Note Technique - Think Tank Initiative

LE PÉTROLE DU GHANA – ÉVITER DE S’EXPOSER
À LA MALÉDICTION DES RESSOURCES
NOTE TECHNIQUE
1. Le problème : les pays riches en ressources sont sujets aux conflits et
à la corruption1
Les ressources naturelles peuvent représenter à la fois une bénédiction et une malédiction
pour les pays en développement. Ainsi, la découverte de gisements pétroliers importants au
large de la côte du Ghana en 2007 a donné au pays « l’occasion de se sortir de la pauvreté et de
passer au rang des pays à revenu intermédiaire. » Toutefois, elle a également posé « des défis
considérables aux responsables des politiques […] qui devaient éviter que le pays soit exposé à
la malédiction des ressources qui a empêché la plupart des pays d’Afrique et d’ailleurs riches en
ressources d’améliorer les conditions de vie »2. En effet, la difficulté qu’ont éprouvée la plupart
d’entre eux pour bien gérer les revenus tirés de leurs ressources – y compris le Ghana
concernant ses ressources aurifères – témoigne des risques importants inhérents à la
découverte de pétrole.
Outre la difficulté d’assurer la transparence en matière de perception et d’utilisation des
revenus, le Ghana avait à décider de l’affectation de ces revenus de sorte à en optimiser les
avantages pour le développement. Les enjeux décisionnels étaient de taille : plus de la moitié
de la population du pays vit avec moins de deux dollars par jour3.
Ainsi, des choix difficiles aux conséquences déterminantes se sont imposés au gouvernement
du Ghana quant à la façon de gérer les ressources pétrolières récemment découvertes afin
d’éviter de s’exposer à la malédiction des ressources et de procurer le plus de bienfaits possible
à sa population.
2. La contribution de l’IEA : inciter à l’exercice d’une surveillance
obligatoire de l’utilisation des pétrodollars et définir à cet égard des
règles de décaissement précises
Depuis le retour du pays à la démocratie en 1992, l’Institute of Economic Affairs (IEA) a
dirigé bon nombre d’initiatives importantes entreprises par le Ghana en matière de politiques,
ou y a participé. Conscients des avantages, mais aussi des dangers possibles, que représentaient
ces nouvelles réserves pour le Ghana, l’IEA et ses nombreuses ONG partenaires ont agi
rapidement pour aider les responsables des politiques à rédiger un projet de loi visant à
orienter la gestion des revenus pétroliers. En 2008, l’IEA a examiné diverses possibilités à cet
égard et, en 2009, il a parrainé une initiative en vue de favoriser le passage de la recherche aux
politiques. Ces travaux ont abouti à l’organisation d’un atelier à l’intention d’une trentaine de
responsables des politiques au cours duquel l’IEA a présenté des analyses de choix possibles
en matière de politiques – des analyses effectuées par d’autres pays, parues dans des travaux
universitaires et même issues de ses propres réflexions –, se fondant sur des travaux financés
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par l’Initiative Think tank. Au terme de l’atelier, les participants ont convenu d’un
communiqué indiquant qu’ils adoptaient la majorité des principales recommandations
formulées par l’IEA (dont plusieurs, il faut le souligner, étaient conformes aux opinions
exprimées par les autres participants). Ce communiqué est à l’origine de la Petroleum Revenue
Management Act (Loi sur la gestion des revenus pétroliers), adoptée en 2011, qui consacre la
plupart des propositions stratégiques mises de l’avant par le milieu des ONG en matière de
droit. En particulier, la Loi prévoit les dispositions suivantes :
 Les revenus sont inscrits au titre du budget central du gouvernement, ce qui aide à
assurer la transparence et la reddition de comptes.
 70 % des revenus sont consacrés à des dépenses et à des investissements à court terme;
la Loi définit en outre 13 domaines prioritaires d’investissement, ce qui permet de
s’assurer que la richesse pétrolière du Ghana contribue à la diversification de l’économie,
au lieu d’y nuire. L’agriculture, l’infrastructure, l’éducation, l’eau et l’assainissement et le
logement sont au nombre de ces domaines4.
 Les 30 % restants sont répartis entre le Fonds de stabilisation d’une part, offrant ainsi un
coussin de sécurité au budget public en cas de perte de revenus imprévue, et le Fonds du
patrimoine d’autre part, assurant l’avenir des générations futures une fois que les champs
pétrolifères seront épuisés.
 Plusieurs mécanismes de surveillance favorisent une plus grande transparence et une
meilleure reddition de comptes. En particulier, le Public Interest and Accountability
Committee (PIAC), dont font partie plusieurs représentants non gouvernementaux,
surveille la gestion et l’utilisation des revenus et offre une tribune de discussion publique
sur la façon de répartir les dépenses entre les priorités du Ghana en matière de
développement.
L’IEA est le premier représentant des think tanks auprès du PIAC, ce qui témoigne de son
rôle fondamental dans cette initiative stratégique. Il convient également de souligner que
d’autres organismes de la société civile continuent de jouer des rôles importants. Par exemple,
c’est le Revenue Watch Institute qui héberge le PIAC, car les ressources d’exploitation que lui
accorde le gouvernement sont insuffisantes, et l’International Growth Centre continue
d’effectuer des travaux qui alimentent les discussions sur les politiques.
De manière générale, ce cas illustre clairement l’importance de l’IEA dans le domaine de
l’élaboration des politiques au Ghana – non seulement en ce qui concerne des propositions
stratégiques précises, mais également comme source à laquelle les responsables des politiques
font appel pour les aider à renforcer leurs capacités en général, notamment en ce qui a trait à la
conception et à l’évaluation de nouvelles possibilités en matière de politiques. En effet, l’IEA
considère le renforcement des capacités comme l’une de ses plus grandes contributions
institutionnelles, d’autant plus que, très souvent, les responsables des politiques n’ont pas les
ressources nécessaires pour obtenir l’aide qu’ils souhaiteraient. Cette initiative stratégique peut
donc procurer d’autres avantages que ceux qui résultent de la Loi elle-même.
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3. Le résultat attendu : des sommes d’argent plus importantes utilisées au
profit de la population du Ghana
À partir d’hypothèses et des données existantes sur la façon dont les politiques peuvent influer
sur la société du Ghana, on a fait des estimations approximatives permettant de comprendre
l’impact que pourrait avoir la Petroleum Revenue Management Act. On trouvera en appendice
le détail des estimations. Pour résumer, on a combiné les données récentes sur la production
pétrolière du gouvernement, le prix du pétrole et la répartition des revenus entre le
gouvernement et la société pétrolière nationale avec des projections de production future afin
de calculer, à partir d’hypothèses conservatrices, les revenus que le gouvernement pourrait
percevoir au cours des 15 premières années de production (2011-2025). On a ensuite estimé
deux avantages connexes. Tout d’abord, l’estimation de la perte de revenus résultant d’une
mauvaise gestion des ressources pétrolières au Nigéria a servi d’indicateur de base pour
calculer les revenus supplémentaires qui seront gérés avec transparence du fait de l’existence
de la Loi. En second lieu, on a tenu compte des revenus aurifères du Ghana qui n’ont pas ou
peu servi à des investissements à long terme, notamment dans l’infrastructure ou le Fonds du
patrimoine, pour calculer les investissements supplémentaires à long terme (comparés à la
consommation à court terme) qui découlent des dispositions prévues par la Loi. Dans les deux
cas, on a créé plusieurs scénarios, étant donné la nature théorique des estimations (d’où la
gamme étendue ci-après). Cette démarche a donné les estimations des résultats attendus
découlant de la Loi :
 de 0,3 à 0,7 milliard de dollars de revenus pétroliers jusqu’en 2025, gérés de manière
plus transparente du fait de l’existence de la Loi (valeur actualisée nette)
 de 0,4 à 0,9 milliard de dollars d’investissements supplémentaires à long terme du fait
de l’existence de la Loi (valeur actualisée nette également)
4. Le rendement des investissements (RI)
La participation de l’IEA a été déterminante tout au long du processus de changement de
politiques et son travail n’a nécessité que 2,5 années-personnes et près de 125 000 dollars.
Pour calculer le rendement de ses investissements (RI), on a divisé les 500 millions de dollars
de revenus supplémentaires gérés avec transparence (en utilisant le point médian obtenu plus
haut) par les 125 000 dollars investis par l’IEA. On obtient ainsi un RI de près de 4 000
dollars de revenus supplémentaires gérés avec transparence par dollar dépensé par
l’IEA.
Il est certain que ces avantages ne sont pas uniquement attribuables à l’aide fournie par l’IEA.
Mais, l’examen de son apport à la concrétisation des résultats attendus permet d’illustrer le
rendement réel de ses investissements. Les experts indiquent un ensemble relativement
constant de conditions propices au changement de politiques qu’un organisme comme l’IEA
peut influencer. Le suivi de ces conditions, avant et après la participation du think tank, donne
un aperçu de sa contribution.
On a demandé au personnel de l’IEA et à des experts externes d’indiquer, sur une échelle de 1
à 5, allant de « très faible » à « très élevée », l’état de ces conditions avant que l’IEA ne
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participe aux discussions stratégiques liées à la gestion des revenus pétroliers et après sa
participation, maintenant qu’on a adopté la loi et entrepris son application. Le Tableau 1
affiche les réponses.
Tableau 1 : Contribution de l’IEA à la Petroleum Revenue Management Act
Avant
(1=très
faible,
5=très
élevé)
Après
Institutions efficaces : Les institutions législatives, juridiques et
de réglementation pertinentes fonctionnement suffisamment
bien pour assurer l’efficacité de la recherche et des activités de
plaidoyer
1,7
3,1
Recherches complémentaires accessibles et adaptées : La
solution est soutenue par des données probantes convaincantes
capables de réfuter les arguments contraires et d’influencer les
décideurs
2,3
3,8
Solution réalisable, précise et souple : Une solution réalisable a
été élaborée et on a démontré qu’elle produisait les avantages
attendus, tout en offrant des solutions de remplacement
acceptables dans le cas où la proposition précise ne serait pas
défendable
1,5
3,6
Des défenseurs influents au sein des institutions clés : Des
décideurs capables de contrer l’opposition et d’appuyer la
solution et ses principes fondamentaux
1,5
4,5
Une campagne bien planifiée, bien dirigée et bien fondée : Les
défenseurs réunissent les ressources, mettent en œuvre une
stratégie réaliste et souple et obtiennent l’appui du public et
d’autres alliés
2,0
3,0
Clarté du processus de mise en œuvre : Les organismes
d’exécution font preuve d’engagement et de compétences
relativement à l’application de la solution
1,5
2,8
Moyenne
1,7
3,4
Condition
La conversion des résultats en pourcentage (1 = 0 %, 5 = 100 %) donne les estimations de la
Figure 1. Ainsi, la moyenne de la contribution de l’IEA à l’ensemble des conditions s’établit à
près de 40 % (42 % dans la Figure 1), ce qui donne un RI de près de 1 700 dollars de
revenus supplémentaires gérés avec transparence par dollar dépensé par l’IEA, en
supposant que ces efforts seront couronnés de succès.
-4-
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Figure 1
Contribution de l’IEA à la Petroleum Revenue Management Act
Il convient de souligner que ces données comprennent des rajustements qui viennent réduire
le RI pour tenir compte d’une certaine part d’incertitude. Par exemple, une incertitude
demeure du fait que le gouvernement ne s’est toujours pas engagé de manière précise à
appliquer certaines dispositions de la Loi (par ex., financer le PIAC). À cet égard en effet,
l’IEA et ses partenaires s’emploient actuellement à élaborer d’autres mesures législatives. Dans
la Figure 1, cette incertitude est illustrée par les barres indiquant le « % d’efforts encore
nécessaires ». Leur moyenne brute est de 38 %, ce qui réduit la probabilité de réussite actuelle
(PRA) à 62 %. Pour préciser, la contribution de l’IEA au « succès obtenu jusqu’à maintenant »
est de 42 %, ce pourcentage divisé par 62 %. Le RI susmentionné est donc en fait la rentabilité
multipliée par la contribution de l’IEA au succès obtenu jusqu'à maintenant, ensuite multipliée
par la PRA, comme l’illustre la Figure 2 (les écarts sont attribuables à l’arrondissement). Ce
calcul est plutôt conservateur si l’on parvient à une pleine réussite, car il suppose que l’IEA ne
participera pas aux efforts jugés encore nécessaires.
Figure 2
Rendement des investissements de l’IEA
Appendice : Détail des estimations des résultats attendus
Les hypothèses et les données de base suivantes ont servi à cette estimation :
 La production pétrolière ayant commencé en décembre 2010, les estimations des
résultats présentées remontent à 2011. Elles se limitent également à une période de 15
ans, soit de 2011 à 2025.
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 En 2012, la production accusait un retard par rapport aux prévisions de 250 000 barils
par jour : elle a été de 67 000 barils en 2011 (24 millions pour l’année)5, de près de
86 000 en 2012 (31 millions pour l’année) 6 et de 110 000 depuis le début de 2013
(40 millions pour l’année)7. On évalue la production ultérieure à 40 millions de barils par
année.
 Des 24 millions de barils extraits en 2011, 16 %, soit quatre millions, l’ont été par le
gouvernement du Ghana (la Ghana National Petroleum Corporation, GNPC)8.
L’extraction privée devrait fournir d’importantes recettes fiscales au gouvernement. Or,
en 2011, ce dernier n’a perçu que peu d’impôts, voire aucun9. Cette estimation formule
donc l’hypothèse très conservatrice selon laquelle le gouvernement continuera d’extraire
16 % de la production sans percevoir de revenus provenant de l’extraction privée.
 En 2011, le prix du baril de Brent (un indicateur du prix du pétrole utilisé pour établir
des comparaisons avec celui du pétrole de l’Afrique) se situait à 116,25 dollars (USD
2013), alors que celui du champ pétrolier Jubilee du Ghana était de 118,14 dollars, un
rapport du second au premier de 102 %. Le prix du Brent est tombé à 113,16 dollars au
début de 201310. Ces estimations supposent que le prix du Brent demeure constant (en
termes réels), tout comme le rapport du prix du Jubilee à celui du Brent. Cela suppose
donc qu’à partir de 2013, le prix du Jubilee sera de 115 dollars le baril.
 En 2011, le gouvernement a payé un coût de commercialisation du baril de 0,08 dollar
(en USD de 2011 et de 2013)11.
 En 2011, 47 % des recettes du gouvernement ont été transférées à la GNPC, laissant à
l’usage du premier 53 % des recettes12.
 Selon l’IEA, presque tous les revenus que le Ghana a tirés de l’extraction aurifère sont
manquants ou ont servi à des expédients politiques à court terme plutôt qu’à des
investissements à long terme, par exemple dans l’infrastructure ou le Fond du
patrimoine. L’IEA considère que les dispositions de la Loi ayant trait aux
investissements à long terme constituent l’un des résultats clés, même s’il est conscient
que le texte de la loi ne sera peut-être pas pleinement respecté. Aussi a-t-il proposé trois
scénarios quant à l’incidence de la loi, à savoir que les revenus du gouvernement servent
à des investissements à long terme dans une proportion de 20, 30 ou 40 %.
 Le Nigéria sert de référence pour déterminer la somme des revenus déclarée qui pourrait
être portée manquante si la Loi n’existait pas (par ailleurs, cette estimation suppose,
peut-être de manière conservatrice, qu’il ne manque aucun montant avant la déclaration
des revenus). Une source indique que jusqu’à 50 % des revenus pétroliers du Nigéria
sont disparus13. Ces estimations supposent donc que sans l’existence de la Loi, il
manquerait au gouvernement du Ghana 50 % des revenus.
Les scénarios sont créés à partir des pourcentages indiqués par l’IEA, c’est-à-dire que la
loi permet de réduire les revenus manquants de 20, 30 ou 40 %. Par souci de simplicité,
le scénario central établi à 30 % sert de donnée de référence par rapport à laquelle on
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estimera les sommes, en dollars absolus, consacrées à des investissements à long terme
pour chaque scénario susmentionné.
 Enfin, on applique un taux d’actualisation de 10 % pour tenir compte de l’incertitude
quant à l’incidence de la loi à l’avenir (par ex., un changement éventuel quant à la
volonté politique ou des obstacles imprévus freinant son application).
Ces chiffres ont été combinés de la façon suivante (les écarts sont attribuables à
l’arrondissement) :
 On utilise les données et les hypothèses sur la production, le pourcentage produit par la
GNPC (16 %), le prix du Jubilee par baril (115 $), le coût de commercialisation par baril
(0,08 $) et le pourcentage des revenus du gouvernement non transférés à la GNPC
(53 %) pour calculer les revenus pétroliers à l’usage du gouvernement de 2011 à 2025
(en dollars USD de 2013, en valeur non actualisée) :
Année
2011
2012
2013
2014
2015
…
2025
Total
Barils par année, total (M)
24
31
40
40
40
…
40
578
Barils par année, GNPC (M)
4
5
6,5
6,5
6,5
…
6,5
93
Coût de commercialisation,
GNPC (k$)
329
422
539
539
539
539
7 800
Prix de vente par baril ($)
115
115
115
115
115
…
115
115
Revenus, GNPC (M$)
464
585
742
742
742
…
742
10 700
Fonds du gouvernement du
Ghana (M$)
246
310
393
393
393
393
5 700
…
…
= 5,7 milliards de dollars de revenus pétroliers à l’usage du gouvernement de 2011 à 2025
 On utilise l’hypothèse fondée sur l’expérience du Nigéria et les trois scénarios pour
calculer le pourcentage des fonds qui constitueront les revenus supplémentaires gérés de
manière plus transparente grâce à l’existence de la loi (c.-à-d., qui ne seront pas
manquants) :
Scénario
% de base du
revenu manquant
% de réduction
attribuable à la
loi
% des revenus
supplémentaires,
attribuables à la loi
1
50 %
20 %
10 %
2
50 %
30 %
15 %
3
50 %
40 %
20 %
 On applique les pourcentages obtenus dans la quatrième colonne à la dernière ligne du
premier tableau ci-haut intitulée « Fonds du gouvernement du Ghana (M$) » pour
calculer les revenus supplémentaires gérés de manière plus transparente grâce à
l’existence de la loi :
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Revenus supplémentaires
– valeur non actualisée (M$)
2011
2012
2013
2014
2015
…
2025
Total
Scénario 1
25
31
39
39
39
…
39
567
Scénario 2
39
46
59
59
59
…
59
850
Scénario 3
49
62
79
79
79
…
79
1 133
 On applique maintenant le taux d’actualisation à partir de 2013 :
Revenus supplémentaires
– valeur actualisée (M$)
2011
2012
2013
2014
2015
…
2025
Total
Scénario 1
25
31
36
32
30
…
11
335
Scénario 2
39
46
54
49
44
…
17
502
Scénario 3
49
62
71
65
59
…
23
670
= de 0,3 à 0,7 milliard de dollars de revenus pétroliers d’ici à 2025 qui seront
gérés de manière plus transparente grâce à l’existence de la Loi, la valeur médiane
étant de 0,5 milliard de dollars.
 Pour calculer la deuxième estimation, on détermine d’abord le montant des revenus
gérés avec transparence obtenu dans le scénario 2 ci-haut. Autrement dit, on additionne
les 15 % de revenus supplémentaires gérés avec transparence grâce à l’existence de la Loi
à la donnée de référence de 50 %, puis on multiplie le pourcentage obtenu, 65 %, par les
fonds totaux du gouvernement du Ghana :
2011
2012
2013
2014
2015
Fonds totaux du gouvernement
(M$)
246
310
393
393
393
% gérés avec transparence
65
65
65
65
65
160
201
255
255
255
Revenus totaux gérés avec
transparence (M$)
…
…
…
…
2025
Total
393
5 700
65
s.o.
255
3 700
 On applique ensuite le pourcentage consacré à des investissements à long terme dans les
trois scénarios proposés par l’IEA :
Revenus consacrés à des usages
à long terme (M$)
2011
2012
2013
2014
2015
Revenus totaux gérés avec
transparence
160
201
255
255
255
Scénario A (20 % consacrés à des
usages à long terme)
32
40
51
51
51
Scénario B (30 %)
48
60
77
77
77
Scénario C (40 %)
64
81
102
102
102
…
2025
Total
255
3 700
51
737
…
77
1 105
…
102
1 473
…
2025
Total
15
435
…
…
 Enfin, on applique le taux d’actualisation, à partir de 2013 :
Revenus consacrés à des usages
à long terme (M$)
2011
2012
2013
2014
2015
Scénario A (20 % consacrés à des
usages à long terme)
32
40
46
42
38
Scénario B (30 %)
48
60
70
63
58
…
22
653
Scénario C (40 %)
64
81
93
84
77
…
30
870
…
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= de 0,4 à 0,9 milliard de dollars de consacrés à des investissements
supplémentaires à long terme grâce à l’existence de la Loi.
Toute estimation de cette nature écarte les coûts de renonciation dont il est difficile de tenir
compte. Par exemple, la deuxième estimation ne tient pas compte des avantages qu’il serait
possible d’obtenir en utilisant les revenus à court terme. Par ailleurs, elle comporte plusieurs
hypothèses conservatrices. Ainsi, les estimations se limitent à une période de 15 ans, une
période se terminant sans doute bien avant que la production pétrolière ne vienne à son terme.
Dans l’ensemble, donc, on doit considérer ces estimations comme une tentative de donner
une idée approximative de l’ampleur de l’impact que l’IEA a sur d’importantes politiques du
Ghana, ainsi que sur les résultats qui en découlent.
Moss, T. et Young, L. Saving Ghana from its oil: the case for direct cash distribution, Center for Global Development,
Document de travail no 186, 2009.
2 Asafu-Adjaye, J. (2009). Harnessing Ghana’s oil and gas revenues for sustainable development, monographie de l’IEA no 20,
2009.
1
Le Groupe de la Banque mondiale. World Development Indicators, 2012.
Gouvernement du Ghana. Petroleum Revenue Management Act, Act 815, 2011.
5 Ghana Extractive Industries Transparency Initiative. Final report on the aggregation/reconciliation of mining sector payments and
receipts: 2010-2011, préparé par Boas et associés, Accra, GHEITI, 2013.
6 The Daily Graphic). Ghana’s oil production increases, 8 octobre 2012.
http://www.ghanaweb.com/GhanaHomePage/NewsArchive/artikel.php?ID=252487.
7 Bowman, A.. “Ghana oil finds: small beans for Eni, big deal for Ghana.” Financial times, 21 janvier 2013.
http://blogs.ft.com/beyond-brics/2013/01/21/ghana-oil-finds-small-beans-for-eni-big-deal-forghana/#axzz2OgQOcUDt.
8 GHEITI, 2013.
9 Peace FM. Ghana loses GH¢583 million oil revenue, 19 mai 2012.
http://news.peacefmonline.com/news/201205/114649.php.
10 US Energy Information Administration. Petroleum and other liquids: spot prices, 2013.
http://www.eia.gov/dnav/pet/pet_pri_spt_s1_d.htm; GHEITI, 2013.
11 GHEITI, 2013.
12 Peace FM, 2012.
13 The Economist. Bye-bye big men, 2 mai 2013. http://www.economist.com/news/special-report/21572384governance-much-africa-visibly-improving-though-progress-uneven-bye-bye-big.
3
4
Photos
http://www.flickr.com/photos/31151995@N04/3946721920/sizes/o/in/photostream/
http://www.flickr.com/photos/hakonthingstad/4491263701/sizes/o/in/photostream/
http://www.flickr.com/photos/plant-trees/8071442929/
http://www.flickr.com/photos/chadskeers/5713467551/sizes/l/in/photostream/
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