Communication de Mr Albert Massot Marti L`Espagne face aux

Communication de Mr Albert Massot Marti
(Parlement européen - Commission de l'agriculture et du développement rural - Administrateur Principal)
L'Espagne face aux contraintes budgétaires de la nouvelle PAC
à 25 : l’épuisement d’un modèle d’intégration (réussi) ?
1
L'ESPAGNE FACE AUX CONTRAINTES BUDGÉTAIRES DE LA NOUVELLE
PAC À 25 : L'ÉPUISEMENT D'UN MODÈLE D'INTÉGRATION (RÉUSSI) ?
Auteur: Albert MASSOT MARTÍ. Administrateur Principal. Parlement européen - Commission
de l'agriculture et du développement rural ([email protected]) (1)
I. LA TOILE DE FOND : NOUVELLES PERSPECTIVES FINANCIÈRES 2007/2013
POUR L'UE À 25 VS. CHANGEMENT DES PRIORITÉS ESPAGNOLES
1. Le processus d'élargissement et son impact financier: l'Espagne, futur contribuable net
au budget communautaire
L'Espagne a été le plus grand bénéficiaire de la manne communautaire depuis son adhésion en
1986 : jusqu'en 2005, pour une contribution au budget de l'Union de 96.602 millions €, elle a
reçu 174.734 millions. Ce qui donne un bilan largement positif de 78.131 millions €. Ce solde
financier a été possible grâce aux transferts générés par deux des principales politiques de
l'Union : la PAC (45% du budget) et la politique de cohésion économique et sociale (32%). Les
meilleurs soldes ont été atteints en 2002 (+ 8.880 millions €) et 2003 (+ 8.733 millions €)
(Tableau 1.III.a), équivalents respectivement à 1,21 et 1,29% du PIB interne.
Mais le dernier élargissement a bouleversé les paramètres en vigueur. Suite à cet événement
historique, les propositions de la Commission sur les nouvelles perspectives financières pour la
période 2007/2013 (2) conduisent à un changement radical de la position budgétaire espagnole
vis-à-vis de l'UE. L'Espagne devrait perdre 45% des crédits actuellement alloués par la politique
de cohésion (une partie des Fonds Structurels plus la totalité du Fond de Cohésion) (3) (Tableau
1.I. colonnes 1b et 2). Telles sont les conséquences d'un double phénomène : d'une part, le pays
est devenu 'plus riche' ; d'autre part, l'intervention d'un effet statistique augmente (formellement)
son niveau de développement du fait de l'ampleur des disparités existant désormais dans l'UE à
25. Par ailleurs, l'Espagne devra également faire face à un accroissement net de ses apports au
budget communautaire. Dans le passé, ceux-ci n'avaient jamais dépassé 6 milliards €. Or, l'an
dernier, ils ont déjà atteint 9.275,14 millions, après l'entrée des 10 nouveaux membres.
À cause de la réduction des transferts structurels et de l'augmentation des contributions ("effet
ciseaux"), le solde financier de l'Espagne devrait très rapidement s'éroder : selon les prévisions
du Ministère espagnol des Finances et d'autres instituts économiques, les propositions de la
Commission pour les années 2007/2013 devraient entraîner une perte nette de 5.591 millions €
par rapport aux moyennes annuelles de la période précedente 2000/2006 (6.477 millions annuels
contre 886 millions). En conséquence, le solde financier, qui, comme il a été déjà dit, équivalait
à 1,21-1,29% du PIB interne dans les derniers temps, devrait se réduire jusqu'à 0,3%. De plus,
l'Espagne deviendra un pays contributeur net à partir de 2013 (4).
1
Cet article n'engage pas le Parlement européen, mais uniquement saon auteur qui remercie le soutien apporté par
ses collègues et en particulier par Patrick Baragiola.
2
Communications de la COMMISSION CE (2004): Construire notre avenir commun. Défis politiques et moyens
budgétaires de l'Union élargie - 2007/2013 (COM (2004) 101 du 10.2.2004), et Perspectives financières 20072013 (COM (2004) 287 du 14.7.2004).
3
NOTRE EUROPE (2005): L'adaptation de la politique de cohésion à l'Europe élargie et aux objectifs de
Lisbonne et de Göteborg, étude réalisée à la demande de la commission du développement régional du Parlement
européen, février 2005.
4
POWELL, C., TORREBLANCA, I., SORROZA, A. (Coordinadores) (2005): "Construir Europa desde España:
los nuevos desafíos de la política europea", Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos,
Madrid, 2005, p. 67.
2
Tableau 1. Comparaison des flux financiers entre l'UE et les États membres
UE-15
Etat membre
-IVentilation des crédits des Fonds Structurels et du
Fond de cohésion par État et période
(en millions € et % du total UE-15)
(1a)
(1b)
(2)
2000/2006
2000/2006
2007/2013
(prix 1999)
(prix 2004)
(prix 2004+11%)
Q
Allemagne
Autriche
Belgique
Danemark
Espagne
Finlande
France
Grèce
Irlande
Italie
Luxembourg
Pays-Bas
Portugal
Royaume Uni
Suède
Total UE- 15
%
29.764 (14,0%)
1.831 (0,9%)
2.038 (1,0%)
828 (0,4%)
56.205 (26,5%)
2.090 (1,0%)
15.666 (7,4%)
24.883 (11,7%)
3.974 (1,8%)
29.656 (14,0%)
91
(--)
3.288 (1,5%)
22.760 (10,7%)
16.956 (8,0%)
2.186 (1,0%)
212.216 (100,0)
Q
33.038
2.032
2.262
919
62.387
2.319
17.389
27.620
4.411
32.918
101
3.650
25.539
18.421
2.426
235.432
%
(14,0%)
(0,9%)
1,0%)
(0,4%)
(26,5%)
(1,0%)
(7,4%)
(11,7%)
(1,8%)
(14,0%)
(--)
(1,5%)
(10,7%)
(8,0%)
(1,0%)
(100,0)
Q
25.155
1.652
3.145
784
34.466
2.238
15.280
24.278
928
27.021
46
2.693
20.390
12.889
2.860
173.825
-IIVentilation des crédits de la
PAC (FEOGA-G.) par Etat et
année (en millions € et %)
(1)
(2)
FEOGA-G.
FEOGA-G.
Année 2002
Année 2003
%
Q
%
Q
%
(14,5%)
(0,9%)
(1,8%)
(0,4%)
(19,8%)
(1,3%)
(8,8%)
(13,9%)
(0,5%)
(15,5%)
(--)
(1,5%)
(11,7%)
(7,4%)
(1,6%)
(100,0)
6.813
1.092
949
1.223
5.960
839
9.782
2.637
1.724
5.695
38
1.178
769
4.003
818
43.520
(15,6%)
(2,5%)
(2,2%)
(2,8%)
(13,7%)
(2,0%)
(22,5%)
(6,0%)
(4,0%)
(13,1%)
(--)
(2,7%)
(1,8%)
(9,2%)
(1,9%)
(100,0)
5.877
1.128
1.025
1.224
6.485
876
10.464
2.762
1.965
5.393
44
1.397
856
4.014
867
44.378
(13,2%)
(2,6%)
(2,3%)
(2,8%)
(14,7%)
(2,0%,)
(23,6%)
(6,2%)
(4,4%)
12,1%)
(0,1%)
(3,1%)
(1,9%)
(9,0%)
(2,0%)
(100,0)
-IIISoldes 2003
entre l'UE et les
EE.MM
(1)
(2)
Solde
Euros
2003
par
(en
habimil. €)
tant
-7.652
-336
-775
-214
+8.733
-21
-1.911
+3.368
+1.565
-794
-56
-1.956
+3.482
-2.763
-950
0 (*)
-92,7
-41,6
-74,7
-39,6
+213,9
-4,0
-32,0
+305,3
+391,7
-13,8
-125,1
-120,6
+333,4
-46,5
-106,1
---
(*) Il faut y ajouter -280 millions € sans ventilation.
Sources de base: COMMISSION CE (2004), NOTRE EUROPE (2005) et HOUSE OF LORDS (2005).
Il est évident que ce changement majeur reflète plutôt un succès collectif qu'un échec (5). D'autre
part, au total, ce sont 18 régions européennes qui vont être touchées par l'effet statistique (dont 6
régions allemandes, 3 britanniques, et toutes les régions éligibles aujourd'hui de l'Autriche, la
Belgique ou la Finlande). En réalité, le problème n'est pas tant celui de la prise en charge des
coûts de la dernière adhésion par les 15 mais bien celui de l'équité distributive de ces coûts. Il
semble déraisonnable que l'Espagne paie l’essentiel de la facture de l'élargissement à 25 en
termes relatifs : tandis que l'apport moyen des anciens membres des 15 atteindrait 0,23% de
leurs PIB, le pourcentage espagnol équivaudrait à 0,45% (6). Certains calculs signalent que la
réduction des aides structurelles communautaires pourrait signifier un chute de 0,29 - 0,52
points des taux espagnols de croissance du PIB (7), ralentissant ainsi le rythme de convergence.
2. Les effets économiques des politiques communes sur l'Espagne : croissance vs
convergence réelle vs équilibre budgétaire
Il est indiscutable que les transferts provenant des Fonds structurels et du Fond de Cohésion (8)
ont soutenu des taux de croissance supérieurs à la moyenne des 15 (2,7% en 2004) en
5
La preuve en est que d'autres pays de l'UE n'ont pas réussi ce pari (Vid. EUROSTAT (2004), "Statistics in Focus",
53/2004; Press release, 3 Décember 2004 - 145/2004).
6
Ceteris paribus au niveau agricole, il faut remarquer que, malgré la réduction des crédits structurels des 15 en
faveur des adhérents, les pourcentages de la politique de la cohésion pour les anciens membres restent presque
inchangés ou s'améliorent sur les années 2007/2013 par rapport à la période précedente. La seule l'exception est
l'Espagne, qui est perdante en termes absolus et relatifs (19,8% contre 26,5%) (Vid. Tableau 1.I, colonnes 1b et 2).
7
POWELL et altri (2005), op. cit. p. 60.
8
Pendant la période 2000/2006, l'Espagne a été le troisième bénéficiaire per cápita de la politique de cohésion (en
prix 1999 et pour la population en 2001): la Grèce vient en tête, avec 2.274,91 €, suivie par le Portugal, avec
2.211,21 €, par l'Espagne, avec 1.395,84 € et par l'Irlande, avec 1.005,45 € (HOUSE OF LORDS - European Union
Committee (2005): "Future Financing of the European Union", 6th Report of Session 2004-05, March 2005, § 63).
3
contribuant au financement des infrastructures espagnoles de base (telles que le TGV, le
système portuaire, les travaux d'approvisionnement et d'assainissement d'eau, etc).
En même temps, le différentiel de revenu avec l'UE-15 s'est réduit de 15,4 points depuis
l'adhésion (UE-15 = 100; E 1985 = 71,8%; E 2003 = 87,2%; données d'Eurostat). Cependant, le
PIB per cápita espagnol reste encore inférieur à la moyenne communautaire, même si, après
l'élargissement, les paramètres de référence ont changé (2003: UE-25 = 100; E = 98; données
d'Eurostat). D'autre part, trois régions autonomes (l'Andalousie, l'Extremadure et la Galice) se
mantiendront parmi les régions les moins avancées de l'Union à 25, c'est-à-dire sans atteindre le
seuil de 75% du revenu moyen par habitant. En conclusion, la convergence réelle demeure un
défi pour l'économie espagnole.
Les transferts communautaires (structurels et agricoles) ont permis à l'Espagne d'atteindre
l'équilibre budgétaire et, indirectement, de remplir les critères du Plan de stabilité et de
croissance lié à l'instauration de l'Euro. Même s'il faut rappeler que: a) la contribution du budget
de l'Union (1% du PIB européen) est très faible par rapport au total de sa dépense publique
(39,7% du PIB en 2003); b) un tiers seulement des 15,4 points du différentiel de revenu rattrapé
depuis l'adhésion provient des aides structurelles communautaires, soit 5,78 points; c) les règles
de cofinancement entraînent des dépenses supplémentaires au niveau national (publiques - Etat
et régions - et privées); et d) chaque Euro dépensé sur le budget communautaire pour la
politique de cohésion induit des investissements s'élevant en moyenne à 3 € dans les régions les
plus développées, pas nécessairement à l'intérieur de l'Espagne (9).
3. Les perspectives financières 2007/2013, un sujet sensible pour l'Espagne à la recherche
d'un nouveau modèle de croissance
Avec une telle toile de fond, on comprend mieux qu’au Conseil, l'Espagne ait appuyé le récent
assouplissement du Plan de stabilité, demandé notamment par la France et l'Allemagne. En
compensation, le gouvernement espagnol demande que les actuels pays contributeurs nets
(Tableau 1.III) s'engagent à permettre des périodes transitoires pour la réduction prévue des
transferts structurels. Par ailleurs, le Gouvernement espagnol, soutenu par ceux des nouveaux
membres et des pays méditerranéens de la cohésion, a déjà annoncé qu'il refusera toute
proposition de diminution des crédits de paiement en dessous de 1,14% du PNB
communautaire. Ceci dit, du fait que les guides lines de la politique agricole des marchés ont été
gravés dans le marbre après l'accord politique du Sommet de Bruxelles d'octobre 2002, cette
baisse éventuelle toucherait en particulier les politiques de cohésion et du développement rural.
En sachant que la décision sur les prochaines perspectives financières devra être prise à
l'unanimité au Conseil et avec le feu vert du Parlement européen, il faudra trouver des solutions
ad hoc avant l'automne 2005. Si l'on exclut la remise en cause de l'accord agricole de 2002,
l'alternative qui, à l'heure actuelle, semble la plus envisageable découlerait du jeux de quatre
cartes : a) la réduction progressive du rabais octroyé au Royaume Uni en 1984 (le "chèque
britannique" qui a permis au Royaume Uni de réduire sa contribution au budget européen bien
en dessous de celle d'autres pays contribuables nets) (Tableau 1.III); b) l'intégration formelle du
coût de l'élargissement de la Roumanie et de la Bulgarie dans les nouvelles perspectives
financières sans changer, en contrepartie, le seuil proposé de 1,14% du PNB communautaire; c)
la reconnaissance de périodes transitoires spécifiques pour les régions de la convergence
9
COM (2004) 101, op. cit., p. 17. À l'évidence, le dernier bénéficiaire des politiques communautaires est
l'ensemble de l'économie européenne : ses effets dynamiques se répandent à travers tout le territoire de l'Union.
4
touchées par l'"effet statistique" ( ); et, enfin, d) la réorientation de l'ensemble du budget
communautaire dans le cadre d'une stratégie de Lisbonne renouvelée qui soit capable de bâtir
une économie européenne compétitive fondée sur la connaissance (11).
10
Dans ce contexte, on peut s'attendre à ce que les négociateurs espagnols tirent leur épingle du
jeu et que l'ineluctable réduction des aides structurelles soit graduelle. Mais le nouveau scénario
européen qui dérive de l'élargissement exigera aussi à terme des changements politiques et
économiques en profondeur : a) d'abord, la révision du modèle de croissance espagnol actuel
devient impérative (nationalisation de l'Agenda de Lisbonne); b) dans ce cadre, un réalignement
de la position espagnole traditionnelle par rapport au budget communautaire en faveur des
aspects qui détermineront l'avenir de sa structure économique et sa compétitivité (réorientation
des priorités financières de l'Union) va s'imposer; et, en dernier ressort, c) on peut déjà prévoir
la mise en question du rôle de l'Espagne au sein des institutions communautaires dans le cadre
d'une construction européenne marquée par l'élargissement permanent (changement du 'modèle
d'intégration') (12).
Certes, l'économie espagnole montre une santé macro-économique remarquable : ses taux de
croissance et de création d'emploi ou ses excédents en matière de finances publiques ou de
Sécurité Sociale en sont la preuve. Mais sa compétitivité économique est mise en question face
aux défis de la mondialisation et à l'ouverture des marchés (13). Dans le passé, les deséquilibres
du commerce extérieur étaient compensés par le tourisme (un secteur en crise aujourd'hui du fait
de la faiblesse de la demande européenne et de la concurrence des pays tiers de la
Méditerranée), les transferts monétaires des immigrés (situation qui s'est inversée dernièrement
avec l'arrivée progressive d'une main d'oeuvre étrangère), les flux directs d'investissement de
l'étranger (désormais stagnants), les apports du budget communautaire (en danger à l'avenir) ou
les dévaluations de la peseta (impossibles avec l'Euro, sous la tutelle de la BCE). La
vulnérabilité du modèle de croissance espagnol est donc mise en lumière ; elle est encore
agravée par la stagnation démographique et le chômage, qui reste très élevé (10,8%).
Sur cette base, on peut s'attendre à ce que le gouvernement de Madrid se penche, à court ou à
moyen terme, sur : 1) le redressement du déficit commercial, la diversification des exportations
en dehors de l'UE et la promotion des produits à haute valeur ajoutée; b) le renforcement du
capital humain et technologique ainsi que la réforme du marché de travail en vue à réduire le
taux d'emploi à caractère temporaire; et, enfin, c) l'accélération du rythme de convergence réelle
(avec un différentiel par rapport au revenu des anciens membres chiffré entre dix et treize
points). De cette stratégie découle aussi le fait que l'Espagne va se battre pour que les
changements du cadre financier communautaire soient les moins coûteux possibles et qu'ils
soient compatibles avec ses nouvelles priorités (en faveur du soutien des entreprises plus
10
A l'heure actuelle, 11 régions sont dans l'Objectif 1 des Fonds Structurels. Après l'élargissement, trois régions
dépasseront largement 75% du revenu communautaire : Castille et Leon, le Pays Valencien et les Îles Canaries
(bien que cette dernière aura comme compensation d'être reprise comme région ultra-périphérique). En outre, cinq
régions seront concernées par l'"effet statistique" : Asturies, Castille-La Manche, Murcie, Ceuta et Melille.
11
Les 22 et 23 mars 2005 le Conseil Européen a révisé la stratégie de Lisbonne, une fois constaté son bilan mitigé
(Communication du Président BARROSO (2005): Travaillons ensemble pour la croissance et l'emploi. Un nouvel
élan pour la stratégie de Lisbonne, COM (2005) 24 du 2.2.2005).
12
POWELL et altri (2005), op. cit., Récommendations, pp. 98-121.
13
Le secteur extérieur a cessé de représenter un facteur de croissance (-1,7% en 2004), les importations ne cessant
de s'accroître à un rythme plus élevé que les exportations. Cependant, le bilan agroalimentaire enregistre une
meilleure évolution. En 2004 les exportations agricoles et alimentaires ont atteint 21.163,4 millions € (14,4% du
total des exportations espagnoles) face à des importations d'une valeur de 19.755,2 millions € (9,5% du total). Le
solde, largement positif (+1.408,2 millions €), est dû prioritairement aux échanges de fruits et légumes (+6.583).
5
innovatrices, de la restructuration des secteurs industriels en déclin, d'une meilleure utilisation
des crédits du 7ème Programme-cadre de recherche, de l'épargne énergétique, en bref, de la
nationalisation de l'Agenda de Lisbonne.
Dans ce scénario, une question fondamentale se pose : quelle sera la position des autorités
espagnoles sur le budget de la PAC qui deviendra sa première source financière communautaire
au fur et à mesure que les apports de la politique de cohésion se réduiront ?
II. L'ÉVOLUTION DE LA POSITION ESPAGNOLE FACE AU CADRE BUDGÉTAIRE
AGRICOLE (1992 - 2004)
4. Le passé: une agriculture espagnole en cours de restructuration sous l'égide du FEOGA
Après les premières remises en cause de la PAC vers la fin des années 70, les années 80 ont
connu des réajustements plus importants, du fait de l'augmentation des excédents et des
dépenses. Les mots "limitation de l'intervention", "quotas", "ligne directrice budgétaire",
"élimination du système agrimonétaire, MCM"... ont fait leur apparition pendant cette période.
Mais c'est en définitive en 1992 qu'intervient la première grande réforme de fond sur les
mécanismes traditionnels de soutien interne. Le changement majeur réside dans le passage d'un
régime fondé sur les prix à un soutien au revenu des exploitants reposant sur les aides directes.
Cette réforme a été rapidement accompagnée par l'adaption du volet externe de la PAC à
l'accord agricole de l'OMC de 1994 (qui a introduit des nouvelles notions, comme la
"tarification de la protection aux frontières", le "rapprochement des prix internes et des prix
internationaux", la "limitation des volumes de soutien", les systèmes de "Boîtes", la "discipline
des restitutions à l'exportation", etc). En conséquence, la PAC a perdu en 1994 à Marrakech son
autonomie de régulation en faveur du multilatéralisme, évolution qui s'inscrit dans le droit fil de
la mondialisation accrue des marchés. Finalement, la réforme de 1999 (Agenda 2000) a
parachevé et approfondi le processus de réforme engagé en 1992 (basculement du soutien
supporté par les consommateurs vers les contribuables).
Suite au changement de cap des années 90 et au bond des aides directes, l'Espagne est
aujourd'hui le deuxième ou le troisième pays bénéficiaire du FEOGA-Garantie (14,7% du total
en 2003), au même niveau que l'Allemagne mais très loin derrière la France (Tableau 1.II,
colonnes 1 et 2). En termes de volume, les transferts les plus importants sont destinés, dans
l'ordre, aux herbacés, à l'huile d'olive et à la viande bovine (Tableau 2, colonnes a et c). Il faut
toutefois remarquer que si l'on considère le poids relatif de chaque production au sein du
FEOGA (Tableau 2, colonne b), l'ordre est différent. Si l'huile d'olive occupe la première place,
c'est le secteur vitivinicole qui vient ensuite devant les fruits et légumes. Au regard d'un tel
classement, la viande ovine occupe également une part non négligeable. Le volume des
transferts financiers destinés à l'intervention sur les prix est moins important que celui destiné
aux aides directes sauf pour le vin (distillations). Finalement, les transferts en faveur des
secteurs régulés par une intervention classique et des quotas nationaux (sucre et lait) sont
négligeables (Tableau 2, colonnes a et c). Au niveau des régions, l'Andalousie est la principale
bénéficiaire suivie par les deux Castilles, à cause de leur taille respective et de l'étendue des
productions bénéficiant d'aides directes (herbacés, viandes bovine et ovine, huile d'olive) avec,
en plus pour la Castille-La Mancha, l'importance de la viticulture.
À la vue de ces chiffres, il résulte paradoxalment que, face à toutes les propositions de réforme
de la PAC, la position des gouvernements successifs et des organisations espagnoles de
producteurs (syndicats, coopératives) a toujours été très conservatrice. Administration et
6
profession se sont toujours montrées très réticentes face aux remaniements des mécanismes de
régulation des marchés malgré leur impuissance à garantir des revenus stables face aux fléaux
climatiques récurrents (sécheresse) qui touchent l'agriculture ibérique et aux faibles rendements,
en géneral, des productions les plus concernées par les réductions de prix.
Tableau 2. Le FEOGA-Garantie et l'agriculture espagnole (Années 2002 et 2003)
I. Année 2002
Rubriques du FEOGA-G.
1. Productions végetales
Herbacés
Sucre
Huile d'olive
Textiles
Fruits et légumes
Secteur vitivinicole
Tabac
Autres productions végétales
(a)
Transferts
(millions €)
(b)
% Total
UE
II. Année 2003
(c)
% Total
Espagne
(a)
Transferts
(millions €)
(b)
% Total
UE
(c)
% Total
Espagne
4.351,1
1.707,1
48,4
1.010,7
240,7
495,3
481,9
115,2
251,7
15,7%
9,2%
3,5%
43,4%
29,5%
31,9%
35,7%
12,0%
36,4%
73,0%
28,6%
0,8%
17,0%
4,0%
8,3%
8,1%
1,9%
4,2%
4.340,9
1.813,5
23,9
1.039,1
215,7
471,2
414,7
114,9
247,9
16,9%
10,8%
1,9%
44,3%
24,2%
30,8%
34,2%
12,0%
34,4%
66,9%
28,0%
0,4%
16,0%
3,3%
7,3%
6,4%
1,8%
3,8%
2. Productions animales
- Produits laitiers
- Viande bovine
- Viande ovine et caprine
- Porcin et volaille
- Autres productions animales
987,5
72,2
779,0
125,1
7,3
3,9
9,8%
3,1%
11,0%
22,6%
6,1%
25,5%
16,6%
1,2%
13,1%
2,1%
0,1%
0,1%
1.494,2
59,5
824,0
589,0
20,8
0,9
11,4%
2,1%
10,2%
28,3%
12,1%
7,2%
23,0%
0,9%
12,7%
9,1%
0,3%
0,0%
3. Dépenses annexes
176,1
12,9%
3,0%
154,9
19,4%
2,4%
4. Développement rural
Zones défavorisées
Mesures agro-environnementales
Silviculture
Autres actions
445,0
55,6
97,1
110,1
182,2
10,2%
6,0%
5,0%
26,1%
17,5%
7,5%
0,9%
1,6%
1,8%
3,1%
495,4
78,4
125,3
92,1
199,6
10,6%
7,9%
6,2%
24,6%
15,3%
7,6%
1,2%
1,9%
1,4%
3,1%
5.959,7
13,7%
100,0
6.485,4
14,6%
100,0
5. Total
Sources : COMMISSION CE (Rapports FEOGA-Garantie 2002 et 2003).
Il faut toutefois souligner qu’une fois les aides directes consolidées, les crédits agricoles alloués
- en hausse depuis 1992 - n'ont jamais été contestés, même si leur distribution et leur efficience
économique laissent beaucoup à désirer. La stabilisation des revenus a donc été érigée en
objectif prioritaire, et, par conséquent, pendant les années 90, la stratégie espagnole de
négociation au sein du Conseil a essentiellement visé l'augmentation des montants des aides
ainsi que des SMG, des QMG et des quotas (dans ce dernier cas très en-dessous des niveaux de
consommation interne).
Dans ce contexte, les aides directes résultant des réformes de 1992 et de 1999 ont été versées
aux agents agricoles (exploitations, coopératives et industries de première transformation) via
les Communautés Autonomes (CC.AA) et sans pratiquement aucune intervention redistributive
ou d'orientation de la part des pouvoirs publics. On peut même affirmer que l'énorme volume de
ressources perçu a étouffé les éventuelles politiques agricoles internes (effet de déplacement)
(14). Dans un cadre institutionnel d'application de la PAC très complexe (multi-level - l'Etat des
14
Un cas particulier au niveau régional, celui de la Catalogne, une des régions plus développées de l'Espagne, a éte
étudié par DELORME, H., BERRIET-SOLLIEC, M. et PERRAUD, D. (2004): "Les politiques agricoles et rurales
des régions dans l'Union européenne : une première comparaison", Sciences Po, Septembre 2004, Paris.
7
Autonomies) et un profond manque d'organisation des filières, la solution la plus facile (voire la
moins onéreuse d'un point de vue politique) a toujours été le "laissez faire, laissez passer". À
part quelques mesures de restructuration des marchés (programmes d'abandon du lait,
restructuration des vignobles et agrumes...) et les programmes de développement rural et
LEADER (cofinancés par l'Administration centrale, les Régions et l'Union européenne), les
seules mesures propres dignes de bénéficier de la mention "politique agricole espagnole" ont été
les plans d'irrigation, les aides aux assurances à la production (avec le système le plus developpé
de l'Union) et les aides nationales au gas oil agricole. En fait, la gestion de la PAC a constitué
l'essentiel des dernières actions politiques espagnoles. Ceci s'est traduit par la mise sur pied de
nouveaux (et lourds) appareils bureaucratiques régionaux dans le domaine agro-rural
("Consejerías de Agricultura", organismes payeurs, Fonds de Garantie régionaux).
Dans ce contexte, le secteur agricole espagnol n'a cessé de se restructurer, mais, essentiellement
sous l'impulsion du marché, avec des résultats mitigés. Selon Eurostat, en 2003 l'Espagne
compte 978.500 exploitations, 64,8% dans des zones défavorisées. Ce chiffre signifie une
diminution de 10% par rapport à l'année 2000. La SAU atteint 22,7 millions d'hectares, avec une
taille physique moyenne par exploitation de 23,2 Ha. Cependant, presque la moitié des
exploitations ont une taille inférieur à 5 Ha et seulement 5% d'entre elles dispose de 100 Ha ou
plus. D'autre part, 56% du total des exploitants (933.100 agriculteurs individuels) sont agés de
55 ans ou plus tandis que la part des actifs de moins de 35 ans atteint à peine 7%. En dernier
lieu, 28% des exploitants ont une autre activité lucrative que l'agriculture comme activité
principale.
Tableau 3. Ventilation des aides directes du FEOGA-Garantie en Espagne par strates de
bénéficiaires (Année 2001)
Montants alloués (000 €) et %
Strate / intervalle de soutien
(en €)
0 et < 5.000 €
> 5.000 et < 10.000 €
> 10.000 et < 20.000 €
> 20.000 et < 50.000 €
> 50.000 et < 100.000 €
> 100.000 et < 200.000 €
> 200.000 et < 300.000 €
> 300.000 €
Total Espagne
Montants
% par
strate
845.479
678.213
811.692
828.640
394.087
250.349
78.778
99.646
21,21%
17,01%
20,36%
20,78%
9,88%
6,28%
1,98%
2,50%
3.986.884
100,00
%
accumulatif
21,21%
38,22%
58,58%
79,36%
89,25%
95,52%
97,50%
100,0%
---
Bénéficiares (nombre en 000 et %)
Nombre de
bénéficiares
% par
strate
737,990
96,18
58,31
28,22
5,82
1,88
0,33
0,19
79,45%
10,35%
6,28%
3,04%
0,63%
0,20%
0,04%
0,02%
928,92
100,00
%
accumulatif
79,45%
89,80%
96,08%
99,12%
99,74%
99,94%
99,98%
100,0%
---
Source : COMMISSION EC (2003): Indicative figures on the distribution of aids, by siza-class of aid, received in the context of
directs aids paid to the producers according to Reg. (EC) N° 1259/1999 (Financial Year 2001) (Réponse de la Commission
européenne à la question écrite E-2122/04 du membre du PE W. Meyer Pleite).
Il ressort de ces chiffres que le secteur agricole espagnol est toujours en cours de
restructuration, économique et démographique. Même si la production globale et les revenus
par agriculteur n'ont cessé de progresser (15), l'agriculture espagnole ne voit plus son capital
s'accroître, le nombre de ses effectifs est en régression constante et la disparité entre agriculture
marchande et agriculture non marchande s'accentue (dualisme structurel). Ceci entraîne des
effets négatifs sur l'équilibre du monde rural et l'aménagement de l'espace (crise de l'agriculture
15
Sur l'index 1995 (années 94 + 95 + 96) = 100, le revenu par agriculteur durant la période 1995/2003 a atteint
114,9. Sur ce point : VROJLIK, POPPE et altri (2003) "Évolution des revenus agricoles dans l'Union européenne",
Parlement européen, PE 333.679.
8
territoriale) et, finalement, pose un défi majeur pour les politiques de développement rural. En
raison de l'évolution technologique, de nombreuses exploitations n'ont pas encore une taille
suffisante pour pouvoir assurer des revenus à la génération suivante. L'ensemble des
propriétaires actuels, surtout dans les petites exploitations de caractère familial, n'investissent
plus (en particulier pour renforcer la productivité de la main-d'oeuvre), mais consomment leur
capital. Leurs successeurs potentiels (si tant est qu'ils existent, dans un contexte de viellissement
accru) sont contraints de chercher un nouvel emploi (pluriactivité). Parallèlement, une
agriculture sociétaire se consolide et se développe. Elle concentre les investissements en terres
et outils, et est nourrie par des capitaux externes et, paradoxelement, aussi par la plupart des
aides du FEOGA : 3,92% des bénéficiaires de la PAC en Espagne drainent 41,42% des aides
(avec un montant moyen supérieur à 20.000 €) (Tableau 3) (16). C’est dans ce contexte que
s'inscrit l'instauration de la nouvelle PAC.
5. Les premières vagues de réforme de la PAC (2002/2004) et ses contraintes budgétaires
pour l'Espagne
Dans le droit fil des conclusions du Conseil européen de Berlin de mars 1999 qui prévoyait déjà
une révision à mi-parcours de la PAC, la Commission présenta une réforme radicale du modèle
de soutien aux exploitations en vigueur (17). Sur la base de cette proposition, le Conseil est
parvenu à un accord le 26 juin 2003, à Luxembourg. Cet accord a été complété le 22 avril 2004
par une deuxième vague de réformes concernant le paquet appelé 'méditerranéen' selon les
mêmes principes dont s'était déjà inspiré le schéma de Luxembourg (18).
Cependant, le point d'inflexion de la nouvelle PAC se situe quelques mois avant, au Sommet de
Bruxelles des 24 et 25 octobre 2002. A Bruxelles, la première branche de l'autorité budgétaire
de l'Union est parvenue à un accord strictement politique visant à stabiliser les dépenses de
l'Union élargie au titre du premier pilier de la PAC pour la période 2007/2013. A cette fin, on a
fixé un plafond maximum sur la base des crédits agricoles prévus pour l'année 2006 majorés
d'un taux d'inflation de 1% annuel (Tableau 4, rubrique 2b).
Toutefois, il serait faux de croire que la réforme engagée en 2003 et 2004 est terminée. En fait,
cette réforme a été toujours conçue comme une réforme à plusieurs étapes qui ajouteront de
nouvelles pièces au cadre déjà établi. Le paragraphe 6 de l'article sera consacré à commenter
cette évolution.
16
Une étude récente d'OXFAM-Espagne a tiré au clair cette situation à partir des données publiées par quatre
régions (Andalousie, Castille et Leon, Castille-La Manche et Extremadure): 303 propiétaires reçoivent chaque
année un minimum de 398 millions €, équivalant à une aide individuelle de 1,3 millions € (INTERMON-OXFAM :
"Goliath contra David. Quién gana y quién pierde con la PAC en España y en los países pobres", Marzo 2005).
17
COMMISSION CE (2002): "Révision à mi-parcours de la PAC", COM (2002) 394 du 10 juillet 2002;
COMMISSION CE (2003): "Réforme de la PAC : une perspective à long terme pour une agriculture durable",
COM (2003) 23 du 21 janvier 2003.
18
Le cadre normatif de la nouvelle politique horizontale des marchés est établi par le Règlement du Conseil (CE)
1782/2003 (JO L 270 du 21.10.2003). Par la suite il a été complété par les Règlements du Conseil (CE) 21/2004
(JO L 5 du 9.1.2004), 583/2004 (JO L 91 du 30.3.2004), 864/2004 (JO L 161 du 30.4.2004), 1540/2004 (JO L 279
du 28.8.2004) et 2217/2004 (JO L 375 du 23.12.2004) et quelques Règlements de la Commission (Tableau 5).
9
Tableau 4. Cadre financier 2007-2013 proposé pour l'UE-27
(Millions d' € à prix constants 2004)
CREDITS D'ENGAGEMENT
RUBRIQUES
1. Croissance économique durable, dont:
2006
et %
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
et %
47.582
(39,4%)
59.675
62.795
65.800
68.235
70.660
73.715
76.785
(48,5%)
8.791
(7,3%)
12.105
14.390
16.680
18.965
21.250
23.540
25.825
(16,3%)
1.b. Cohésion au service de la croissance et de l'emploi
38.791
(32,1%)
47.570
48.405
49.120
49.270
49.410
50.175
50.960
(32,2%)
2. Développement durable et protection des ressources
naturelles, dont:
56.015
(46,4%)
57.180
57.900
58.115
57.980
57.850
57.825
57.805
(40,4%)
1.a. Compétitivité au service de la croissance et de
l'emploi
- 2.a. Environnement et pêche
1.736
1.921
1.992
2.061
1.761
2.184
2.2.42
- 2.b. Agriculture (politiques des marchés et aides
directes - FEAGA) UE-27, dont:
43.735
(36,2%)
43.500
43.673
43.354
43.304
42.714
42.506
42.293
(26,7%)
- I. Bulgarie et Roumanie
- II. UE-25
-43.735
380
43.120
976
42.697
1.075
42.279
1.170
41.864
1.261
41.453
1.459
41.047
1.648
40.645
2.388
41.347
(34,2%)
2.812
40.308
3.011
39.686
3.481
38.798
3.959
37.905
4.417
37.036
4.760
36.287
5.171
35.473
(22,4%)
(879)
(1.077)
(1.056)
(1.035)
(1.015)
(976)
. Dont: UE-10 (adhérents)
. Dont: UE-15
Total UE-15 (réellement disponible) (II - III - IV)
40.712
(33,7%)
39.429
38.609
37.742
36.870
36.021
(995)
.
35.292
- 2.c. Agriculture (développement rural - FEADER),
dont:
10.544
(8,8%)
11.759
12.235
12.700
12.825
12.952
13.077
13.205
(8,3%)
- I. Bulgarie et Roumanie
- II. UE-25
-10.544
863
10.896
1.222
11.013
1.591
11.109
1.617
11.208
1.645
11.307
1.674
11.403
1.705
11.500
2.806
7.738
(6,4%)
3.663
7.233
3.780
7.233
3.899
7.210
4.022
7.186
4.145
7.162
4.264
7.139
4.385
7.115
(4,5%)
635
879
1.077
1.056
1.035
1.015
995
976
8.373
(6,9%)
8.112
8.310
8.266
8.221
8.177
8.134
8.091
(5,1%)
54.279
(45,0%)
55.259
55.908
56.054
56.129
55.666
55.583
55.498
(35,0%)
3. Citoyenneté, liberté, sécurité et justice
1.381
(1,1%)
1.630
2.015
2.330
2.645
2.970
3.295
3.620
(2,5%)
4. L'a UE en tant que partenaire mondial
11.232
(9,3%)
11.400
12.175
12.945
13.720
14.495
15.115
15.740
(9,9%)
5. Administration
3.436
(2,8%)
1.041
4.365
4.500
(2,8%)
--
III. Réduction UE-15 à cause de la modulation
. Dont: UE-10 (adhérents)
. Dont: UE-15
III. Augmentation UE-15 (à cause de la modulation)
Total UE-15 (réellement disponible) (II + III)
- Total Agriculture (2.b + 2.c) (FEAGA + FEADER)
Compensations
Total crédits d'engagement
(635)
2.307
120.688
(100%)
3.675
3.815
3.950
4.090
4.225
--
--
--
--
--
--
133.560
138.700
143.140
146.670
150.200
154.315
34.4197
(21,8%)
158.450
(100%)
Source: MASSOT, 2005 à partir des données de la Commission et, en particulier, des Communications COM (2004) 101 et
SEC (2004) 160 du 10.2.2004.
Cette nouvelle PAC née entre 2002 et 2004 a formalisé un modèle de soutien basé sur: a) trois
nouveaux instruments dans la politique des marchés, le découplage, la conditionnalité et la
modulation des aides (tous de nature horizontale, en dehors donc des OCM) (19); et b) la
19
Le noyau de la réforme est sans doute le "découplage" des aides. Sur cette notion: OCDE (2001), "Decoupling:a
conceptual overview", Directorate for Food, Agriculture and Fisheries, Paris; USDA (2003a), "Decoupled
payments: Household Income Transferts in Contemporary US Agriculture", United States Department of
Agriculture, Agricultural Economic Report n° 822; USDA (2003b), "Farm Payments: Decoupled Payments
Increase Households' Well-being, Not Production", Amber Waves, February 2003; et USDA (2004), "Decoupled
Payments in a changing Policy Setting", United States Department of Agriculture, Agricultural Economic Report n°
838. Vid. note (17) pour les arguments de la Commission en faveur du découplage.
10
consolidation de deux principes généraux qui conditionneront l'avenir de la PAC de manière
décisive :
- b.1) Le principe de la discipline budgétaire, qui prévoit la possibilité de réduire, à partir de
2007, le montant des aides si le plafond du budget agricole fixé au Sommet de Bruxelles des 24
et 25 octobre 2002 est dépassé.
- b.2) La flexibilité dans la gestion de la nouvelle politique horizontale des marchés par les
États. Un principe qui concerne, notamment, les décisions sur la date d'entrée en vigueur du
découplage, sur les produits à découpler et leurs niveaux ("découplage partiel"), sur l'éventuelle
régionalisation du nouveau modèle de soutien, sur l’affectation des fonds générés par la
modulation aux actions de la politique de développement rural et, enfin, sur l'octroi de
paiements supplémentaires pour des types particuliers d'agriculture jugés importants pour la
protection de l'environnement ou l'amélioration de la qualité (20).
En fait, ce principe de la flexibilité constitue le fondement des différents modèles d'application
de la nouvelle PAC qui vont être instaurés par les États membres. Concernant l'Espagne il faut
constater qu’une nouvelle fois, le pouvoir n'a pas fait preuve de beaucoup d'imagination.
L'application espagnole a été timide et retardée au maximum (2006) (Tableau 5). Il est même
surprenant qu'un État qui comprend des Communautés Autonomes (CC.AA) n'ait pas osé opter
pour la régionalisation du paiement unique (Articles 58 et 59 du Règlement CE 1782),
demandée seulement par le Pays Basque et la Catalogne (et choisi, par exemple, par
l'Allemagne, la Belgique, la Finlande, le Royaume Uni et la Suède). Les craintes des politiques,
face aux conflits que la modification de la répartition des aides aurait pu provoquer, ont étouffé
toutes les possibilités de débat sur ce point.
Sur cette base, les deux axes qui résument le modèle espagnol d'application de la nouvelle PAC
ont été les décisions sur : le choix du modèle de découplage (directement lié aux spécifités des
agricultures péninsulaires plus fragiles) et les possibilités de redistribution des transferts
allouées par la PAC à l'Espagne (élargies par la réforme du fait de l’application régionale du
découplage vs modulation) (21).
20
Sur le contenu et la portée de la réforme adoptée en juin 2003: FAPRI (2003), "Analysis of the CAP Reform
Agreement", FAPRI Staff Report 2-03, University of Missouri-Columbia, september 2003; FAPRI-IRELAND
(2003), "The Luxembourg CAP Reform Agreement: Analysis of the Impacton EU and Irish Agriculture", Teagasc
Rural Economy Research Centre, Dublin, October 14th 2003; MASSOT, A. (2003) "La reforma de la PAC de
2003: hacia un nuevo modelo de apoyo para las explotaciones agrarias", Revista Española de Estudios Agrosociales
y Pesqueros, n° 199: pp. 11-60; PETIT, Y. (2003), "La réforme de la politique agricole commune du 26 juin 2003",
La Documentation française. Regards sur l'actualité, N° 295, novembre 2003, pp. 87-94; FOI (2004) "The future
Common Agricultural Policy of the EU - Consequences for non-EU regions", Danish Research Institute of Food
Economics, June 2004; INRA (2004) "La réforme de la Politique Agricole Commune de juin 2003. Simulation des
effets mico-économiques et macro-économiques", INRA - sciences sociales, 4-5/03, Février 2004; ADAM, V.
(2004), "Les droits de paiement, une création juridique innovante de la réforme de la Politique Agricole
Commune", , Revue du Marché Commun et de l'Union européenne, N° 475, février 2004, pp. 96-105; BIANCHI,
D. (2004), "La conditionnalité des paiments directs ou de la responsabilité de l'agriculteur bénéficiant des
apiements directs dans le cadre de la Politique Agricole Commune (PAC)", Revue du Marché Commun et de
l'Union européenne, N° 475, février 2004, pp. 91-95; MASSOT, A. (2004) "La reforma de la Política Agrícola
Común de junio de 2003. Resultados y retos para el futuro", Boletín Económico de Información Comercial
Española N° 2817, 27 septiembre a 3 de octubre de 2004, pp. 35-55; OCDE (2004) "Analyse de la réforme de la
PAC de 2003", Juin 2004; Commission CE (2004), La réforme de la PAC de 2003. Fiches de renseignements,
Octobre 2004; MASSOT, A. (2005) "La reforma de la PAC de 2002/03 y sus corolarios: la agricultura ante un
nuevo escenario" (dans l'ouvrage "PAC: claves para Andalucía 2004-2005", ETEA, Córdoba, 2005).
21
Pour le résumé du modèle proposé par l'État aux régions: MAPA (Ministère de l'agriculture, de la pêche et de
l'alimentation) "El modelo de desarrollo y aplicación de la reforma de la PAC en España", Secretaría General de
Agricultura y Alimentación, 20 de octubre de 2004, Madrid.
11
Tableau 5. La mise en oeuvre de la réforme 2003/04 par l'Espagne
Réference juridique
Règl. CE 1782/2003
Règl. CE 864/2004
Loi 62/2003
Décret Royal 2128/04
Décret Royal 2352/04
Décret Royal 2353/04
Description
JO L 270 du 21.10.2003 Règlement-cadre horizontal
JO L 161 du 30.4.2004
Paquet méditerranéen.
BOE 313 du 31.12.2003. Article 120: application unique (État).
BOE 274 du 13.11.2004. Système d'information géographique.
BOE 309 du 24.12.2004. Application de la conditionnalité des aides.
BOE 309 du 24.12.2004. Application des régimes de soutien à
l'agriculture pour les années 2005/2006 et au élevage pour l'année
2005.
Articles 71 et 62
Articles 37, 38, 43, 47
Année 2006 (pour tous les produits, inclus les méditerranéens et le
lait).
PU calculé sur la base du soutien historique perçu en 2000/2002.
. Cultures arables
Article 66
Article 107
Articles 54 et 55
. Huile d'olive
Article 110 decies.3
. Tabac
. Coton
. Houblon
. Semences
. Viande ovine
. Viande bovine
Article 110 terdecies
Article 110 quater
Article 68.a
Articles 70 et 99.2
Article 67
Article 68.1
Article 68.2.a
. Primes laitières
.Régions ultrapériphériques
Articles 50, 95 et 96
Article 70.b
5. Réserve nationale de
droits au paiement
Article 42
6. Transfert de droits au
paiement
Article 46
8. Retenue en faveur des
productions de qualité
Article 69
9. Modulation
Article 10
Découplage partiel: 25% des aides couplé à la production .
Application flexible du gel de terres en vue de son élimination.
Application flexible du régime de jachère sur les terres moins
productives ou avec handicaps structurels.
Découplage partiel: 5% des aides couplé avec 5 catégories de soutien
en fonction du territoire. Modulation de l'aide couplée selon les
montants découplés perçus par les oléiculteurs (voir point 9).
Découplage partiel: 60% des aides couplé (jusqu'à 2010).
35% des aides couplé à la production, modulé par les OP.
Découplage total.
Maintien des aides couplées à la production.
Découplage partiel: 50% des primes couplé à la production.
Maintien de la prime à l'abattage des veaux couplée à la
production.
Découplage partiel: 100% prime de la vache allaitante et 40%
prime à l'abattage couplés.
Découplage total. Intégration dans le PU à partir 2006.
Îles Canaries: maintien de toutes les aides couplées à la production.
Reduction linéaire des montants de réference mais sans préciser le
pourcentage à appliquer (jusqu'à 3%). Priorité aux nouveaux
agriculteurs. Gestion régionale de la réserve dans les zones avec
programmes de restructuration ou de développement (irrigation).
- 50% sur les ventes de droits sans terres; - 5% pour les droits avec
terres; 0% (sans retenue) dans les ventes de toute l'exploitation; 0%
pour les ventes aux nouveaux agriculteurs. Transferts sans
limitation au sein de chaque région. Restrictions régionales à
décider au niveau régional sur les droits transferés en dehors de
chaque C.A.
Enveloppe national. Proposition de l'État sur le 5% des aides en
faveur des exploitations plus fragiles (agriculture territoriale).
Négociation en cours avec les régions (CC.AA).
Deux phases d'application: 1) jusqu'à l'entrée de nouvelles
perspectives financières, les ressources de la modulation
renforceront exclussivement les "mesures d'accompagnement" (à la
charge du FEOGA-G. dans toutes les régions), notamment
moyennant des ICM; 2) une fois le FEADER et la nouvelle politique
de développement rural seront en vigueur, cette décision sera
remaniée.
En parallèle, l'aide à l'huile d'olive couplée (point 4) sera modulée
en fonction du montant découplé: < 20.000 €, sans modulation;
>20.000 € < 30.000 €, réduction graduelle; >30.000 €, sans aide
couplée.
Le Décret Royal 2352/2004 (voir point 2) établit les bonnes
conditions agricoles et environnementales (Article 5 du Règlement
de base) et les règles nationales de référence sur la santé publique,
santé des animaux et végétales, environnement et bien-être des
animaux (Annexe III)
Paramètres
1. Cadre communautaire
(Règlements du Conseil)
2. Cadre national
3. Régime général du
paiement unique (PU)
. Année d'application
. Valeur des droits d'aide
4. Choix du régime du
découplage par secteurs
7. Conditionnalité
aides
des
Articles 5 à 9
12
10. Système de conseil
agricole
11. Système intégré de
gestion et de contrôle
Article 13
Articles 17 à 27
On attend un nouveau Décret Royal en faveur notamment des
exploitations classées comme prioritaires, les jeunes et les femmes.
Le Décret Royal 2128/2004 (voir point 2) développe les premières
mesures du système de contrôle établissant un système
d'information géographique des terres agricoles. L'autorité chargée
d'assurer la coordination des contrôles prévus (Article 23.3 du
Règlement de base) sera le FEGA (Fond Espagnol de Garantie
Agricole).
- a) Le régime de découplage
Dans le cadre du remplacement des aides directes perçues par les agriculteurs pendant les
années 2000/2002 par un "paiement unique à l'exploitation" découplé de la production, l'accord
de Luxembourg prévoit un "découplage partiel" dans certains secteurs et des exemptions totales
pour d'autres. En fait, l'Espagne avait été au coeur de la décision du Conseil de juin 2003 sur ce
point. Le risque d'un abandon massif de l'activité agricole dans les zones fragiles avait été un
argument récurrent des négociateurs espagnols. Cet argument a, finalement, été repris par les
Ministres de l'Agriculture des 15. Il en résulte que chaque Etat membre pourra conserver un
régime mixte d'aides découplées et couplées suivant des pourcentages propres à chaque secteur.
A cet égard, il faut signaler un paradoxe constaté au cours des négociations entre l'État et les
CC.AA sur le modèle d'application interne de la réforme. Dès que l'accord a été entériné par le
Conseil, quelques régions et organisations professionnelles ont préconisé un découplage total.
Elles estimaient que, compte tenu de l'inévitable restructuration des secteurs, il fallait laisser une
plus grand marge de manoeuvre aux exploitants (22). Le nouveau gouvernement socialiste, issu
des élections de mars 2004, a toutefois fait preuve de cohérence et a, finalement, choisi le
découplage partiel (Tableau 5.4) qui, en principe, devrait permettre, de préserver la capacité de
régulation des marchés et l'aménagement du territoire.
Pour les cultures arables, on a conservé, jusqu'à hauteur de 25%, les aides directes à l'hectare.
Dans le secteur de l'élevage bovin, l'Espagne conservera la prime actuelle à la vache allaitante et
la prime à l'abattage des veaux dans son intégralité et jusqu'à 40% de la prime à l'abattage pour
le reste des animaux. La prime ovine restera couplée jusqu`à 50%. Pour l'huile d'olive, on
maintiendra un découplage partiel réduit (jusqu'à 5%) et cette enveloppe sera distribuée en
fonction du territoire et des montants totaux perçus par les oléiculteurs (modulation sectorielle).
Les primes au tabac resteront couplées jusqu'à 60% tant qu'elles subsisteront (période transitoire
jusqu'à 2010). On a aussi conservé 40% des aides au coton couplées à la production. Et,
finalement, les aides aux semences et tous les paiements agricoles versés aux productions des
Îles Canaries (région ultrapériphérique) resteront couplés dans leur intégralité. A l'inverse, deux
secteurs appliqueront le régime de découplage total : les paiements laitiers (à cause du faible
soutien perçu aujourd'hui par les - petites - exploitations de la Cantabrique) qui seront intégrés
dans le paiement unique à partir 2006, et le houblon (un produit très résiduel en Espagne).
On prévoit aussi une réduction linéaire des aides découplées au titre de la réserve nationale de
droits à paiement (Tableau 5.5) mais, à l'heure actuelle, le pourcentage à appliquer (qui peut
atteindre 3%) n'a pas encore été fixé. Malgré cette indétermination, il y a un accord de base
entre l'État et les CC.AA pour orienter les droits libérés en faveur des jeunes agriculteurs et pour
laisser la gestion de la réserve aux autorités régionales dans les territoires en phase de
restructuration ou de développement agricole (nouvelles zones irrigables).
22
En particulier les régions les plus spécialisées en cultures arables et en viande ovine (Castille et Leon, Aragon).
Dans ce contexte, en comparaison au reste des secteurs, il ressort le découplage presque total octroyé à l''huile
d'olive, défendu par l'Andalousie avec acharnement.
13
Enfin, à propos du transfert des droits au paiment (Tableau 5.6), on a instauré des taxes en
fonction de la nature du transfert : -50% pour les ventes de droits sans terres, -5% pour les
ventes de droits avec terres et exemption pour les ventes de toute l'exploitation ou les ventes aux
nouveaux agriculteurs. Ces transferts seront libres au sein de chaque Autonomie et les autorités
régionales pourront limiter ceux qui impliquent la sortie des droits en dehors de leur territoire.
- b) Le défi de la redistribution du soutien
L'accord de Luxembourg a prévu la mise en oeuvre d'une modulation obligatoire de toutes les
aides (couplées et découplées) à partir de 2005. Les fonds ainsi générés seront disponibles dès
2006 et ils permettront de renforcer le financement communautaire des actions de
développement rural (deuxième pilier de la PAC). Le pourcentage d'aides réorientées a été fixé à
3% en 2005, pour passer à 4% en 2006, puis 5% de 2007 à 2013. Ces taux de modulation ne
seront applicables qu'aux exploitants recevant plus de 5.000 €. Les régions ultrapériphériques
(les Îles Canaries pour l'Espagne) et les nouveaux pays membres, pendant la période transitoire
de l'adhésion, seront exemptés de la modulation. Á terme, 1 milliard € sera annuellement dégagé
au niveau européen (Tableau 4.2b.III et 2.c.III). Globalement, chaque État membre recevra en
retour au moins 80% de la masse financière dégagée. Les fonds restants (20%) seront
redistribués au niveau communautaire sur la base de critères relatifs aux surfaces agricoles, à
l'emploi agricole et au PIB par habitant en termes de pouvoir d'achat. Par cette voie l'Espagne
recevra un flux additionnel de 47,9 milions €.
Si l'on considère les dernières données disponibles pour les aides versées à l'agriculture
espagnole et ventilées par strates de béneficiaires (Tableau 3, sur l'année 2001), on constate que
845,48 millions seront exclus automatiquement de la modulation car le seuil de 5.000 € n'est pas
atteint (Tableau 3). D'autre part, il faut également soustraire 5.000 € pour le reste des
bénéficiaires (soit un total de 954,65 millions d'€). Au total, 45% des aides perçues par les
agriculteurs espagnols (1.800,1 millions d'€) ne devrait pas être touchées par la modulation.
À titre exclusivement indicatif (sans compter les nouvelles aides crées depuis 2001, notamment
pour les produits laitiers), la modulation pourrait dégager annuellement environ 130 millions €
en faveur des programmes espagnols de développement rural, une fois atteint le taux de 5%.
Cela représente à peu près un quart du soutien alloué actuellement par le FEOGA-Garantie au
deuxième pilier de la PAC en Espagne (495 millions en 2003; Tableau 2.II.a). Mais, étant donné
le volume des actions financées par le FEOGA-Orientation du fait des Programmes de l'Objectif
1 et de l'Initiative LEADER + (≈ 850 millions d'€), le monde rural espagnol percevra une
enveloppe financière bien inférieure aux crédits totaux versés aujourd'hui au titre de l'ensemble
du FEOGA (Section Garantie et Orientation confondues). En d'autres mots, la modulation ne
semble pas , à l'heure actuelle, être un mécanisme très puissant pour dynamiser les agricultures
territoriales et la politique de développement rural, surtout dans le contexte actuel d'une
réduction des transferts structurels communautaires en faveur de l'Espagne et de l'accroissement,
en parallèle, du cofinancement national.
Une modulation plus progressive, avec un plafonnement des aides par exploitation (telle que
proposée par la Commission et rejetée par le Conseil), aurait peut-être été plus favorable, pour
l'Espagne et pour l'ensemble de l'Union. Dans ce contexte, on comprend que des pays, comme le
Royaume Uni, aient opté pour l’application simultanée de la modulation obligatoire de 2003 (35%) et de la modulation facultative de l'Agenda 2000 (5%). Toutefois, les caractéristiques très
spécifiques des exploitations britanniques empêchent la généralisation d'un tel modèle.
14
6. A la recherche d'une nouvelle légitimité pour une nouvelle PAC : l'agriculture
européenne face au long et inachevé processus de réforme
La nouvelle PAC adoptée pendant les années 2002/2004 ouvre les portes à un système de
soutien aux exploitations :
- gelé en termes globaux et converti en enveloppes nationales, où l'Espagne a consolidé sa
position privilegiée (Tableau 6);
- découplé de la production et calculé sur base de références historiques (2000/2002)
- de caractère fixe et incapable de faire face aux fluctuations des marchés;
- soumis à deux mécanismes de redistribution, la modulation et la discipline financière, mais
qui devront surmonter des obstacles importants pour le passage à 25;
- où le premier et le deuxième piliers sont considérés comme un continuum (les deux dans la
Boîte Verte de l'OMC et avec des aides fixes aux revenus/hectare, de nature structurelle).
On peut constater que personne n'est satisfait de cette démarche : ni les "agrariens", ni les
"ruralistes", ni les "environnementalistes", ni les plus libéraux. Aujourd'hui l'agriculture
européenne vit entre insatisfaction et incertitude, à la recherche d'une nouvelle légitimité pour
une nouvelle PAC dont le défi majeur n’est plus la construction d'un Marché Commun mais la
compatibilité avec le multilateralisme (mondialisation des marchés - légimité externe) et avec
les nouvelles attentes de la société (multifonctionnalité - légitimité interne).
Cependant, nous l'avions déjà remarqué, la réforme engagée n'est pas terminé et nous ne
pouvons donc pas la juger en nous arrêtant aux seules décisions prises en 2002/2004. En fait, le
cadre établi contient déjà en son sein de nombreux éléments dynamiques qui amèneront à de
nouveaux remaniements à l'avenir, en particulier sur la portée des mécanismes et sur le régime
financier du soutien de la PAC.
Tableau 6. Plafonds nationaux pour le paiement unique (PU), 2005-2013 (000 d'€) (*)
Année
2005
Etat
membre
Allemagne
Autriche
Belgique
Danemark
Espagne
Finlande
France
Grèce
Irlande
Italie
Luxemb.
Pays-Bas
Portugal
Royaume U
Suède
5.148.003
613.000
411.053
943.369
3.266.092
467.000
7.199.000
838.289
1.260.142
2.539.000
33.414
386.586
452.000
3.697.528
637.388
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
5.492.201
614.000
530.573
996.165
4.065.063
467.000
7.231.000
1.701.289
1.322.305
3.464.517
36.602
386.586
493.000
3.870.420
650.108
5.492.000
712.000
530.053
996.000
4.263.063
552.000
8.091.000
1.723.289
1.322.080
3.464.000
37.051
779.586
559.000
3.870.473
729.000
5.492.000
712.000
530.053
996.000
4.263.063
552.000
8.091.000
1.723.289
1.322.080
3.464.000
37.051
779.586
559.000
3.870.473
729.000
5.492.000
712.000
530.053
996.000
4.263.063
552.000
8.091.000
1.723.289
1.322.080
3.464.000
37.051
779.586
559.000
3.870.473
729.000
5.496.000
712.000
530.053
996.000
4.275.063
552.000
8.099.000
1.761.289
1.322.080
3.497.000
37.051
779.586
561.000
3.870.473
729.000
5.496.000
712.000
530.053
996.000
4.275.063
552.000
8.099.000
1.761.289
1.322.080
3.497.000
37.051
779.586
561.000
3.870.473
729.000
5.496.000
712.000
530.053
996.000
4.275.063
552.000
8.099.000
1.761.289
1.322.080
3.497.000
37.051
779.586
561.000
3.870.473
729.000
5.496.000
712.000
530.053
996.000
4.275.063
552.000
8.099.000
1.761.289
1.322.080
3.497.000
37.051
779.586
561.000
3.870.473
729.000
(*) Paiements laitiers et aides au coton, à l'huile d'olive et au tabac inclues.
Source: AGRA EUROPE, 4 February 2005.
15
- a) D'abord, il faut rappeler que la Commission s'est engagée à présenter une longue liste de
rapports: sur l'application du régime des cultures énergétiques (avant le 31.12.2006), sur la
conditionnalité et l'utilisation des terres dans les régimes régionaux découplés (avant le
31.12.2007), sur l'application du découplage partiel (avant le 31.12.2009) et sur le système de
conseil aux exploitations (avant le 31.12.2010). L'expérience du passé nous enseigne que les
rapports de la Commission débouchent souvent sur de nouvelles propositions législatives à
terme.
- b) Un deuxième pas se concrétisera avec l'accord du Conseil (à l'unanimité et avec approbation
du Parlement européen) sur les prochaines perspectives financières. Cet accord devra définir le
nouveau cadre budgétaire en faveur des aides directes et des soutiens aux marchés pour la
période 2007/2013. Si quelques États, dont la France qui a été au coeur de la décision du
Conseil européen de Bruxelles, préconisent le respect des engagements en cours, le risque de
réouverture du dossier agricole subsiste. Dans ce contexte, une possibilité bien réelle serait
d'inclure les nouvelles adhésions (Bulgarie et Roumanie, prévues pour 2007) dans le cadre
financier esquissé en 2002. Les documents internes de la DG budget de la Commission
confirment cette interprétation en parlant de coûts agricoles à 27 (Tableau 4, 2b.I et 2c.I).
- c) Même si l'accord de 2002 est confirmé, le respect du plafond maximum pour les dépenses
agricoles de l'Union fixé par le Sommet de Bruxelles implique la mise en place d'un mécanisme
de discipline financière à partir de 2007. Cela signifie que, si les prévisions financières laissent
présager un dépassement au cours de l'exercice budgétaire, il sera alors procédé à une réduction
supplémentaire des aides. Mais, ce mécanisme n'est pas automatique, le Conseil agricole devant
prendre la décision finale sur la base des propositions de la Commission. Il y a une alternative à
cet ajustement : le cofinancement des aides et en particulier des aides découplées. À l'heure
actuelle, selon les déclarations faites par la nouvelle Commissaire, Mme Fischer-Boel lors de
son audition d'investiture devant la commission de l'agriculture et du développement rural du
Perlement européen (23), les plafonds agricoles risquent d'être dépassés à compter de 2007
d'environ 500 millions €, et jusqu'à concurrence d'environ 950 millions € d'ici à 2013. La facture
pourrait même atteindre 2,6 milliards € (Tableau 4, 2b.I) si l'introduction des dépenses agricoles
de la Bulgarie et la Roumanie dans les perspectives financières 2007/2013 est formalisée.
- d) Il faut également compter sur les réformes sectorielles déjà annoncées sur le sucre, la
banane, le vin et les fruits et légumes. Des réformes qui, surtout dans les deux premiers cas,
risquent d'accroître la pression financière sur l'ensemble de la PAC. En effet, si elles doivent
faire face à une ouverture des marchés supérieure aux prévisions, la facture de la compensation
en faveur des producteurs européens pourrait devenir très lourde et, paradoxalement, avoir donc
comme résultat final une augmentation du déficit budgétaire agricole.
- e) Le principe de flexibilité aura aussi son rôle à jouer dans l'évolution de la PAC. Il semble
évident que le maintien d'une politique agricole commune devient de plus en plus problématique
au fur et à mesure que l'application des mécanismes diverge au sein des 25. Après les réformes
de 2002/2004, l'acquis communautaire agricole accumule déjà plusieurs bombes à retardement
qui mettent en danger le caractère commun du soutien aux revenus : e.1) la mise en oeuvre du
découplage partiel pour quelques produits (24); e.2) la possibilité de réduire les aides découplées
de 10% pour les productions de qualité et d'intérêt environnemental (25); e.3) le régime de mise
23
Auditions du Parlement européen : Réponses au Questionnaire destiné au Commissaire designé Mme Mariann
Fisher Boel (Agriculture et développement rural), Partie B - Question spécifiques, point 5 (page 4)
24
Articles 64-68 du Règlement (CE) 1782/2003 (Tableau 5.4 pour l'Espagne).
25
Article 69 du Règlement (CE) 1782 (Tableau 5.1).
16
en oeuvre régionale des aides découplées ( ), qui pousse en faveur d'une redistribution radicale
du soutien; et, enfin, e.4) la coexistence de deux PAC différentes, l'une dans les 15 et l'autre dans
les 10 pendant la période de transition (2007/2013).
26
- f) Le régime de modulation instauré fait déjà apparaître des obstacles, institutionnels et
matériels, très difficiles à surmonter. D'une part, les nouveaux pays membres ont été exemptés
de la modulation pendant la période transitoire. D'autre part, les taux de modulation en vigueur
s'ajouteront aux pourcentages de réduction destinés à constituer les réserves nationales (3%)
(Article 42.1 du Règlement (CE) 1782/2003) et aux retenues (facultatives) en faveur des
agricultures importantes pour la protection de l'environnement ou l'amélioration de la qualité
(10%) (Article 69 du Règlement (CE) 1782/2003) (un mécanisme que le gouvernement
espagnol veut mettre en oeuvre malgré l'opposition de la plupart de régions et des organisations
professionnelles) (Tableau 5.8). D'ailleurs, les réductions des montants d’aides du fait de la
discipline financière peuvent conditionner le développement de la modulation. A la vue de tous
ces facteurs, on peut se demander si finalement la modulation a la capacité de renforcer le
deuxième pilier et même si elle peut être compatible avec le régime de la discipline financière.
- g) Le régime du découplage des aides, qui s'explique avant tout par la mondialisation des
marchés et par le cadre multilatéral de l'OMC qui essaye de l'encadrer, pose la question de la
légitimité sociale des aides communautaires aux revenus. Une profonde métamorphose attend
les campagnes européennes sous l'égide de la liberté de production introduite avec le découplage
et l'ouverture des marchés. Mais, dans un tel contexte, un soutien basé sur des références
historiques n'a aucun sens économique. Comment, après quelques années justifier des
paiements uniques à l'exploitation sans aucun lien avec la réalité ? Comment faire face aux défis
de l'agriculture non marchande et multifonctionnelle avec un régime de soutien gelé et une
modulation très limitée ? D'autre part, si les aides découplées évoluent vers aides structurelles
aux revenus, pourquoi ne pourrait-on pas leur appliquer un régime de cofinancement similaire à
celui applicable aux indemnités et aides forfaitaires octroyées dans le cadre du deuxième pilier
de la PAC ? Autant de questions auxquelles devront répondre les Institutions communautaires
dans les années à venir.
- h) L'ouverture et la mondialisation des marchés agricoles pose la question de l’impossibilité
qu’a un soutien fixe d'affronter les crises régulières des marchés et alimentaires. L'expérience
manquée du FAIR Act américain de 1996 est très éclairante à cet égard (27). Les engagements
pris par le Conseil (28) pour mettre sur pied un dispositif communautaire de gestion des crises se
heurte à un cadre institutionnel (compétences partagées entre l'UE et les États) et financier (gel
du budget agricole) très complexe et difficile à surmonter. En fait, les derniers documents
26
Articles 58-63 du Règlement (CE) 1782/2003 (Tableau 5.1).
Sur la gestion des risques agricoles, un sujet d'actualité au sein de l'UE, on peut consulter : OCDE (2000),
"Gestion des risques en matière de revenu dans le secteur agricole", atelier, session 4, Mai 2000; COMMISSION
EC (2001) "Risk Management Tools for EU Agriculture", Agriculture Directorate - General, January 2001, 84 p.;
INRA (2002), "Les outils de gestion des risques de marché", Mahul, Novembre 2002; HABERT, N. (2002), "Les
marchés à terme agricole, Ed. Ellipses, 256 p.; DEMETER, CLUB (2004) Gestion des risques agricoles : la voie
nord-américaine. Quels enseignements pour l'Union européenne?", Cahier N° 12, Paris; MARTEAU, D. (2004),
"La gestion du risque climatique", Ed. Economica, Paris, 211 p.; MENARD, C. (2004) "Gestion des risques en
agriculture - Engager une nouvelle dynamique", Rapport à l'Assemblée nationale, Février 2004, 107 p.; MASSOT,
A. (2005), "La reforma de la PAC de 2002/2003 y sus corolarios : la agricultura europea ante un nuevo
escenario", dans l'ouvrage "PAC: claves para Andalucía 2004-2005", Ed. ETEA, Córdoba, pp. 61-71.
28
COUNCIL EU (2003), "Presidency Compromise", doc. 10961/03, AGRI 217 - AGRIFIN 87, 30 june 2003;
COUNCIL EU (2003), "Council Conclusions of 17 december 2003 on Risk Management in agriculture" (Official
Journal of the EU, C 34, 7 February 2004, p.2).
27
17
présentés par la Commission à ce sujet ne sont qu'une liste de rappel des contraintes que soulève
l'introduction de mécanismes de gestion des risques dans la PAC (29).
- i) Enfin, un nouvel accord agricole de l'OMC sera mis sur pied, en principe à la fin de l'année
2005, dans le cadre de la Conférence Interminist2rielle prévue à Hong Kong. En principe, cet
accord développera le volet externe de la nouvelle PAC comme cela avait été le cas de l'accord
de Marrakech de 1994 par rapport à la réforme de 1992. Mais, il n'est pas impossible que cet
accord mette en exergue la crise de fond liée à la difficulté de définir la notion de soutien dans
un cadre multilatéral (Boîtes Verte, Jaune et Bleue) (30) ou encore de maintenir un système de
préférences communautaire en faveur des pays tiers face à la mondialisation et au
multilatéralisme. Les dernières résolutions de l'Organe de Règlement des Différends de l'OMC
(31) sont très claires à cet égard.
7. Un débat (financier) à terme: politique agro-rurale commune vs renationalisation
Le débat financier sur la PAC est condamné a être réouvert avant 2013, malgré toutes les
réticences et résistances de quelques Etats. Comme nous l'avons déjà avancé : avec la réforme
de 2002/2004, les aides découplées et le deuxième pilier de la PAC ont déjà des bases
communes. En effet, les deux sont dans la Boîte Verte et les deux se caractérisent par des aides
fixes aux revenus ou à l'hectare qui sont de nature structurelle. Mais, le deuxième pilier
(indemnités compensatoires et aides forfaitaires) est régi par un régime de cofinancement tandis
que le premier pilier (paiement unique à l'exploitation) est encore à la charge du FEOGAGarantie dans sa totalité. Dans ce contexte, on peut déjà prévoir une convergence des régimes
financiers à moyen terme (cofinancement), sous la pression conjugée de la discipline financière
et de la volonté des États de ne pas réduire le montant des aides aux exploitations.
Désormais, deux options semblent désormais exister pour la PAC de demain. La première
consiste à voir apparaître une convergence de contenu entre des deux piliers de la PAC pour
finalement aboutir à une nouvelle politique agro-rurale commune. La seconde consisterait en
une renationalisation du volet revenu de la PAC qui se matérialiserait par des enveloppes
nationales pour les aides découplées (Tableau 6). Face à ce choix, on peut se demander si les
pays ayant le plus bénéficiés de la PAC (de toute évidence la France, mais aussi l'Espagne) ne
préféreront pas opter pour la nationalisation pure et simple du chapitre des aides découplées
(32).
Le point faible du nouveau modèle de soutien découplé aux exploitations est bien connu : un
modèle de découplage calculé sur des références historiques s'éloigne de la réalité productive et
perd donc ainsi sa légitimité sociale. La préservation d'une politique agro-rurale commune exige
29
COMMISSION CE (2005) : Communication relative à la gestion des risques et des crises dans le secteur
agricole (COM (2005) 74 du 9.3.2005); Document de travail des services de la Commission annexé à la
Communication (SEC (2005) 320 du 9.3.2005).
30
LEI (2004), "The CAP Mid Term Review and the WTO Doha Round. Analyses for the Netherlands, EU and
accession countries", Agricultural Economics Research Institute - LEI, The Hague, February 2004; SWINBANK,
A. et TRANTER, R. (2005) "Decoupling EU Farm Support : Does the New Single Payment Scheme Fit within the
Green Box?", The Estey Centre Journal of International Law and Trade Policy, Volume 6 Number 1/2005, p. 4761.
31
Les résultats des groupes spéciaux sur les aides américaines au coton (DS 267), sur le régime communautaire de
la banane (DS 16 et 27), sur le SPG (DS 242 et 246) et sur le régime communautaire sur le sucre (DS 265, 266 et
283) mettent à la lumière les risques pour la PAC d'une dérive radicale et accélerée du multilatéralisme.
32
En l'occurrence dans un nouveau cadre communautaire des aides nationales, un cadre qui, en outre, est déjà en
voie d'assouplissement (Vid. Règlement (CE) 1/2004 de la Commission, JO L 1 du 3.1.2004).
18
donc le changement du pivot de référence du soutien. Et le meilleur, voire le seul, pivot
alternatif que l'on peut mettre en avant est le territoire (33).
Un modèle de soutien découplé sur la base d'une approche territoriale aurait plusieurs
avantages : a) il offrirait un meilleur traitement des problèmes structurels des exploitations; b) il
permettrait la valorisation des biens et des services, marchands et non marchands, fournis à un
espace adjacent; c) il faciliterait un traitement différencié de nature géographique (zones
défavorisées, montagne, espaces naturels); d) il serait compatible avec des politiques
contractuelles, décentralisées et fondées sur le développement endogène et le bottom up; e) il
pourrait intégrer les modèles régionalisés et hybrides de découplage appliqués par quelques
États ainsi que les régimes de soutien en vigueur dans les 10 nouveaux membres; f) il serait
compatible avec l'OMC, intégré dans les fonctions environnementale et territoriale déjà
reconnues par la Boîte Verte (34); finalement, g) si les États refusent la redistribution des
montants à 25, il peut même être appliqué en grande partie sur base des enveloppes nationales
découplées en vigueur tout en préservant l'encadrement communautaire (35).
Il faut reconnaître que l'Espagne (c'est à dire, ses autorités et ses organisations professionnelles)
sont encore loin d'accepter une telle démarche, tout comme la France ou la plupart des pays
membres du Conseil. Mais il faut aussi être conscient que la seule alternative serait la
nationalisation des enveloppes d'aides découplées avec un risque certain de distorsion de
concurrence.
Le débat est ouvert.
33
Aujourd'hui il y a déjà de nombreuses études et analyses sur les possibilités d'une politique agro-rurale territoriale
dans l'UE : MAHÉ, L.P. et ORTALO-MAGNÉ, F. (2001), "Politique agricole. Un modèle européen", Presses de
Sciences Po, Paris; BODIGUEL, L. (2003), "Le territoire, vecteur de la reconnaissance juridique de l'agriculture
multifonctionnelle", Economie Rurale, N° 273-274, Janvier-Avril 2003, pp. 61-75; OECD (2003), "The Future of
Rural Policy. From sectoral to place-based policies in rural areas", Paris; MASSOT, A. (2003) "La reforma de la
PAC de 2003: hacia un nuevo modelo de apoyo para las explotaciones agrarias", Revista Española de Estudios
Agrosociales y Pesqueros, n° 199, pp. 11-60; LEI (2003), "Towards regional differentiation of rural development
policy in the EU", Agricultural Economics Research Institute - LEI, The Hague, January 2003; LEI (2004), "Nature
Management, landscape and the CAP", Agricultural Economics Research Institute - LEI, The Hague, February
2004; IPTS (2004), "Prospective Analysis of Agricultural Systems", Institute for Prospective Technological Studies,
European Commission - Joint Research Centre, September 2004; MASSOT, A. (2005) "La reforma de la PAC de
2002/03 y sus corolarios : la agricultura ante un nuevo escenario" (dans l'ouvrage "PAC: claves para Andalucía
2004-2005", ETEA, Córdoba, 2005); REGIDOR, J.G. (2005), "Multifunctionality and the CAP: Territorial
Proposal", European Parliament, Directorate-General Internal Policies of the Union - Policy Department Structural
and Cohesion Policies, IP/B/AGRI/ST/2004_009, 1.3.2005.
34
Accord Agricole de l'OMC, Annexe 2, points 12 et 13 (accord inséré dans la Décision 94/800 CE, JO L 336 du
23.12.1994).
35
REGIDOR, J.G. (2005), op. cit.