Le contrôle de constitutionnalité - Fondation pour le droit continental
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Le contrôle de constitutionnalité - Fondation pour le droit continental
Le contrôle de constitutionnalité (jurisprudence du Conseil constitutionnel) PRESENTATION La Constitution du 4 octobre 1958, adoptée par référendum le 28 septembre 1958, fonde le régime de la Ve République. Cette Constitution, élaborée initialement afin de donner les moyens à l’exécutif de mettre fin à la crise algérienne en acquérant une certaine stabilité, s’est finalement inscrite dans la durée et a fait à plusieurs reprises la preuve de sa capacité à encadrer juridiquement des situations nouvelles et imprévues telles que la cohabitation entre un chef de l’Etat issu d’une formation politique et une assemblée nationale majoritairement dominée par une autre formation politique. Cette longévité et cette adaptabilité de la Constitution du 4 octobre 1958 contraste singulièrement avec le passé récent d’un pays où, plus de vingt fois déjà depuis 1789, on a changé de Constitution. Aussi, l’idée très française selon laquelle la Constitution peut changer le monde en contribuant au « bonheur de tous » selon la belle formule de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, n’est sans doute plus si importante aujourd’hui. Ce qui prime avant tout c’est la conscience de l’opinion, et plus particulièrement des juristes français, que la Constitution représente désormais non seulement un rempart juridique solide contre les dérives toujours possibles du pouvoir politique, mais encore un pilier sur lequel repose tout l’édifice juridique français. 2 La Constitution applicable actuellement en France ne se limite pas au seul texte de la Constitution du 4 octobre 1958. En effet, aux 96 articles que compte actuellement ce texte, il faut ajouter les 17 articles de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen du 26 août 1789, les 18 alinéas du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, ainsi que les 10 articles de la Charte de l’environnement de 2004 (cf. : Documents, I). En somme, la Constitution écrite de la République française prend la forme d’un « bloc de constitutionnalité » comportant 141 articles. L’explication de ce phénomène d’agrégation des normes constitutionnelles en un bloc homogène réside dans le fait qu’en 1958, le souci premier des constituants n’était pas de doter la France d’une Constitution complète comprenant notamment une charte des droits fondamentaux, mais plutôt de rationaliser le régime parlementaire afin de mettre fin à l’instabilité gouvernementale chronique qui avait provoqué les chutes successives des IIIe et IVe Républiques. C’est pourquoi, les rédacteurs de la Constitution de 1958 ont porté leur attention presqu’exclusivement sur le système normatif et sur l’équilibre institutionnel des pouvoirs dans le corps même de la Constitution. S’agissant des droits fondamentaux, ils se sont bornés à introduire dès la première phrase du Préambule la formule selon laquelle « Le peuple français proclame solennellement son attachement aux Droits de l’homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu’ils ont été définis par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946 ». On aurait pu penser que cette référence à deux textes constitutionnels antérieurs était purement symbolique. Il n’en a rien été dans la mesure où dans sa décision du 16 juillet 1971, Liberté d’association (cf. : Documents, décision n° 2), le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur juridique du Préambule de la Constitution de 1958 et, par voie de conséquence des deux textes auquel celui-ci renvoie. Cette décision de 1971 est évidemment capitale car elle a eu pour résultat d’enrichir la 3 Constitution de 1958 d’un catalogue de droits fondamentaux comprenant aussi bien des « droits-libertés » et des « droits-garanties » comme ceux inscrits dans la Déclaration de 1789, que des droits collectifs ou « droits-créances », tels que ceux prévus par le Préambule de la constitution de 1946. Une nouvelle étape a été franchie avec l’adoption par le Congrès le 28 février 2005 de la Charte pour l’environnement de 2004. Celle-ci élève au rang constitutionnel certains droits fondamentaux qualifiés parfois de droits de la « troisième génération » dans la mesure où ils correspondent à une préoccupation née il y a moins de trente ans. Mais surtout cette Charte assigne aux autorités publiques des objectifs à valeur constitutionnelle que devront poursuivre la législation et la réglementation. En ce sens, cette Charte ne possède qu’une faible densité normative et son impact devrait être essentiellement symbolique bien qu’elle constitue désormais la quatrième source du bloc de constitutionnalité. Il en résulte que la Constitution française apparaît désormais comme un texte constitutionnel moderne, supportant parfaitement la comparaison avec des constitutions plus récentes puisqu’elle comprend non seulement des dispositions relatives aux institutions, aux pouvoirs publics, mais aussi à toute la gamme des droits fondamentaux constitutionnels, de la première à la troisième génération. En outre, il faut souligner que dans la décision du 16 juillet 1971, Liberté d’association, le Conseil constitutionnel a consacré l’existence de « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République », c’est-à-dire concrètement de normes constitutionnelles dégagées par le Conseil constitutionnel à partir du texte des grandes lois républicaines adoptées sous les trois premières républiques. Ces principes, dont l’existence est constatée par le juge constitutionnel, ont essentiellement vocation à combler les lacunes du texte constitutionnel de base. Leur 4 nombre est faible et depuis une quinzaine d’années, le juge constitutionnel français en « découvre » rarement de nouveaux. La liste de ces principes fondamentaux reconnus par les lois de la République paraît donc se limiter à dix principes : la liberté d’association, les droits de la défense, la liberté individuelle, la liberté d’enseignement, la liberté de conscience, l’indépendance de la juridiction administrative, l’indépendance des professeurs d’université, la compétence exclusive de la juridiction administrative en matière d’annulation des actes de la puissance publique, l’autorité judiciaire gardienne de la propriété privée immobilière, et enfin, depuis 2002, la proportionnalité des peines applicables aux mineurs. L’impact de la décision du 16 juillet 1971 démontre l’importance grandissante du Conseil constitutionnel. Au fil de sa jurisprudence, cette juridiction, créée par la Constitution de 1958, a modifié en profondeur l’ordre juridique français. En effet, dès lors que le respect de la Constitution est garanti par un juge, celle-ci occupe réellement le rang de norme fondamentale. Cette évolution, récente en France contrairement à la plupart des autres pays européens ou aux États-Unis, a pour conséquence de soumettre tous les citoyens comme toutes les autorités publiques au respect de la norme suprême de l’État : la Constitution. Ce phénomène est important car, comme le législateur lui-même est tenu au respect de la norme fondamentale, cela entraîne une pacification, une régulation, de la vie politique française par le droit constitutionnel. Dans ce contexte, la Constitution n’est plus constituée de vagues principes philosophico-politiques, mais bien d’un corps de règles juridiques effectives, et donc contraignantes, pour le corps social et politique dans son ensemble. Il en résulte un phénomène de constitutionnalisation du Droit, c’est-à-dire une irrigation de l’ordre juridique par la Constitution. Comme on l’observe également en 5 droit comparé, notamment dans les pays qui ont une longue expérience du contrôle de constitutionnalité, la Constitution française est devenue la source première, fondamentale, de toutes les branches du droit. Ainsi, on ne peut plus méconnaître aujourd’hui l’existence d’un socle constitutionnel, ou de bases constitutionnelles, du droit civil, du droit pénal, du droit administratif, du droit social, etc. De même, force est de constater que la plupart des débats majeurs qui agitent la société française contemporaine, comme par exemple : la réforme de la décentralisation, la redéfinition de la laïcité et de l’égalité républicaine ou encore la nécessité d’une protection accrue de l’environnement doivent aujourd’hui être posés d’abord en termes constitutionnels. Néanmoins, il faut remarquer que cette évolution n’est sans doute pas encore parvenue jusqu’à son terme. En effet, en France, le contrôle de constitutionnalité apparaît comme lacunaire dans la mesure où il ne s’exerce que sur les lois votées par le Parlement mais non encore promulguées. S’agissant des lois promulguées, il a été envisagé à plusieurs occasions de créer une « exception d’inconstitutionnalité » ou plutôt, pour être exact, de confier au Conseil constitutionnel la mission de trancher des questions préjudicielles d’ordre constitutionnel qui lui seraient posées par les juridictions de l’ordre judiciaire ou administratif. À l’évidence, si une telle réforme devait voir le jour, il en résulterait un progrès considérable de l’État de droit et aussi, plus prosaïquement, une meilleure connaissance des ressources contentieuses de la Constitution en particulier chez les praticiens du droit, qu’ils fussent juges ou avocats. Pour toutes ces raisons, la connaissance de la jurisprudence du Conseil constitutionnel apparaît comme une condition nécessaire à une bonne compréhension des bases essentielles du droit français. A cette fin, il faut, en premier lieu, évoquer la compétence du Conseil constitutionnel français (I) ; avant, en second lieu, de décrire à grands traits la jurisprudence du Conseil constitutionnel français (II). 6 I – La compétence du Conseil constitutionnel français L’article 56 de la Constitution du 4 octobre 1958 prévoit que le Conseil constitutionnel comprend neuf membres nommés pour des mandats d’une durée de neuf années et des membres de droit à vie, en l’occurrence les anciens présidents de la République. Les neuf membres nommés sont désignés par le président de la République, le président du Sénat et le président de l’Assemblée nationale, chacune de ces autorités nommant un membre tous les trois ans. La création tardive du Conseil constitutionnel a constitué l’une des innovations majeures du nouvel ordre constitutionnel instauré en 1958 dans la mesure où, en France, le mythe de la « souveraineté parlementaire » a déployé ses effets avec une vigueur particulière depuis la fin du XVIIIème siècle et que, par voie de conséquence, il a été extrêmement difficile de faire admettre l’existence même d’un contrôle de conformité des lois à la Constitution. S’agissant plus précisément de la question de ses compétences, l’élément déterminant à souligner de prime abord est que le Conseil constitutionnel s’estime doté d’une compétence d’attribution. Cela revient à dire qu’il ne se reconnaît compétent que dans la mesure où la Constitution lui a expressément attribué compétence. Ainsi, au motif que la Constitution ne lui a pas attribué de compétence dans ces cas précis, le Conseil se refuse toujours à vérifier la conformité à la norme fondamentale des lois adoptées à l’issue d’un référendum comme il l’a jugé dans sa décision du 6 novembre 1962, Loi référendaire (cf. : Documents, décision n° 1), ou encore des lois constitutionnelles comme il l’a jugé, cette fois dans une décision du 26 mars 2003, Révision constitutionnelle (cf. : Documents, décision n° 10). De même, il décline sa compétence pour contrôler la conformité des textes législatifs dont il est régulièrement saisi par rapport aux normes internationales, considérant que sa 7 mission se limite à la vérification de leur conformité par rapport à la Constitution. C’est la solution de principe qui découle de son importante décision du 15 janvier 1975, Interruption volontaire de grossesse (cf. : Documents, décision n° 4). Tout en restant généralement fidèle à cette ligne de conduite, le Conseil constitutionnel a néanmoins progressivement étendu le champ de ses trois principaux domaines de compétences Le Conseil, autorité constitutionnelle - En vertu de l’article 16 de la Constitution, le Conseil doit être consulté sur la réunion des conditions requises et sur les mesures d’application prévues par cet article. Dans ce cas, il émet un avis motivé et publié. D’après l’article 7 de la Constitution de 1958, le Conseil constitutionnel, saisi par le gouvernement, constate l’éventuel empêchement provisoire ou définitif du président de la République. Toujours selon cet article, le Conseil peut être appelé à se prononcer sur le report éventuel de la date de l’élection du président de la République en cas d’empêchement ou de disparition d’un candidat dans les conditions fixées par ledit article. En vertu de la loi référendaire du 6 novembre 1962 modifiant l’article 7 de la Constitution et des lois organiques antérieures sur l’élection du président de la République, il reçoit les présentations de candidatures, s’assure du consentement des personnes présentées et vérifie qu’elles ont produit sous pli scellé une déclaration de situation patrimoniale. 8 Le Conseil, juge électoral - Le Conseil constitutionnel est un véritable juge de l’élection pour trois séries d’élections ou de votations. En premier lieu, pour les élections présidentielles, le Conseil constitutionnel est chargé de juger les réclamations relatives à la liste des candidats qu'il a lui-même établie, ainsi que les réclamations relatives à la régularité des opérations électorales. Le Conseil est également chargé de vérifier les comptes de campagne des candidats. En second lieu, pour les élections législatives et sénatoriales, le Conseil est chargé de juger le contentieux des inéligibilités et le contentieux des incompatibilités ainsi que toute contestation relative à l'élection d'un député ou d'un sénateur. Ces contestations représentent la part la plus considérable du contentieux électoral proprement dit. Le Conseil est également chargé du contentieux du financement des dépenses électorales. Il doit alors être saisi par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, soit que le compte de campagne n'ait pas été déposé dans le délai prescrit, soit que le compte ait été rejeté, soit encore qu'il y ait eu dépassement du plafond des dépenses électorales autorisées. En dernier lieu, le Conseil est chargé de juger les réclamations relatives aux opérations référendaires proprement dites. Le Conseil constitutionnel, juge constitutionnel - Le Conseil a également à se comporter en véritable juge constitutionnel, soit qu'il ait à vérifier à la demande du gouvernement si le Parlement n'a pas excédé sa compétence, soit qu'il ait à vérifier la conformité de certaines normes à la Constitution. Dans le premier cas, il apparaît comme un juge régulateur de compétences, dans le second comme le juge de la constitutionnalité de certaines normes. 9 D’une part, le Conseil constitutionnel apparaît comme un juge de la régulation des compétences dans la mesure où il contrôle le respect de la Constitution qui comporte des dispositions relatives au domaine réservé au législateur, lequel bénéficie de compétences d'attribution (art. 34, 53, 66) et au domaine relevant a contrario de l'autorité réglementaire, laquelle bénéficie de la compétence de droit commun (art. 37). Comme cette répartition constitutionnelle des matières a été instituée pour le seul profit du gouvernement, ce dernier est seul chargé de prendre les initiatives nécessaires pour la faire respecter par le législateur. C'est pourquoi les articles 41 et 37, alinéa 2, lui permettent de saisir le Conseil constitutionnel. En vertu de l'article 41, le Conseil constate si l'irrecevabilité opposée par le Premier ministre à une proposition de loi ou à un amendement d'origine parlementaire l'a été à bon escient ou à tort. En vertu de l'article 37, alinéa 2, le Conseil constate si un texte organiquement législatif ne comporte pas des dispositions matériellement réglementaires, ce qui, dans l'affirmative, permettrait au gouvernement de le modifier par décret. Depuis 2003, selon l'article 74 nouveau, il leur appartient aussi sur saisine de l'assemblée d'une collectivité d'outre-mer, de constater qu'une loi promulguée postérieurement au statut de la dite collectivité se situait bien « dans le domaine de compétence de cette collectivité », ce qui lui permet de la modifier. Ce faisant, le Conseil n'intervient que pour décider, par référence à la Constitution, de la qualification, législative ou réglementaire, des matières sur lesquelles porte le texte qui lui est soumis. Quelle que soit la décision du Conseil, ce texte subsiste tel quel. Simplement, l'erreur de qualification qui avait pu être commise à son sujet est rectifiée. C'est essentiellement en tant que juge régulateur des compétences que le Conseil a été appelé à intervenir jusqu'au début des années 1970. Ce rôle a, depuis lors, beaucoup perdu de son importance. 1 D’autre part, le Conseil agit comme juge de la constitutionnalité des normes dans plusieurs cas précis. La Constitution a institué un contrôle de conformité à ses dispositions d'un certain nombre de normes infra-constitutionnelles, à savoir les règlements des assemblées parlementaires (art. 61, alinéa 1), les lois organiques (art. 61, alinéa 1), les lois ordinaires (art. 61, alinéa 2) et les engagements internationaux (art. 54). On ajoutera que depuis la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 mettant en œuvre les articles 76 et 77 nouveaux de la Constitution, le Conseil constitutionnel peut être appelé à se prononcer sur la constitutionnalité d'une « loi du pays » adoptée par le Congrès de la Nouvelle-Calédonie. En toute hypothèse, l'intervention du Conseil en tant que juge constitutionnel présente plusieurs caractéristiques communes. D’abord, il décide sans recours possible du sort du texte qui lui est déféré et qu'il confronte aux dispositions constitutionnelles, puisqu'une norme déclarée non conforme se voit privée de la possibilité d'accéder à une existence juridique et ne peut entrer en application. Ensuite, ses décisions étant revêtues de l’autorité absolue de chose jugée (art. 62, alinéa 2), son activité est nécessairement de nature juridictionnelle. Il en résulte que, dans la pratique, c’est de très loin cette mission du Conseil comme juge constitutionnel qui occupe aujourd’hui la plus grande part de son activité. C’est pourquoi, il convient à présent de focaliser l’analyse sur sa jurisprudence. 1 II – La jurisprudence du Conseil constitutionnel français A l’origine, dans l’intention des rédacteurs de la Constitution, le rôle du Conseil constitutionnel devait essentiellement être celui d’un « régulateur de l’activité normative des pouvoirs publics » (L. Favoreu, Revue du Droit public, 1967). La mission principale du Conseil constitutionnel aurait dû consister à veiller à ce que, par application du principe de séparation des pouvoirs découlant de l’article 16 de la Déclaration de 1789, l’autorité législative et l’autorité réglementaire disposent de domaines d’interventions propres. La raison d’être de cette volonté des constituants résidait dans le souci d’éviter que ne se reproduisent les dérèglements qui avaient marqué les IIIème et IVème Républiques en confiant au Conseil constitutionnel la mission de veiller au respect du domaine de la loi et du règlement. Cependant, cette voie de contrôle s’est rapidement tarie dans la mesure où le Conseil constitutionnel a jugé dans sa décision du 30 juillet 1982, Blocage des prix et revenus, que, « … si les articles 34 et 37, alinéa 1er, de la Constitution établissent une séparation entre le domaine de la loi et celui du règlement, la portée de ces dispositions doit être appréciée en tenant compte de celles des articles 37, al. 2 et 41; que la procédure de l’article 41 permet au Gouvernement de s’opposer au cours de la procédure parlementaire et par la voie d’une irrecevabilité à l’insertion d’une disposition réglementaire dans une loi, tandis que celle de l’article 37, al. 2, a pour effet, après la promulgation de la loi et par la voie d’un déclassement, de restituer l’exercice de son pouvoir réglementaire au Gouvernement et de donner à celui-ci le droit de modifier une telle disposition par décret : que l’une et l’autre de ces procédures ont un caractère facultatif; qu’il apparaît ainsi que, par les articles 34 et 37, alinéa 1er, la Constitution n’a pas entendu frapper d’inconstitutionnalité une disposition de nature réglementaire contenue dans une loi, mais a voulu, à côté du domaine réservé à la loi, reconnaître à l’autorité réglementaire un domaine propre et conférer au Gouvernement, par la mise en œuvre des procédures spécifiques des articles 37, alinéa 2 et 41, le pouvoir d’en assurer la 1 protection contre d’éventuels empiétements de la loi; que, dans ces conditions, les députés auteurs de la saisine ne sauraient se prévaloir de ce que le législateur est intervenu dans le domaine réglementaire pour soutenir que la disposition critiquée serait contraire à la Constitution » (cf. : Documents, décision n° 6). Ceci signifie clairement que les empiètements du législateur, hors de son domaine réservé, dans le domaine réglementaire ne conduisent pas nécessairement à des annulations des dispositions concernées. Bien évidemment, cette interprétation vide de presque tout son intérêt le contrôle de la répartition des compétences entre le pouvoir législatif et le pouvoir réglementaire. C’est la raison pour laquelle, au-delà de ce contentieux institutionnel, il paraît plus important de porter l’attention sur le contentieux substantiel en évoquant ici la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative au contrôle de constitutionnalité, d’une part, des lois ordinaires ; et , d’autre part, des engagements internationaux. Le contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires – Le contrôle exercé par le Conseil n'est obligatoire et systématique que pour les règlements des assemblées et pour les lois organiques (art. 61, alinéa 1er). Pour les lois ordinaires, le contrôle est facultatif puisqu'il n'est exercé que si le Conseil est saisi dans les conditions fixées par l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, à savoir par le président de la République, le premier ministre, le président du Sénat ou le président de l’Assemblée nationale. Depuis une révision constitutionnelle du 29 octobre 1974, ce droit de saisine a été étendu à des groupes de parlementaires composés soit de plus de soixante sénateurs, soit de plus de soixante députés. Dans le cadre spécifique de l'article 61, alinéa 2, le contrôle exercé par le Conseil constitutionnel est un contrôle préventif ou a priori, c'est-à-dire intervenant sans doute après le vote de la loi mais préalablement à sa promulgation. Il a pour conséquence qu'en principe une loi promulguée, que le 1 Conseil constitutionnel n'ait pas été saisi ou qu'il ait rendu une décision de conformité, est irréprochable et incontestable et ne doit plus pouvoir faire l'objet d'une contestation à quelque titre que ce soit. Ce mode de contrôle a donc pour principal avantage d'assurer l'intangibilité des lois promulguées et par voie de conséquence une grande sécurité juridique. Mais le contrôle préventif présente aussi quelques inconvénients. D'une part, si une loi promulguée n'a pas été déférée en temps utile au Conseil constitutionnel, soit par négligence, soit par indifférence des parlementaires d'opposition, elle ne peut plus être remise en cause alors que, peut-être, sa conformité à la Constitution est douteuse. D'autre part, le contrôle de constitutionnalité est forcément limité aux lois qui depuis 1958 ont été (ou seront) votées et qui ont été (ou seront) soumises avant promulgation au Conseil constitutionnel, sans que jamais la constitutionnalité des lois antérieures à 1958 puisse faire l'objet du moindre contrôle alors que celui-ci pourrait se révéler nécessaire. C’est la raison pour laquelle, depuis 1989, il existe un débat sur le point de savoir s’il ne faudrait pas permettre aux juridictions judiciaires et administratives de saisir le Conseil constitutionnel de questions préjudicielles de constitutionnalité afin que celui-ci les tranche définitivement. Une telle réforme aurait comme vertu de mettre en œuvre un contrôle de la constitutionnalité des lois aussi bien avant leur promulgation, qu’après, c’est-à-dire au moment où la loi produit ses effets. Quoiqu’il en soit, la jurisprudence du Conseil constitutionnel français en matière de contrôle de constitutionnalité des lois occupe désormais une place prépondérante au sein de l’ensemble des décisions que peut rendre cette juridiction. Et, bien que la protection offerte aux citoyens par le système français de contrôle de constitutionnalité des lois ne soit qu’indirecte, force est de constater qu’à l’heure actuelle les textes législatifs les plus importants échappent rarement au filtre du contrôle exercé par le juge constitutionnel. A cet égard, deux grandes tendances de la 1 jurisprudence du Conseil constitutionnel français peuvent être soulignées : d’une part, celui-ci s’efforce de préserver la structure fondamentale de l’Etat et, d’autre part, il garantit une protection accrue des droits fondamentaux. S’agissant, en premier lieu, de la structure fondamentale de l’Etat, il apparaît que le Conseil porte une attention particulière au maintien de l’unité et de l’indivisibilité de la République qui découle de l’article premier de la Constitution de 1958. Ainsi, le Conseil constitutionnel a-t-il censuré la reconnaissance par le législateur de l’existence d’un « peuple corse » dans la décision du 9 mai 1991, Statut de la Corse (cf. : Documents, décision n°9). De même, l’indivisibilité de la République s’oppose à la reconnaissance de droits spécifiques à des minorités. En ce sens, le Conseil constitutionnel a déclaré incompatibles avec la Constitution des stipulations de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires (décision du 25 juin 1999). Mais il a aussi considéré que la conception républicaine de l’égalité et de l’indivisibilité de la souveraineté interdisait la création par le législateur de quotas fondés sur des discriminations expressément interdites par la Constitution, comme celles fondées sur le sexe. C’est la solution qu’il a retenue dans sa décision du 18 novembre 1982, Quotas par sexe (cf. : Documents, décision n° 7). Par exemple aussi, l’indivisibilité de la République empêche que certaines politiques publiques soient soumises à une différenciation en fonction des territoires. Le Conseil constitutionnel juge en particulier que les conditions essentielles d’application d’une loi relative aux libertés publiques ne peuvent dépendre des décisions des collectivités territoriales et ne peuvent donc être différentes selon les collectivités (décision du 1 3 janvier 1994, Révision de la loi Falloux). De la sorte, le principe d’indivisibilité se combine étroitement avec le principe d’égalité qui a acquis une valeur positive et constitutionnelle depuis une décision du 27 décembre 1973, Taxation d’office (cf. : Documents, décision n° 3). C’est dans ce cadre général que s’inscrit la 1 décentralisation. Cette dernière correspond, dans la Constitution de 1958, au principe de libre administration des collectivités locales proclamé à l’article 72. Elle demeure donc essentiellement administrative, même si les articles 72 et suivants de la Constitution ont été profondément modifiés par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 (cf. : Documents, décision n° 10). Pour s’en tenir aux principales dispositions, et mises à part les règles spécifiques applicables outre-mer, la libre administration des collectivités locales s’exprime, dans la Constitution, à travers quelques grands principes. Les collectivités locales s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour exercer leurs compétences. Elles peuvent procéder à des référendums locaux. Elles doivent disposer des ressources financières nécessaires. Dans le même temps, le préfet, représentant de l’Etat, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois (décision du 25 février 1982, Décentralisation). S’agissant, en second lieu, des droits fondamentaux, le Conseil constitutionnel développe depuis sa décision du 16 juillet 1971, Liberté d’association (cf. : Documents, décision n° 2), une jurisprudence protectrice des droits et libertés fondamentaux qui le conduit à garantir peu à peu tous les droits classiquement reconnus par les constitutions modernes. Pour ne se limiter qu’à quelques illustrations, le Conseil protège bien évidemment les « droits-libertés », ou droits de la première génération, tels que le droit de propriété comme il l’a fait, par exemple, dans sa décision du 16 janvier 1982, Nationalisations (cf. : Documents, décision n° 5). Malgré certaines hésitations, le Conseil constitutionnel, parce qu’il ne dispose pas d’un fondement textuel solide en ce domaine ne consacre pas à proprement parler une hiérarchie entre les droits fondamentaux constitutionnels permettant de soutenir que les droits appartenant à cette première catégorie seraient des droits de « premier rang », comme peuvent être conduites à le faire d’autres cours constitutionnelles 1 européennes telles que le Tribunal constitutionnel fédéral allemand. Lorsque l’occasion lui a en été offerte, le Conseil constitutionnel a toujours repoussé cette éventualité et ce, même si la consécration constitutionnelle du droit fondamental en question aurait pu permettre une telle reconnaissance. Un bon exemple peut être trouvé avec sa décision du 10 octobre 1984, Entreprises de presse (cf . : Documents, décision n° 8), où il a mis en œuvre la liberté de la presse qui prend pourtant sa source dans l’article 11 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen du 26 août 1789 qui dispose que « … la libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’Homme ». Une telle formulation aurait pu conduire à penser qu’il existerait une hiérarchie entre les droits fondamentaux prévus par la Constitution. En réalité, il n’en est rien et lorsque le Conseil constitutionnel se trouve confronté à une situation juridique mettant en jeu plusieurs droits fondamentaux, il procède à une conciliation entre ces normes de valeur constitutionnelle égale. C’est ainsi qu’il a procédé notamment dans sa décision du 16 janvier 1982, Nationalisations (cf. : Documents, décision n° 5). Le Conseil constitutionnel protège aussi les droits fondamentaux que l’on pourrait qualifier de « droits-garanties » tels que le droit au juge ou le droit au procès équitable. Cette jurisprudence a aujourd’hui acquis une importance singulière en particulier pour ce qui est des garanties offertes aux justiciables dans le cadre du procès pénal. Plusieurs décisions importantes jalonnent la jurisprudence du Conseil constitutionnel français : la décision du 19 janvier 1981, Sécurité-Liberté, par exemple, et, plus près de nous, la décision du 2 mars 2004, Evolutions de la criminalité (cf. : Documents, décision n° 11). Dans cette décision particulièrement importante, le Conseil constitutionnel rappelle des exigences classiques telles que la nécessité de définir les infractions pénales en « termes suffisamment clairs et précis » en vertu du principe constitutionnel de légalité des délits et des peines, ou encore que soit 1 assurée la publicité des débats lorsque la juridiction de jugement se voit reconnaître le pouvoir de prononcer une sanction privative de liberté, etc. Mais le rôle du Conseil constitutionnel en matière de contrôle de constitutionnalité ne se limite pas à vérifier la conformité des actes votés par le Parlement national avec la norme fondamentale de l’ordre juridique interne. Il lui incombe aussi de vérifier la compatibilité du « droit venu d’ailleurs » selon la belle formule du Doyen Vedel, avec la Constitution. Le contrôle de constitutionnalité des engagements internationaux – En premier lieu, s’agissant des rapports entre les engagements internationaux et la loi, l’article 55 de la Constitution du 4 octobre 1958 prévoit que : « Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie ». Sur le fondement de cette disposition, le Conseil constitutionnel aurait pu exercer un contrôle de la conformité des lois aux engagements internationaux de la France, ce qui en aurait fait le « juge naturel » de la loi par rapport à l’ensemble des normes, constitutionnelles et internationales, qui lui sont supérieures. Cependant, il refuse de sanctionner les violations indirectes de l’article 55 résultant de la méconnaissance par une loi ordinaire des dispositions d’un engagement international. Ce refus a été clairement exprimé par le Conseil dans sa décision du 15 janvier 1975, Interruption volontaire de grossesse (cf. : Documents, décision n° 4). Le Conseil avait été saisi, conformément à l’article 61, par soixante députés d’une demande en vérification de la conformité à la Constitution de la loi sur l’interruption volontaire de grossesse, au motif notamment que cette loi aurait méconnu les dispositions de l’article 2 de la Convention européenne des droits de l’homme et aurait par conséquent contrevenu au principe posé par l’article 55. 1 Dans sa décision, le Conseil indique, dans des termes d’un caractère suffisamment général pour fixer le droit applicable en la matière, qu’il ne lui appartient pas, « lorsqu’il est saisi en application de l’article 61, d’examiner la conformité d’une loi aux stipulations d’un traité ou d’un accord international ». Il estime, en effet, qu’il y a une différence de nature entre le contrôle que peut postuler l’article 55 et le contrôle de la conformité des lois à la Constitution prévu par l’article 61. Cette différence tient notamment à ce que la supériorité des engagements internationaux présente un caractère à la fois relatif et contingent, parce que le traité ou l’accord a un champ d’application limité et parce que cette supériorité n’existant que pour autant qu’il y réciprocité peut varier dans le temps alors que la primauté de la Constitution sur les lois internes est générale, absolue, définitive. C’est pourquoi la sanction prévue par l’article 62, à savoir l’interdiction de promulguer une loi déclarée non-conforme à la Constitution paraît inadaptée par son caractère lui aussi « absolu et définitif » au problème que pose l’éventuelle contradiction entre une loi interne et les normes inscrites dans un traité ou un accord international. Aussi bien le Conseil relève-t-il qu’une loi contraire à un traité n’est pas nécessairement contraire à la Constitution. On comprend parfaitement, dans ces conditions, que le Conseil, qui ne peut être saisi en cette matière que par la voie de l’article 61, n’ait pas accepté d’intégrer dans le contrôle institué dans cet article celui assez différent que suppose l’article 55. Mais si on veut que ce dernier ne demeure pas lettre morte, il faut tout de même qu’il donne lieu à un contrôle qui ne peut donc être exercé que par les juridictions judiciaires (Cour de cassation, 24 mai 1975, Société des cafés Jacques Vabre) et administratives (Conseil d’Etat, 20 octobre 1989, Nicolo). La seule exception à cette orientation jurisprudentielle bien établie du Conseil constitutionnel concerne l’hypothèse où une loi nationale transposant une directive communautaire s’écarte de la norme de droit communautaire dérivé qu’elle est 1 censée mettre en œuvre (Décisions du 10 juin 2004, Economie numérique et du 27 juillet 2006, Identité constitutionnelle de la France ). Cette jurisprudence se justifie, par la distinction que relève le Conseil constitutionnel entre, d’une part, les « engagements internationaux » de la France stricto sensu et, d’autre part ses « obligations communautaires » (cf. : Documents, décision n° 12). Les conditions d’applicabilité des premiers résultent de l’article 55 de la Constitution, alors que l’application des secondes découle désormais de l’article 88-1 de la Constitution qui ouvre une voie d’accès privilégiée au profit du droit communautaire, ce qui en retour implique nécessairement un contrôle renforcé. En second lieu, s’agissant cette fois des rapports entre les engagements internationaux et la Constitution, l’article 54 dispose que : « Si le Conseil constitutionnel, saisi par le président de la République, par le premier Ministre, par le président de l’une ou l’autre assemblée ou par soixante députés ou soixante sénateurs, a déclaré qu’un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l’autorisation de ratifier ou d’approuver l’engagement international en cause ne peut intervenir qu’après révision de la Constitution ». Seuls sont susceptibles de faire l’objet d’un contrôle, les engagements qui nécessitent, avant leur ratification ou leur approbation, une autorisation du Parlement, c’est-à-dire ceux visés par l’article 53. Ce n’est qu’à leur égard qu’il peut être demandé au Conseil constitutionnel, de vérifier la compatibilité de leurs clauses avec la Constitution. C’est ce qui ressort très directement des termes mêmes de l’article 54, lequel lie étroitement le contrôle exercé par le Conseil constitutionnel à l’autorisation de ratifier ou d’approuver, autorisation qui doit être donnée par une loi votée par le Parlement ou par une loi référendaire. Le Conseil constitutionnel peut être saisi des engagements internationaux par le président de la République, le premier ministre, le président de l’une des assemblées parlementaires et depuis la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 par 2 soixante députés ou soixante sénateurs. Si le Conseil déclare l’engagement international compatible avec la Constitution, alors le gouvernement peut décider de procéder à son approbation ou de faire procéder à sa ratification. En revanche, si le Conseil déclare l’engagement international incompatible avec la Constitution, alors le gouvernement est tenu, soit de renoncer à l’approbation ou à la ratification, soit de faire réviser au préalable la Constitution. Cette déclaration d’incompatibilité intervient lorsque les engagements internationaux en question comportent « … une clause contraire à la Constitution, remettent en cause les droits et libertés constitutionnellement garantis ou portent atteinte aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale … ». C’est ce qu’a jugé à nouveau le Conseil constitutionnel dans sa décision du 19 novembre 2004, Traité constitutionnel (cf. : Documents, décision n° 12), à propos de la compatibilité entre le traité établissant une Constitution pour l’Europe et la Constitution française. L’autorisation de ratifier ce traité a été subordonnée à une révision préalable de la Constitution de 1958, en particulier des articles 88-1 et suivants. La difficulté réside dans le fait que cette modification de la Constitution est bien intervenue, à la suite d’un vote du Congrès le 28 février 2005, alors même que le référendum du 29 mai 2005 devant conduire au vote d’une loi de ratification a échoué. Cette révision constitutionnelle est donc aujourd’hui en suspens, tant que la ratification du traité ne sera pas effective. Néanmoins, il est permis de penser que cette formule choisie à l’article 54 de la Constitution de 1958 est à la fois habile et souple. Elle est habile car en évoquant une éventuelle révision de la Constitution pour que celle-ci soit mise en harmonie avec le projet d’engagement international litigieux, elle semble faire référence aux principes de la primauté du droit international sur le droit interne, évoquée par l’alinéa 14 du Préambule de 1946, auquel renvoie le Préambule de 1958. Elle est souple car elle laisse toute liberté aux autorités étatiques pour procéder à cette révision, ce qui 2 implique, dans la réalité des choses, la primauté de la Constitution sur l’ensemble des normes applicables dans l’ordre juridique interne. Ferdinand Mélin-Soucramanien Professeur de droit public à l’Université Montesquieu-Bordeaux IV Directeur du Centre d’études et de recherches comparatives sur les constitutions, les libertés et l’Etat (C.E.R.C.C.L.E.) Chaire U.N.E.S.C.O. Droits de l’homme, culture de la paix et développement durable Eléments bibliographiques F. Mélin-Soucramanien, Constitution de la République française, 4ème édition, Dalloz, coll. « A savoir », Paris, 2006 P. Pactet et Ferdinand Mélin-Soucramanien, Droit constitutionnel, 25ème édition, Sirey, Paris, 2006 L. Favoreu et L. Philip (avec la collaboration de P. Gaïa, R. Ghévontian, F. Mélin-Soucramanien et A. Roux), Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, 13ème édition, Dalloz, coll. « Grands arrêts », Paris, 2005
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