Etat d`urgence : quel rôle pour le juge pénal ? Se poser la question

Etat d’urgence : quel rôle pour le juge pénal ?
Se poser la question du rôle du juge pénal dans la mise en œuvre des mesures
de l’état d’urgence peut sembler incongru car celui-ci ne lui fait a priori pas de
place.
Les critiques adressées communément à l’état d’urgence ont en ce sens
principalement porté sur le fait qu’il évince l’autorité judiciaire des mesures
qu’il prévoit.
Il en est ainsi des assignations à résidence, prévues par l’article 6 de la loi du 20
novembre 2015 prorogeant l’application de la loi de 1955 relative à l’état
d’urgence, qui sont prononcées par le ministre de l’intérieur pour toute
personne à l’égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son
comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre public.
Il en est de même des perquisitions en tout lieu, lorsqu’il existe des raisons
sérieuses de penser que ce lieu est fréquenté par une personne dont le
comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre public, visées
par l’article 11 de la loi, lesquelles portent atteinte à la liberté fondamentale
que constitue le droit à l’inviolabilité du domicile et au respect de la vie privée.
C. Lazerges, présidente de la Commission nationale consultative des droits de
l’homme a en ce sens dénoncé des «mesures que l’état d’urgence autorise dans
une logique prédictive, avec seulement un contrôle a posteriori et sans qu’un
juge judiciaire intervienne à quelque moment que ce soit »(Le Monde,19
févr.2016) ; Pascal Eydoux, président du Conseil national des barreaux a
pareillement critiqué « l’élimination de l’autorité judiciaire » (l’Opinion,15
janv.2016).
On pourrait ainsi considérer que la question du rôle du juge pénal dans l’état
d’urgence peut s’arrêter à la constatation, et bien sûr à la dénonciation, de son
absence.
Si ces griefs sont assurément fondés compte tenu de l’éviction du juge
judiciaire de ces mesures, il apparaît néanmoins que celui-ci pourrait jouer un
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rôle marginal dans leur mise en œuvre dès lors qu’il est tout de même
susceptible d’y intervenir indirectement.
1. L’évocation non pas du juge mais de l’autorité judiciaire dans la
personne du procureur, apparaît dans l’article 11 de la loi du 20
novembre 2015 relatif aux perquisitions.
En effet cet article prévoit :
-l’information « sans délai »du procureur de la République territorialement
compétent, des perquisitions décidées par les autorités administratives
-la présence d’un officier de police judiciaire (opj) territorialement compétent
pour ces perquisitions
-l’établissement d’un compte rendu communiqué « sans délai » au procureur
de la République.
Il est intéressant de relever que cette information sans délai du procureur de la
République, cette présence d’un opj durant la perquisition et cette
communication sans délai du compte rendu de la perquisition ont été prévues
par la loi du 20 novembre 2015 ayant modifié la loi du 3 avril 1955. Ce sont
donc des mesures qui n’étaient pas prévues dans la loi d’origine et qui ont été
ajoutées par le législateur après les attentats du 13 novembre 2015.
On pourrait se demander si ces mesures n’ont pas été prévues à titre de
garantie, comme une sorte d’intervention en mineur de l’autorité judiciaire. La
question se pose d’autant plus au regard du positionnement du parquet en
France, lequel se présente et même veille à se présenter comme un magistrat
qui a pour mission, comme les juges du siège, de protéger la liberté
individuelle. Cela paraît être l’analyse de certains, ainsi par exemple du
Défenseur des droits qui relève que « ces perquisitions peuvent toutefois se
faire en présence d’un officier de police judiciaire » (Déclaration du Défenseur
des droits). L’emploi du terme « toutefois » semble suggérer que la présence
d’un opj serait une garantie quant à la mise en œuvre d’une perquisition
administrative.
On peut cependant douter sérieusement de cela au regard des prérogatives ou
plutôt de l’absence de prérogative du procureur. En effet, son information «
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sans délai » de la perquisition ne lui confère aucun pouvoir de contrôle de la
mesure. Il n’a ainsi ni le droit à solliciter plus d’information sur ses motifs, ni le
droit d’assister à la perquisition administrative ; il n’est pas informé en temps
réel du déroulement de cette perquisition et n’a pas a fortiori le pouvoir de
l’interrompre. De la même façon, la communication sans délai du compte rendu
de la perquisition qui doit lui être faite ne donne pas lieu à un contrôle a
posteriori de celle-ci.
Cette absence de prérogative témoigne de la finalité de l’information du
procureur, laquelle n’est pas prévue à titre de garantie pour le perquisitionné
mais aux fins d’ouverture immédiate d’une enquête ou d’une information
judiciaire en cas de découverte d’indices de commission d’une infraction.
L’information du procureur relativement aux perquisitions de l’état d’urgence a
une finalité répressive et non une finalité de protection des libertés. L’autorité
judiciaire demeure très en retrait de l’autorité administrative pour les
perquisitions en état d’urgence, puisque l’intervention du procureur et celle de
l’opj ne sont prévues qu’aux fins de permettre la poursuite judiciaire
immédiate d’éventuelles infractions constatées lors de la perquisition. Le rôle
de l’autorité judiciaire se limite donc à être le relais de l’autorité administrative
en cas de constatation d’infraction.
2. L’intervention du juge pénal durant l’état d’urgence n’apparaît qu’en cas
de découverte d’une infraction.
En dehors de la mise en œuvre de la poursuite et de la répression des
manquements aux mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence, qui
constituent des infractions pénales spécifiques visées à l’article 13 de la loi
susvisée, le juge pénal sera saisi en cas de découverte d’une infraction
occasionnant des poursuites judiciaires. Le juge pénal pourra alors, comme le
prévoit l’article 111-5 du code pénal, apprécier directement de la légalité des
actes administratifs et réglementaires lorsque, de cet examen dépend la
solution du procès pénal qui lui est soumis. Ce contrôle de légalité par le juge
pénal doit faire l’objet d’une exception soulevée in limine litis. Celle-ci relevant
d’un moyen de nature à priver la poursuite de son fondement légal, il incombe
même, le cas échéant, au juge de la relever d’office sans avoir à la soumettre à
la discussion des parties (Crim.7 juin 1995).
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Rappelons encore que l’absence de recours devant les juridictions
administratives à l’encontre de l’acte en cause ne s’oppose pas à l’examen de
sa validité par le juge pénal et que le juge pénal n’a pas à surseoir jusqu’à la
décision de la juridiction administrative devant laquelle un recours en
annulation aurait été formé. Dans le même sens, le rejet d’un recours en
annulation par le tribunal administratif ne fait pas nécessairement obstacle à ce
qu’il soit fait droit à l’exception d’illégalité devant les tribunaux judiciaires. Le
juge pénal saisi de poursuites fondées sur des preuves obtenues dans
l’exécution d’une perquisition administrative est donc habilité à apprécier la
légalité de cette perquisition, c'est-à-dire à vérifier que son exécution a été
conforme aux conditions prévues par la loi sur l’état d’urgence.
Les perquisitions administratives réalisées depuis la mise en place de l’état
d’urgence ont conduit à constater des infractions pénales et à saisir des
éléments de preuve dont la recevabilité est conditionnée à l’appréciation
portée par le juge pénal sur la légalité des ordres de perquisitions préfectoraux.
Pour exemple, c’est ce qui a été décidé dans le jugement du 22 janvier 2016
rendu par le tribunal correctionnel de Grenoble, lequel a annulé l’arrêté
préfectoral ayant décidé une perquisition au motif que celui-ci ne contenait
aucun élément d’identification de la personne visée par cette mesure ; le juge
en a donc déduit que cet arrêté portait atteinte aux libertés individuelles et a
en conséquence annulé les actes subséquents fondés sur les procès-verbaux de
saisie et d’audition de la perquisition. Le ministère public a fait appel de ce
jugement.
Il est intéressant de relever que le tribunal de Grenoble a expressément déclaré
que « cette irrégularité portait atteinte aux libertés individuelles dont le juge
judiciaire est garant ». Ce motif est significatif en qu’il apparaît comme une
dénonciation de l’éviction du juge judiciaire de cette procédure. Il est d’ailleurs
juridiquement contestable étant donné que le rôle de garant dévolu au juge
judiciaire porte sur la liberté individuelle et non sur les autres libertés comme
l’inviolabilité du domicile.
Un autre exemple du rôle du juge pénal en matière d’état d’urgence nous est
donné par une ordonnance du 24 novembre 2015 prise par le juge des Libertés
et de la Détention du tribunal de grande instance de Toulouse. Il y était
question d’une mesure de rétention administrative prise en application du
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code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) à la
suite d’un contrôle d’identité effectué dans le cadre de l’état d’urgence. Le
Préfet en ayant demandé la prolongation au JLD, la défense a soulevé
l’irrégularité de la procédure au motif de la motivation insuffisante de la
requête sollicitant cette prolongation et au motif de l’irrégularité du contrôle
d’identité en l’absence de comportement suspect de l’intéressé. Le JLD a fait
droit à sa demande et a prononcé la remise en liberté en relevant que, pour
motiver la demande de prolongation, « seul est visé l’état d’urgence, lequel ne
permet pas aux forces de l’ordre de procéder aux contrôles d’identité de toutes
personnes présentes sur le territoire national en l’absence d’élément objectif de
suspicion de commission d’une infraction ; en conséquence la procédure
apparaît irrégulière ».
Dans le même sens, dans le cadre d’une demande de prolongation d’une
mesure de rétention administrative ,une ordonnance du JLD du TGI de Paris du
24 novembre 2015 a déclaré irrecevable la requête présentée par l’autorité
administrative au motif que « la procédure présentée ne lui permet pas
d’apprécier la régularité de celle-ci ; qu’en particulier sont ignorés la date
d’interpellation, le respect de l’exercice des droits de la personne, le cadre
juridique de la privation de liberté ; que l’état d’urgence n’emporte pas pour
conséquence la possibilité de présenter un dossier sans procès-verbal
d’interpellation, ni procès-verbal de placement en garde à vue ni procès –verbal
de durée de la garde à vue, qu’ainsi la requête sera dite irrecevable ».
Ces jurisprudences illustrent la possibilité d’exercer un plein recours devant le
juge pénal, lequel a pris soin de l’exercer au mieux. Mais ces possibilités sont
nécessairement limitées puisqu’elles supposent une poursuite pénale. Or, il
ressort de l’exposé des motifs de la loi prorogeant l’état d’urgence à compter
du 26 février 2016 que le nombre de procédures judiciaires liées à une mesure
de l’état d’urgence est très inférieur à celui des perquisitions administratives,
puisque celles-ci se sont élevées à 3289 pour 571 procédures judiciaires en
cours (210 du chef d’infractions à la législation sur les armes,202 du chef
d’infraction à la législation sur les stupéfiants,5 procédures de terrorisme,23
procédures d’apologie ou provocation au terrorisme). Cet écart montre que de
nombreuses perquisitions administratives demeurent en dehors du recours du
juge judiciaire. Par ailleurs ce recours devant le juge pénal n’intervient qu’a
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posteriori, de sorte que la décision de perquisition demeure bien, dans tous les
cas, sans contrôle a priori.
Au surplus, le recours au juge pénal ne porte pas sur les assignations à
résidence lesquelles ne peuvent donc pas faire l’objet d’un contrôle et d’une
sanction par le juge pénal, sauf à l’envisager, indirectement, dans le cadre de
l’article 13 de la loi qui réprime notamment les infractions à l’article 6 qui
prévoit l’assignation à résidence. Le juge pénal saisi de l’appréciation d’une
infraction sur le fondement de l’article 13 pourrait alors exercer son contrôle
sur la légalité du prononcé de l’assignation à résidence.
Il n’en demeure pas moins que ce panorama encore succinct confirme
l’éviction ou, à tout le moins, la très faible place laissée au juge pénal dans
l’état d’urgence. Même si cette faible place est justifiée par la nature
administrative des actes ordonnés dans ce cadre, il n’empêche que leur
caractère attentatoire aux libertés fait s’interroger sur cette situation. Cela doit
il signifier que pour mieux combattre le terrorisme, il faut se passer du juge
judiciaire ?
Quelles défaillances ou quels risques l’autorité judiciaire présente t’elle qui
justifieraient que l’Etat préfère l’éviter lorsqu’il s’agit de défendre ses intérêts
supérieurs ; pourquoi Gouvernement, Parlement, Conseil Constitutionnel ont-ils
convergé pour ne pas désigner le juge judiciaire dans les lois récentes comme
celles sur le renseignement, l’état d’urgence, ou le projet de réforme de la
procédure pénale ?
Selon le premier président de la Cour de Cassation, Bertrand Louvel « ceci
mérite un débat de société ».
Nathalie Roret.
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