Synthèse du rapport de la MIE sur la politique immobilière de la

Mission d’Information et d’Evaluation sur la politique immobilière de la Collectivité parisienne
SYNTHESE DU RAPPORT
Créée par le Conseil de Paris lors de sa séance des 24 et 25 septembre 2012 et installée le 3 octobre 2012,
la Mission d’Information et d’Evaluation (MIE) consacrée à « La politique immobilière de la Collectivité
parisienne » s’est attachée à explorer toutes les dimensions de ce dossier et notamment à dresser un
bilan complet des acquisitions et des cessions réalisées depuis 2001.
Cette mission est venue combler une lacune : jamais la politique immobilière de la Collectivité parisienne
n’avait fait l’objet en tant que telle d’une communication devant l’assemblée délibérante, quand bien
même les sujets évoqués dans le rapport y ont été largement débattus indépendamment les uns des autres.
Il s’est donc agi d’apporter une information consolidée et synthétique et une mise en perspective objective
de la politique conduite sur une longue période.
L’origine de cette politique immobilière active remonte en fait au milieu des années 90 lorsque la Ville s’est
interrogée sur l’intérêt de conserver une partie de son patrimoine immobilier qui ne répondait plus à une
mission de service public et a entrepris de vendre les logements du domaine privé.
La Mission est partie du constat que la politique immobilière représentait un enjeu considérable sur le plan
financier à travers le montant des cessions ou des acquisitions que nécessite sa mise en œuvre et que le
temps en constituait l’une des dimensions essentielles. En effet, la réalisation des projets financés
s’échelonne souvent sur plusieurs années tandis que les projets immobiliers et fonciers engagent l’avenir de
la Collectivité parisienne sur le long terme.
Les Adjoints au Maire de Paris concernés et les directions chargées de la mise en œuvre de la politique
immobilière ont été entendus. La Mission a également auditionné des experts et personnalités extérieurs
tels que le Président du Conseil de l’immobilier de l’Etat ou la Chambre des notaires de Paris.
Les travaux se sont conclus par un rapport adopté à l’unanimité et remis au Maire de Paris le 22 mars 2013.
Celui-ci a été présenté et débattu en Conseil de Paris lors de sa séance des 22 et 23 avril 2013.
Il est bien précisé que ce vote unanime validait les propositions des membres de la Mission et donnait acte
des auditions et des débats organisés à leur demande. Il ne saurait valoir approbation par l’ensemble des
membres de la Mission des objectifs arrêtés par la majorité municipale en matière de politique immobilière
au cours de la période examinée.
Le rapport, dense, est illustré de nombreuses cartes et données chiffrées inédites. Il s’articule en 5 parties :
La première présente la typologie des biens qui composent le patrimoine immobilier de la
Collectivité parisienne (Ville et Département). Elle rappelle le cadre dans lequel elle s’inscrit et les
objectifs au service desquels elle est mise en œuvre.
La deuxième partie décrit avec précision les opérations réalisées, leur localisation et leur
finalité. Le volume, la localisation et le montant des transactions, ainsi que les modalités juridiques
utilisées y sont retracés, ainsi que les outils financiers et opérationnels mis en œuvre.
La troisième partie tente de répondre aux questions légitimes des citoyens sur l’impact de cette
politique : son incidence sur les prix du marché de l’immobilier et son impact en termes de
mixité sociale comme de coopération métropolitaine.
La quatrième partie présente comment cette politique a été pilotée, c’est-à-dire le mode de
gouvernance adopté sur la période. Les champs de compétence respectifs du Conseil de Paris et du
Maire, ainsi que les modalités d’information des maires et conseillers d’arrondissement y sont
exposés.
La cinquième partie présente les 15 propositions ayant fait l’unanimité des membres de la MIE.
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1- Le patrimoine immobilier et foncier parisien et les objectifs assignés à la politique immobilière
Le patrimoine de la Ville de Paris comprend le domaine public affecté à l’usage direct du public ou à un
service public et le domaine privé (bureaux, logements, etc.). Le rapport ne traite que du domaine privé,
qui donne lieu à transactions.
Un patrimoine d’une ampleur et d’une diversité exceptionnelles
Ce patrimoine représente 5 millions de m² bâtis, soit 1 000 ha (17,4 % des 5 750 ha constitués par le
territoire bâti parisien, la superficie de la commune étant, quant à elle, de 10 500 ha).
En dehors des équipements publics (crèches, écoles, bibliothèques, musées, etc.) et de son patrimoine
privé, la Ville possède un ensemble de biens atypiques qui sont pour la plupart mis à disposition d’autres
administrations, concédés, délégués, donnés à bail, etc.
Parmi les plus emblématiques, on peut citer la Tour Eiffel, le Grand Palais, le Parc des Princes, le stade
Roland Garros, le Palais omnisports de Paris-Bercy, le Parc des expositions, le Palais de justice, la Sorbonne,
etc.
La Ville a hérité du département de la Seine et possède encore de très nombreuses propriétés en proche
et grande couronne ainsi qu’en dehors de l’Ile-de-France, soit une superficie totale de 6 600 hectares.
Il s’agit pour l’essentiel d’emprises logistiques, de terrains utilisés pour l’assainissement ou l’adduction
d’eau, d’établissement sociaux et médico-sociaux ou de colonies de vacances, de forêts et de cimetières.
La cession progressive du parc de logements du domaine privé
Pendant très longtemps, la Ville a notamment été propriétaire d’un parc important de logements acquis
en vue de la réalisation de grandes opérations d’urbanisme qui n’ont jamais vu le jour. Cela représentait
350 immeubles et 1 535 logements au milieu des années 90, date à partir de laquelle une démarche de
cession fut engagée, puis poursuivie après 2001. Ce parc ne représentait plus, fin 2011, que 139 immeubles
et 173 logements.
Pour conduire cette politique, la Collectivité s’est entourée de l’avis d’experts indépendants regroupés
au sein du Conseil du patrimoine de la Ville de Paris, saisi de tous les actes de la Ville concernant les
ventes qu’elle effectue ou les baux qu’elle consent.
Conformément aux recommandations de ce Conseil, la Ville a toujours favorisé le principe de mise en
concurrence pour céder ses biens, à l’exception des cas où la vente de gré à gré lui permettait de mieux
valoriser son domaine (vente à des collectivités locales, etc.).
Des objectifs pluriels au service des autres politiques
In fine, la politique immobilière qui s’inscrit dans le cadre du Plan local d’urbanisme de Paris adopté en
2006 et du Schéma directeur de la Région d’Ile-de-France s’est vu assigner 4 objectifs :
préserver la mixité sociale et fonctionnelle dans le cadre de l’aménagement du territoire parisien
en favorisant par exemple le développement d’entreprises innovantes dans le cadre de pépinières ou
en accroissant le parc hôtelier ;
produire du logement social en mettant à la disposition des bailleurs sociaux des immeubles en vue
d’en accroître le parc et de lutter contre les déficits constatés entre les arrondissements ;
créer de nouveaux équipements publics pour répondre aux attentes des Parisiens en veillant à leur
répartition homogène sur l’ensemble du territoire ;
répondre aux besoins des services en mettant à leur disposition des espaces de bureau adaptés en
termes de surfaces et de conditions de travail des agents.
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2- Une politique particulièrement active pendant la période (2001-2011)
Le rapport porte essentiellement sur la période 2001-2011 au cours de laquelle la politique immobilière a
été particulièrement active avec la poursuite de la politique de cessions et la diversification de ses outils
opérationnels.
Une démarche de connaissance
La connaissance du patrimoine constituant un préalable à toute politique immobilière en même temps
qu’une obligation légale, la Collectivité parisienne s’est attachée à créer des outils d’information
indispensables. L’audit du cabinet Andersen avait souligné en 2001 l’absence d’un véritable système
d’information, notamment dans le domaine patrimonial.
Cela s’est traduit par la mise en chantier d’outils informatisés d’inventaire, visant non seulement à
répertorier, de manière détaillée, l’ensemble des biens appartenant à la Ville, mais surtout à articuler ces
données avec les différents logiciels budgétaires et comptables. Il s’agit de fiabiliser les échanges avec le
comptable public et permettre à la Ville de parvenir au terme de la démarche de certification des comptes
dans laquelle elle s’est engagée. Ce projet, compte tenu de son ampleur et de sa grande complexité,
devrait s’étaler sur plusieurs années.
La Ville s’est également attelée à mieux connaître certains types de biens de manière à pouvoir en
modifier l’usage lorsqu’ils deviennent inutiles ou pour rationaliser l’utilisation des parcelles sur lesquelles
ils sont implantés (réseau d’eau non potable, patrimoine scolaire, anciennes concessions à ERDF, etc.).
Des flux financiers importants
Les flux financiers générés par la politique immobilière de la Ville sont retracés dans le compte foncier :
1 268 M€ de recettes entre 2001 et 2011 correspondant à des cessions de logements du
domaine privé, à des ventes d’immeubles à des bailleurs sociaux, à des ventes à des aménageurs,
à des cessions d’actifs divers, etc. Ces cessions (117 en moyenne annuelle) montent en puissance
puisque le seuil des 100 M€ a été atteint en 2004 et celui des 150 M€ en 2008. Le rapport
présente la répartition de ces transactions en volume et en montants ; les transactions
supérieures à 5 M€ qui ne représentent que 3,7 % du total ont généré 58 % des recettes.
1 663 M€ de dépenses pour la même période. Les acquisitions (125 en moyenne par an)
concernent très majoritairement (80 % des montants environ) des achats de logements en vue de
leur cession ultérieure à des bailleurs sociaux, ainsi que la création d’équipements publics,
notamment dans le cadre de VEFA (ventes en l’état futur d’achèvement). Les 2/3 des
transactions ont un montant inférieur à 1 M€.
En ce qui concerne le budget de fonctionnement, les recettes (loyers et redevances) sont passées de 324 M€
en 2001 à 470 M€ en 2011 alors que les dépenses (loyers et charges) évoluaient dans le même temps de
21 M€ à 57 M€.
Des modes opératoires variés
Pour acquérir des terrains ou des immeubles, tous les outils juridiques à disposition de la Ville sont
utilisés : acquisitions amiables, prérogatives de puissance publique (droit de préemption ou de priorité,
expropriation après déclaration d’utilité publique), échanges ou protocoles d’accord.
S’agissant des immeubles acquis par préemption en vue de les transférer à des bailleurs sociaux (374 entre
2001 et 2011), le rapport montre comment la formule du bail emphytéotique permet d’assurer l’équilibre
financier des opérations de logement social.
En matière de cessions, la Ville utilise également diverses modalités d’aliénation, en privilégiant la mise
en concurrence, soit dans le cadre d’adjudications, soit lorsqu’elle recourt à des procédures de gré à gré,
notamment pour mieux maîtriser l’utilisation future du bien ainsi cédé et la qualité du projet architectural
de l’acquéreur.
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3- Les impacts de la politique immobilière
Alors qu’elle avait contribué, à la fin des années 90, à travers la mise en vente par la Ville d’un nombre
important de logements issus de son domaine locatif privé, à la relance d’un marché atone, l’impact des
transactions de la Ville sur le marché immobilier durant la période récente considérée a été faible,
voire insignifiant, de l’aveu même des experts de la Chambre des notaires.
En réalité, le véritable impact de la Ville en matière immobilière peut se mesurer à l’aune de sa
politique d’aménagement qui modifie la morphologie des quartiers (Paris Rive Gauche ou Clichy
Batignolles par exemple) ou à travers les prescriptions édictées dans le PLU qui orientent la destination de
certains îlots à travers la constitution de réserves.
Un impact en termes d’aménagement urbain et de mixité sociale
L’effort de la Ville de Paris a surtout permis d’accroître de manière très significative l’offre de logements
sociaux et de lutter contre les déséquilibres de l’offre entre les arrondissements. Le taux de logements
SRU est ainsi passé de 13,44 % en 2001 à 17,13 % en 2011 et il devrait atteindre les 20 % dans le courant
de l’année 2014, permettant ainsi à la Ville de remplir cet objectif avant la date butoir de 2020.
Cet effort soutenu, qui s’est traduit par un rythme de production de plus de 6 000 nouveaux logements
sociaux par an depuis 2007, a notamment été rendu possible par le mécanisme des acquisitions
conventionnement qui consiste pour la Ville a acquérir des immeubles occupés et à les transformer en
logements sociaux sans les vider de leurs locataires. Trois-quarts des logements ainsi acquis par la Ville se
trouvent occupés par des locataires bénéficiant, en raison de leurs ressources, d’un loyer conventionné.
La politique de conventionnement a ainsi permis de stabiliser une population de classes moyennes et
d’attirer de nouveaux locataires correspondant à ce profil.
Au total, ce sont près de 60 000 logements sociaux qui ont vu le jour à Paris entre 2001 et 2011 dont
7 873 sont directement issus de la politique de préemption conduite par la Ville. Les opérateurs de la
Ville (Paris Habitat, ses SEM d’habitation comme la RIVP, la SGIM et la SIEMP, leurs filiales et quelques SEM
d’aménagement) ont représenté une part déterminante dans cette production de logements sociaux. Elle
s’élevait à 69 % en 2011 (4 323 sur 6 233). La RIVP en a représenté la même année 31,5 % à elle seule, ce
qui s’explique par le volume des opérations de conventionnement d’anciens logements à loyer libre.
Dans le même temps, la Ville a permis la réhabilitation de 20 000 logements insalubres depuis 2002 parmi
lesquels 3 177 logements ont été conventionnés en tant que logements sociaux. Cela a permis de maintenir
dans Paris une population fragilisée et de promouvoir une architecture novatrice respectueuse de
l’environnement.
Une politique au service de l’évolution des territoires métropolitains
La Ville étant propriétaire de nombreux terrains en proche comme en grande couronne, elle est en mesure
de peser sur des grandes opérations d’aménagement se situant en dehors du territoire de la Capitale.
Depuis 2001, elle s’est attachée à nouer des liens avec les communes, les départements et les
intercommunalités voisines, sans parler de son rôle actif au sein du Syndicat mixte d’études Paris
Métropole.
Cette stratégie s’est notamment traduite sur un plan immobilier par la cession de terrains à des
collectivités ou à des opérateurs qui leur sont liés en leur apportant son expérience en matière
d’ingénierie urbaine et en participant, parfois directement, à des projets de construction, notamment en
matière de logement social.
On peut citer à titre d’exemple l’opération des Docks de Saint-Ouen qui devrait permettre de construire
dans une ZAC de 100 ha (dont 10 % de terrains appartenant à la Ville) 4 000 logements, 300 000 m² de
bureaux et 60 000 m² de commerces. Sur les anciens terrains de la Ville, Paris Habitat construira ainsi plus
de 300 logements sociaux.
Dans le même esprit, on peut aussi mentionner l’exemple de la plaine d’Achères où sur d’anciens terrains
d’épandage de la Collectivité parisienne devrait voir le jour une importante zone d’activité et, à terme, un
port fluvial sur la Seine consistant en une plateforme multimodale.
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Un effort en matière de gestion
La politique immobilière passe encore par un effort de rationalisation de la Ville en matière de baux,
donnés ou consentis :
La Ville s’efforce de gérer au mieux son domaine intercalaire en le louant à des associations
caritatives ou culturelles afin d’éviter qu’il ne se dégrade ou qu’il ne soit occupé de manière
illégale.
La durée pendant laquelle la Ville conserve en gestion les immeubles devant être remis aux bailleurs
sociaux est réduite au maximum : dans plus de 75 % des cas, les immeubles sont remis aux bailleurs
le jour même de leur prise de possession par les services municipaux.
Une doctrine a été définie pour l’occupation des locaux administratifs : procéder au regroupement
géographique des services centraux et privilégier les implantations dans des locaux détenus en
pleine propriété, dans un souci d’économie et de meilleures conditions de travail des agents. C’est
ainsi que 78 % des surfaces occupées par les services centraux sont situées dans des immeubles
qu’elle détient.
Un suivi rigoureux des loyers et charges afférentes aux immeubles de bureaux pris en location
pour héberger les services administratifs a été mis en place ainsi qu’une renégociation des baux pour
en limiter les montants.
4- Une gouvernance collective assumée
Une politique très encadrée
La loi encadre en effet de manière très stricte les procédures d’acquisition et de cession, comme les
conditions d’attribution de locaux municipaux.
Tous les projets d’acquisition et de cession nécessitent l’avis préalable de France Domaine et les ventes
doivent faire l’objet d’une publicité adaptée.
Tous les projets de cession, quel qu’en soit le montant, sont décidés par le Conseil de Paris. L’Exécutif
a fait ce choix pour la parfaite information des Conseillers, alors même que, pour des raisons pratiques,
celui-ci avait donné délégation pour conclure des ventes de très faible montant.
Les projets d’acquisitions relèvent de la seule décision du Conseil de Paris (à l’exception de la mise en
œuvre des procédures de préemption ou de l’exercice du droit de priorité sur la vente des biens de l’Etat).
La Mission n’a voulu éluder aucune des questions sensibles que les Parisiens peuvent légitimement se
poser :
Elle rend compte de la manière dont sont attribués les locaux aux associations. 90 associations
bénéficiaient ainsi en 2011 de locaux représentant un avantage en nature s’élevant à 31,48 M€. La
procédure mise en place a permis en 2012 de décider d’accorder 34 nouvelles attributions de locaux
à titre temporaire, pour 93 demandes formulées par des associations.
Le rapport évoque également les locaux mis à disposition des permanences de partis politiques au
sein du patrimoine immobilier de la Collectivité parisienne (2 locaux) ou de celui de ses opérateurs
(7 locaux) et rappelle les règles strictes qui les régissent. Elles imposent notamment que les loyers
ne soient pas inférieurs à ceux du marché. La Ville s’est engagée depuis plusieurs années dans un
mouvement de régularisation des situations historiques.
Des instances de pilotage ou de conseil au service d’une stratégie
Comme l’a fait Etat à partir des années 2000 à la suite de plusieurs rapports parlementaires, la Ville s’est
efforcée, parfois avant ce dernier, de mettre en place une gouvernance adaptée.
Différentes instances de pilotage ont ainsi été créées et interviennent dans la conduite de la politique
immobilière.
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Le Conseil du patrimoine de la Ville de Paris institué en 1996, présidé par un Conseiller d’Etat et
composé d’experts indépendants, est consulté sur toutes les cessions et les baux consentis. Depuis
juillet 2012, ses avis sont systématiquement joints au projet de délibération portant cession du bien.
Le Groupe de pilotage du compte foncier qui est une instance collégiale interne à la Ville chargée
de suivre l’exécution des recettes et des dépenses et d’examiner le devenir de tout bien immobilier
qui n’aurait plus d’utilité pour la Collectivité.
La Commission d’examen des déclarations d’intention d’aliéner qui se prononce chaque semaine
sur le choix de préempter ou non tel ou tel immeuble.
La Ville a le souci d’inscrire sa stratégie dans le cadre métropolitain. Elle participe à l’ensemble des
instances qui définissent les orientations en la matière et a même créé, à travers la SOREQA, un outil
métropolitain de traitement de l’habitat insalubre, dont la communauté d’agglomération Plaine Commune
était dès l’origine au capital.
Enfin, sous l’autorité du Secrétariat général de la Ville de Paris, une rationalisation du pilotage
administratif a été engagée. C’est à la Direction de l’urbanisme qu’il revient de définir la stratégie
immobilière globale, les autres directions ayant des champs de compétences plus spécifiques.
Une lisibilité qui gagnerait à être améliorée
Le Conseil de Paris est à l’origine de toutes les décisions majeures et il se prononce sur tous les grands
dossiers concernant la politique immobilière (PLU, budget annuel, cessions, grandes opérations
d’aménagement, etc.).
En revanche, en matière de droit de préemption et de priorité, le Maire a reçu une délégation du Conseil
de Paris. C’est lui qui la met en œuvre, cette procédure étant encadrée par des délais très stricts (deux
mois), et qui doit en rendre compte.
Enfin, c’est surtout en direction des maires et des conseils d’arrondissement que des progrès
pourraient être apportés en termes d’information. Le rapport a, en effet, montré que les maires et les
conseillers n’étaient pas toujours suffisamment associés, ou même informés, des grandes décisions prises
dans le ressort de leur arrondissement dans le domaine immobilier. Les Conseillers de Paris, de leur côté,
ne disposent pas toujours, pour arrêter leurs propres décisions, d’une vision claire de la position prise par
les maires d’arrondissement.
5- Les principales recommandations
La Mission a formulé à l’unanimité de ses membres 15 propositions très concrètes, destinées à :
Accroître l’association des Conseillers de Paris à la conduite de la politique
immobilière (6 propositions) en créant un Conseil de l’immobilier de la Ville de Paris, en publiant un
rapport annuel consacré à la politique immobilière, en assurant un suivi régulier des nouvelles
implantations administratives, en retraçant les acquisitions et les cessions réalisées par les Sociétés
d’économie mixte, etc.
Mieux informer les maires et les conseils d’arrondissement sur les actions menées en matière
immobilière sur leur territoire (4 propositions) en faisant figurer l’avis des maires dans le dossier
transmis aux Conseillers de Paris avec le projet de délibération sur tout projet d’acquisition ou de
cession, en transmettant aux maires un compte-rendu des décisions prises en commission d’examen
des déclarations d’intention d’aliéner et de la suite réservée à leurs avis, en les consultant sur tout
changement d’affectation d’un immeuble communal dans leur arrondissement et en les informant
mieux sur les opérations réalisées dans leur arrondissement au cours de l’année écoulée.
Poursuivre les progrès engagés en matière de qualité de la gestion du patrimoine parisien immobilier
et foncier (5 propositions) en poursuivant le travail entrepris en vue d’améliorer la connaissance du
patrimoine immobilier de la Ville de Paris, en consultant tous les trois ans le Conseil du patrimoine
sur le niveau des loyers des locaux mis à disposition des partis politiques, en achevant l’évaluation
du coût de l’immobilier de bureau et en expérimentant le dispositif de dissociation foncier-bâti,
lorsque celui-ci sera sécurisé sur le plan législatif et règlementaire.
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