Yonne / Kakhétie

Séverine Aufort
Master 2 « Conduite de projets culturels - connaissance des publics »
Université de Paris Ouest - Nanterre La Défense
Yonne / Kakhétie
Coopération entre un département
et une région extérieure aux zones d'influence
traditionnelles de la diplomatie française
Sommaire
Introduction .........................................................................................................................2
I / Une coopération originale.................................................................2
A - Département et coopération décentralisée..................................................................2
1/ De la coopération internationale comme domaine réservé de l'Etat aux principes de
subsidiarité et de complémentarité...........................................................................................2
2/ La spécificité d’une coopération initiée par un département ..............................................3
B - Le choix de la Kakhétie .................................................................................................3
1/ Une aventure humaine ?.......................................................................................................3
2/ Un choix qui implique des moyens limités............................................................................4
II/ Une coopération exemplaire ?..........................................................5
A - Aide ou coopération, expertise ou assistance : équilibres précaires..........................5
1/ Concentration et pérennité....................................................................................................5
2/ Échange et concertation........................................................................................................6
B - Des actions qui prennent une ampleur nationale........................................................7
1/ Un acteur devenu incontournable dans les relations avec la Géorgie .................................7
2/ Des circonstances exceptionnelles qui bouleversent les modalités d'action.........................7
Conclusion.............................................................................................................................8
Bibliographie .......................................................................................................................9
Note de synthèse de Séverine Aufort – cours d'Emmanuel Wallon « Les politiques culturelles », 2008 / 2009
1
Introduction
Après une brève visite sur le site de l'Ambassade de France en Géorgie et de
l'Ambassade de Géorgie en France, une évidence s'impose : les relations entre la France et
la Géorgie sont profondément marquées par les acteurs icaunais. Le département de
l'Yonne s'est engagé à l'international par le biais de la coopération décentralisée en signant
un accord avec la région de Kakhétie 1. La coopération internationale a en effet connu le
même type de bouleversements que les autres administrations françaises avec les
processus de déconcentration et surtout de décentralisation ; les acteurs territoriaux ont
donc investi un domaine jusque là réservé à l'Etat. Cette coopération décentralisée se
définie comme la relation établie, par la signature de conventions, entre des collectivités
territoriales françaises et des collectivités territoriales étrangères.
Seule trois collectivités territoriales ont choisi d'engager ce type de coopération avec
la Géorgie, pourquoi l'Yonne a - t - elle choisi une région géorgienne comme partenaire ?
Quelles actions ont été menées ? Selon quelles modalités ? La coopération décentralisée
menée par les départements est-elle spécifique ? Quelles problématiques particulières pose
le cas singulier du Caucase ? C'est à l'ensemble de ces interrogations que nous allons nous
intéresser en nous interrogeant sur ce qui fait la spécificité de cette coopération.
I / Une coopération originale
A - Département et coopération décentralisée
1/ De la coopération internationale comme domaine réservé de l'Etat aux principes de
subsidiarité et de complémentarité
L'Etat français s'est longtemps défini comme le seul acteur possible en terme de
relations internationales. Pourtant, depuis les prémisses de l'après-guerre, la coopération
décentralisée a connu une croissance continue et exponentielle.
Les jumelages ont initié le mouvement avec la volonté de construire une Europe en
paix et de consolider une amitié franco-allemande naissante. Ces jumelages souvent peu
actifs ont pourtant joué un rôle symbolique fort, ce sont les premières manifestations de
liens formalisés entre des collectivités locales de pays différents. Si leurs actions couvrent
peu à peu des domaines de plus en plus vastes, il faut attendre le début des années 80 et la
première vague de décentralisation pour que ces actions soient prises en compte par l'État.
On voit ainsi en 1983 la nomination d'un délégué pour l'action extérieure des collectivités
locales. Quant au cadre juridique, il a été fixé par la loi d'orientation de février 1992.
Cependant ce n'est qu'avec la loi Thiollière de 2007 que l'action internationale devient une
compétence à part entière des collectivités territoriales. Palliant aux nombreuses
insuffisances de la loi de 1992, elle permet une plus grande part d'initiative.
1
Région située à l'extrémité orientale de la Géorgie et donc frontalière avec la Tchétchénie et l'Azerbaïdjan.
Si l'État se réserve toujours le monopole de la diplomatie, il reconnaît donc l'utilité
de l'action internationale des collectivités territoriales. Face à l'ampleur prise par la
coopération décentralisée, l'une des priorités affichées du Ministère des Affaires étrangères
en terme de coopération internationale est d'assurer le recensement, la mise en réseau de
cette multitude d'actions pour tenter de leur donner une cohérence. Cette volonté tend à
renforcer une tendance déjà existante : la spécialisation des actions de ces collectivités en
fonction de leur échelon territorial. C'est l'article 72 de la Constitution qui en déclarant que
les « collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des
compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon », inscrit ce principe
de subsidiarité dans la loi.
2/ La spécificité d’une coopération initiée par un département
La coopération internationale n’est donc pas une compétence transférée, mais bien
une compétence reconnue aux départements. Ce caractère non-obligatoire se traduit par
un engagement à l’international très disparate au sein des conseils généraux. Certains,
comme le département de la Charente, n’ont mis en œuvre aucune coopération ; alors que
des départements comme le Finistère ou l'Hérault sont très actifs. Cet investissement
révèle un choix politique fort car la marge de manoeuvre des départements est
extrêmement faible. En effet, le processus de décentralisation ayant procédé à des
transferts de compétences sans y associer les transferts de fonds correspondants, la masse
budgétaire des conseils généraux comporte une forte part de dépenses fléchées,
notamment à cause des dépenses de l’action sociale. Sans être pionnière (les tous premiers
conseils généraux ont développé des actions de coopération dès les lois de décentralisation
de 1982-1983), la coopération engagée par l’Yonne avec la région de Kakhétie a fait partie
de la première vague de conventions signées par les départements français.
La coopération décentralisée mise en œuvre par les conseils généraux acquière un
caractère propre par l’influence des compétences spécifiques aux départements. Cela relève
parfois d’une véritable volonté stratégique, c’est le cas dans le département de la Vienne
qui dispose d’un « dispositif d'aide aux projets relatifs aux compétences
départementales ». Il favorise donc expressément les actions entrant dans les domaines
correspondants aux compétences départementales : prônant le « droit à expérimenter », il
entend ainsi favoriser les projets « susceptibles d’applications positives pour le Conseil
Général de la Vienne ».
B - Le choix de la Kakhétie
1/ Une aventure humaine ?
Les débuts de la collaboration Yonne / Kakhétie datent de 1998. « Le hasard est à
l’origine de ce projet »2 selon Henri de Raincourt, sénateur et président à l'époque du
conseil général de l’Yonne. Les rencontres de Vézelay réunissaient alors des représentants
2
Les colloques du Sénat, « La Coopération décentralisée : Mode d'emploi ». (octobre 2003)
de 15 pays d’ex-URSS. Les géorgiens ont alors émis le « désir de jumeler l’Yonne, réputé
pour son Chablis, et la Kakhétie, région où dit-on est né le vin et qui se situe à la frontière
avec la Tchétchénie, dans une région politiquement instable ». Ces déclarations – part d’un
discours prononcé en 2003 - tendent à trouver une justification à la coopération, qu’elle
soit économique avec l’idée d’une production commune ou géopolitique avec l’évocation de
la Tchétchénie, tout en insistant sur le facteur aléatoire. La signature de la convention,
ainsi que les premières actions, ont eu lieu en 2000.
Ce choix de jumeler l’Yonne à la région orientale de la Géorgie est d’autant plus
étonnant que cette région est totalement extérieure aux zones d'influence traditionnelles
de la diplomatie française. En effet la diplomatie française – et les collectivités territoriales
à sa suite – s’engagent principalement dans trois zones. Tout d’abord, conséquence
historique des jumelages, les coopérations sont concentrées au sein de l’Union européenne.
Cela se traduisait en 2006, sur près de 6 000 liens de coopérations établis par les
collectivités territoriales, par 4 200 liens établis au sein de l’Union européenne3. La
deuxième zone essentielle correspond à la « zone de solidarité prioritaire » établie par le
Ministère des affaires étrangères et comprenant 54 pays. Au sein de cette liste, les
collectivités territoriales privilégient largement les ex-colonies de l'État français, tendance
illustrée en 2006 par le plébiscite de l’Afrique francophone, ou encore par le fait que sur 27
liens établis en Asie du Sud Est, 22 l’étaient avec le Vietnam. Enfin, des liens étroits sont
entretenus avec les différentes puissances économiques mondiales (en 2006, 136 liens avec
les seuls États-Unis, 143 liens avec le Canada). La Géorgie ne rentre donc ni dans les
critères économiques (pays en situation d’extrême pauvreté), ni dans les critères
historiques (ex-colonies françaises), ni dans les critères géo-stratégiques (pays développés)
conventionnels.
Malgré ces déclarations politiques insistant sur le rôle du hasard et du facteur
humain dans le choix de cette région, il faut néanmoins relever quelques allusions qui
permettent d'émettre l'hypothèse d'un choix politique beaucoup plus stratégique. En effet
la personnalité d'Henri de Raincourt et son engagement politique à droite laisse supposer
que la situation géopolitique, faisant de la Géorgie un opposant à la Russie, ne l'a pas laissé
indifférent. Il a aussi pu, dans le passé, souligné que la Géorgie est, « avec l’Arménie, l’un
des deux seuls pays chrétiens de cette région ».
2/ Un choix qui implique des moyens limités
Sortir de la norme a d’importantes conséquences sur le déroulement même de la
coopération, tant d’un point de vue logistique que financier. La forte concentration des
partenariats avec certaines parties du monde permet en effet une mise en réseau des
acteurs. Si cette mise en commun n’a pas toujours été effective, il s’agit d’une priorité
affichée de la dernière décennie. Cela se traduit, par exemple, par des Assises bilatérales de
la coopération décentralisée dont on peut citer de nombreux exemples : en 2005, Assises
3
« Action extérieure des collectivités locales et coopération décentralisée » - Flash-info de la DGCID du 14 septembre
2006
franco-slovaques, franco-marocaines – en 2006, Assises franco-tchèques, francomalgaches – en 2007, Assises franco-roumaines, franco-burkinabaises – en 2008, Assisses
franco-maliennes, franco-japonaises, etc. De même, les organismes de regroupement des
acteurs de la coopération, qui peuvent être des interlocuteurs précieux lors de l’élaboration
d’un projet de collaboration, sont beaucoup moins compétents sur les zones inhabituelles.
Ainsi Cités Unies qui présente sur son site des fiches et animations par pôles
géographiques oublie totalement dans son découpage la zone du Caucase.
Mais les difficultés se situent aussi sur le plan financier. Une collectivité territoriale
va rarement financer entièrement seule une coopération, mais va plutôt chercher à se
tourner vers l'État, l’Union Européenne ou les grandes organisations internationales. Mais
la plupart des programmes contiennent des critères à dimension géographique, comme le
MEDA qui finance des projets de coopération entre l’Union européenne et les pays du
bassin méditerranéen. Avec la mise en place actuelle des appels à projets (expérimentation
en 2005, procédure établie depuis 2007), impliquer l'État dans une coopération
décentralisée s'est complexifiée. Pour 2009, le ministère des Affaires étrangères et
européennes et le ministère de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du
Développement solidaire lancent deux nouveaux appels à projet communs. L'un, intitulé
« coopération européenne », est donc réservé à un petit groupe de pays 4. L'autre, nommé
« coopération au développement, développement solidaire et migrations », permet
d'envisager une coopération avec le Caucase mais seulement selon des thématiques très
spécifiques (soutien à des projets fédérateurs, à des projets intégrant des jeunes, à l'appui à
la gouvernance locale). L'Union européenne a, quant à elle, mis en place des instruments
géographiques de financement de l'aide extérieure. Si les pays du Caucase peuvent faire
appel à « l'instrument de voisinage et de partenariat », établi par la politique européenne
de voisinage(PEV), même au sein d'un tel instrument budgétaire spécifique, les fonds
alloués au Caucase sont extrêmement minoritaires.
II/ Une coopération exemplaire ?
A - Aide ou coopération, expertise ou assistance : équilibres précaires
1/ Concentration et pérennité
Quand on s'intéresse à l'action internationale du conseil général de l'Yonne, une
caractéristique frappe immédiatement l'esprit : il n'a établit qu'une, et une seule,
coopération. S'engager à l'international signifie, pour la plupart des collectivités
territoriales, établir deux, trois, quatre partenariats. Le département de l'Yonne a choisi de
se concentrer sur un seul partenariat.
A cette fidélité géographique s'ajoute une forte cohérence thématique. La
4
Chypre, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Malte, Pologne, République tchèque, Slovaquie, Slovénie, Bulgarie, Roumanie,
Croatie, Macédoine et Turquie
convention initiale prévoyait la culture de la vigne et le développement de la francophonie
comme éléments de base de ce partenariat. Les premières années ont ainsi vu le
développement de nombreuses actions autour de la viticulture (2001, accueil dans l'Yonne
d’une délégation de vignerons de Kakhétie - 2003, achat de produits de traitement de la
vigne – 2004, traduction du manuel d'oenologie...), mais aussi très rapidement autour de
la question du cheptel (2002, une mission d’étude composée de vétérinaires de l’Yonne et
d’un éleveur s’est rendue en Kakhétie pour examiner l’état sanitaire du cheptel - 2005, une
mission agricole a poursuivi le diagnostique et proposé un programme de développement
d'un cheptel charollais en Géorgie, 2006/2008 mise en place de ce programme). L'essor de
la francophonie a été encouragée par de très nombreuses actions (achat de livres et
matériel informatique, création d'un festival de Théâtre francophone, création d'une filière
informatique à l'Institut franco-géorgien...). Selon Henri de Raincourt, « depuis le début de
cette coopération, le français est passé du cinquième au deuxième rang des langues
étrangères enseignées en Kakhétie. »5 Outre ces deux axes : économie (agriculture/
viticulture) et francophonie, s'est mise en place dès les origines une action plus culturelle
avec notamment l'organisation de semaines de l'Yonne en Géorgie et de la Géorgie dans
l'Yonne. C'est uniquement à la demande des Géorgiens qu'un quatrième champ d'action a
été investi depuis 2004 : la santé, ce qui a débouché en 2008 sur l'inauguration d'un centre
de diagnostic de niveau régional à Gourdjaani.
2/ Échange et concertation
Alors que les jumelages, et la coopération internationale en général, sont
fréquemment critiqués pour le manque de professionnalisme et de rigueur dans leurs
actions, la coopération mise en place par le conseil général de l'Yonne multiplie les efforts
pour éviter ces écueils. La démarche se veut donc réfléchie. Chaque action est ainsi étudiée
préalablement avec l'organisation de nombreuses consultations et l'envoi, si nécessaire,
d'experts français pour établir l'état des lieux avant le montage d'un projet et en évaluer les
résultats ensuite. Ces concertations sont organisées essentiellement par une chargée de
mission pour la coopération décentralisée au Conseil général. Géorgienne, elle effectue de
très nombreux séjours dans son pays pour élaborer les projets et permettre un meilleur
suivi des réalisations. Ce choix de recruter une géorgienne est remarquable, permettant en
effet d'éviter de nombreux malentendus liés aux différences culturelles et linguistiques,
obstacle majeur dans de nombreuses coopération.
Cette volonté de concertation se retrouve aussi dans la recherche d'une meilleure
intégration des acteurs. Formulée dès 2004, avec notamment l'« accueil dans l’Yonne
d’une délégation composée du Ministre d’État, chargé de la politique régionale, des
Gouverneurs de Kakhétie et d’Iméretie et de deux conseillers du Président géorgien pour
étudier la répartition des compétences entre l’État et les différentes collectivités locales
ainsi que l’acte II de la Décentralisation. », ce parti pris s'est concrétisé lors des dernières
réalisations. Ainsi l'ouverture du centre de santé évoqué plus haut n'a été permise que
5
Au fil de l'Yonne, mai 2007. p 25
grâce à l'action conjointe du conseil général de l'Yonne, de la région de Kakhétie et du
district de Gourdjaani.
L'autre écueil de la coopération internationale consiste à tomber dans une sorte de
néo-colonialisme économico-culturel. Transformer une coopération en assistance, canal à
sens unique d'aide et d'impérialisme culturel. Il y a de la part du département de l'Yonne
une volonté de réciprocité fortement affichée, réciprocité essentiellement axée dans le
domaine culturel. Que ce soit en 2002 ou en 2005, l'Yonne a reçu des délégations de
peintres, chanteurs, danseurs, cuisiniers :« la Kakhétie [à la 78ième Foire de Sens] était l'hôte
d'honneur. Ils furent des milliers à admirer le village géorgien, les expositions de peinture et
l'artisanat, à déguster la gastronomie géorgienne. ». A l'inverse, 2004, par exemple, a vu se
dérouler pendant huit jours le festival de « L'Yonne en Kakhétie ».
B - Des actions qui prennent une ampleur nationale
1/ Un acteur devenu incontournable dans les relations avec la Géorgie
En une décennie, le conseil général de l'Yonne s'est imposé comme un acteur
incontournable dans les relations franco-géorgiennes. Ainsi, lorsqu'en 2004, la ministre
Déléguée aux Affaires Européennes effectue une visite officielle en Géorgie, la délégation
qui l'accompagne comprend le président du conseil général de l'Yonne. De plus, si la
convention a été signée avec la région de Kakhétie, l'accord a un tel impact sur le pays que
les représentants de l'Yonne ont fréquemment affaire à des interlocuteurs d'envergure
nationale (président de la république, ministres, etc.). Pour certains évènements
exceptionnels, l'action du conseil général s'étend d'ailleurs à d'autres parties de la Géorgie.
Ce fut le cas en 2002, avec l'institut universitaire franco-géorgien de Tbilissi, qui a reçu une
forte subvention du conseil général permettant de réaliser un projet en sommeil depuis 8
ans. La solidité de ce réseau a permis l'aboutissement fin 2008 d'un projet d'exposition
dans un musée yonnais de 17 tableaux de Niko Pirosmani, peintre géorgien de renom. Très
peu visibles hors de Géorgie, ces toiles n'ont été prêtées jusqu'ici qu'aux musées de Kiev,
Istambul, Minsk... ce qui semble mettre Vézelay sur le même plan que ces capitales.
2/ Des circonstances exceptionnelles qui bouleversent les modalités d'action
L'été 2008 a vu une nouvelle étape dans la coopération entre Yonne et Kakhétie.
Coutumier des actions planifiées, réfléchies, le conseil général n'a pourtant pas hésité
devant les conséquences du conflit russo-géorgien : « Une aide d’urgence de 12 000 € a été
débloquée afin d’acheminer au Centre de Santé de Gourdjaani, qui en assurera la distribution, de la
nourriture pour les bébés et des produits d’hygiène de première nécessité pour les réfugiés. De
plus, depuis le début du conflit russo-géorgien, le Centre de diagnostic de Gourdjaani –financé par
le Conseil Général – assure la gratuité des analyses médicales, radiologie et échographie pour les
réfugiés et travaille en étroite collaboration avec les hôpitaux de Kakhétie. »6.
6
Communiqué de presse du 21août 2008 de Jean-Marie ROLLAND, député de l’Yonne et président du Conseil Général.
Conclusion
L'exemple de la coopération menée par le conseil général de l'Yonne avec la région
géorgienne de Kakhétie nous a donc permis de pointer un enjeu clef du rayonnement
français. Le désengagement de l'État français, qui se traduit par exemple par une forte
diminution des crédits accordés aux Ambassades et notamment aux SCAC, risque de nuire
à l'influence, au rayonnement de la France et de la francophonie à travers le monde. De
même, bien que possédant le premier réseau mondial de coopération et d'action culturelle,
l'État français ne peux être présent partout. La coopération décentralisée permet donc une
présence française sur des terrains moins couverts par la diplomatie traditionnelle.
L'investissement des collectivités territoriales dans les relations internationales pourraient
ainsi permettre de pallier ces deux problèmes, tant l'étendue que l'intensité des actions de
la coopération française. Cette évolution promet un bel avenir à la coopération
décentralisée, d'autant que l'exemple Yonne / Kakhétie a montré l'efficacité des
collectivités territoriales en matière de coopération internationale. En effet : « modèle »,
« coopération exemplaire », les termes élogieux ne manquent pas pour qualifier la
coopération menée par le conseil général de l'Yonne. La méthodologie mise en place au
cours de la dernière décennie semble porter ses fruits puisque aussi bien les acteurs
français que géorgiens soulignent leur satisfaction.
Bibliographie
Ouvrages et travaux universitaires
L'action internationale des collectivités locales, Engagement citoyen et mondialisation.
Troisièmes assises de la Coopération décentralisée, La documentation française. (2002)
Gallet Bertrand, Les enjeux de la coopération décentralisée. Revue internationale et
stratégique, N°57 –2005/1
Holman Claire, La coopération décentralisée : Réflexion sur les enjeux, les limites et les
perspectives d'avenir.. Mémoire de DESS -Management du secteur public. (2003)
Lombard Alain, Politique culturelle internationale. Le modèle français face à la
mondialisation. Ed. Maison des cultures du monde, collection "Babel", 2003
Négrier Emmanuel et Vion Antoine, La coopération décentralisée, un étage du jeu
diplomatique . Contribution à l'atelier Les nouvelles formes de la diplomatie, (2002)
Roche et Piniau, Histoire de la diplomatie culturelle des origines à 1995, Paris, La
Documentation française, 1995
Rousset Michel, L'action internationale des collectivités locales. LGDJ, (1998)
Saez Jean-Pierre, Coopération culturelle internationale et collectivités territoriales : un
enjeu pour les formations de managers culturels, article extrait des Actes du colloque de
Palmela - Portugal, 10 juillet 1998.
Etudes, rapports et actes de colloques
1/ le point de vue étatique
DGCID, « Rapport de la Délégation pour l'action extérieure des collectivités locales ».
(2007)
Les colloques du Sénat, « La Coopération décentralisée : Mode d'emploi ». (octobre 2003)
Le Sénat, « Rapport d’activité de la Délégation du Bureau la Coopération décentralisée ».
(2004-2006)
LAVERGNE Marie-Paule, « Actions de coopération décentralisée : étude sur l'état et les
perspectives des politiques et des actions développées par les collectivités territoriales ».
DGCID, (2000)
2/ les documents officiels destinés aux collectivités
Assemblée des départements de France, « Guide pratique et méthodologique : Améliorer
la qualité d’une politique publique de coopération décentralisée ». (2008)
DGCID, « Guide de la coopération décentralisée : échanges et partenariats
internationaux des
collectivités territoriales ». La Documentation française, (2000)
MAE, « Appel à projet national 2009 de soutien à la coopération décentralisée ».
Agence COOP DEC Conseil, « Guide Pratique : Accéder aux financements européens dans
le cadre de la politique de voisinage. Opportunités de financement pour les projets de
coopération décentralisée ». (2007)
Le cas spécifique du Caucase et l'exemple « Yonne-Kakhétie »
Henri de Raincourt, (sénateur et ex - Président du Conseil Général de l’Yonne).
« Partenariat Yonne-Géorgie. Une coopération exemplaire ». Article paru dans « Au fil de
l'Yonne, magazine d'information du conseil général de l'Yonne, n°40. (2007)
Bilan d'activités, plaquettes d'information et communiqués de presse du Conseil général de
l'Yonne.(2008)
http://www.yonne-charolais.com/
COLISEE, comité de liaison pour la solidarité avec L'Europe de l'Est : www.colisee.org
le site de l'ambassade de France en Géorgie : http://www.ambafrance-ge.org
le site de l'ambassade de Géorgie en France : http://www.ambassadegeorgie.fr