le district urbain de l`agglomération rennaise

HISTOIRE DE RENNES
DOSSIER
LE DISTRICT URBAIN DE
L'AGGLOMÉRATION
RENNAISE
Notice historique succincte (1970-2012)
Juin 2012
www.archives.rennes.fr
LE DISTRICT URBAIN DE
L'AGGLOMÉRATION RENNAISE
LE DISTRICT DE 1970 À 1990
■ La création du District
Lors de la remise du « Prix de l’expansion » à la Ville de Rennes le 14 octobre 1967, Henri
Fréville évoqua pour la première fois l’idée d’une coopération intercommunale de
l’agglomération rennaise sous la forme d’une communauté urbaine. Instituées par la loi du
31 décembre 1966, quelques métropoles (Lyon ou Strasbourg) en furent obligatoirement
dotées. Ailleurs, il s'agissait d'un choix local. A Rennes, les maires des communes
alentours étaient réticents à cette idée, car le projet était jugé démesuré, cette structure
étant qualifiée de « machine très lourde » ne laissant aux communes que la gestion de
l’état civil et de la police municipale.
La question de la coopération intercommunale se posa deux ans plus tard à travers deux
aspects : la création d’un pôle universitaire et de recherche dans l’agglomération rennaise
et la forte croissance démographique de Rennes et des communes environnantes.
En effet, l'État projetait de décentraliser plusieurs grandes écoles et centres de recherches
dans un site d’une centaine d’hectares sur la commune de Cesson-Sévigné, proche du
complexe universitaire de Beaulieu. Cependant Cesson-Sévigné n’avait pas les ressources
financières lui permettant d’acquérir et d’aménager ces terrains. Très vite l’ampleur du
projet et ses retombées potentielles pour l’ensemble de l’agglomération ne s’avérèrent
concevables que dans le cadre de l’intercommunalité.
Par ailleurs, Rennes connaissait une forte croissance démographique avec une
augmentation de soixante-quinze mille habitants depuis les années 1950. Si Henri Fréville
avait entrepris une politique de développement qualifiée « d’urbanisme volontaire », les
communes périphériques étaient aussi appelées à grandir et à poursuivre leur croissance.
Celle-ci avait déjà débuté avec l’implantation des grandes usines Citroën et Antar, à
laquelle s’ajoutaient la généralisation de l’automobile, le délaissement des centres-villes
pour les lotissements environnants et la fin de l’exode rural.
Ces différentes causes laissaient présager une nouvelle répartition des équilibres
démographiques et économiques entre la ville centre et sa périphérie. On prit donc
conscience de la nécessité de mettre en place une structure intercommunale pour
développer et coordonner l’urbanisation rennaise.
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LE DISTRICT URBAIN DE
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Le préfet Jacques Pélissier organisa, à partir de 1969, plusieurs réunions qui aboutirent à
la création du District urbain de l’agglomération rennaise le 9 juillet 1970. Les élus optèrent
pour cette formule juridique souple, compromis entre le syndicat de communes et la
communauté urbaine. En effet, là où la communauté urbaine prévoyait douze compétences
obligatoires, le district en imposait seulement deux : la gestion des services de lutte contre
l’incendie et le service au logement.
Suivre ce lien pour lire la séance du conseil municipal du 5 juin 1970, avis du conseil sur la
création d'un District urbain de l'agglomération rennaise, Archives de Rennes, 1 D 206
(cliquer sur la loupe verte puis saisir « 635 »).
Suivre ce lien pour lire la séance du conseil municipal du 25 septembre 1970, délibération
portant sur la désignation des représentants de la Ville au conseil du District, 1 D 207
(cliquer sur la loupe verte puis saisir « 131 »).
Lire en annexe la séance du conseil du District de Rennes du 5 octobre 1970 portant sur
l'élection du président et de douze vice-présidents, Archives de Rennes, RM 1 W 1.
De plus, Henri Fréville proposa que la ville centre ne dispose que de 40% des sièges au
conseil districal alors qu’elle représentait près des trois quarts de la population. Ce dernier
point fut décisif pour l’adoption finale : il permettait aux élus réticents de s’affranchir de la
crainte d’un « impérialisme » de la ville-centre. Dix-sept des vingt-huit communes
consultées par le préfet approuvèrent le projet, celles restant opposées furent contraintes
de l’intégrer pour aboutir à un total de vingt-sept.
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Le premier conseil fut composé de cinquante-huit conseillers répartis de la manière
suivante :
■ un délégué par commune dont la population était inférieure à 2 500 habitants soit
dix-neuf délégués représentant Acigné, Brécé, Chantepie, Le Chapelle-desFougeretz, La Chapelle-Thouarault, Chartres-de-Bretagne, Châtillon-sur-Seiche,
Chavagne, Cintré, L’Hermitage, Montgermont, Noyal-sur-Seiche, Pacé, Saint-Erblon,
Saint-Gilles, Saint-Grégoire, Thorigné-sur-Vilaine, Vern-sur-Seiche, Vezin-le-Coquet ;
■ deux délégués pour les communes dont la population était comprise entre 2 500 et
5 000 habitants soit dix délégués représentant Betton, Cesson-Sévigné, Mordelles,
Noyal-sur-Vilaine, Le Rheu ;
■ trois délégués pour les communes dont la population était supérieure à 5 000
habitants soit six délégués représentant Bruz et Saint-Jacques-de-la-Lande ;
■ vingt-trois délégués pour la ville de Rennes.
Lors du premier conseil, le 6 octobre 1970, Henri Fréville fut élu président du conseil
de District. Outre les deux compétences obligatoires imposées par la loi, le District se
dota des compétences suivantes :
■ les études d'urbanisme et d'aménagement, notamment le schéma directeur
d'aménagement et d'urbanisme (SDAU), le plan d'occupation des sols (POS) et les
programmes de modernisation et d'équipement ;
■ la création d'une agence d'urbanisme ;
■ la constitution de réserves foncières et de zones d'aménagement différé (ZAD) ;
■ les études et la réalisation de zones d'aménagement concerté (ZAC) et de zones
industrielles (ZI) ;
■ l’implantation d'activités scientifiques, technologiques et de recherche.
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Ces compétences étaient essentiellement tournées vers la planification de l'urbanisation,
mais la gestion du service d'incendie et de secours représenta la majeure partie des
charges jusqu’aux nouveaux transferts de compétences au cours des années 1990. Durant
cette période, le District demeura une petite institution d’une quinzaine de personnes (si on
excepte les pompiers), le secrétaire général de la Ville de Rennes faisant office de
directeur. Cependant, les compétences concernant la planification et l'aménagement du
territoire se révélèrent par la suite tout à fait fondamentales.
Le financement du District était basé sur la contribution des communes membres en
favorisant toutefois les communes rurales. En effet, la clef de répartition ne prenait pas en
compte les bases du foncier non bâti. Ainsi, « toute commune agricole peut participer au
district sans bénéficier pleinement de tous les avantages du district, mais également sans
en supporter pleinement les charges. » Ce système permettait donc d'intégrer d’une
manière progressive des communes agricoles dont l'urbanisation se développera plus
tardivement.
■ La création d'une agence de l'urbanisme
L’agence d’urbanisme du district de l’agglomération rennaise (AUDIAR) fut créée le 1er mai
1972, sous la forme d’une « association loi 1901 ». La constitution de cet organisme
résultait à la fois de la volonté d’Henri Fréville et de la loi du 30 décembre 1967 dite
« d’orientation foncière ». Cette loi, qui obligeait les agglomérations de plus de 10 000
habitants à élaborer à un schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme (SDAU) et les
communes à établir un plan d’occupation des sols (POS), marqua les débuts de
l’urbanisme concerté. L’AUDIAR se vit donc confier la réalisation des études et des
recherches ayant trait à l’aménagement de l’espace et constitua un outil de travail au
service du conseil de District. Au fil des ans, cette agence a constitué un véritable trait
d'union entre le District et les communes, notamment les plus périphériques, car elle
élabora les POS et les conseilla dans leur politique d'urbanisme, d'habitat, d'insertion et
d’environnement.
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LE DISTRICT URBAIN DE
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■ Les premières politiques d'aménagement du territoire
À la fin des années soixante-dix, les élus avaient perçu la nécessité de se doter d'outils afin
de mettre en œuvre les orientations générales et d’harmoniser les politiques communales
entre elles.
Le premier schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme (SDAU) fut adopté par le
conseil de District le 7 septembre 1973. Ce document prenait essentiellement en compte la
croissance démographique. Afin de canaliser celle-ci, on envisagea l’urbanisation intégrale
d’au moins quatre communes : Bruz, Cesson-Sévigné, Thorigné-sur-Vilaine et Acigné. Ce
type de développement avait été préconisé afin de sauvegarder au maximum les espaces
naturels existants et permettre une meilleure circulation.
En parallèle, le District se dota d’un plan d’action foncière afin de constituer des réserves et
d’éviter la spéculation. Dans le même temps, sous l’impulsion du District, les communes
élaborèrent et complétèrent leur plan d’occupation des sols (POS).
Néanmoins, ce premier SDAU fut très vite remis en cause : dès 1975 les prévisions de
croissance démographique furent revues à la baisse et le changement de majorité en 1977
à la mairie de Rennes et à la présidence du District obligea à l’élaboration d’un nouveau
schéma directeur. Elle s’étala de 1978 à 1983. Il prévoyait alors une organisation urbaine
(radicalement différente et très novatrice pour l’époque) en « villettes » tout en maintenant
« une ceinture verte ». La volonté politique fut de maîtriser l’urbanisation en dehors de
Rennes et de permettre aux communes de se développer tout en affirmant leur identité et
leur autonomie. Son objectif était aussi de répartir la croissance démographique et
économique. Ce nouveau projet constitua une étape importante vers une plus grande
collaboration, une amélioration des relations entre les communes et la prise de conscience
de l'importance des missions du District urbain, comme le remarque Michel Phlipponneau
(président du District de 1977 à 1989) : « L'élaboration même du SDAU, en favorisant les
contacts, les échanges sur les problèmes très concrets, entre les communes voisines d'un
même secteur, aura permis d'amorcer ou de renforcer cette collaboration. Mais en même
temps, elle aura permis aux élus de prendre conscience que la réalisation même du SDAU,
avec la politique foncière, les grands équipements, la politique de l'habitat, la politique
économique exigent une organisation communautaire plus poussée. »
Parallèlement le District redéfinit sa politique foncière. Un nouveau programme d'action
foncière fut élaboré pour les années 1983 à 1987 et porta essentiellement sur les besoins
en matière de logement. Le programme visait la constitution de réserves foncières
prioritairement dans les secteurs d'extension de l'habitat ainsi que dans le centre des
bourgs des communes périphériques.
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■ Des champs de réflexions élargis
■ L'habitat
Au cours des années 1980, marquées par une forte croissance du chômage, plusieurs
avancées décisives eurent lieu dans le domaine de l'habitat. Ainsi, le conseil de District
créa en 1981 la commission « Habitat » chargée de développer l'habitat collectif et social
ainsi que d'assurer une cohésion entre les différentes politiques communales. Enfin et
surtout, le District mit en place une politique locale de l'habitat à partir de 1983. Elle visait à
rééquilibrer le parc social dans l'ensemble de l'agglomération et à améliorer l'habitat par
des opérations de rénovation et de restructuration.
■ Le développement économique
Le 17 juin 1983, le conseil adopta le principe de la mise à l’étude d’un plan de
développement de l’agglomération rennaise. Ce plan portait sur le développement
économique. Il entendait recueillir un consensus suffisamment large pour orienter de façon
cohérente les actions des différents acteurs économiques.
Certaines propositions du plan de développement furent reprises dans le plan État-région,
notamment celles qui servirent de moteur à l’économie locale :
- aménagement de la gare dans la perspective de l’arrivée du TGV en 1989 ;
- création de la ZIRST, qui deviendra Rennes-Atalante ;
- développement des télécommunications.
■ La gestion des aires d'accueil des gens du voyage
La seule extension de compétence que le District connut au cours des années 1980 fut
celle en 1982 de la création et la gestion des aires d’accueil des gens du voyage. Les
communes du District connaissaient effectivement des difficultés à assurer l’accueil
d'environ deux cents familles. Les terrains étaient peu nombreux, mal adaptés et vétustes ;
le stationnement sauvage était un problème récurrent. La gestion et l’animation furent
confiées à l’association départementale des gens du voyage « Ulysse 35 ».
■ Les limites de la coopération intercommunale
En dépit des indéniables progrès de la coopération intercommunale et des nouveaux
champs de réflexions abordés par le District, les élus craignaient toujours le « spectre » de
la communauté urbaine. Cela conduisit à l’échec de l’extension des compétences aux
transports en 1979. Pourtant, les transports étaient une préoccupation ancienne du District,
d’autant que le passage des lignes régionales était devenu largement insuffisant et peu
adapté à la nouvelle croissance démographique des communes périphériques. Il manquait
donc une entité capable de gérer les transports en commun au niveau de l’agglomération
rennaise. Il fut donc créé le syndicat intercommunal des transports collectifs de
l’agglomération rennaise (SITCAR) en 1980. Sur le même principe, les déchets furent
gérés par le syndicat intercommunal de collecte et de traitement des ordures ménagères
du bassin de Rennes (SICTOMBR) à partir de 1981.
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LE RENFORCEMENT DU DISTRICT
AU COURS DES ANNÉES 1990
Les élections de 1989 virent arriver de nouveaux élus qui avaient auparavant largement
plaidé pour redonner un nouveau souffle à l’intercommunalité, notamment à travers le
renforcement du domaine d’action du District, l’extension des compétences et le passage à
la fiscalité propre.
Il se traduisit par un élargissement de son territoire avec l'adhésion de six nouvelles
communes : Le Verger en 1992 ; Gévezé, Clayes, Parthenay-de-Bretagne en 1993 ; SaintSulpice-La-Forêt et Chevaigné en 1994. Le District comptait alors trente-trois communes
(en tenant compte de la fusion de Noyal-sur-Seiche et Châtillon-sur-Seiche en 1993).
Lire en annexe la séance du conseil du District de Rennes du 19 avril 1991 portant sur
l'extension des compétences du District, Archives de Rennes, RM 1 W 20.
■ L'extension des compétences
L'extension des compétences se fit sur les transports et les ordures ménagères, même si
le projet original portait aussi sur l’environnement, l’insertion-formation et la gestion
aéroportuaire.
■ Une politique ambitieuse en matière de transport
Le 19 avril 1991, le District prit la compétence transport au SITCAR, avec comme principale
mission de faire aboutir le projet de transport en commun en site propre. En effet, cette
idée, évoquée par Henri Fréville dès 1972 et reprise dans le SDAU de 1974, reposait sur la
nécessité d’éviter la saturation du centre-ville de Rennes. En 1984, le SITCAR avait
engagé l'étude d'un plan de déplacements urbains qui s'orientait vers le tramway ou le bus
guidé. La solution d’un métro dit « VAL » (véhicule automatique léger) fut finalement
adoptée en 1989.
La construction de cet équipement fut confiée à la SEMTCAR (société d’économie mixte
des transports en commun de l’agglomération rennaise) en 1992.
■ La compétence traitement et élimination des déchets
En 1995, le District exerça la compétence du traitement et de l’élimination des déchets
ménagers. Cela impliqua essentiellement le transfert de propriété de l’usine d’incinération
de Villejean et du centre d’enfouissement technique des déchets des Hautes-Gayeulles de
la Ville de Rennes vers le District. La collecte, notamment la collecte sélective, resta la
compétence du SICTOMBR jusqu’en 2001.
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■ L'adoption de la taxe professionnelle communautaire
Le conseil adopta le 24 novembre 1989 le principe d’une fiscalité propre afin d'assurer au
District son autonomie financière. En effet, ce système lui permettait de voter ses propres
taux d’imposition et de prélever directement auprès des contribuables une partie de ses
recettes. Le District agissait donc désormais comme une collectivité contrairement à
l'ancien système où les communes lui versaient une contribution.
En 1992, la loi d’orientation sur l’administration territoriale de la République (ATR dite loi
Pasqua) permit aux élus de décider la perception de la taxe professionnelle à la place de
ses communes membres, et de déterminer les critères de répartition de la dotation de
solidarité communautaire.
■ La politique d'aménagement du territoire
■ Le projet d'agglomération
En 1989, une commission « projet d’agglomération », engagea une réflexion stratégique
sur le devenir du District. Son but était de donner une cohérence aux politiques sectorielles
comme le développement économique, la politique locale de l’habitat ou les projets
urbains. Le projet d’agglomération « Vivre en intelligence » fut finalisé en 1991 et réparti
selon quatre axes majeurs : intelligence de la ville, solidarité intelligente, l’économie
intelligente, métropole et coopérations. Ce document devait servir de cadre à l’ensemble
des documents de planification futurs.
■ L'élaboration d'un nouveau schéma directeur
La compétition entre les communes pour attirer les entreprises sur leur territoire était vive
et les zones non urbanisées du District étaient de plus en plus entamées par l’implantation
de nouvelles zones d’activités. Une nouvelle révision du schéma directeur s’imposa.
L’élaboration du projet de révision débuta en 1989 autour des réflexions sur le projet
d’agglomération. Après plusieurs phases d’étude, il fut adopté en 1994 et proposa une
structuration du territoire en trois niveaux : la ville-centre, les pôles d’appui, les centres des
communes et en deux espaces (les « espaces urbains mixtes » dont l’affection est laissé à
l’appréciation des communes et les « sites réservés au développement économique » qui
sont sous la responsabilité du District). En outre, ce nouveau SDAU réaffirmait la volonté de
l'organisation polycentrique de l'agglomération, l’intérêt pour le respect de l’environnement
par la diminution du nombre de zones d’activités aux profits des zones naturelles,
l’existence d’une « ceinture verte ».
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■ La politique locale de l'habitat et le développement économique
La politique de l’habitat se poursuivit autour du principe de la « mixité sociale » et de six
thématiques, notamment l’équilibre géographique, la mobilité résidentielle et l’accès au
logement social.
De nouveaux plans de développement économique furent adoptés en 1989 et 1994, le
premier tourna autour de l’arrivée du TGV à Rennes et de la construction du nouvel
équipement culturel (NEC), le deuxième porta davantage sur les activités de la technopole
et sur la diversification des activités économiques.
■ La réorganisation de la structure administrative
Afin de faire face aux nouvelles missions qui lui étaient confiées, une importante
réorganisation des services administratifs fut entreprise en 1990 autour de deux blocs
principaux : les services de gestion de moyens (administration générale, finances,
ressources humaines, communication et service juridique) ; et d’autre part les services de
missions ou de maîtrise d’ouvrage (direction de l’aménagement, de l’environnement et de
l’habitat, direction du développement économique et de la technologie, direction des
transports urbains, des infrastructures et des déchets, et direction des secours et lutte
contre l’incendie). Cette réorganisation vit enfin la création d’une direction générale.
D’une cinquantaine d’agents (hormis les pompiers) au début des années 1990, le District
comptait environ 150 agents en 2000.
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LE DISTRICT DEVIENT
COMMUNAUTÉ D'AGGLOMÉRATION
Suite à la promulgation de la loi dite « Chevènement » en 1999, le conseil du District, vota
à l'unanimité, la transformation du District en une communauté d'agglomération. La
représentation de la Ville de Rennes resta limitée à 40% du nombre total des délégués au
sein du conseil.
Rennes District prit le nom de Rennes Métropole et trois nouvelles communes entrèrent
dans la communauté d’agglomération : Corps-Nuds, Saint-Armel et Orgères. Elles furent
suivies par Nouvoitou et Bourgbarré en 2004. En revanche, le conseil municipal de Noyalsur-Vilaine décida le 2 novembre 2004 de quitter Rennes Métropole, portant ainsi le
nombre de communes à trente-sept.
Ce nouvel établissement public de coopération intercommunale (EPCI) va donner un
nouveau souffle à l’agglomération rennaise.
Vue de l'hôtel d'agglomération de Rennes Métropole.
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■ Des compétences élargies et des projets qui foisonnent
En 2000-2001, la nouvelle communauté d'agglomération se dote de plusieurs
compétences :
- Les équipements culturels et sportifs : c'est dans ce cadre que la communauté
prend à sa charge le nouvel équipement culturel (qui deviendra Les Champs
Libres), le Musée de Bretagne et l'Ecomusée du pays de Rennes.
- La collecte et traitement des déchets ménagers, la collecte sélective et la
gestion des déchèteries.
- La gestion de la voirie et des parcs de stationnement d’intérêt communautaire.
Dans le même temps, la compétence incendie et secours, prise en charge par le District
dès sa création, est transférée au Département.
Mars 2002 est une date importante dans le domaine des transports métropolitains
puisqu’elle coïncide avec l’inauguration du métro, projet porté par l’intercommunalité depuis
plus de 10 ans.
L’inauguration des Champs libres en 2006 permet d’accueillir la bibliothèque d’intérêt
communautaire décidée 2002. Parallèlement, un nouveau champ de compétences est
ouvert pour la culture : les actions d’animation et de promotion d’activités culturelles
d’intérêt communautaire.
Le développement de l’agglomération et sa volonté d’ouverture se traduisent par un
nouveau projet pour la création d’un centre de congrès. Rennes Métropole en sera chef de
file dès 2007 et la localisation sera fixée au couvent des Jacobins en 2009.
Les transports restent toujours une compétence-phare de Rennes Métropole avec le choix
d’un tracé définitif pour la 2e ligne de métro entériné en 2009, parallèlement au lancement
de VeloStar, mise à disposition de vélos en libre-service.
La révision du projet communautaire est lancée en 2011. Après consultation des habitants,
la nouvelle feuille de route pour Rennes Métropole devrait être adoptée en 2014.
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■ Une administration consacrée
La « loi Chevènement » de 1999, au-delà de son impact sur les modalités de coopération
intercommunale, a inscrit durablement le principe de regroupement de collectivités pour
conduire des projets structurants.
Cette consécration s’est traduite pour Rennes Métropole par une administration spécifique,
logée à partir de 2007 dans un nouvel Hôtel d’agglomération, avenue Fréville, d’après le
projet de l’architecte Patrick Berger.
La réflexion lancée dès 2008 pour mutualiser les ressources humaines entre
l’Agglomération et la Ville de Rennes va aboutir à un effectif de 924 agents pour l’EPCI fin
2010 dont 535 issus d’un transfert de la Ville de Rennes au cours de cette même année.
Cet effectif était de 109 agents à la création de Rennes Métropole en 2000.
Cette évolution traduit la montée en charge de l’Agglomération sur de nouvelles
compétences et la convergence des politiques publiques sur le territoire métropolitain.
■ Perspectives d’une coopération élargie
Sitôt le vote de la « loi Chevènement », de possibles évolutions de l’organisation
intercommunale française ont été esquissées. C’est notamment la proposition d’élection au
suffrage universel direct des conseillers communautaires formulée par la commission
Mauroy en 2000, restée sans suite à ce jour.
Dix ans plus tard, le Parlement a adopté une loi portant réforme des collectivités
territoriales. C’est dans ce cadre que l’achèvement de la carte intercommunale a été fixé.
En conséquence, un schéma départemental de coopération intercommunale a été adopté
en 2012 pour l’Ille-et-Vilaine. Il prévoit l’extension territoriale de Rennes Métropole avec
l’intégration de nouvelles communes : Laillé, Bécherel, Miniac-sous-Bécherel, La ChapelleChaussée, Langan et Romillé.
Rennes Métropole devrait donc compter 43 communes d’ici 2014.
Au-delà de cette nouvelle dimension de Rennes Métropole, l’Agglomération a souhaité
participer à une nouvelle forme de coopération, également prévue dans la loi de 2010.
C’est ainsi qu’a été créé le Pôle métropolitain Loire-Bretagne, regroupant les communautés
d’agglomération d’Angers, Saint-Nazaire et Rennes et les communautés urbaines de Brest
et Nantes. Un changement d’échelle qui permet d’inscrire le Grand Ouest dans le paysage
européen et international.
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