Entretien avec Paul LUYTEN

HISTCOM.2
Histoire interne de la Commission européenne 1973-1986
Entretien avec
Paul LUYTEN
par Angel Viñas
à Bruxelles le 5 octobre 2010
Transcription révisée par Paul LUYTEN
Coordonnateur du projet :
Université catholique de Louvain (UCL, Louvain-la-Neuve),
dans le cadre d’un financement de la Commission européenne
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Entretien avec Paul LUYTEN (05.10.2010)
PL. : Paul Luyten
AV. : Angel Viñas
AV. : Quelles sont les difficultés que vous avez rencontrées pour asseoir le rôle de porteparole de la Commission pour la CEE au GATT.
PL. : Le rôle de négociateur de la Commission en matière de politique commerciale tel que
prévu par le Traité de Rome s’est dès la création de la CEE imposé par la nécessité de
renégocier les concessions tarifaires dans les quatre tarifs douaniers des Etats membres
(Benelux, Allemagne, France, Italie) pour les remplacer par des concessions équivalentes
dans le tarif douanier commun. Ces renégociations se sont déroulées au GATT à Genève et
furent conduites dès 1960 par une délégation de fonctionnaires de la Commission composée
de membres de diverses Directions Générales qui s’étaient déplacés dans cette ville pour une
longue durée. Cette difficile opération tarifaire de compensation négociée fut immédiatement
suivie par le cycle de négociations tarifaires multilatérales dit le ‘Dillon Round’ du nom du
secrétaire d’état américain de l’époque. Elle avait pour but de réduire sur une base réciproque
les droits de douane des Etats participants dont la CEE en tant que telle (1961-62).
Le Traité – principalement ses articles 111, 113 et 116 – stipulait que le Conseil approuverait
la participation à une telle conférence et préparerait des directives pour la conduite des
négociations par la Commission. A cet effet un comité dit de l’article 111 composé de
représentants des Etats membres et présidé par l’Etat membre de la présidence devait assister
la Commission et siéger en tant que de besoin avant et après les séances de négociation.
Ce ne fut pas facile de faire accepter dans les faits le monopole de négociateur conféré à la
Commission par le Traité dans les matières de commerce extérieur. Surtout les premières
années nombreux furent les représentants d’Etat membres, notamment mais pas seulement
ceux de France, qui eurent de la peine à se soumettre à la discipline communautaire et à
renoncer à la parole. De plus, si ce rôle exclusif était prescrit par le Traité et était de toute
évidence inévitable s’agissant d’un seul tarif douanier sur lequel plusieurs négociateurs ne
pouvaient intervenir pour la CEE dans les réunions à Genève, l’exclusivité de la Commission
comme intervenant fut encore plus ardue à faire admettre dès lors qu’il s’est agit d’autres
mesures de politique commerciale telles que les prohibitions et restrictions quantitatives à
l’importation (nationales à l’époque), et d'autres instruments également différenciés au plan
national tels que le droits fiscaux à la frontière, certaines accises etc. À partir de ces exercices
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portant principalement sur les tarifs douaniers, le rôle de négociateur exclusif a progressé au
fil des années, en particulier dans le cadre des cycles (les rounds) successifs de négociation du
GATT qui comportaient de plus en plus la mise au point négociée d’engagements
multilatéraux portant sur d’ autres instruments et domaines de la politique commerciale:
(Kennedy Round (1964-67), Tokyo Round (1973-79) et Uruguay Round (1987-94). Le
moment venu la politique agricole commune avec notamment ses prélèvements variables et
autres dispositifs complexes a appelé pour sa présentation et défense à Genève des
spécialistes peu ou pas disponibles dans les délégations nationales. Les fonctionnaires de la
Commission étaient seuls à posséder le savoir-faire technique de ‘l’ingénierie’ de la politique
agricole commune et donc en mesure de l’expliquer et de la défendre.
Le plus récent et très important de ces exemples d’extension du champ d’application de
négociations au GATT au cours des années 1980 fut celui du domaine du commerce des
services, un sujet de négociations nouveau introduit au GATT et pour lequel au départ
certains EM s'étaient déclarés déterminés à conserver pour eux le rôle de négociateur. Mais
encore une fois, au fil des discussions intracommunautaires la nécessité d’une défense et
position commune s’est imposée, au début à partir des travaux d’études préparatoires de ce
secteur entrepris par les services de la Commission avec des contributions d’Etats Membres,
ensuite à Genève par ses représentants e ce sans intervention en séance par les EM.
A coté des négociations multilatérales classiques décrites ci-dessus, des questions ponctuelles
diverses relevant directement ou indirectement du domaine de la politique commerciale se
sont posées notamment dans le cadre du GATT et ont requis le détachement permanent ou en
mission de fonctionnaires compétents pour parler au nom de la CEE. A titre d’exemple l’on
peut mentionner les mesures protectionnistes adoptées par le gouvernement des Etats-Unis en
août 1971 lors du décrochement du dollar US de son lien avec l’or. Cette opération monétaire
s’était accompagnée de l’imposition d’une surcharge à l’importation et aussi de mesures
fiscales qui avantageaient de manière discriminatoire et illégale les produits américains sur
leur propre territoire et à l’exportation. Ce furent les représentants de la Commission qui,
notamment sous la direction du commissaire Raymond Barre, ont à cette occasion à Genève
conduit l’action offensive contre ces mesures et même dans une large mesure dirigé la riposte
de l’ensemble des autres membres du GATT. La justification par les Etats-Unis de ces
mesures par un recours aux clauses concernant un déséquilibre de leur balance des paiements
fut combattu avec succès. Quelques années plus tard une tentative américaine pour faire
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déclarer illégale la taxation indirecte de la CEE sous la forme de TVA fut également contrée
au nom de la CEE par la Commission intervenant seule.
AV. : Vous rappelez-vous de quelqu’un de vos partenaires en particulier?
PL. : Je tiens à rappeler ici le rôle très positif joué à Genève au GATT par le délégué
britannique, Roy Denman, en faveur de la CEE dans les années 1960 y compris le Kennedy
Round (devenu plus tard DG des Relations Extérieures à la Commission). Mais pour des
raisons inverses je n’oublie pas Michael. Blumenthal, le négociateur principal américain à
Genève dans le Kennedy Round. C’était un homme fort intelligent et très dynamique mais
peu respectueux des règles de comportement éthique coutumières des négociateurs dans le
GATT à l’époque. Ce négociateur prenait de larges libertés avec la vérité et il s’est, en
particulier, employé à miner systématiquement la réputation de M. Hijzen (directeur général
à la DG I à l’époque, et chargé de la négociation à Genève) auprès des délégués des Etats
membres à Genève et dans les six capitales. Dans les milieux du GATT on se référait souvent
à cette personne comme ‘le gangster’ par contraste avec les fonctionnaires du Département
d’Etat et du Commerce des Etats-Unis qui étaient généralement des gens de classe, des
gentlemen.
AV. : Et l’atmosphère à la DG I?
PL. : Dans le secteur du GATT qui pendant longtemps s’occupa aussi des affaires
commerciales avec les Etats-Unis, on ne s’est jamais vraiment préoccupé de l’atmosphère à
l’intérieur de la DG I / DG XI. La plupart des responsables étaient souvent à Genève, la
charge de travail était fort lourde, épuisante même et peu d’entre eux avaient le temps de
s’occuper de problèmes d’atmosphère. Nous étions constamment sur la brèche. L’on peut
rappeler par ailleurs qu’après bon nombre d’années d’une charge éreintante le DG Edmund
Wellenstein a quitté la Commission avant l’âge de la pension dans un état de fatigue extrême.
D’autres sont partis un peu plus tard pour la même raison, d’autres encore sont décédés
relativement jeunes. Leurs familles ont beaucoup souffert de leurs absences quasi
permanentes pendant de longues périodes. On n’en parle pas du tout dans le premier volume
de l’histoire de la Commission mais de nombreux collègues contemporains pourront en
témoigner. Je rappelle aussi le cas de Frédéric Donne, premier négociateur à Genève en 1961
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qui est décédé sur place à l'âge de 60 ans. Le stress du travail pendant deux années l’avait
considérablement affaibli.
AV. : Et la question du statut de la Commission?
PL. : Dans sa lutte pour obtenir un statut approprié au GATT la Commission a obtenu une
assistance précieuse du Secrétariat du GATT. Le secrétaire exécutif de cette organisation, Mr
Wyndham White en tant qu’anglais pragmatique et encouragé sans par les Etats-Unis en tant
que supporter de l’intégration européenne, a fait de son mieux pour permettre à la CEE et la
Commission de jouer leur rôle. Dans ce cas encore la mise en place d’un tarif douanier
nouveau, instrument commercial au cœur des préoccupations du GATT à l’époque, a en
quelque sorte forcé le cours des choses. C’est à partir du tarif douanier commun que de fil en
aiguille la CEE a élargi et affermi la présence communautaire. La place réservée à la
délégation de la Commission dans les réunions a reflété cette progression. Au début dans les
discussions au demeurant très vives concernant le ‘marché commun’ et sa compatibilité avec
les règles internationales concernant l’intégration régionale, la Commission a obtenu un siège
en bout de table de la présidence du GATT à coté des membres de son Secrétariat, les six
Etats Membres restant éparpillés parmi l’ensemble des parties contractantes. Quelques années
plus tard la Commission et ensuite aussi les Etats Membres ont été placés ensembles, à une
des extrémités des sièges réservés aux parties contractantes du GATT (et non pas parmi les
observateurs). En pratique donc le statut de délégation à part entière a été obtenu
progressivement. Le pragmatisme qui avait fait la réputation du GATT avait fait son œuvre.
Une question juridique cruciale s’est posée pour la première fois lorsqu’en 1962 à la fin des
négociations tarifaires sur la mise en place du tarif douanier commun et du Dillon round
multilatéral (voir supra) il a fallu rédiger un instrument juridique reprenant les résultats. Pour
la CEE un engagement juridique de sa part à l’égard de l’ensemble des matières couvertes
appelait une signature non seulement des EM mais aussi de la CEE. Au début cette thèse
souleva beaucoup de réticences de certains membres du GATT qui estimaient que rien n’était
prévu à cet effet dans les textes de base de l’Accord, que seuls des pays membres pouvaient
s’engager valablement, qu’il s’agirait d’un précédent dangereux etc. Mais Roy Denman,
mentionné plus haut, le représentant du Royaume Uni, un membre qui possédait encore à
l’époque une influence considérable, sinon prépondérante, au GATT a soutenu la formule de
signature conjointe. Roy Denman a aussi puissamment aidé la CEE à faire accepter au GATT
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sa thèse que le tarif douanier commun tel qu’établi par le Traité de Rome respectait
pleinement la règle du GATT prescrivant que le tarif d’une union douanière ne pouvait pas
avoir une incidence générale sur les échanges supérieure à l’incidence des tarifs des Etats
constitutifs de cette union.
AV. : La permanence de la Délégation
PL. : Dans les premières années de la CEE les fonctionnaires de la Commission à Genève y
étaient tous en mission, les uns pour une durée plus ou moins longue en tant que membres
d’une délégation de négociations, d’autres épisodiquement pour des tâches et réunions
courtes. Ce n’est que vers la fin du Kennedy Round en 1968 qu’un fonctionnaire, Pierre
Nicolas, a été nommé à titre permanent à Genève comme chef d’une délégation accréditée
auprès du GATT. C’est aussi vers cette époque qu’un fonctionnaire a été désigné pour les
relations avec la presse en général et non plus seulement pour les domaines de la CECA.
Lorsque je fus désigné pour succéder à Pierre Nicolas en 1973, l’accréditation auprès du
GATT fut formalisée par une lettre de la part du DG de la DG I/XI adressée au Secrétaire
Exécutif du GATT. C’est aussi vraisemblablement à ce moment la que des notifications
écrites ont probablement été faites auprès du siège des NU à Genève et des autorités du
Canton de Genève. Le titre spécifique du représentant de la Commission était “Chef de la
Délégation permanente de la Commission des Communautés Européennes près des
Organisations Internationales à Genève”, un libellé fort long qui fit parfois sourire à Genève.
Compte tenu de l’importance relativement faible à l’époque de l’intérêt et du rôle de la CEE
dans des très nombreuses Organisations Internationales à Genève et de l’absence de personnel
dans la délégation pour entretenir des rapports, les liens de la délégation avec ces
Organisations sont demeurés minimes jusqu’à environ la fin des années 1980. Des
fonctionnaires de Bruxelles venaient de temps à autre en mission pour participer en tant
qu’observateurs à certaines des réunions de ces Organisations. Personnellement je suis allé
parfois en réunion au Bureau International du Travail et à l’OMPI mais pas dans les autres
Organisations sauf la CNUCED. Quant à celle ci la participation de la Commission dans son
rôle formel d’observateur (sauf erreur de ma part) a pendant la plupart de ces années été
assurée par des fonctionnaires de la DG I/XI et VIII en mission.
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En 1979 Tran Van Tinh fut nommé au poste de Genève a un moment ou l’ampleur des
domaines communautaires d’activités avait énormément progressé.
AV. : Quelles étaient vos relations avec les ambassadeurs des Etats membres?
PL. : A vrai dire, pour des questions autres que les affaires commerciales intéressant la CEE,
le chef de la délégation n’avait que fort peu de contacts avec les ambassadeurs. Aux réunions
concernant les affaires purement politiques traitées dans les Organisations à Genève telles que
les conflits internationaux politiques et militaires, sujets qui ne relevaient clairement pas de
compétences communautaires à l’époque, les représentants de la Commission n’étaient sauf
exception pas invités (tout au moins pas jusque vers la fin des années 1980.
Sur le plan social en revanche les contacts étaient nombreux. Lorsque les ambassadeurs
nationaux invitaient leurs collègues de la CEE à des activités de représentation, le chef de
délégation de la Commission et son épouse étaient également invités. L’absence d’un soutien
d’encadrement et assistance diplomatique et de frais de représentation pour le chef de la
délégation pendant la plus grande part de sa présence à Genève ne facilitait pas l’organisation
d’activités sociales de réciprocité. Lors des premières réunions sur place à Genève avec les
neuf Etats membres après l’élargissement de 1973, quelques difficultés ont surgi avec certains
des Etats membres dans les réunions communautaires de coordination préparatoires des
réunions au GATT. L’un ou l’autre d’entre’ eux étaient tentés d’essayer d’affaiblir le rôle et la
position de la Commission dans certaines des matières en discussion. Un jour un problème
s’est posé avec l’Ambassadeur du Danemark, Mr Kastoft. Dans un rapport à Bruxelles, j’avais
critiqué sa position non-coopérative dans les réunions de coordination des 9. Ce rapport lui
est parvenu par le canal de la Commission à Bruxelles (probablement le cabinet du
commissaire Danois, M Finn Gundelach, et de là à Copenhague). Un jour il s’est présenté à
moi texte entre les mains et a critiqué et contesté la référence au Danemark dans le contenu.
Je n’ai pas répondu mais ai pris la précaution d’appeler Mr Emile Noël directement pour lui
expliquer l’incident et lui demander conseil. Il m’a dit de ne pas réagir. A titre de précaution
j’ai ensuite rencontré l’Ambassadeur d’Allemagne à Genève, Mr Herbst (ancien DG des
relations extérieures), ainsi que l’Ambassadeur de Belgique, M. Noterdaeme (ancien
représentant belge auprès de la CEE) pour leur donner le texte de mon rapport et leur
expliquer l’incident. Je craignais en effet que M Kastoft ne soulève la question dans l’un ou
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l’autre caucus des ambassadeurs et je tenais à ce que ses collègues disposent d’une
information objective. Rien ne s’est plus passé par après! Les relations avec le chef de la
délégation du Secrétariat Général du Conseil à Genève (M Jagstaidt) ont généralement été
sans histoire mais à plusieurs reprises il a été nécessaire de résister à des tentatives de faire
valoir une représentation formelle du secrétariat du Conseil sous une pancarte de “Conseil”
dans le cadre du GATT (listes de délégation, places en réunion, invitations diplomatiques etc).
AV. : La liste diplomatique
PL. : La présentation de cette liste au GATT a évolué au fil des années et varié dans ses
modalités selon son objet général ou particulier. Au début par exemple la Commission figurait
parmi les observateurs dans des groupes de travail du GATT dont l’objet n’avait aucun
rapport avec les compétences et activités de la CEE de l’époque. Progressivement cette
différenciation s’est estompée et le modèle de pleine participation s’est généralisé. C’est au
cours des années 1970 qu’une discussion approfondie sur la présentation et composition de
cette liste a eu lieu à Bruxelles entre la Commission et le secrétariat du Conseil, avec je
présume une participation de la présidence du Conseil. Un schéma standard a été agréé. A
part quelques aménagements, sauf erreur, ce schéma subsiste encore aujourd’hui dans ses
éléments essentiels.
AV. : Y avait-il des limites au rôle de porte-parole?
Au fil du temps les limites ont pratiquement disparues. Un des rares domaines laissés de coté
par la Commission étaient les questions concernant le budget du GATT et les discussions et
caucus portant sur les nominations de délégués des membres du GATT aux divers postes de
présidence etc. Il n’y avait aucun intérêt pour la Commission de s’immiscer dans ces affaires
qui auraient pris beaucoup de temps et par ailleurs de telles taches fournissaient aux
fonctionnaires sur place des Etats membres une activité diplomatique stimulante pour les
intéressés. Certains d’entre eux comme Pierre-Marie Colmant (France) étaient passés maître
dans ce domaine et fort utiles pour la CEE. Mais le représentant de la Commission a toujours
insisté avec succès pour être tenu au courant sur les projets et démarches en vue de la
nomination de présidences afin d’éviter des choix défavorables pour les intérêts
communautaires.
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AV. : D’où vient le titre d’Ambassadeur?
PL. : La question d’un tel titre pour le chef de la délégation ne s’est pas posée à Genève mais
a été discutée et réglée au cours des années 1990 à Bruxelles après des échanges longs et
difficiles avec le Conseil. A ce propos, et à titre d’anecdote, après mon retour à Bruxelles au
début des années 1980 un de mes directeurs chargé des négociations multilatérales sur le
textile au GATT avait de sa propre initiative inscrit le titre d’Ambassadeur sur sa carte de
visite sans avoir demandé l’approbation de ses supérieurs de la Commission. Les cartes en
question ont heureusement pu être retirées avant qu’un esclandre éclate au Conseil.
AV. : Vous revenez à Bruxelles en 1979 et devenez Directeur Général adjoint. Pendant vos
années à Bruxelles il y a eu le conflit des Malouines/Falkland où la Commission a réussi à
faire accepter sa proposition d’introduire des sanctions. C’est Sir Roy Denman qui l’a
proposée. Je ne me souviens pas de m’être occupé personnellement de cette affaire à
Bruxelles, certainement pas en tant que chef de file. Le conflit armé n’a en fait que duré
environ trois mois. Un différend d’opinion a surgi entre les juristes de la Commission et du
secrétariat du Conseil au sujet de la base juridique pour l’adoption d’un embargo commercial
par l’UE contre les importations originaires d’Argentine. La Commission préconisait une
référence aux dispositions du Traité concernant la politique commerciale qui prescrivent des
décisions à la majorité de EM alors que le Conseil et son secrétariat juridique préconisait un
recours a un autre article exigeant l’unanimité. Compte tenu de son profil pro-européen passé,
dans cette affaire ni d’ailleurs dans aucune autre, Sir Roy Denman n’a aucun moment été
soupçonné de favoriser des intérêts spécifiques du Royaume Uni. Après la mise en œuvre de
l’embargo l’Argentine a lancé une procédure de plainte en infraction contre l’UE au GATT.
Vu la lenteur de ces procédures celles ci ont été interrompues peu après la fin du conflit.
A titre complémentaire: après mon retour à Bruxelles je me suis notamment occupé des
problèmes du commerce de l’acier, en particulier les échanges commerciaux avec les Etats
Unis et les discussions à ce sujet au sein du comité de l’acier de l’OCDE. Dans cette
Organisation la Commission n’avait jamais réussi à assurer un rôle de porte-parole exclusif
même pas pour les problèmes commerciaux directement liés à la politique commerciale
commune. Dans les années 1980 il a cependant été possible pour la Commission dans ce
comité, et ce fut le seul, a être porte-parole des Etats membres s’agissant d’un conflit
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commercial ave les Etats Unis dans lequel il s’agissait pour l’UE de s’opposer au
protectionnisme américain et d’obtenir les quotas d’importation les plus élevés possibles.
AV. : Comment avez vu l’équipe bruxelloise après votre retour de Genève?
PL. : Avec sympathie. Mon DG fut d’abord Roy Denman et ensuite Leslie Fielding. Mes deux
autres collègues DG adjoints étaient Mr Giola et Mr Loeff. A part quelques petites querelles
sur des questions subalternes de compétence tels que des problèmes concernant les Etats-Unis
nous avons bien collaboré ensemble, chacun dans son domaine respectif.
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Index des noms de personnes
Barre, Raymond, 4
Blumenthal, Michael, 5
Colmant, Pierre-Marie, 9
Denman, Roy, 5, 6, 10, 11
Donne, Frédéric, 5
Giola, Gianluigi, 11
Gundelach, Finn Olav, 8
Herbst, Axel, 8
Hijzen, Theodorus, 5
Jagstaidt, Klaus, 9
Kastoft, ?, 8
Loeff, Jos, 11
Nicolas, Pierre, 7
Noël, Émile, 8
Noterdaeme, Paul, 8
Tran Van Tinh, Paul, 8
Wellenstein, Edmund, 5
Wyndham White, Eric, 6
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