Abrogation d`un acte administratif

Acte administratif unilatéral en France - Wikipédia
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Acte administratif unilatéral en
France
La décision administrative unilatérale
exécutoire qualifiée d'acte faisant grief et
donnant à l'administration le privilège du
préalable, est au sein des actes unilatéraux
une décision qui modifie l'ordre juridique
existant. C'est donc un acte créateur de droit
pouvant être déféré à la censure du juge de
l'excès de pouvoir aux fins d'obtenir
l'annulation. Cependant, certains actes
unilatéraux de l'administration (et parmi les
plus nombreux) n'entraînent aucune
conséquence juridique. Quatre catégories
sont à distinguer:
La première pose peu de problème au juge:
Les actes préparatoires et d'exécution de la
décision: avis d'un organe consultatif,
projets, renseignements et autres enquêtes.
Ainsi un communiqué par lequel un premier
ministre rendait public un tracé pour le TGV a
été jugé comme sans effet juridique et
comme devant être regardé comme une
simple déclaration d'intention du
Gouvernement (CE.9 Décembre 1988, Ville
d'Amiens);
La deuxième catégorie est constituée par les
circulaires. Elles sont un instrument de
circulation de l'information entre les services
centraux d'un ministère d'une part, et les
services extérieurs d'autre part. Ainsi jugé
par Ymbert (in <<Moeurs administratives>>
de 1952), la circulaire est une maladie
organique de l'Administration. Par principe la
circulaire est un acte interprétatif. Or dans la
pratique, il est de plus en plus fréquent que
des circulaires contiennent des éléments à
caractère décisoire. Elles sont alors
créatrices de droit. La frontière entre ces
deux types de circulaires aux conséquences
contentieuses différentes a, pendant
longtemps, été dominée par la jurisprudence
1 sur 10
Droit administratif
Généralités
Histoire du droit administratif
français
Dualité des ordres de juridiction :
administratif · judiciaire
Biens : Domaine public •
Expropriation
Organisation
administrative
Principes d'organisation
Déconcentration (liste) ·
Décentralisation
Personnalité morale de
l'administration
Établissement public : EPA ·
EPIC
Service public · Police
administrative
Juridictions administratives
Tribunal administratif · Cour
administrative d'appel · Conseil
d'État (jurisprudence)
Autres …
Administrations publiques
françaises
Administration publique
centrale
Ministère · Organisme divers
d'administration centrale
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issue de l'arrêt Notre dame du Kreisker. La
distinction était faite entre les circulaires
dites réglementaires et celles seulement
interprétatives. Néanmoins, les
développements de plus en plus subtiles de
cette jurisprudence ainsi que de l'évolution
de l'organisation de l'Etat, organisation
décentralisée, impliquant un rôle
d'orientation accrue des autorités centrales,
ont conduit à un correctif jurisprudentiel. Le
conseil d'Etat pose désormais le principe
selon lequel les circulaires interprétatives
sont susceptibles de faire l'objet d'un
recours. Il faut noter que l'ancienne
distinction issue de la jurisprudence Notre
dame du Kreisker conserve une grande
importance, dorénavant en dehors de la
recevabilité du recours. La loi n)78-753 du 17
Juillet 1978 combinée avec le décret du 28
Novembre 1983 ont contribué à
l'obscurcissement du critère de 1954 et
avaient ainsi conduit à l'adoption d'une
circulaire datée du 15 juin 1987 qui vise à
rappeler le cadre juridique dans lequel
doivent être prises ces circulaires.
Les directives constituent une troisième
catégorie d'actes ne pouvant faire grief. Elles
se définissent comme des normes
d'orientation adressées à une autorité
administrative, dans l'exercice d'un pouvoir
discrétionnaire à leurs subordonnées afin de
fixer une ligne de conduite et d'assurer la
cohérence de leur action. Moins qu'un ordre
mais plus qu'un voeu, l'hybridité intrinsèque
de tels actes relevant tant d'une logique
impérative que d'une logique incitative n'est
pas sans rappeler les directives de la
communauté européenne: comme ces
dernières, la directive administrative est
ferme sur les résultats à atteindre et souple
quant aux moyens pour y parvenir. C'est dans
son arrêt crédit foncier de France que le
conseil d'état a dégagé et défini cette
notion. Mais bien que ne prenant pas place
parmi les sources de la légalité, la directive
n'échappe pas pour autant à l'obligation de
légalité. L'administré, en effet, peut toujours
déférer au juge une mesure individuelle
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Administration territoriale
(droit)
Commune · Intercommunalité ·
Département · Région · Principe de
libre administration · Intérêt
communautaire
Administration de sécurité
sociale
Branches ou risques :
branche maladie (maladie,
maternité, invalidité, décès)
branche accidents du travail et
maladies professionnelles
branche vieillesse et veuvage
(retraite)
branche famille (dont handicap,
logement...).
Régime général : CNAMTS ·
CNAF · CNAVTS · ACCOS
Régime social des
indépendants
Régime agricole : Mutualité
sociale agricole
Autorité administrative
indépendante (AAI)
Liste indicative
D'après Légifrance
(http://www.legifrance.gouv.fr
/html/s ites
/s ites _autorites .htm) au 14
mai 2010
A : AFLD, AERES , ACNUS A,
ACP, AMF, Autorité de la
concurrence, ARAF, ARCEP,
ARJEL, AS N
B : BCT
C : CCNE, CADA,
Commis s ion centrale
permanente compétente en
matière de bénéfices
agricoles , CCS DN,
Commis s ion des infractions
fis cales , CCFP, Commis s ion
nationale de contrôle de la
campagne électorale relative
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d'application de la directive et s'en prévaloir
pour contester ladite mesure. Il est possible
de noter encore une fois le caractère hybride
de tels actes qui bien que non
réglementaires doivent être publiés. Cette
publication a été rendu obligatoire par la loi
de juillet 1978.
La dernière catégorie est constituée par les
mesures d'ordres intérieur. Elles sont
destinées à régir l'organisation et le
fonctionnement interne des services: la vie
intérieure des services selon l'expression de
M. HAURIOU. Elles n'ont donc en principe
comme toujours aucune force obligatoire
pour les administrés et sont insusceptibles
de recours en excès de pouvoir. En droit
français, l'acte administratif unilatéral est
l'acte administratif pris par une personne
publique ou une personne privée disposant
d'une mission de service public, créant des
droits et obligations à l'égard des
administrés et qui est rattaché à une activité
administrative. On l'oppose au contrat
administratif.
Sommaire
1 Les catégories d'acte administratif
unilatéral
2 L'entrée en vigueur de l'acte
administratif unilatéral
3 L'exécution de l'acte administratif
4 La disparition de l'acte administratif
unilatéral
4.1 Disparition de l'acte administratif
hors la volonté de l'administration
4.2 Disparition de l'acte administratif par
la volonté de l'administration
4.2.1 L'abrogation
4.2.1.1 L'abrogation des actes
réguliers
4.2.1.2 L'abrogation des actes
irréguliers
4.3 Le retrait
3 sur 10
à l'élection du Prés ident de
la République, CNCIS ,
CNCDH, CNDP, CNDS , CNAC,
CNIL, CPPAP, Commis s ion
des participations et des
trans ferts , CRE, CS C,
Commis s ion des s ondages ,
Commis s ion pour la
trans parence financière de
la vie politique, Cons eil
s upérieur de l'agence
France-Pres s e, CS A,
Contrôleur général des lieux
de privation de liberté
D : Défens eur des enfants
H : HALDE, HAS , H3C,
HADOPI
M : Médiateur national de
l'énergie, Médiateur de la
République, Médiateur du
cinéma
Droit de l'administration
Acte administratif
A cte administratif unilatéral ·
Contrat administratif · Acte de
gouvernement
Principe de légalité
Circulaire · Directive · Arrêté ·
Règlement
Contentieux administratif
Responsabilité de l'administration
française
Recours de plein contentieux
Recours pour excès de pouvoir
Recours gracieux et hiérarchique
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4.3.1 Retrait des actes non créateurs
de droits
4.3.2 Retrait des actes créateurs de
droits
5 Bibliographie
6 Notes et références
Les catégories d'acte administratif unilatéral
On distingue les actes réglementaires qui définissent une situation générale,
des actes non-réglementaires qui se composent en majorité des décisions
individuelles (caractérisant une situation individuelle), des décisions
collectives (concernant plusieurs personnes dont la situation est solidaire)
et les décisions particulières (pour une situation individualisée qui a des
effets sur un nombre indéterminé de personnes).
Exemples :
règlement : interdiction de stationner dans une rue
décision individuelle : M. X est titularisé comme professeur certifié
décision collective : résultat d'un concours
décision particulière : déclaration d'utilité publique
La distinction ne se fait pas sur le nombre de destinataires mais sur
l'individualisation de cette décision.
L'entrée en vigueur de l'acte administratif
unilatéral
Cette distinction n'est pas absolue, ainsi certains actes peuvent être les
deux. De plus, certains actes sont soumis à un régime juridique qui
emprunte aux deux catégories.
Si la validité (c'est-à-dire sa régularité juridique) d'un acte administratif
s'apprécie dès sa signature, son opposabilité (c'est-à-dire sa capacité à
produire des effets juridiques à l'égard de personne) ne s'apprécie qu'une
fois ces destinataires informés par une publicité adéquate.
Pour les actes réglementaire, l'opposabilité est subordonnée à la
publication/l'affichage de l'acte : ainsi, les décrets doivent être publiés au
Journal Officiel, des ministères disposent de Bulletins Officiels pour accueillir
leurs arrêtés et circulaires, les actes des départements doivent être publiés
au Recueil des actes administratif disponible dans chaque préfecture, les
arrêtés municipaux doivent être publiés dans le Bulletin municipal et affichés
sur des panneaux spéciaux). L'ordonnance n°2004-164 du 20 février 2004
"relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains
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actes administratifs" accorde au Journal Officiel électronique la même valeur
que la version papier, renvoyant au Conseil d'Etat le soin de définir une liste
d'actes administratifs dont la publication au J.O électronique suffit pour
permettre l'entrée en vigueur.
Pour les actes individuels, l'opposabilité est subordonnée à la notification
de la décision à l'intéressé par lettre avec accusé de réception.
Cependant, certains actes demandent des publicités complexes combinant
notification aux intéressés et diverses publicités à l'égard des tiers (ainsi des
permis de construire, notifiés aux intéressés, affichés en mairie et sur les
1
terrains visés). Dans l'arrêt CEDH, 1992, Geouffre de la Pradelle , la
juridiction européenne condamna la France en partie pour l'obscurité et
l'incohérence de ses règles de publicité des décrets de classement de site.
L'entrée en vigueur ne peut être en principe rétroactive (CE, 1948, Société
du journal l'Aurore : la non rétroactivité des actes administratifs est un
PGD) : les AAU ne décident que pour l'avenir, afin d'assurer la sécurité
juridique des administrés. Le principe connaît de rares exceptions : les
décisions de retrait, les décisions prises pour palier les effets d'une
annulation pour excès de pouvoir (par nature, elle est rétroactive le plus
souvent), les décisions prises en applications de lois rétroactives.
L'exécution de l'acte administratif
Selon l'arrêt CE, Ass., 1982, Huglo le caractère exécutoire des décisions
administratives est "la règle fondamentale du droit public". Ce caractère
entraîne le privilège du préalable (les décisions administratives sont
présumées régulières) dont le corollaire est l'exécution provisionnelle
(l'administration peut poursuivre l'exécution de ses décisions en dépit d'un
recours dirigés contre elles.
Cette exécution provisionnelle ne connaît que quelques limites : des
dispositions législatives prévoient des sursis à exécution (arrêts de
reconduite à la frontière en droit des étrangers, sursis à paiement en droit
fiscal) et le juge a possibilité de prononcer des sursis à exécution s'il estime
les moyens suffisamment sérieux et le préjudice que l'exécution entrainerait
difficilement réparable, s'il doit statuer sur un référé-suspension.
Cependant, l'administration ne peut, sauf exception, exécuter elle-même les
AAU auxquels s'opposent des administrés, sans autorisation juridictionnelle :
la saisine d'une juridiction civile, répressive voire un juge des référés.
Exceptionnellement, L'exécution forcée, est permise dans trois
hypothèses, laissant la possibilité à l'administration d'utiliser son pouvoir de
contrainte sans intervention préalable du juge : si une loi l'autorise (courant
en matière de salubrité publique, par exemple), s'il y a urgence ou s'il
n'existe aucune autre voie de droit possible (TC, 1902, Société immobilière
de Saint-Just). En cas d'utilisation irrégulière de la contrainte, l'administration
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commet une voie de fait (TC, 1935, Action Française ).
La disparition de l'acte administratif unilatéral
Disparition de l'acte administratif hors la volonté de
l'administration
La disparition de l'acte administratif peut être due à la disparition de l'objet
de l'acte, au décès de son destinataire. Elle peut résulter de son annulation
pour illégalité par le juge administratif (le juge de l'excès de pouvoir) ou par
le supérieur hiérarchique. Elle peut enfin résulter de la survenance du terme
exprimé dans l'acte.
Disparition de l'acte administratif par la volonté de
l'administration
L'administration peut retirer un acte de l'ordre juridique par deux moyens :
l'abrogation qui ne fait disparaître que les effets de l'acte pour l'avenir ; le
retrait, plus exceptionnel qui entraîne la disparition rétroactive des effets
de l'acte.
Traditionnellement, la question -technique - s'articule :
autour des concepts d'actes créateurs et actes non créateurs de droits,
distinction qui n'est pas forcément des plus maniable : sont des actes
créateurs de droits la plupart des actes individuels sauf exceptions
(décision recognitives, autorisations précaires, décision défavorables au
destinataire, actes obtenus frauduleusement). Les décisions
réglementaires ne sont pas créatrices de droits car, comme les lois, elles
sont des actes impersonnels et généraux.
en fonction de la régularité ou de l'irrégularité des actes.
L'abrogation
L'abrogation est le procédé normal de l'administration. Elle peut être
expresse (elle doit alors être prise par un acte contraire) ou tacite. En vue
de concilier le PGD de la mutabilité des actes administratifs avec le PGD de la
sécurité juridique, le juge administratif a rappelé la nécessité d'édicter le cas
échéant des mesures transitoires entre la réglementation abrogée et la
nouvelle réglementation (CE, 2006, Sté KPMG).
L'abrogation des actes réguliers
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Pour les actes réguliers non créateurs de droits, l'abrogation est une
faculté que l'administration peut à tout moment, sur simple opportunité,
sans condition de légalité, utiliser et ce, même si le règlement avait été pris
pour une durée précise (et avortée) : cette liberté est justifiée par le
principe de mutabilité des actes administratifs (CE, 1961, Vannier) : aucun
droit acquis, aucun engagement contractuel ne peut faire obstacle à
l'adaptation de l'administration aux nécessités mouvantes de l'intérêt
général.
Pour les actes réguliers créateurs de droits, l'abrogation est
impossible, mais un autre acte peut mettre fin aux effets produits : ainsi
la nomination régulière d'un fonctionnaire ne peut être abrogée mais ce
dernier peut être licencié, révoqué ou mis à la retraite.
L'abrogation des actes irréguliers
Qu'ils soient créateurs de droits ou non, l'administration a obligation
d'abroger les actes devenus illégaux du fait d'un changement de droit ou
de circonstances (CE, 1930, Despujol) sur simple demande d'un intéressé; le
juge pouvant recevoir un REP contre la décision de refus d'abroger (implicite
ou explicite).
Concernant les actes irréguliers dès leur origine, la jurisprudence a été
longtemps plus floue, avant que l'arrêt C.E. Ass. 3 février 1989, Compagnie
2
Alitalia n'affirme l'obligation d'abroger les règlements illégaux dès l'origine
ou en raison d'un changement de circonstance de droit ou fait (dans le cas
d'espèce, règlement contraire aux objectifs d'une directive communautaire
dont le délai de transposition était dépassé). Cependant, la jurisprudence
Alitalia ne s'applique pas explicitement aux actes créateurs de droits.
Cependant depuis 2009 et l'arrêt Coulibaly, on ne peut retirer ou abroger un
acte illégal individuel créateur de droit que dans un délai de 4 mois suivant
3
sa notification .
Le retrait
Encore plus attentatoire au principe de la sécurité juridique, il permet
comme l'annulation d'un acte par le juge d'effacer rétroactivement les actes
administratifs. De fait, il fut conçu comme un moyen de faire l'économie d'une
future et probable annulation contentieuse, ses délais étant primitivement
enfermés dans ceux du recours contentieux.
Retrait des actes non créateurs de droits
Concernant les règlements, le retrait n'est possible que tant que celui-ci
n'est pas devenu définitif. Au-delà, seule l'abrogation est possible, qu'il soit
régulier ou non.
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Concernant les décisions individuelles non créatrices de droit, le retrait est
possible à tout moment (c'est le cas des actes frauduleux, des autorisations
précaires).
En vertu du principe de non-rétroactivité des actes administratifs, les actes
administratifs réguliers ne peuvent être retirés. Par exception, la
jurisprudence a admis ce retrait pour les actes individuels à la demande de
leur bénéficiaire.
Retrait des actes créateurs de droits
Concernant les actes individuels réguliers créateurs de droit, le retrait n'est
admis par la jurisprudence que si le bénéficiaire en fait lui-même la demande.
Pour les actes individuels irréguliers créateurs de droit, la règle traditionnelle
provenait de l'arrêt Dame Cachet (C.E 3 novembre 1922) selon lequel
l'administration pouvait retirer l'acte illégal tant que le juge de l'excès de
pouvoir était compétent pour l'annuler. Le délai était donc de deux mois à
compter de la publication éventuelle de l'acte. Cette jurisprudence a montré
ses limites car l'absence de publication d'un acte individuel (et l'absence de
notification aux tiers concernés) ne permettait pas de déclencher à leur
égard le délai de deux mois. L'acte devenait donc retirable par
l'administration indéfiniment (C.E 6 mai 1966 Ville de Bagneux). Cette
jurisprudence fut tempérée par les arrêts Ève (C.E. Sect. 14 novembre 1969 )
en ce qui concerne les décisions implicites d'acceptation (non retirables) et
Mme de Laubier (C.E. Ass. 24 octobre 1997) en ce qui concerne l’effet d’un
défaut de mention des voies et délais de recours (dont l’administration ne
pouvait se prévaloir à son propre profit).
Les règles de droit ont radicalement évolué depuis.
Il faut distinguer trois cas quant aux décisions individuelles créatrices de
droit mais illégales :
a) Pour les décisions implicites d'acceptation, l'article 23 de la loi n°
2000-321 du 12 avril 2000 indique qu’une telle décision peut être retirée,
pour illégalité, par l'autorité administrative : 1° Pendant le délai de recours
contentieux, lorsque des mesures d'information des tiers ont été mises en
oeuvre; 2° Pendant le délai de deux mois à compter de la date à laquelle est
intervenue la décision, lorsqu'aucune mesure d'information des tiers n'a été
mise en oeuvre; 3° Pendant la durée de l'instance au cas où un recours
contentieux a été formé.
b) Pour les décisions implicites de rejet, la jurisprudence Cachet continue de
s’appliquer : l’administration peut et doit retirer l’acte, pour illégalité, dans le
délai du recours contentieux (CE, 26 janvier 2007, n° 284605, SAS Kaefer
Wanner).
c) Pour les décisions explicites , la jurisprudence a été transformée
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profondément le 26 octobre 2001 avec l'arrêt Ternon selon lequel le retrait
d'un acte créateur de droit explicite est possible, s'il est illégal et sauf
législation ou réglementation spécifique, dans les quatre mois suivant la
prise de décision et seulement dans ce délai (il peut aussi être retiré dans le
cas, très rare, où le bénéficiaire demande lui-même le retrait). Le délai de
retrait d'un tel acte est donc désormais totalement déconnecté du délai de
recours contentieux.
Les décisions pécuniaires sont créatrices de droit, et ne peuvent être
retirées au-delà du délai de quatre mois (jurisprudence Soulier, C.E. 6
novembre 2002), mais peuvent être abrogée si les conditions légales de
versement ne sont pas ou ne sont plus réalisées. En revanche, de simples
erreurs de liquidation dans le paiement d'une somme ne sont pas créatrices
de droit et l'administration est alors en droit de récupérer les trop-perçus.
Exceptions
a) Une exception aux règles précédentes résulte de l'article L. 424-5 du Code
de l’urbanisme qui dispose, pour les décisions rendues après le 1er octobre
2007 :
« La décision de non-opposition à la déclaration préalable ne peut faire
l'objet d’aucun retrait.
Le permis de construire, d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne
peut être retiré que s'il est illégal et dans le délai de trois mois suivant la
date de cette décision. Passé ce délai, le permis ne peut être retiré que sur
demande explicite de son bénéficiaire. »
Mais cette uniformisation des délais de retrait de l'article L.424-5 du Code de
l’urbanisme ne concerne pas les certificats d'urbanisme.
b) D'autres exceptions peuvent résulter de normes spécifiques, notamment
lorsque le droit de l'Union européenne entre en jeu.
Le cas des actes non-créateurs de droit
Par ailleurs, les actes individuels non-créateurs de droit (comme une
autorisation précaire) peuvent toujours être abrogés par l'administration
compétente qu’ils soient ou non réguliers. Il n'y a obligation d'abroger l'acte
que si celui-ci est devenu irrégulier au cours de son existence (du fait d'un
changement de circonstances). Enfin, l'administration peut et doit le retirer
s'il était illégal dès le départ (cas d’un acte obtenu par fraude par exemple,
ou d'un acte purement recognitif erroné).
Bibliographie
Yves Gaudemet, Traité de Droit administratif Tome 1 16e édition, 2001
Notes et références
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1. Le Conseil d'Etat avait considéré que la requête du demandeur était forclose, le délai courant
à partir non pas de la notification du décret, mais de sa précédente publication
2. Jurisprudence reprise par la loi du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit.
3. L'abrogation des actes administratifs individuels créateurs de droits, Patrick Gaulmin,
http://avocats.fr/space/patrick.gaulmin/content/l-abrogation-des-actes-administratifsindividuels-createurs-de-droits_9F98CBE2-F97F-4F7C-9C3C-EB5E43434518
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