étranger de l’un des crimes relevant de la
compétence de la CPI à la condition que les faits soient punis par la législation de
l’Etat où ils ont été commis ou que cet Etat – ou l’Etat dont elle a la nationalité –
soit partie à la convention précitée (deuxième condition) ;
• en outre, la poursuite ne peut être exercée qu’à la requête du ministère public
(troisième condition) ;
• enfin, elle ne peut être exercée que si aucune juridiction internationale
ou nationale ne demande la remise ou l’extradition de la personne (quatrième
condition). A cette fin, le ministère public doit s’assurer auprès de la Cour pénale
internationale qu’elle décline expressément sa compétence et vérifier qu’aucune
autre juridiction internationale compétente pour juger la personne n’a demandé sa
remise et qu’aucun autre Etat n’a demandé son extradition.
Très attendu, l’article 8 n’avait vraiment satisfait personne : ni ceux qui étaient contre le concept
même de compétence universelle, pour des raisons de principe ou plus pragmatiques, notamment
liées aux contraintes de la diplomatie entre Etats, ni, à l’opposé, ceux qui trouvaient inacceptables
les quatre conditions mentionnées ci-dessus10.
10. Voir notamment H. Ascensio, « Une entrée mesurée dans la modernité du droit international pénal. A propos
de la loi du 9 août 2010 », La Semaine juridique Edition générale, 13 septembre 2010, n° 37, pp. 1691-1698 ; les
déclarations de la Coalition française pour la Cour pénale internationale (www.cfcpi.fr/spip.php?article624) ou encore
les Avis adoptés par la CNCDH sur la loi d’adaptation et sur la Cour pénale internationale adoptés respectivement
le 23 novembre 2011 et le 23 octobre 2012.
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Militant pour une compétence universelle élargie, le sénateur Jean-Pierre Sueur a alors déposé
une proposition de loi adoptée en première lecture à la chambre haute. Celle-ci a été transmise, le
26 février 2013, à l’Assemblée nationale11 qui, le 30 octobre 2013, a saisi au fond la Commission
des lois. En son état initial, la proposition était radicale puisqu’elle visait à faire sauter ces quatre
verrous. Pour Jean-Pierre Sueur, en effet, la première condition – la résidence habituelle – est
incohérente par rapport aux autres dispositions du CPP relatives à la compétence des tribunaux
français en matière de répression des crimes internationaux, notamment l’article 689-1 de ce code,
n’exigeant, pour soumettre les personnes suspectées de crime de tortures ou d’actes de terrorisme
aux juridictions nationales, que la circonstance qu’elles « se trouvent » sur le territoire français.
La deuxième condition – la double incrimination – affaiblirait la volonté de poursuivre et juger
les auteurs de crimes ayant porté atteinte à des valeurs universelles et serait, là encore, en retrait
par rapport à d’autres textes. Le monopole du ministère public pour l’exercice des poursuites
– troisième condition – affaiblirait considérablement le rôle des parties civiles, et ce de façon
singulièrement paradoxale, au vu de la nature et de l’ampleur des crimes. Enfin, la formulation
de l’article 689-11 in fine tendrait à inverser les rôles entre CPI et justice nationale : le principe de
complémentarité bien compris rend inutile que la CPI doive décliner sa compétence, puisqu’elle
n’est compétente qu’à défaut pour une juridiction nationale de pouvoir juger l’auteur suspecté
du crime.
La proposition de loi initiale tenait donc en un article unique supprimant, pour la poursuite et
le jugement des auteurs de crimes contre l’humanité, génocides et crimes de guerre, les quatre
verrous et rédigeant l’article 689-11 par référence à l’article 689-1. La seule condition pour le
déclenchement des poursuites serait donc que le suspect « se trouve » sur le territoire français.
Au terme d’une riche discussion parlementaire, le troisième verrou a été maintenu, avec une
précision : un recours est possible contre une décision de classement sans suite du Procureur, ce
qui est le droit commun (voir article 40-3 du CPP), sauf qu’en droit commun la personne victime
d’un crime peut ensuite se constituer partie civile !
La navette parlementaire aurait dû permettre de savoir rapidement quelle conception de la
compétence universelle les représentants de la Nation se faisaient en fin de compte, puisque le
vœu de Jean-Pierre Sueur était que le texte fût voté définitivement avant le quinzième anniversaire
11. Texte n° 741 transmis à l’Assemblée nationale.
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de la signature du Statut de Rome. Mais si la date-anniversaire est passée, rien de tel pour la loi !
Manque de disponibilité des parlementaires ou absence de volonté politique ?
II. La poursuite des auteurs de crimes internationaux subordonnée
à la raison d’Etat ?
Pourquoi tant de temps pour adopter un principe de compétence extraterritoriale qui s’intégrerait
harmonieusement dans notre droit ? Les obstacles semblent de deux ordres. D’une part, la justice
internationale est le parent pauvre de ce parent pauvre qu’est la justice en France (du point de
vue budgétaire, dans l’équilibre des pouvoirs, dans la sphère des intellectuels, etc.). Pourquoi
la France a-t-elle mis dix ans à transposer le Statut de Rome dans notre droit ? Cinq ans pour
la Convention sur les disparitions forcées ? En première ligne quand il s’agit de négocier les
conventions internationales, y compris pour faire valoir le point de vue des victimes, la France
se retrouve à la traîne quand il lui faut modifier son droit… Comme si elle voulait absolument
exister dans le concert international quitte, ensuite, à ne pas respecter ses engagements. Dès lors,
une fois les conventions signées et ratifiées, il n’y a plus guère de lobbying pour les transposer que
celui que font les ONG défendant notamment les droits des victimes12. A cela s’ajoute le constat
que nos parlementaires, à quelques exceptions près, ne sont guère férus de droit international.
D’autre part, sur la compétence quasi-universelle en particulier, l’obstacle semble venir du ministère
de la Justice qui serait prêt à céder sur toutes les conditions sauf le monopole du ministère public.
Cette résistance laisse songeur. Tout d’abord, on invoque souvent, pour justifier le maintien du
verrou, que lorsque la loi française s’applique en vertu de la compétence personnelle (active ou
passive), la poursuite des délits ne peut être exercée qu’à la requête du ministère public13. Mais
l’argument est fallacieux, puisque la règle n’existe pas pour les crimes qui peuvent être jugés en
vertu de la loi française si l’auteur ou la victime est de nationalité française sans aucune requête
préalable du ministère public. Alors pourquoi en serait-il autrement des crimes les plus graves,
à savoir les crimes internationaux ?
12. Voir le rapport de la FIDH et de Redress, La compétence extraterritoriale dans l’Union européenne, décembre
2010, en ligne : http://fidh.org/IMG/pdf/Extraterritorial_Jurisdiction_In_the_27_Member_States_of_the_EU_24_
Dec_2010_FRENCH.pdf
13. Cf. supra, note 3.
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Certes, nous dira-t-on, s’il s’agit de poursuivre sur le fondement de la compétence quasi-universelle,
on ne saurait négliger les contraintes de la vie diplomatique, comme en témoigne l’hypothèse
déjà visée de l’étranger dont l’extradition a été refusée mais qui fera l’objet de poursuite selon
la loi pénale française : ici aussi la poursuite des infractions ne peut avoir lieu qu’à la requête
du ministère public. Mais pourquoi considérer que, dans ce type d’affaires, le ministère public
est la seule partie poursuivante légitime ? Real politik pour real politik, pourquoi pas un avis du
ministère des Affaires étrangères comme naguère pour l’interprétation des traités ? En réalité, la
requête préalable du ministère public jette le doute : et si les constitutions de partie civile étaient
abusives ? Mais, là encore, pourquoi se méfier davantage des victimes de crimes internationaux
que des autres ? La suspicion provoque à son tour le malaise : alors que le filtre de la plainte
simple, établi par une loi du 5 mars 200714 pour éviter les constitutions de partie civile abusives ou
farfelues, est expressément exclu pour les crimes (cf. article 85 CPP), la requête préalable opère
ici comme une sorte de super-filtre à l’endroit des crimes les plus graves. Et l’argument s’étoffe
au vu de la pratique puisqu’il se trouve qu’aucune plainte lancée en France contre un auteur
accusé de crimes internationaux ne l’a été à l’initiative du ministère public. Que fait-il donc ?
Il semble donc que la requête préalable du ministère public soit un frein considérable et, de ce fait,
la marque d’une grande méfiance à l’égard de la justice pénale internationale. L’enjeu politique est
certes considérable et en se faisant un instant l’avocat du diable, on pourrait concevoir qu’il justifie
l’intervention préalable du parquet. Mais à tout le moins, une telle solution devrait s’accompagner
d’une possibilité de contester la décision de classement devant une autre autorité que le parquet
lui-même, surtout en l’absence d’une séparation entre le parquet et l’exécutif que, malgré les
critiques récurrentes, les orientations actuelles ne semblent nullement vouloir remettre en cause15.
Donner de telles prérogatives au parquet sans aucun moyen de contester l’exercice de ce pouvoir,
c’est augurer bien mal de l’efficacité des poursuites en France des crimes internationaux, qui
resteront pour longtemps encore les otages des prudences diplomatiques françaises. C’est donc
méconnaître que la justice internationale est aussi, voire avant tout, nationale.
14. Loi n° 2007-291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l’équilibre de la procédure pénale, JO 6 mars 2007.
15. En dépit de la suppression des instructions individuelles par l’article 30 de la loi n° 2013-669 du 25 juillet 2013
relative aux attributions du Garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale
et de mise en œuvre de l’action publique, JO. Le dernier rapport en date sur la question ne va pas du tout sur le
terrain d’une séparation du parquet et de l’exécutif ; en ligne : www.justice.gouv.fr/publication/rapport_JLNadal_
refonder_ministere_public.pdf
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pénale
universelle
La
compétence universelle, instrument de justice et
arme de politique internationale
David Chilstein
L
a soif de justice universelle s’exprime depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale et
n’a cessé de s’intensifier depuis, en réaction aux atrocités que révèle l’histoire et en écho
à l’affirmation puissante de l’universalisme des droits de l’homme. Elle s’est traduite,
au plan international, par la mise en place progressive d’une justice pénale internationale, dont
l’institution récente de la Cour pénale internationale constitue incontestablement une forme
d’aboutissement. Cette exigence aiguë de justice décloisonnée des souverainetés nationales s’est
également traduite dans le droit interne des États par une faveur croissante accordée à un chef
de compétence exorbitant du droit commun, celui de la compétence universelle. À la différence
des autres chefs de compétence répressive, celui-ci n’est pas fondé sur l’existence de liens objectifs
entre l’infraction commise et l’État prétendant exercer la répression, mais sur le seul risque
d’impunité dont pourrait bénéficier l’auteur présumé de faits dont la gravité est si exceptionnelle
qu’elle lèserait, selon la formule consacrée, « la communauté universelle des États ». L’idée, on le
sait, n’est pas nouvelle et avait été formalisée dès le XVIe siècle par Grotius. Mais sa consécration,
tardive, s’était longtemps bornée à des applications ponctuelles (piraterie maritime, détournement
d’aéronefs...)1. Depuis, elle n’a cessé de se développer à la faveur de nombreuses conventions
internationales (notamment la Convention de New York du 10 décembre 1984 contre la torture
et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants) ; ses applications tendent
aujourd’hui à se multiplier en jurisprudence2. Elle a même reçu une remarquable consécration
par la Cour européenne des droits de l’homme3. On peut donc affirmer que « l’histoire de la
compétence universelle est celle d’une lente mais irrésistible ascension »4.
Dans ce mouvement général, un pas supplémentaire a été franchi avec la loi du 9 août 2010
portant adaptation du droit pénal à l’institution de la Cour pénale internationale. Cette loi a
1. V. la liste aux art. 689-2 à 689-11 C. pr. pén.
2. V. par ex. Crim. 10 juin 2007, RSC 2007. 566, obs. A. Giudicelli ; Rév. pénit. 2007. 371, obs. X. Pin et p. 427,
obs. D. Chilstein. - Adde, M. Massé, « Actualité de la compétence universelle », RSC 2008. 440.
3. CEDH 17 mars 2009, Ould Dah c. France, D. 2009. 1573, note J.-F. Renucci.
4. A. Huet et R. Koering-Joulin, Droit pénal international, 3e éd., PUF, n° 139, p. 234.
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étendu notre compétence universelle à l’ensemble des « crimes relevant de la compétence de la
Cour pénale internationale », et donc à tous les crimes contre l’humanité. Jusqu’alors en effet,
ces crimes, sauf exception ponctuelle, n’étaient pas concernés faute de Convention internationale
le prévoyant. Cette situation était paradoxale et même incohérente au regard du fondement de
la compétence universelle. Puisant sa justification dans la gravité exceptionnelle des infractions
commises, elle ne pouvait rationnellement exclure les crimes les plus graves de l’ordre juridique.
La lacune était patente et la loi du 9 août 2010 l’a comblée à juste titre.
Mais résorbant ce paradoxe, le législateur en créait aussitôt un autre, qui n’a sans doute pas été
suffisamment souligné. En effet, on aurait pu s’attendre à ce que l’institution de la Cour pénale
internationale investie, au nom de la communauté internationale, de la mission de juger et de
punir les grands bourreaux de la planète, fasse reculer le besoin de compétence universelle, en
tant qu’instrument imparfait de justice internationale, de substitut qui pour être nécessaire n’en
est pas moins fragile. Or c’est exactement l’inverse qui s’est produit. En vertu d’une interprétation
contestable des obligations issues du Statut de Rome, les États ont cru devoir étendre leur
compétence universelle à toutes les infractions relevant de la Cour pénale internationale. Ainsi,
à peine la communauté internationale était-elle parvenue, au terme d’un difficile cheminement,
à se doter d’une instance permanente de justice pénale internationale que les États (la France
n’est pas la seule concernée) se sont empressés de se doter d’une compétence concurrente et
même prioritaire, du moins en principe, pour toutes les infractions relevant de son champ de
compétence. Cette recrudescence de la compétence étatique unilatérale « en application » d’un
traité destiné à doter la communauté internationale d’un instrument de justice censé s’y substituer
est assez remarquable. Elle traduit la tendance des Justices nationales à s’ériger, dès qu’elles en ont
l’occasion, en instrument de Justice universelle, comme s’il existait réellement une équivalence
fonctionnelle entre la Cour pénale internationale et la compétence universelle des États.
Une telle orientation doit-elle être poursuivie ? La question se pose aujourd’hui, moins en ce
qui concerne le champ d’application de la compétence qu’à propos de ses conditions de mise
en œuvre. Des règles – dites verrous – avaient dès l’origine été mises en place pour canaliser
l’exercice de cette compétence exceptionnelle. La plus significative est celle posée à l’article
689-1 du Code de procédure pénale qui subordonne la compétence universelle au fait que la
personne « se trouve » en France, ce qui exclut toute possibilité d’exercer la compétence par
défaut. Mais s’agissant des crimes relevant de la compétence de la Cour pénale internationale,
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des conditions supplémentaires ont été ajoutées par la loi du 9 août 2010. D’abord, l’auteur des
crimes doit « résider habituellement » en France et non pas simplement s’y trouver. Ensuite, les
crimes dont il s’est rendu coupable à l’étranger doivent être punis par la législation de l’État où ils
ont été commis. En outre, la poursuite ne peut être exercée qu’à la requête du ministère public,
excluant le déclenchement de l’action publique par voie de constitution de partie civile. Enfin,
la poursuite n’est possible que si aucune juridiction internationale ou nationale ne demande la
remise ou l’extradition de la personne. À cette fin, le ministère public doit s’assurer auprès de la
Cour pénale internationale qu’elle décline expressément sa compétence et vérifie qu’aucune autre
juridiction internationale compétente pour juger la personne n’a demandé sa remise et qu’aucun
autre État n’a demandé son extradition.
Ces nouvelles conditions restrictives à l’exercice de la compétence universelle relativement aux
crimes relevant de la Cour pénale internationale ont souvent été critiquées, en particulier par
les organisations internationales humanitaires. Elles illustreraient, selon elles, la réticence du
législateur français à s’engager véritablement dans un processus de justice pénale internationale.
Sensible à ces critiques, le sénateur Jean-Pierre Sueur a déposé, le 6 septembre 2012, une
proposition de loi tendant à modifier l’article 689-11 du Code de procédure pénale, dont l’objet
est précisément de supprimer les restrictions établies par la loi de 2010. Adoptée en première
lecture au Sénat, cette proposition de loi a été transmise à l’Assemblée nationale le 26 février
2013, puis à sa Commission des lois.
La démarche qu’il convient d’adopter, selon nous, pour en apprécier la pertinence, consiste à se
demander si les particularismes des crimes relevant de la Cour pénale internationale justifiaient
ou non cette prudence avec laquelle le législateur a consacré leur intégration dans le champ de la
compétence universelle. À l’analyse, il apparaît que cette prudence a été sans doute été excessive,
mais néanmoins justifiée. Des assouplissements sont donc nécessaires (I), mais la volonté de
canaliser la compétence universelle en ce domaine demeure selon nous légitime (II).
Des assouplissements nécessaires
Parmi les verrous posés par la loi du 9 août 2010 pour endiguer la compétence universelle
relativement aux crimes relevant de la Cour pénale internationale, deux ne paraissent pas
justifiés : d’une part, le recours au critère de la résidence habituelle en France, préféré à celui, plus
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traditionnel, de la simple présence de l’auteur sur notre territoire ; d’autre part, la subordination
de la compétence au principe de réciprocité d’incrimination.
L’essence de la compétence universelle est de signifier aux auteurs des violations les plus graves
du droit international humanitaire qu’ils ne peuvent trouver refuge nulle part, que leur impunité
est à ce point scandaleuse qu’elle justifie à elle seule la compétence de chaque État, sans tenir
compte du lieu où le crime a été commis ou de considérations liées à leur nationalité ou à celle
de leurs victimes. Mais le mot « refuge » n’a jamais été pris au sens littéral. En réalité, ce qui
détermine l’État à exercer la répression, lui plutôt qu’un autre, ce n’est pas que l’individu se soit
installé de façon permanente sur son territoire, mais que l’État le tient sous la main et qu’il est
ainsi mesure d’assurer la répression. Il n’existe aucune raison propre aux crimes relevant de la
Cour pénale internationale qui justifierait le recul du seuil d’intervention de l’État sur le territoire
duquel viendrait à se trouver un individu ayant commis de tels crimes. Si le risque d’impunité
du criminel constitue en tant que tel la justification à l’exercice de la compétence universelle,
il va de soi que celle-ci ne saurait être subordonnée à une condition plus restrictive en matière
de crimes contre l’humanité qu’en matière d’actes de torture. La critique est donc justifiée. La
France manifeste bien, par cette condition, une réticence illégitime à la mise en œuvre de sa
compétence universelle.
De la même façon, la condition de réciprocité d’incrimination n’a pas sa place en la matière. Cette
exigence méconnaît la raison d’être du mécanisme qui, en matière de compétence pénale, vise à
s’assurer que l’infraction qui n’a pas directement troublé l’ordre public présente, en dépit de son
éloignement, un degré de gravité suffisant pour justifier l’exercice de la répression. On l’exige ainsi
pour sanctionner un Français qui a commis un délit à l’étranger ; autrement dit, ce dernier n’est
punissable en France que si son comportement est punissable dans l’État où il a été commis. Tel
n’est plus le cas en matière criminelle. Le Français est en ce cas toujours punissable ; il n’est pas
censé commettre à l’étranger les actes que la France considère comme les plus graves dans la
hiérarchie des infractions. En résumé, plus l’infraction est grave, moins l’État n’a à subordonner
sa compétence répressive à l’appréciation du droit étranger. C’est la raison pour laquelle le principe
de réciprocité d’incrimination n’a jamais été introduit en matière de compétence universelle. Par
hypothèse, les infractions concernées sont trop graves pour faire dépendre leur répression des
dispositions pénales étrangères. On mesure à quel point il est saugrenu d’avoir exigé cette condition
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en matière de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre. Là encore, la France a manifesté
une réticence qui n’est nullement conforme aux principes généraux du droit pénal international.
S’il convient ainsi de supprimer ces deux conditions et d’assouplir ainsi l’exercice de notre
compétence universelle, il ne nous semble pas en revanche qu’il faille faire sauter tous les verrous.
Certaines restrictions nous paraissent en effet légitimes.
Des restrictions légitimes
Deux conditions posées par la loi du 9 août 2010 portant adaptation du droit pénal à l’institution
de la Cour pénale internationale ont fait l’objet de nombreuses critiques : confier le monopole des
poursuites au ministère public et poser la subsidiarité de la compétence universelle par rapport
à celle de la Cour pénale internationale. Ces conditions ont cependant leur raison d’être ; elles
permettent de canaliser l’exercice de la compétence universelle en faisant apparaître son véritable
statut dans l’ordre pénal international.
S’agissant de l’initiative des poursuites, il est reproché à la loi du 9 août 2010 d’avoir supprimé la
possibilité pour toute partie civile, personne physique ou morale, de déclencher l’action publique
par voie de constitution de partie civile. Alors qu’elle est particulièrement impérieuse, l’œuvre de
justice concernant les crimes les plus graves dépendrait du bon vouloir de l’État, lequel n’hésite
pourtant pas à mettre ses instances répressives à la disposition des justiciables pour les infractions
les plus bénignes. L’objection est impressionnante, mais n’est pas décisive. Elle se heurte au fait
qu’il n’y a pas lieu de se méfier particulièrement des parties civiles en cas de délinquance ordinaire
et qu’il existe au demeurant des mesures dissuasives pour sanctionner les constitutions de partie
civile abusives. Il n’en va pas de même en matière de crimes contre l’humanité ou de crimes de
guerre, où l’objectif de la plainte est déjà à demi atteint lorsque l’État engage des poursuites contre
les auteurs des crimes prétendus. En réalité, le risque d’instrumentalisation de la justice pénale
n’apparaît pas simplement aigu ; il est inhérent à la nature des crimes dénoncés.
Il suffit, pour s’en convaincre, de se rappeler les excès auxquels a conduit la consécration de
la compétence universelle par défaut, en Belgique et en Espagne notamment, pour prendre
la mesure du phénomène. À peine ces pays avaient-il supprimé la condition de présence du
suspect sur leur territoire qu’ont afflué les plaintes du monde entier, investissant leurs instances
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judiciaires du soin de régler, sur le plan pénal, tous les conflits armés de la planète : intervention
américaine en Irak, conflit israélo-palestinien, politique chinoise au Tibet, etc. Face aux tensions
diplomatiques suscitées par ces débordements de la compétence universelle, l’expérience prit
fin. Furent ainsi mises en lumière les limites de l’unilatéralisme répressif en certaines matières.
La question de l’initiative des poursuites est clairement liée à celle de la nature des crimes en
cause. Parce qu’il n’appartient pas naturellement à un État de s’ériger unilatéralement en arbitre
des conflits internationaux, et que les risques d’instrumentalisation de sa justice pénale à des
fins politiques sont aigus, il nous paraît plus que nécessaire qu’il puisse garder la maîtrise de ses
initiatives répressives.
De la même façon, l’affirmation du caractère subsidiaire de la compétence universelle, tant au
regard de la Cour pénale internationale (CPI) que des juridictions étrangères ayant un titre de
compétence objectif pour exercer la répression, mérite incontestablement d’être approuvée. On ne
crée pas une Cour pénale internationale pour lui voler sa compétence aussitôt celle-ci affirmée.
Invoquer le principe de complémentarité de la CPI pour affirmer la priorité de la compétence
universelle des États est un profond contresens. Rappelons que le principe de complémentarité
n’a jamais été qu’un compromis destiné à inciter les États à ratifier le Statut de Rome en les
rassurant sur leur vocation à exercer prioritairement la répression dans les affaires susceptibles de
les intéresser au premier chef. Cette solution n’a ainsi été consacrée que parce que la Cour pénale
internationale repose sur une Convention internationale. On notera que lorsque des juridictions
pénales internationales ont été créées par voie de résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU
(TPIR, TPIY), on n’a jamais songé à affirmer le caractère complémentaire de leur compétence
par rapport à celles des juridictions nationales, encore moins si celles-ci ne bénéficiaient d’aucun
titre à exercer la répression. On proclamait haut et fort le principe de priorité (des juridictions
internationales). Que celui-ci ait dû céder en cours de négociation pour rallier un maximum
d’États au Statut n’implique pas qu’il faille donner au principe de complémentarité une extension
inutilement large et accorder la priorité même au chef de compétence étatique le plus ténu
qui soit. Bien qu’on en ait, l’expression unilatérale de volonté répressive est moins légitime,
pour condamner des crimes portant atteinte à la communauté universelle, que l’agrégation des
souverainetés étatiques en vue de mettre en place une juridiction chargée d’exercer en son nom
la répression de ces crimes particuliers. Il est remarquable que les mêmes qui dénonçaient hier
le principe de complémentarité comme marquant l’excessive prudence des États vis-à-vis de la
CPI l’invoquent aujourd’hui au profit de leur compétence universelle.
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Enfin, cette subsidiarité de la compétence universelle se justifie également par rapport à la
compétence de toute juridiction étatique ayant un titre objectif à assurer la répression. On connaît
la raison : les titres de compétence ne se valent pas et il convient, autant que faire se peut,
d’assurer aux jugements rendus en des domaines aussi graves les bases les mieux assurées et les
moins sujettes à caution.
Il convient ainsi de se départir de l’argument trop simple selon lequel tous les crimes entrant
dans le champ de notre compétence universelle induiraient un régime unifié relativement à sa
mise en œuvre. À situation différente, traitement possiblement différent, à condition qu’il soit
justifié. Libre à chacun de penser qu’il est indifférent que le crime que nous prétendons juger
sans avoir aucun lien avec lui soit de la compétence d’une juridiction internationale spécialement
mandatée à cette fin et investie par plus d’une centaine d’États.
AVERTISSEMENT : La mission de la Fondation Jean-Jaurès est de faire vivre le débat public et de
concourir ainsi à la rénovation de la pensée socialiste. Elle publie donc les analyses et les propositions
dont l’intérêt du thème, l’originalité de la problématique ou la qualité de l’argumentation contribuent à
atteindre cet objectif, sans pour autant nécessairement reprendre à son compte chacune d’entre elles.
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