Plan Maroc Vert - Ministère de l`agriculture et de la pêche maritime

Plan Maroc Vert
Analyse Cadre des Impacts Sociaux et sur la Pauvreté
et des risques de mise en œuvre
document de synthèse
Royaume du Maroc
Ministère de l’Agriculture et de la Pèche Maritime
Banque Mondiale
Mai 2011
Table des matières
Introduction......................................................................................................................................... 3
La réforme des marchés de gros des fruits et légumes .......................................................................... 4
Historique ............................................................................................................................................ 4
Le projet de réforme ........................................................................................................................... 5
Les parties prenantes à la réforme...................................................................................................... 6
Les bénéfices de la réforme et leur répartition................................................................................... 6
Les risques et les modalités de leur réduction.................................................................................... 7
La réforme des abattoirs ......................................................................................................................... 8
Historique ............................................................................................................................................ 8
La réforme ........................................................................................................................................... 9
Les parties prenantes et leurs intérêts.............................................................................................. 10
Les bénéfices de la réforme et leur répartition................................................................................. 10
Les risques et les modalités de leur gestion...................................................................................... 10
La mise en œuvre de la loi sur la sécurité sanitaire des aliments ......................................................... 12
Historique .......................................................................................................................................... 12
La réforme ......................................................................................................................................... 12
Les parties prenantes à la réforme.................................................................................................... 13
Impacts globaux et leur distribution ................................................................................................. 13
Risques et modalités de leur réduction............................................................................................. 13
La problématique du foncier dans le Plan Maroc Vert ......................................................................... 15
Historique .......................................................................................................................................... 15
La situation actuelle .......................................................................................................................... 15
Les parties prenantes au projet......................................................................................................... 16
Impact de la réforme......................................................................................................................... 16
Les risques et les modalités de leur gestion...................................................................................... 17
La réforme de l'eau agricole dans les périmètres de grande irrigation ................................................ 18
Historique .......................................................................................................................................... 18
Le projet de réforme ......................................................................................................................... 19
Le plan national d'économie de l'eau d'irrigation......................................................................... 19
Le rattrapage des superficies dominées par les superficies irriguées........................................... 19
L'instauration d'une tarification au coût durable.......................................................................... 19
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La réforme des offices régionaux de mise en valeur agricole ....................................................... 20
Les parties prenantes à la réforme.................................................................................................... 20
Impacts globaux et distributions des effets ...................................................................................... 20
Risques et modalités de leur gestion ................................................................................................ 21
Les projets de développement du pilier II du Plan Maroc Vert ............................................................ 23
Historique .......................................................................................................................................... 23
La réforme ......................................................................................................................................... 24
Les parties prenantes ........................................................................................................................ 25
Impacts globaux et effets distributifs................................................................................................ 26
Risques et les modalités de leur réduction ....................................................................................... 26
La mutation du conseil agricole ............................................................................................................ 28
Historique .......................................................................................................................................... 28
Le projet de réforme ......................................................................................................................... 28
Les parties prenantes ........................................................................................................................ 29
Impact global et effet distributif ....................................................................................................... 30
Risques et les modalités de mitigation.............................................................................................. 30
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Introduction
La nouvelle politique agricole du Maroc, le Plan Maroc Vert, vise à transformer en profondeur le
secteur agricole, ses institutions, ses acteurs et les modalités d'intervention de l'État. Cette volonté
affirmée d'exhaustivité et d'intégration des actions les unes aux autres rend difficile l'exercice
d'évaluation d'impact des projets de réforme, objet de cette note. Aussi, cette évaluation prendra
pour objet 7 réformes et les considérera de façon séparée. Les synergies attendues de la conduite
simultanée des différents programmes de réforme ne seront pas prises en compte dans cette
évaluation.
Les réformes soumises à cette évaluation se trouvent à des étapes différentes de formulation et
d'approbation, ce qui rend d'autant plus intéressante de conduire cette évaluation d'impact. Les
réformes considérées comprennent les réformes des marchés de gros des fruits et légumes, des
abattoirs municipaux, les réformes associées à l'action de l'Office national de sécurité sanitaire des
aliments, celles associées au renouvellement du conseil agricole, la réforme du secteur public de
l'eau d'irrigation, les réformes dans la gestion du domaine privé de l'État et des terres collectives à
vocation agricole et enfin les modalités d'identification, de sélection, de réalisation et de suivi des
projets du pilier II du plan Maroc Vert.
Dans la tradition des analyses d'impact social et politique, les démarches retenues pour conduire ces
évaluations sont éclectiques. Néanmoins, un canevas commun d'analyse a été retenu. Il part d'une
mise en perspective historique de la problématique de réforme, pour illustrer le diagnostic des
dysfonctionnements que celle-ci vise à corriger et pour inscrire la réforme dans un processus
d'élaboration progressive d'institutions plus performantes au regard des objectifs poursuivis. La
seconde partie s'attache à la présentation du projet de réforme, en en articulant les mécanismes et
les points critiques. La troisième partie identifie les parties prenantes à la réforme, en insistant sur les
différences d'échelle de participation. Elle est suivie d'une analyse des impacts globaux de la réforme
et de ses effets distributifs sur les parties prenantes. Dans la tradition des analyses d'impact social et
politique, les canaux suivants sont pris en compte : variations d'emploi, de prix, d'actifs, d'accès aux
services et d'autorité. Chaque réforme agit sur les parties prenantes à travers un ou plusieurs de ces
canaux. Elle peut les renforcer, accroître ses revenus et ses opportunités ou bien réduire ses
ressources et ses possibilités de captation de rente.
Cette étape permet d'identifier les parties prenantes opposées à la conduite du projet de réforme et
les coalitions possibles pour la conduire ou s'y opposer. La possibilité d'une coalition d'intérêts
opposés à la réforme constitue la grille de lecture des risques politiques encourus. Les mesures
préconisées pour limiter ses risques découlent naturellement de l'identification des coalitions et des
impacts distributifs de la réforme. Pour la consolider, il faudra simultanément mobiliser les parties
prenantes bénéficiaires à travers des actions de communication et compenser partiellement ou
totalement des pertes pour éviter de coaliser les intérêts opposés et de faire échouer le processus de
réforme.
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La réforme des marchés de gros des fruits et légumes
Historique
L'histoire de la commercialisation à travers les marchés de gros municipaux des fruits et légumes au
Maroc est celle de la réussite de la création d'institutions qui ont servi la modernisation du secteur
et du pays, puis ont développé des mécanismes de protection de leur monopole au-delà de son
utilité.
Dès l'instauration du protectorat, les municipalités ont créé les marchés de gros pour concentrer les
offres et les demandes et faciliter la découverte des prix. L'obligation de passage pour les vendeurs
et les acheteurs en gros a contribué à simplifier la formation des prix des fruits et légumes au niveau
local, régional et national à travers la diffusion des mercuriales. Par opposition à la situation
antérieure, les producteurs ont pu effectivement s'appuyer sur des marchés plus profonds et plus
liquides pour commercialiser leurs produits. Lorsqu'ils étaient contraints de vendre sur pied ou bord
de champ, les prix du marché de gros servaient de référence. À ce titre, la création des marchés de
gros municipaux et l'obligation de passage associé ont contribué à moderniser significativement la
commercialisation des fruits et légumes au profit des producteurs et des consommateurs.
Néanmoins, plusieurs limitations du cadre institutionnel de la commercialisation des fruits et
légumes sont progressivement apparues :
Les produits ne sont pas comparables aisément, faute d'une normalisation obligatoire. Ce qui impose
une inspection visuelle des produits, ce qui génère des asymétries d'information entre
commissionnaires et producteurs, et donne naissance à des opportunités de fraude sur la qualité,
les pertes, les prix effectivement perçus… Et donne lieu à des effets de sélection adverse, autrement
dit à la promotion des mauvais produits et des mauvais agents, essentiellement faute de
normalisation.
L'obligation de passage s'est traduite par l'imposition de taxes dissociées des services rendus, par
l'exploitation du monopole ainsi créé par les communes. La généralisation de taxes ad valorem dont
la perception est concédée à des mandataires et dont le niveau est prohibitif (7 %) a renforcée les
incitations à la fraude et a consolidé la coalition entre communes et mandataires pour le statu quo.
Statu quo pour l'exploitation des rentes liées à l'asymétrie d'information et au monopole créé par
l'obligation de passage. Ceci s'est fait au détriment de la différenciation des produits en qualité et en
prix, compte tenu de l'absence de normalisation.
De fait, ce modèle institutionnel est entré en opposition avec la modernisation des méthodes de
commercialisation dans des environnements similaires à celui du Maroc.
Partout, l'imposition de normes de commercialisation a favorisé le tri, le calibrage et le
conditionnement des produits. Ce qui a permis une logistique plus efficace, fondée sur la palette
comme unité de charges. Cette différenciation des produits par les normes de commercialisation a
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permis de rémunérer convenablement la qualité des produits et à modifier les incitations des
producteurs et des commerçants dans ce sens. Elle a favorisé la dématérialisation du commerce des
fruits et légumes, basé aujourd'hui sur les normes et non sur un examen visuel des produits. De fait,
tout le commerce international des fruits et légumes est conduit ainsi, entre opérateurs distants
s'appuyant sur une compréhension normalisée de la qualité des produits. Le développement des
grandes et moyennes surfaces (GMS) et des centrales d'achat associées a généralisé les cahiers de
charges de production, la certification des producteurs (BRC, Eurepgap, Globalgap) qui permet les
achats à distance, sans inspection préalable. Et la logistique a favorisé le rapprochement des stations
de conditionnement des lieux de production, ainsi que les liaisons directes des centres d’expédition
aux lieux de distribution (de la station de conditionnement des fruits et légumes à la grande surface).
Cette évolution du modèle de commercialisation des fruits et légumes est à la base de la politique
européenne d'organisation commune des marchés des fruits et légumes, dans laquelle les
producteurs sont incités à s'organiser en groupement pour contrebalancer le pouvoir de négociation
croissant des grandes centrales d'achat. Le groupement de producteurs assure le conditionnement et
la commercialisation des produits livrés par ses adhérents, souvent directement sur le site
d'éclatement de la société de logistique associée à la centrale d'achat, ou parfois à travers les
marchés d'intérêts nationaux, publics ou privés.
Ainsi, les modifications des modalités de commercialisation des fruits et légumes ont donné lieu à
une restructuration des rôles des acteurs. Les groupements de producteurs produisent,
conditionnent et expédient. Les entreprises de logistique transportent, entreposent, reconditionnent
et distribuent. Les grandes et moyennes surfaces vendent et imposent les normes de qualité. Cette
restructuration se traduit par des gains de productivité considérables et une qualité meilleure des
produits au prix d'une concentration des achats et d'une modification des rapports de force au
détriment des producteurs.
La réglementation marocaine actuelle ne permet pas de déployer ce nouveau modèle. Elle retarde la
nécessaire mutation de la distribution et détruit la qualité de la production. Elle encourage la
régression qualitative de la production marocaine, comme l'illustre le transfert progressif de
productions destinées à l'exportation, normées et conditionnées, vers la commercialisation
intérieure à travers des achats sur pied et une commercialisation brute en caisse en bois.
Le projet de réforme
Le projet de réformes adopté lors de la réunion des trois ministres le 26 juin 2010 s'appuie sur les
points suivants :


Suppression de l'obligation de passage pour les grandes et moyennes surfaces, les
groupements de producteurs, les produits importés et exportés à la condition que ceux-ci
développent des plates-formes de conditionnement et de commercialisation conforme à un
cahier des charges. Les grossistes et les détaillants sont tenus à l'obligation de passage.
Suppression de la taxe de 7 % et du système de mandataires, et remplacement par des
recettes assises sur la rémunération des services rendus (loyers, prêt des caisses, chambre
froide, accès au marché,…)
5


Utilisation de la concession pour la création de nouveaux marchés dans le cadre de
regroupements communaux pour une carte optimisée de la localisation des marchés.
Création d'un fonds de modernisation pour encourager les investissements (et compenser les
pertes), et d'un comité national de pilotage pour la conduite de la réforme.
Les parties prenantes à la réforme










Les communes et les élus communaux ; Ils sont concernés par les recettes fiscales associées à
l'obligation de passage et à la taxe de 7 %.
Les mandataires et leurs employés ; ils sont concernés par les pertes d'emploi.
Les grossistes et la restauration collective ; ils sont concernés par la réduction des coûts de la
chaîne de commercialisation et l'amélioration de la qualité des produits associés à la
réduction des fraudes.
Les détaillants ; ils bénéficient pleinement d'une réduction des coûts de commercialisation et
de l'incitation à la fraude sur la qualité.
Les GMS ; ils peuvent déployer un modèle de commercialisation fondé sur la certification des
producteurs, le développement de groupement de producteurs et la suppression de
l'obligation de passage.
Les consommateurs ; ils bénéficient potentiellement de la baisse des coûts de
commercialisation.
Les intermédiaires et courtiers en fruits et légumes ; ils perdent à la réduction des coûts de la
chaîne de commercialisation et au développement de relations directes entre producteurs et
centrales d'achat.
Les acheteurs sur pied de fruits et légumes ; ils perdent à la réduction des coûts de la chaîne
de commercialisation et au développement de relations directes entre producteurs et
centrales d'achat.
Les producteurs de fruits et légumes; ils gagnent à la réduction des coûts de
commercialisation et au développement de relations directes.
Les associations professionnelles agricoles regroupant les producteurs et exportateurs de
fruits et légumes ; elles gagnent à la modernisation du commerce des fruits et légumes et au
développement de transactions fondées sur des normes de commercialisation.
Les bénéfices de la réforme et leur répartition
Globalement, la réforme se traduira par une réduction des marges de distribution et un
accroissement corrélatif de la production et de la consommation. Du point de vue de la qualité des
produits, la modification de la base économique de fonctionnement des marchés de gros permettra
une rémunération plus transparente de la qualité. À terme, elle permet l'instauration d'une
normalisation obligatoire préalable à la mise en marché des fruits et légumes, au profit des
producteurs et des consommateurs.
Dans la présentation des parties prenantes à la réforme, l'accent a été mis sur les bénéfices et les
pertes qu'ils pouvaient en attendre. Les perdants à la réforme sont les communes, les mandataires et
les intermédiaires et courtiers en fruits et légumes. En ce qui concerne le bilan emploi, la
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modernisation du système de commercialisation et le développement attendu de groupement de
producteurs autour de stations de conditionnement donnera lieu à une création nette d'emplois
supérieurs aux pertes associées dans les marchés de gros. In situ, le développement des services
annexes est de nature à réduire considérablement les pertes en emplois attendus.
Les risques et les modalités de leur réduction
Les risques principaux à la réforme tiennent aux difficultés qu'il y aura à faire voter les modifications
législatives nécessaires pour la mettre en œuvre. En effet, l'obligation de passage a été introduite
dans la loi sur la concurrence, ce qui lui a donné la portée d'une obligation légale. Compte tenu de la
représentation des communes dans la chambre des conseillers, une modification de cette disposition
sans prise en compte des effets sur les recettes des collectivités locales risque d'être rejetée.
Le second risque tient au poids politique de la coalition pour le statu quo composée des élus locaux,
des autorités locales et des mandataires. Elle s'oppose à la coalition pour la réforme composée des
entrepreneurs agricoles, de la grande distribution et du ministère de l'agriculture porteur du Plan
Maroc Vert.
Les pertes d'emplois, concentrées dans les marchés de gros, risquent d'être utilisées par la première
coalition comme repoussoir. Elle pourrait obtenir un report ou une annulation de la réforme en
mobilisant autour de ce thème.
Les modalités de réduction de ses risques qui peuvent être recommandés à ce stade sont :




de mobiliser les bénéficiaires de la réforme en associant les associations professionnelles et
l'interprofession des fruits et légumes à la conduite de la réforme ;
de compenser dans le temps les communes et groupements de communes des pertes
fiscales encourues, pour une durée de trois à cinq ans. Le fonds de modernisation préconisé
pourrait être mis à contribution à cette fin ;
de valoriser les opérations foncières associées au déplacement des marchés de gros en
périphérie des centres urbains, pour abonder le fonds de modernisation et financer la
compensation des communes et la compensation des pertes d'emplois ;
de créer à la périphérie de Casablanca un marché national des fruits et légumes pour la
répartition des flux des provinces excédentaires vers les zones de consommation. Ce marché
de répartition réduirait le recours au marché de gros de Casablanca pour
l'approvisionnement national.
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La réforme des abattoirs
Historique
A l'instar des marchés de gros de fruits et légumes, des abattoirs municipaux sont une innovation
introduite avec le Protectorat pour structurer le marché des animaux vifs et des carcasses. Le
principe de l'obligation de passage fut substitué par l'obligation d'abattage dans l'abattoir municipal
pour toutes les viandes ayant pour vocation d'être commercialisées dans le périmètre de la
municipalité. La motivation principale de ce monopole fut l'organisation du service de contrôle
vétérinaire. En effet, la concentration de l'abattage en un seul lieu permet à un seul vétérinaire
d'inspecter la totalité des carcasses et de garantir ainsi la sécurité sanitaire des viandes abattues sous
son contrôle pour toute la ville dont dépend l'abattoir.
L'interdiction de la commercialisation des viandes foraines, celles abattues en dehors de l'abattoir
municipal, si elles ne sont pas présentées au vétérinaire pour l'inspection dans l'abattoir municipal de
la ville où elles doivent être commercialisées accompagnent naturellement le monopole d'abattage.
Cette interdiction a imposé en effet à toutes les viandes d'être agréé à la commercialisation par
l'inspecteur vétérinaire de la ville.
Ce monopole a permis de structurer le commerce des viandes en restreignant les opérateurs
habilités à apporter des animaux à l'abattoir. Seuls les chevillards agréés peuvent s'approvisionner
auprès des éleveurs, des engraisseurs et dans les souks pour répondre à la demande des bouchers en
carcasses. Le chevillard, assisté de ses aides, abat et dépèce les animaux, séparant la peau, les bas
quartiers et prépare la carcasse et les abats pour l'examen vétérinaire.
À cette fin, les abattoirs sont organisés en postes fixes dans lesquels opèrent les équipes d'abattages.
Concrètement, la bête est amenée au poste fixe, elle est abattue et relevée la tête en bas, attaché au
croc du poste pour y être travaillée.
Les chevillards définissent alors le prix au kilo de la carcasse. Ce prix sera appliqué lors des ventes aux
bouchers de la ville. Souvent, à l'instar des abattoirs de Rabat, une coopérative détient la concession
exclusive du transport des viandes à l'intérieur du périmètre urbain. Ce qui constitue une garantie
supplémentaire d'application et de contrôle du monopole d'abattage.
Une taxe d'abattage est perçue pour chaque tête abattue au sein de l'abattoir.
À l'instar de l'organisation des marchés de gros de fruits et légumes, cette organisation a figé
l'organisation de la commercialisation des viandes, sans lui permettre de bénéficier des innovations
introduites par ailleurs. L'instauration de taxes d'abattage sans rapport avec les services rendus, au
profit des communes, a consolidé le monopole municipal et le rôle des chevillards.
La principale innovation introduite à l’échelle internationale a consisté à réorganiser les abattoirs
selon les règles du taylorisme, en introduisant une chaîne d'abattage qui décompose les tâches et
spécialise les postes pour accroître la productivité et réduire les coûts. Dans cette chaîne, l'animal
abattu circule pendu à un croc sur une chaîne motorisée et les différentes actions (séparation de la
peau, séparation des abats, partage de la carcasse en deux, élimination de la moelle,…) sont
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conduites par des ouvriers spécialisés, dotés d'équipements spécialisés, dans des postes fixes, à
l'image des chaînes d'assemblage automobile. Après l'abattage et la préparation des carcasses, un
séjour en chambre frigorifique d'une durée de 15 jours est imposé pour attendrir la viande et éviter
la rigor mortis. Après, des ateliers de découpe sont généralement adossés à ces abattoirs en ligne
pour préparer les différentes pièces à commercialiser (côtelettes, cote, filet,….). Ces ateliers de
découpe permettent une commercialisation avec une marque de la viande, pour bien distinguer
celle-ci de la production des bouchers.
Bien entendu, compte tenu du rôle des chevillards dans l'organisation des abattoirs municipaux,
cette évolution a été stoppée. Plusieurs tentatives d'installation d'abattoirs en ligne dans le cadre du
monopole municipal ont été faites, sans succès, avec une régression systématique vers le système
des postes fixes. Le seul cas de succès a été l'abattoir de Casablanca, concédé à une entreprise
espagnole, avec des problèmes sociaux importants de reconversion du personnel employé par les
chevillards.
Bien entendu, des tueries se sont développées à la périphérie des villes pour contourner le monopole
municipal. D'autres, clandestines, visent à échapper au contrôle sanitaire et aux taxes municipales.
C'est ainsi que plus du tiers de la viande consommée à Casablanca provient de tueries clandestines,
avec les risques sanitaires que cette situation comporte.
La réforme
Elle constitue l'aboutissement des efforts des services vétérinaires pour introduire des abattoirs
modernisés, capable de concurrencer les abattages clandestins et les tueries périphériques, et de
garantir la traçabilité des viandes produites par intégration des ateliers de découpe organisés.
Sa philosophie consiste à promouvoir un abattage privé concurrent de l'abattage municipal pour
réduire progressivement la part de ce dernier et favoriser des systèmes plus efficients d'abattage et
de préparation des viandes, et plus facile à contrôler.
Les points clés de la réforme comportent :





la liberté de commercer et de transporter la viande étiquetée pour encourager les ateliers de
découpe ;
la suppression des contraintes au transport des viandes, sous réserve du respect des
dispositions du décret sur le transport des produits périssables ;
l'agrément d'abattoirs privés, sous supervision vétérinaire publique ;
la suppression de l'obligation de contrôle des viandes foraines pour les carcasses abattues en
abattoirs agréés ;
le regroupement des abattoirs municipaux, pour créer des tailles critiques, et leurs
concessions par des groupements communaux.
Au stade actuel, le Ministère de l'Intérieur, agissant comme tuteur des collectivités locales, a accepté
l'ensemble des propositions de réforme du Ministère de l'Agriculture. La seule exception concerne
l'agrément des abattoirs privés, les collectivités locales veulent restreindre cette disposition aux
unités intégrées pratiquants l'élevage, l'engraissement, l'abattage et la découpe.
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Les parties prenantes et leurs intérêts




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

Les communes et les élus communaux, qui vont perdre des ressources fiscales à la réforme ;
Les chevillards, qui vont perdre le monopole de la commercialisation des viandes en
carcasses sur le périmètre urbain ;
Les bouchers, qui vont être concurrencé par l'extension des viandes pré emballées et
étiquetées vendues en grandes surfaces ;
Les grandes surfaces, qui bénéficieront pleinement d'un réseau de commercialisation plus
efficace des viandes ;
Les consommateurs, qui devraient bénéficier des gains de productivité de la chaîne
d'abattage et de découpe pour obtenir des prix plus bas ;
Les services de contrôle et d'inspection vétérinaire (ONSSA) qui pourront réaliser leur travail
dans de meilleures conditions et avec moins de risques ;
Les éleveurs de manière générale qui bénéficieront des gains de productivité de la
transformation et de la suppression du monopole des chevillards.
Les bénéfices de la réforme et leur répartition
La réforme devrait se traduire par une réduction des marges, une concurrence accrue entre les
circuits de commercialisation et une valorisation de la qualité des produits. Elle devrait permettre la
mise en valeur de la qualité des produits et une intégration améliorée de la filière. La création de
nouveaux abattoirs, aux normes européennes, devrait permettre la reprise des exportations de
viandes asines et ovines sur le marché européen.
La section précédente a détaillé les effets de la réforme par parties prenantes en insistant sur les
bénéfices et les pertes. En termes de coalition, les élus locaux, les autorités locales et les chevillards
ont intérêt au statu quo. Les éleveurs, la grande distribution et les organismes de contrôle et
d'inspection ont par contre intérêt au succès de la réforme.
Une analyse plus détaillée des effets de la réforme sur les actifs, l'accès et la distribution de l'autorité
donnerait une image identique. Les employés des chevillards sont probablement dans la situation la
plus précaire au regard de cette réforme, compte tenu des gains de productivité potentielle de
l'introduction de la technologie d'abattage en ligne.
Les risques et les modalités de leur gestion
Le premier risque concerne le contenu de la réforme. Un compromis avec le Ministère de l'Intérieur
sur les conditions d'ouverture et d'agrément des abattoirs privés qui limite fortement leur capacité à
concurrencer l'abattage municipal réduirait considérablement les bénéfices attendus de la réforme.
En effet, un tel compromis donnerait un coup de frein au processus de substitution progressive de
l'abattage municipal par un abattage privé, plus efficace, plus sûr et moins coûteux. Or, partout
ailleurs la réforme a consisté à gérer progressivement cette substitution tout en laissant la fonction
de service public aux abattoirs municipaux, au profit des chevillards et des bouchers qui en auraient
l'usage.
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Le second risque tient à la constitution d'une coalition pour le statu quo, suffisamment puissante
pour bloquer le projet de réforme. Or, les bénéfices fiscaux pour la commune du monopole
d'abattage ne sont pas négligeables et expliquent dans une large mesure pourquoi le mouvement de
concentration naturelle de l'abattage associé au déploiement de la technologie d'abattage en ligne
n'a pas eu lieu au Maroc, et, à l'inverse, que la multiplication des tueries et des abattoirs soit la règle.
Cette coalition pourra s'appuyer sur les pertes d'emploi réelles pour rejeter le projet, au détriment
des éleveurs et des consommateurs. D'autant que la Charte Communale prévoit que le conseil
communal organise la création et la gestion des services publics locaux, ce qui peut s'interpréter
comme la possibilité de concéder le monopole de l'abattage à une société privée, comme ce fut le
cas à Casablanca.
En conséquent, il paraît nécessaire de constituer un fonds pour la modernisation de l'abattage,
abondé par les recettes attendues du déplacement des abattoirs à la périphérie des villes et de la
conversion foncière des espaces ainsi libérés. Ce fonds devrait permettre la compensation des pertes
de recettes fiscales des municipalités et de financer la reconversion des équipes des chevillards.
11
La mise en œuvre de la loi sur la sécurité sanitaire des aliments
Historique
Les services de police sanitaire relevant du ministère de l'Agriculture ont historiquement été répartis
entre plusieurs directions et plusieurs services. La répression des fraudes s'attachait à la police des
établissements de production et de commercialisation des produits alimentaires de façon générale.
Les services de protection des végétaux veillaient à la protection du pays contre l'introduction de
maladie et de virus des plantes. Ils assuraient la lutte contre les pestes collectives. Les services
d'inspection vétérinaire veillaient à la qualité sanitaire des produits animaux (produits avicoles
produits de la pêche, viandes et produits laitiers). Les services dépendants de l'établissement
autonome de contrôle et de coordination des exportations (EACCE) vérifiaient la conformité des
produits destinés à l'exportation à la réglementation des pays destinataires, Union Européenne et
États-Unis. Au sein des ports et des aéroports, les services conjoints regroupant répression des
fraudes, inspections vétérinaires et protections des végétaux assuraient le contrôle des importations.
Bien entendu, cette dispersion des responsabilités et le développement de philosophies de contrôle
indépendamment des travaux des autres services a été très préjudiciable à la veille et au contrôle de
la qualité sanitaire des aliments au Maroc. Aucun registre unifié des établissements n'a été élaboré.
Certains établissements étaient contrôlés successivement par l'inspection vétérinaire, la répression
des fraudes et l'établissement autonome pour les mêmes produits, comme les conserveries de
sardines destinées à l'exportation. Les contrôles pouvaient être systématiques, par sondages, ou bien
par qualification des établissements et règles d'autocontrôle…
La réforme
Elle a consisté à regrouper l'ensemble des services dépendant du ministère de l'agriculture dans un
organisme unique, L'office National de la Sécurité Sanitaire des Aliments (ONSSA) et de lui donner les
pouvoirs légaux nécessaires pour mettre en œuvre le contrôle des produits et des établissements.
La disposition principale de la loi N° 28-07 relative à la sécurité sanitaire des denrées alimentaires
consiste à agréer les établissements préparant des denrées alimentaires et à leur imposer des
mécanismes de contrôle et de traçabilité des produits utilisés et vendus. Au sens de la loi, les
établissements peuvent aussi bien être « des abattoirs, des ateliers de découpe et de
conditionnement des viandes, des halles aux poissons, les bateaux de pêche, les unités de
traitement, de production, de transformation, de conditionnement et de conservation des denrées
alimentaires ainsi que les unités de traitement des sous-produits animaux et de fabrication des
aliments pour animaux de même que les lieux de la restauration collective ».
La loi a été promulguée le 11 février 2010. Son article 30 prévoit qu’elle entrera en vigueur un an à
compter de sa date de publication au bulletin officiel.
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Les parties prenantes à la réforme




Les producteurs de produits frais, doivent mettre en place un système de traçabilité ;
Les établissements produisant des denrées alimentaires à destination humaine ou animale
doivent se mettre en conformité avec les dispositions des textes réglementaires édictés par
l'office pour être agréé ;
Les consommateurs et leurs associations bénéficieront pleinement de la sécurité accrue des
produits alimentaires commercialisés au Maroc ;
Les inspections concurrentes à celle de l'Office devront impérativement coordonner leurs
interventions à celles de celui-ci.
Impacts globaux et leur distribution
L’amélioration de la sécurité sanitaire des aliments que la mise en œuvre de cette loi permettra aura
des incidences positives sur les consommateurs et les producteurs de produits primaires agricoles et
animaux. L'amélioration des conditions de leur transformation, de leur stockage et de leur
commercialisation permettra -potentiellement- d'améliorer la qualité et la valorisation des produits
alimentaires, et par ricochet les revenus des producteurs.
Risques et modalités de leur réduction
La mise en œuvre des dispositions de la loi présente deux types de risques opposés :


l'application ferme et résolue des dispositions de la loi sur la sécurité sanitaire des aliments
se traduira par la fermeture de nombreux établissements, ceux qui ne seront pas en mesure
de se conformer aux bonnes pratiques. Les effets économiques et sociaux de ces fermetures
ne sont pas négligeables. La réduction des débouchés et la concentration des achats peuvent
réduire les prix aux producteurs agricoles et aux éleveurs. Cette situation peut se traduire par
un accroissement de la marge de commercialisation, au détriment des consommateurs
comme des producteurs. Elle se traduira naturellement par le chômage des ouvriers et du
personnel de maîtrise employée dans les unités qui seront fermées.
L'application laxiste des dispositions de la loi, par crainte du chômage et par souci de la
préservation des emplois contribuera à accroître le risque de crises alimentaires liées à
l'absence de contrôle. Le doute sur la qualité des produits dans l'opinion publique peut être
dévastateur pour les secteurs économiques compromis. Ce fut le cas lors de la crise de la
dioxine ou celle des farines animales contaminées au Maroc.
Compte tenu de ces risques, il est possible qu'une coalition regroupe les entreprises opposées à un
contrôle et celles opposées à un contrôle partiel. La crainte de la concurrence par des entreprises du
secteur informel, susceptibles d'utiliser l'absence de contrôle pour réduire leurs coûts et accroître la
taille de leur marché peut entraîner une levée de boucliers quant à l'application ferme de la loi. Les
arguments usuels de pertes d'emploi et de mise au chômage des capacités de production seront
probablement utilisés à cette fin.
13
Un programme ambitieux d'appui à la mise à niveau des établissements, menée conjointement par
les autorités de tutelle, les associations professionnelles et l'ONSSA paraît nécessaire pour éviter de
coaliser les intérêts opposés à la mise en application de cette loi.
14
La problématique du foncier dans le Plan Maroc Vert
Historique
La constitution du droit foncier au Maroc, du domaine privé de l'État, des terres collectives sous
tutelle sont indissociables de l'instauration du Protectorat. Le domaine privé a été constitué par les
terres acquises à l'État. Le compromis passé entre les tribus et les forces de la puissance colonisatrice
ont conduit à la définition des terres collectives, appartenant de manière inaliénable à la tribu ou à la
fraction de tribu reconnue.
À l'indépendance, la question foncière a été reposée en des termes nouveaux. Les terres de
colonisation ont été récupérées, partiellement distribuée dans le cadre de la réforme agraire et
partiellement placée en gestion par des entreprises publiques agricoles (SOGETA et SODEA). Les
droits de jouissance perpétuelle sur les terres collectives, qui avait été distribués avec libéralité aux
colons par les autorités du protectorat ont été abrogés et cette disposition supprimée. La propriété
des terres agricoles a été interdite aux personnes morales (sociétés par actions) et aux personnes
physiques de nationalité étrangère. Ces réactions sont venues pour supprimer tout risque de
colonisation économique des terres à vocation agricole au Maroc.
Bien entendu, ces dispositions ont eu des incidences sur le développement agricole du pays. Les
investissements extérieurs directs dans le secteur sont restés minimes. Les financements bancaires
qui ne pouvaient être garantis par les propriétés agricoles se sont faits rares, sauf ceux de la Caisse
Nationale du Crédit Agricole. La gestion publique des terres agricoles récupérées de la colonisation et
la tutelle des coopératives de la réforme agraire n'ont pas été probants.
Pour faire face à la crise des entreprises publiques agricoles, un programme de restructuration a été
adopté en 2001. Il a utilisé le produit de la vente des terrains urbains de ces sociétés à la Caisse de
Dépôts et de Gestion pour financer un plan social et la restructuration de la dette des entreprises.
L'attribution des fermes a été conduite dans le cadre d'un partenariat public-privé au profit des
soumissionnaires qui s'engageaient à réaliser le programme d'investissement le plus important et à
créer le plus d'emplois. L’Agence de Développement Agricole devait suivre le respect des
engagements souscrits par les investisseurs.
La situation actuelle
Dans le cadre du Pilier 1, la mobilisation du foncier public par le plan Maroc vert pour la création de
partenariat et de projets constitue un axe stratégique du développement d'une agriculture
compétitive, composée d'entreprises agricoles. La première étape a consisté à faire concourir les
investisseurs potentiels pour la gestion à long terme des fermes des sociétés d'État. Le succès de
cette opération a conduit à la généralisation de cette démarche de partenariat public-privé sur
l'ensemble des terres à vocation agricole du domaine privé de l'État. C'est ainsi que les domaines
agricoles gérés par la Direction des Domaines du Ministère des Finances, par simple attribution aux
enchères sur la location pour des durées limitées à trois ans, ont été progressivement mis à la
15
disposition de l'Agence de Développement Agricole (ADA) pour développer des projets de
partenariat public-privé.
Si les critères d'attribution des exploitations agricoles de la première tranche portaient sur le niveau
des investissements actualisés et la masse salariale distribuée, ceux relatifs à la seconde tranche y
ont ajouté les critères liés à l'agrégation. Ils ont donc repris le concept d'agrégation en « nucleus
farming », ou l'agrégateur gère une exploitation comme base pour encadrer les agriculteurs associés
au projet d'agrégation.
La troisième phase vise à mobiliser les terres collectives, sous tutelle du ministère de l'Intérieur, pour
réaliser de nouveaux projets de partenariat public-privé. L'objectif vise à permettre une meilleure
mise en valeur des actifs stérilisés par un statut peu favorable à l'investissement. À ce titre, il faut
souligner le conflit d'intérêts entre l'État et les ayants droits dans ce projet. En effet, dans le cadre du
Plan Maroc Vert, l'État recherche avant tout des investissements structurants (avec ou sans
agrégation). Les ayants droits quant à eux désirent obtenir le rendement le plus élevé de leurs actifs,
à court terme.
Les parties prenantes au projet





Le Ministère de l'Intérieur assure la tutelle des terres collectives à travers la direction des
affaires rurales ;
Le Ministère des Finances assure la tutelle sur les terres du domaine privé de l'État à travers
la Direction des Domaines ;
Les gouverneurs des provinces et les divisions des affaires rurales provinciales qui en
dépendent assurent la tutelle locale sur les terres collectives ;
Les ayants droits, avec ou sans reconnaissance officielle, doivent bénéficier des revenus
locatifs perçus sur les terres collectives ou les exploiter directement ;
Les nouabs sont les représentants élus des ayants droits. Ils doivent donner leur accord
préalable à toute action de l'administration de tutelle visant à valoriser ou à répartir les
terres de la collectivité ethnique.
Impact de la réforme
En ce qui concerne l'utilisation du domaine privé de l'État pour la réalisation de projets de
partenariat public-privé, et la promotion de l'investissement dans le secteur agricole, la réforme ne
présente que des aspects positifs. Elle contribue à la création de valeur ajoutée, d'emploi et promeut
l'innovation. L'inclusion des critères relatifs à l'agrégation dans le règlement des concours
d'attribution n'est pas en mesure de modifier significativement les effets de ces projets. Enfin, le
recours à des concours ouverts à l'international pour l'attribution des projets de partenariat
constitue un gage de transparence non négligeable. La problématique des partenariats public-privé
sur les terres affectées aux sociétés publiques se présente de la même manière.
Par contre, la conduite de ces mêmes projets sur les terres collectives sous tutelle présente des
risques plus importants, propres à réduire le bénéfice des projets de partenariat. En effet, les risque
de dépossession voir d'ignorance des intérêts des ayants droits dans la structuration des partenariats
16
public-privé ne sont pas à négliger. Le conflit d'intérêts potentiel entre les objectifs du plan Maroc
vert et ceux des ayants droits, en cas de location, a déjà été soulevé. Si ces risques sont
convenablement pris en compte, alors les bénéfices classiques d'investissement et de création de
valeur ajoutée d'emplois de ce type de projet seront identiques à ceux conduits sur terres
domaniales.
Les risques et les modalités de leur gestion
Le premier risque concerne la dépossession des ayants droits, par ignorance de leurs droits légitimes
et des procédures régissant la location des terres collectives. De nombreux cas de location sans
accord préalable des représentants des ayants droits ont été rapportés.
Le second risque concerne l'insécurité juridique du preneur lorsque que les terres collectives
considérées sont soumises aux dispositions de la loi 1-69-30 relative aux terres collectives situées
dans les périmètres d'irrigation. Dans ce cas, celle-ci prescrit la division entre les ayants droits du
foncier. Elle ne prévoit pas comment traiter les locations antérieures.
Le troisième risque porte sur le partage des ressources hydriques souterraines. En cas de location
d'une part de collectif, les autorisations de forage et de prélèvement sur la nappe octroyées au
locataire peuvent conduire au rejet par l'agence de bassin d'autorisations supplémentaires sur le
collectif.
La jurisprudence établie par le Conseil de Tutelle des terres collectives réduit en principe les risques
d'insécurité juridique pour le preneur. Elle n'empêche pas les ayants droits de protester contre une
décision de la tutelle en organisant une opposition à la location considérée. Aussi, l'Agence de
Développement Agricole et les preneurs potentiels doivent-ils s'assurer auprès des nouabs
(représentants des ayants droits) de l'accord de ces derniers à la location considérée.
17
La réforme de l'eau agricole dans les périmètres de grande
irrigation
Historique
Les Offices Régionaux de Mise en Valeur Agricole ont été créés au milieu des années 60 pour
aménager et gérer les périmètres d'irrigation publics. Les services de gestion des réseaux d'irrigation
au sein de ces offices ont été créés en 1981. L'application généralisée des redevances pour usage de
l'eau d'irrigation dans les périmètres de grande hydraulique date quant à elle du début des années
801.
Depuis cette époque, deux questions interpellent le Ministère de l'Agriculture : la question de la
pérennité des investissements publics d'irrigation et celle relative à l'incitation des irriguants à un
usage économique des ressources mobilisées. La question de la pérennité des investissements tient
au financement par le budget général de la maintenance et de la réhabilitation des réseaux. Astreints
au principe d'annualité budgétaire, les offices d'irrigation n'ont pas constitué de provisions pour le
renouvellement des réseaux ou pour des opérations de grande maintenance. Cette situation se
traduit par une maintenance insuffisante des équipements qui conduit inévitablement à une
réhabilitation intégrale de certains secteurs en lieu et place d'une gestion convenable du patrimoine
hydraulique mis à la disposition des offices. La seconde question tient à la comparaison entre le
niveau des redevances, celui du coût de provisions du service et à la valeur de l'eau d'irrigation
(mesurée par sa productivité marginale). Ces comparaisons montrent souvent une situation ou le
coût du service n'est pas couvert totalement par la redevance, alors même que la valeur de l'eau y
est bien supérieure.
Ces situations conduisent à la même prescription : une augmentation des tarifs. Des tarifs élevés se
traduiront par un service meilleur car disposant de plus de moyens. Les tarifs élevés se traduiront par
une incitation des agriculteurs à économiser l'eau et à l'affecter à un usage efficient, ce qui accroîtrait
la productivité des investissements et préserverait la ressource.
La réalité est plus complexe. Dans certains périmètres, l'eau est abondante et son usage insuffisant
au regard des investissements consentis. C'est le cas dans le périmètre de l'office régional du Loukkos
et dans celui du Gharb. Dans ce cas l'accroissement des tarifs risque de conduire à un abandon de
l'irrigation bien plus qu'à une amélioration de sa productivité.
Dans d'autres périmètres, la ressource en eau n'est pas suffisante pour répondre aux besoins des
cultures. C'est le cas des périmètres du Tadla, de la Moulouya, des Doukkala et du Souss Massa. En
moyenne, le coût du service de l'eau est en grand partie couvert par la redevance. Sauf pour le
périmètre des Doukkala, où le projet d'irrigation a été surdimensionnée au regard des ressources en
eau disponible, ce qui s'est traduit par un accroissement considérable du coût unitaire de provisions
du service. Dans ces situations, la prescription standard d'accroître les tarifs peut conduire à une
taxation du foncier, en sus du recouvrement des charges du service. Cette taxation à des effets
1
à l'exception des périmètres oasiens, sur l'oued Ziz et Draa.
18
distributifs compte tenu de la prévalence de la micro exploitation dans les périmètres de grande
irrigation.
En ce qui concerne les incitations à la productivité associée à un accroissement des tarifs, ils sont
souvent théoriques. Dans les périmètres excédentaires, la tarification marginale devrait conduire à
une baisse des redevances pour encourager l'utilisation des réseaux équipés. Dans les périmètres
déficitaires, les tarifs sont fixés à des niveaux très infra-marginaux, compte tenu de la productivité
élevée des volumes additionnels et des rationnements prévalant dans la distribution. Or, dans ces
cas, la redevance couvre généralement les coûts du service et le fait d'accroître le tarif pour le porter
à la valeur marginale se traduira par une taxation des revenus des agriculteurs. Souvent, la situation
de pénurie a conduit à des règles de rationnement qui favorisent certaines spéculations agricoles au
détriment de la valorisation de l'eau d'irrigation. C'est le cas en particulier des cultures sucrières dans
les périmètres du bassin hydraulique de l’Oum Er Rbia.
Les paragraphes précédents montrent bien la complexité des problématiques de l'eau d'irrigation
dans les périmètres publics. Ils doivent inciter à une approche informée des réalités locales et à
éviter les solutions d'usage général.
Le projet de réforme
La politique de l'eau dans les périmètres de grande irrigation promue par le Plan Maroc Vert se
compose de plusieurs ensembles de mesures.
Le plan national d'économie de l'eau d'irrigation
Ce plan vise à convertir les superficies irriguées en gravitaire ou en aspersion à l'irrigation localisée.
Ceci devra permettre une meilleure intensification de la production irriguée et/ou une économie
dans les dotations des périmètres permettant leur extension. La conversion peut être conduite par
un regroupement d'agriculteurs autour de bassins collectifs ou bien par une transformation du
réseau de distribution pour le rendre compatible avec l'utilisation de l'irrigation localisée. Cette
conversion peut également être le fait d'investissements individuels autour d'un bassin
d'accumulation des eaux du réseau. Le programme de subventions du Fonds de Développement
Agricole intervient pour réduire substantiellement les coûts des investissements à la parcelle. Les
investissements publics sont réalisés sur le budget général.
Le rattrapage des superficies dominées par les superficies irriguées
Cette politique vise à rentabiliser les investissements faits pour réaliser les réservoirs. La création de
nouveaux réseaux à l'aval pour utiliser les ressources mobilisées par ces barrages doit permettre de
rentabiliser les investissements consentis à l'amont. D'un point de vue économique, ceux-ci doivent
être considérés comme des coûts passés (sunk costs) et le calcul des indicateurs de rentabilité des
réseaux d'irrigation ne doit pas les prendre en compte. Ce qui devrait justifier de la politique de
rattrapage.
L'instauration d'une tarification au coût durable
Cette politique s'est traduite par l'adoption d'un plan de rattrapage tarifaire visant à recouvrer les
coûts d'exploitation d'entretien et d'une partie du renouvellement dans les périmètres publics. La
19
prise en compte des effets externes associés aux mauvaises pratiques d'irrigation justifie l'indication
de coût durable.
La réforme des offices régionaux de mise en valeur agricole
La première composante de cette réforme consiste à séparer le service de l'eau des autres fonctions
assurées par les offices régionaux. Cette séparation serait conduite dans le cadre de la concession du
service public d'irrigation à des partenaires privés. Les investissements mis à la charge du délégataire
seraient couverts par une combinaison de subventions publiques, d'accroissement des tarifs et par
les gains de productivité associée à une gestion privée.
La seconde composante consiste à redéfinir les missions de service public des offices régionaux et
leurs zones d'intervention. Cette composante intégrera les effets de la restructuration du ministère
de l'agriculture, qui a vu la création de directions régionales. Elle intégrera également les résultats
des études en cours sur la redynamisation du conseil agricole.
Les parties prenantes à la réforme
Les agriculteurs irriguant dans les périmètres irrigués sont les premiers à être impactés par ces
réformes. Le personnel des offices régionaux verra sa situation définie par les mesures de
restructuration et de partenariat public-privé sur le service de l'eau. Les élus locaux et les autorités
locales sont particulièrement attentifs aux impacts économiques sur la région des réformes
envisagées. Dans la plupart des cas, l'irrigation constitue l'épine dorsale de la structuration de
l'activité économique de ces zones. Enfin, l'agro-industrie locale pour les filières sucrières et laitières
est particulièrement intéressée par les impacts potentiels sur son activité des réformes envisagées.
Les industries associées à la maintenance et à la réalisation des réseaux d'irrigation sont également
très soucieux des modalités concrètes des réformes envisagées, et de l'impact de ces dernières sur
leurs activités et leurs unités de production.
Impacts globaux et distributions des effets
Sans une qualification précise des tarifs envisagés et des programmes d'investissements planifiés, il
est difficile de se prononcer précisément sur les impacts de cet ensemble de réformes. Ce qui est
clair, c'est que celles-ci vont modifier l'emploi, les prix, la valeur des actifs, le niveau des taxes et des
subventions et répartir différemment les chaînes d'autorité. Tous les canaux par lesquels se
transmettent les effets des réformes seront actifs.
Deux questions sont importantes pour qualifier ces effets. La première concerne l'amélioration de la
qualité du service de l'eau d'irrigation. Sera-t-elle suffisante pour compenser les augmentations
tarifaires envisagées ? Sera-t-elle uniformément répartie ou localisée ? La seconde concerne la
gestion sociale des réformes envisagées. Comment sera conduit le reclassement du personnel des
offices ? Quelles sont les modalités des éventuels plans sociaux d'accompagnement ?
Dans tous les cas, l'augmentation des tarifs aura une répercussion négative sur le revenu des
agriculteurs et une restructuration par attrition des effectifs se traduira par des pertes d'emplois
20
dans les offices régionaux de mise en valeur agricole. Néanmoins, plusieurs mesures peuvent réduire
ses impacts, voire en inverser le signe. Seuls les scénarios définitifs des réformes peuvent donner lieu
à une évaluation d'impact précise. Ce qui rend l'exercice d'identification des risques et de
formulation d'approches pour les réduire essentiel, avant de finaliser les projets de réforme.
Risques et modalités de leur gestion
Le premier risque tient à la constitution de coalitions opposées à ces programmes de réforme. La
situation sur le terrain fait craindre la constitution d'un front uni regroupant les syndicats du
personnel des offices, les élus locaux, les autorités locales, les agriculteurs et leurs associations
contre le projet de concession du service public d'irrigation.
Le second risque tient à la gestion du contrat de concession envisagée. L'expérience des concessions
de service public dans le domaine de la distribution de l'eau et de l'électricité, pour la prestation des
services de transport urbain et pour la gestion des déchets solides montre l'importance d'une
régulation informée des contrats de concession.
Le troisième risque est de nature juridique. Il est clairement identifié dans les projets de réforme. Il
s'agit de modifier les conditions de perception de la participation directe pour les investissements de
modernisation sur les périmètres publics avant de mettre en œuvre les projets d'investissement. Le
texte en vigueur impose une participation directe de 40 % des coûts d'investissements consentis par
l'État, et celle-ci est rejetée par les agriculteurs. Ils préfèrent se passer des investissements de
modernisation plutôt que d'être astreint à cette participation.
Afin de réduire ces risques, plusieurs approches sont envisagées :
La première consiste à séparer la problématique de l'augmentation des tarifs de celles relatives aux
investissements. Il s'agira alors de faire prendre à l'État la charge des investissements de
renouvellement et de modernisation et de concéder en affermage la gestion du service de l'eau
d'irrigation.
La seconde approche, valide dans les périmètres en situation de pénurie chronique, consiste à
modifier les règles de rationnement pour valoriser différemment les actifs des agriculteurs. Cette
approche consiste à répartir uniformément en fonction des superficies exploitées les dotations en
eau disponible et promouvoir un marché d'échange des quotas ainsi constitués. En substitution à une
augmentation tarifaire, le délégataire de la concession pourrait se voir attribuer une dotation en
volume à valoriser sur le marché des quotas.
En ce qui concerne le personnel des offices régionaux, il est impératif préalablement à toute mesure
de clarifier leur avenir. Comment seront-ils affectés par la délégation de service public de l'eau
d'irrigation ? Comment les modifications de la mission et de la zone d'action des offices régionaux
influenceront les besoins en ressources humaines ? Comment sera conduit le redéploiement du
personnel ? Toutes ces questions devront être concertées avec les syndicats, pour réduire les risques
d'un conflit social autour des projets de réforme envisagée.
21
Enfin, en ce qui concerne les élus et les autorités locaux, une démarche d'information construite
devra être menée pour lever les incompréhensions, les préjugés et les appréhensions quant à
l'impact des réformes envisagées.
22
Les projets de développement du pilier II du Plan Maroc Vert
Historique
La politique agricole du Maroc indépendant à très vite reconnu le rôle important des interventions
publiques dans le monde rural pour favoriser son développement et y réduire la prévalence de la
pauvreté. Sa doctrine d'intervention s'est constituée progressivement, en s'appuyant sur les leçons
des expériences conduites et sur l'examen des modèles mis en œuvre dans les autres pays.
Après la promulgation du Code des Investissements Agricoles en 1969, sa doctrine d'intervention
s'est affirmée. La priorité a été donnée aux périmètres d'irrigation, compte tenu de leur potentiel de
contribution en valeur ajoutée agricole. Les zones d'agriculture pluviale n'ont pas été ignorées. La
doctrine consistait alors à focaliser les efforts de l'État dans les zones à fort potentiel, de manière à
créer une valeur ajoutée mobilisable progressivement pour le développement des zones plus
difficiles.
Les projets de développement intégré, promus par la banque mondiale comme étant le fer de lance
du développement rural, ont été conduit dans plusieurs zones, conformément à la doctrine en
vigueur (Priojet Fès Kariaa Tissa, Hajeb,…). À cette action focalisée, le ministère de l'agriculture est
intervenu de manière diffuse par la réalisation de projets de PMH (petite et moyenne hydraulique),
la création de périmètre de plantation, de périmètres de défense et de restauration des sols, de
distribution de plans fruitiers et d'interventions pour améliorer la production animale (insémination,
amélioration génétique, contrôle laitier, contrôle vétérinaire et création de centres de collecte de
lait).
L'ajustement structurel de l'économie marocaine durant les années 80 a mis à mal ce modèle.
L'échec relatif des projets intégrés, particulièrement dans les composantes portant sur le
développement rural (création de pistes, de centres de santé, école et alimentation en eau potable) a
conduit le ministère à redéfinir ses modalités d'intervention. Les actions diffuses quant à elles ont été
maintenues, réalisées de manière décentralisée par les directions provinciales de l'agriculture. Deux
modalités d'intervention se sont substituées au projet de développement intégré. Les projets de
mise en valeur des zones bours ont été initiés pour déployer une action intégrée des directions
provinciales, dans un périmètre délimité qui donnait des prérogatives élargies d'intervention au
ministère de l'agriculture par la loi sur le développement des périmètres en zone bour.
Parallèlement, la réflexion sur les projets de développement rural intégré à donner lieu à la
réalisation des projets DRI MVB et DRI PMH, étudiés et financés par la banque mondiale, qui
intègrent les actions des autres départements à travers le Fonds de Développement Rural, dont
l'ordonnateur est le Premier Ministre. De cette manière, le déblocage des crédits par ce fonds
permettait de résoudre les problèmes d'intégration entre les actions de différents départements.
Dans les zones difficiles, montagne, parcours et oasis, le FIDA s'est attaché au financement de projets
visant à réduire la pauvreté en situation agricole difficile.
Le Plan Maroc Vert, pour la définition de ses modalités d'intervention en zones difficiles, s'est
également inspiré des programmes de l'Initiative Nationale de Développement Humain et des projets
de la Millenium Challenge Corporation conduit au Maroc.
23
Les faiblesses qu'il a identifié dans la conduite des projets antérieurs portent sur :







Les difficultés d'intégration avec les autres départements intervenant dans le monde rural,
alors même que la priorité des populations est donnée aux pistes, aux écoles, au centre de
santé avant de considérer les composantes agricoles.
La participation des populations, par l'usage de démarches appropriées, se fait souvent sans
prendre en compte des desiderata des populations.
La pérennité des projets est aléatoire, en particulier les projets de plantations.
La capitalisation des savoir-faire est rudimentaire. En dehors des évaluations conduites par
les bailleurs de fonds, peu de démarches suivent les réalisations au-delà des grandeurs
budgétaires.
La gestion des projets est rendue difficile par :
o l'utilisation d'unités de gestion par les bailleurs de fonds, appelées à disparaître à la
fin des projets ;
o l'absence de structures d'évaluation et de coordination des DPA au sein du ministère
de l'agriculture ;
La doctrine d'intervention est insuffisante. Elle ne traite pas les priorités géographiques
d'intervention et elle n'intègre pas l'aval de la filière.
Enfin, la coordination des bailleurs reste problématique.
La réforme
La réforme de l'intervention dans les zones et au profit des populations éligibles au pilier II du Plan
Maroc Vert est protéiforme. Elle a inclus des éléments de restructuration, de programmation
financière, et des éléments de doctrine d'intervention pour construire un nouveau modèle
d'intervention.
En termes de structure, elle s'est dotée de Directions Régionales de l'Agriculture ayant pour rôle de
coordonner les interventions des Directions Provinciales en assurant un suivi de proximité, en
substitution à la situation antérieure où les directions techniques pilotaient directement les services
des directions provinciales. Elle a également créé l’Agence de Développement Agricole pour conduire
le pilotage des projets des piliers I et II du Plan Maroc Vert.
En termes de programmation, elle s'est appuyée sur la réalisation de Plans Agricoles Régionaux,
construit par les services déconcentrés et basés sur des analyses approfondies des conditions de
production régionale et l'identification des projets des piliers I et II. Ces plans régionaux fonctionnent
comme cadre général de l'intervention publique dans le secteur agricole et comme banque de
projets pour la planification des allocations budgétaires.
En termes financiers, un Cadre des Dépenses à Moyen Terme a été conventionné avec le Ministère
des Finances, permettant une programmation pluriannuelle des interventions du Ministère de
l'Agriculture. Ce qui a permis le développement d'une programmation triennale glissante des projets
à financer dans le cadre du pilier II. Un système de suivi et évaluation a été mis en place. Il permet de
s'appuyer sur un suivi mensuel pour reprogrammer éventuellement les ressources des projets en
retard aux projets performants, et éviter ainsi de perdre des crédits. Il permet également d'intervenir
24
rapidement pour corriger les blocages et d'identifier les facteurs de succès et d'échecs des projets en
cours afin de capitaliser le savoir-faire d'intervention de l'agence.
En termes de procédure, l'agence s'est dotée de procédures écrites à travers deux manuels :


le premier pour établir la priorité dans la sélection des projets, en privilégiant les critères de
niveau de pauvreté, de taille de la population concernée et du niveau de revenu par
personne généré par le projet.
Le second plus généralement détaille les modalités de mise en œuvre des projets pilier II. Il
couvre la modification des plans agricoles régionaux, l'insertion de nouveaux projets dans la
programmation triennale, les modalités de délégation des crédits et de suivi évaluation…
En termes de doctrine, et en se basant sur les enseignements des projets passés, l'Agence de
Développement Agricole impose trois obligations pour la sélection des projets :



un territoire clairement identifié pour la réalisation du projet ;
une liste nominative des bénéficiaires et leur organisation préalable en coopératives,
associations ou groupements ;
l'intégration d'une composante de transformation de la production agricole (unités de
trituration, unités de stockage, unités de conditionnement…).
Le projet doit être accompagné d'un business plan propre à garantir la pérennité économique de
l'activité. En termes de réalisation, elle a calibré la taille de ses marchés de travaux pour encourager
les entreprises locales et éviter un accaparement des marchés par les grandes entreprises nationales.
Les parties prenantes
Au niveau national, les directions centrales du ministère de l'Agriculture et l’ADA doivent veiller à la
cohérence entre les projets, les politiques nationales et les contrats de partenariat avec les
interprofessions pour le développement des filières. Ils doivent faciliter les arbitrages budgétaires
entre les interventions régionales et les actions centralisées. Les directions du ministère des Finances
sont interpellées sur le respect du cadre des dépenses à moyen terme et les modalités de contrôle
des engagements et dépenses. Les interprofessions participent par la mise en œuvre de plans
d'action concertée et le développement de contrats interprofessionnels gérant la commercialisation
des produits.
Au niveau régional, le comité de suivi du plan agricole régional, présidé par le wali de région doit
suivre l'exécution du plan et adopté les modifications à celui-ci. Les directions régionales de
l'agriculture et les offices régionaux de mise en valeur agricole interviennent pour la réalisation et la
supervision des projets.
Au niveau provincial, les gouverneurs, les directions provinciales de l'agriculture et les Centres de
Travaux accompagnent la réalisation et la supervision des projets.
Les bénéficiaires et les intervenants à l'aval de la production jouent un rôle décisif pour assurer le
succès de ces projets.
25
Impacts globaux et effets distributifs
Très clairement, les impacts globaux en termes de lutte contre la pauvreté et en termes de
production agricole additionnelle seront à la mesure de la qualité d'exécution et de conception des
projets du pilier II. L'expérience des interventions de développement rural et de développement
intégré acquise par le ministère de l'agriculture montre à l'évidence la variabilité des résultats en
fonction de la qualité de l'exécution, de la conception et du suivi.
Les méthodes mises en œuvre par l'Agence de Développement Agricole permettent de réduire la
variabilité des résultats en assurant un suivi et une évaluation continue de la réalisation et des
impacts des projets. Leur insertion dans un plan de développement régional, le souci d'une
planification triennale glissante pour éviter les écueils associés aux allocations budgétaires annuelles
constituent des innovations importantes pour améliorer les performances de la dépense publique.
Enfin, l'adoption de procédures écrites doit réduire l'arbitraire politique dans la sélection des
bénéficiaires. Le souci de l'identification préalable des territoires et des bénéficiaires, l'impératif de
leur organisation et l'intégration des dimensions transformation et commercialisation constituent
autant de précautions supplémentaires pour assurer la rentabilité des projets et réduire les risques
de gaspillage de ressources.
Risques et les modalités de leur réduction
Quatre risques ont été identifiés pour cette politique.
Le premier tient à un retour à un modèle de projets d'intervention dirigé par une direction centrale.
Les projets ainsi conçus ont souvent connu des problèmes associés à la distance de la direction de
projet et à sa faible réactivité, compte tenu de l'agenda de directions centrales.
Le second risque tient à la réduction des budgets, en dépit du cadre à moyen terme des dépenses
conventionnées. Si les ressources sont réduites de manière drastique, les mécanismes de
reprogrammation disponible ne seront pas en mesure de faire face en préservant les projets initiés.
Le troisième risque tient au retour d'une sélection « politique » des projets à mettre en œuvre, sans
se soucier préalablement de leur impact sur la pauvreté et les revenus des bénéficiaires.
Le quatrième risque tient à la capacité d'absorption des économies locales, qui peuvent être
rapidement dépassées si les transferts sont trop importants. Dans ce cas, une partie des ressources
sera dissipée par l'inflation des coûts au détriment de la rentabilité économique des projets.
Pour mitiger ces risques, trois approches sont à privilégier. La première consiste à renforcer les
capacités des équipes actuelles pour améliorer la qualité de la conception, de l'exécution et du suivi
de ces projets. La seconde consiste à renforcer les systèmes d'information et de comptabilité propre
au ministère de l'agriculture en lieu et place du développement d'unités de gestion de projets
indépendantes. Ces systèmes d'information doivent améliorer :



la gestion budgétaire ;
la gestion de délégation de crédit ;
le suivi des émissions et de report de crédits ;
26

le suivi des réalisations physiques et l'évaluation des impacts des projets, en s'appuyant sur
des indicateurs normalisés.
De cette manière, la réalisation des projets accompagnera l'amélioration des capacités de suivi et
d'évaluation du ministère de l'agriculture, ce qui renforcera ses compétences et les bénéfices
escomptés des investissements publics. En dernier lieu, il faudra prévoir des lieux de concertation
entre les équipes impliquées dans la réalisation et le suivi des projets pour favoriser les échanges
d'expériences et la fertilisation croisée des projets.
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La mutation du conseil agricole
Historique
Il est possible de distinguer deux périodes pour la politique de recherche agronomique et de
vulgarisation des bonnes pratiques aux agriculteurs dans la politique agricole. Le point de rupture
tient à l'adoption de politiques d'ajustement structurel et de retrait de l'intervention publique dans
les zones rurales. Avant les années 80 et les réductions drastiques de budget, la structuration de
l'ensemble recherche agronomique/vulgarisation agricole était clairement établie et pleinement
coordonnée.
La direction de l'enseignement et de la recherche assurait la coordination de la politique. La
recherche agronomique était conduite au sein de l'INRA, et des instituts supérieurs d'enseignement
agricole (IAV, ENFI, ENA). Les institutions de proximité, chargées de la vulgarisation, maillaient le
territoire, CMV en zones Office et CT en zone DPA. Elles étaient financées sur budget public. La
SASMA encadrait les cultures d'exportation, avec un financement original assis sur un prélèvement à
l'exportation. L’ANOC, le contrôle laitier et le contrôle vétérinaire assurait la diffusion des bonnes
pratiques auprès des éleveurs.
L'intervention publique était massive. Elle se caractérisait par la réalisation de travaux en régie
(labour, semis, ..) et la distribution de semences, de plants et d'engrais. Un programme de
subventions d'investissement accompagnait la vulgarisation.
L'intégration des programmes de recherche aux préoccupations des agriculteurs se faisait par le biais
de contrats programme liant les directions techniques aux organismes de recherche.
Après la mise en œuvre des programmes d'ajustement structurel, l'État s'est retiré des interventions
directes et les budgets alloués à la vulgarisation et à la recherche ont été drastiquement réduit.
Les effectifs des centres de travaux et des offices régionaux de mise en valeur ont été réduits
progressivement. La SASMA a été dissoute, faute de renouveler son modèle de financement après la
libéralisation des exportations de produits agricoles. L'adoption de la programmation par objectif au
sein de l'INRA ne s'est pas nécessairement traduite par une focalisation plus grande sur les
problématiques de terrain des agriculteurs de la recherche.
Le projet de réforme
Il s'articule en trois axes. Le premier porte sur la redéfinition du rôle de l'État. Il se décline en
plusieurs points :

une restructuration des entités de développement agricole local CT, CMV et ADA autour d'un
centre de développement agricole régional ; le centre régional assure l'accès à la base de
connaissances, offre les infrastructures d'accueil aux réunions des conseillers agricoles privés
et publics, et constitue le point de ralliement des équipes de conseillers agricoles.
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


Une diffusion multicanaux de l'information, en s'appuyant sur le Web, les centres d'appels,
les fermes d'enseignement agricole, les médias et les événements agricoles. Fédérant ainsi la
production par des institutions publiques et privées de messages de vulgarisation
(interprofession, INRA, instituts de formation supérieure agronomique, organisations
internationales de recherche agronomique, bailleur de fonds, fournisseurs d'intrants et
instituts techniques spécialisés nationaux et internationaux).
Un financement pluriel, combinant les ressources du budget général, celle du FDA, les
O.N.G., la coopération internationale, les agriculteurs, les fournisseurs d'intrants, les
interprofessions et les chambres régionales d'agriculture.
Un dispositif coordonné par la direction de l'enseignement et de la recherche du ministère
de l'agriculture, avec un lien structuré entre recherche et développement et vulgarisation.
Le second axe porte sur le développement du conseil agricole. Il se décline en deux points.


Le renforcement des conseillers agricoles publics, pour passer d'un taux d'encadrement d’un
conseiller pour 3800 agriculteurs à un conseiller pour 2000 agriculteurs à l'horizon 2020. Ce
renforcement passera également par un équipement adéquat des conseillers et une
formation continue de ces derniers.
Le développement d'un marché du conseil agricole privé, par l'adoption d’un statut de
conseillers agricoles, par un acte législatif, et le développement d'un mécanisme d'agrément
des conseillers pour garantir la qualité des prestations aux agriculteurs et aux institutions
impliquées. Les interprofessions, les chambres régionales d'agriculture, les directions
régionales de l'agriculture, les agrégateurs et les agriculteurs seront incités à recourir au
conseil agricole privé par la mise en place de subventions aux prestations de conseil par le
fonds de développement agricole.
Le troisième axe porte sur la responsabilisation des agriculteurs.


Les organisations agricoles associées au Plan Maroc Vert, les interprofessions et les chambres
régionales d'agriculture devront participer à la gestion des projets de conseil agricole et à
leurs financements. Ils devront également participer à la formulation des programmes de
recherche des instituts publics, de manière à ce que ces derniers prennent en compte les
impératifs de la production agricole.
La création d'instances nationales et régionales de gouvernance du système de conseil
agricole et de recherche agronomique, associant le secteur public et le secteur privé assurera
une participation effective des acteurs associatifs, publique et privée dans la mise en œuvre
de ce projet.
Les parties prenantes
Les chambres régionales d'agriculture, de par la modification de leur statut et la réforme de leur
fonctionnement joueront un rôle important dans la dynamisation du marché du conseil agricole. Les
interprofessions assureront que la recherche et le conseil agricole développent des solutions
adaptées aux besoins des filières qu'elles représentent. Enfin, les agriculteurs doivent se mobiliser
pour exploiter le nouveau dispositif de conseil agricole, en s'assurant des ressources
complémentaires prévues par le FDA. Les associations professionnelles des ingénieurs de
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l'enseignement agricole interviendront dans la définition du statut du conseiller agricole et devront
développer les règles de déontologie qui s'y appliqueront.
Impact global et effet distributif
En principe, la réforme proposée devrait permettre d'améliorer l'accès à l'information technique
pertinente pour les agriculteurs. Compte tenu des modalités de financement retenu, l'évaluation de
l'impact tiendra pour beaucoup de la qualité des mécanismes de suivi mis en œuvre pour
l'accompagner. L'effet principal de son adoption tiendra à l'accroissement des dépenses publiques
dans le secteur, même si la contribution du secteur privé est appelée. En conséquent, en termes
économiques globaux, sa mise en œuvre s'analyse comme un accroissement de la dépense publique.
Risques et les modalités de mitigation
Deux risques peuvent être identifiés à ce stade. Le premier tient à la pérennité des ressources
publiques nécessaires pour financer ce dispositif. Le second au risque de capture par les conseillers
agricoles des ressources ainsi mises en œuvre à travers une activité de lobby pour la modification à
leur profit des textes conférant le statut de conseillers agricoles.
Une participation effective des interprofessions et des associations agricoles dans l'élaboration des
dispositions de la loi sur le conseil agricole doit permettre à la fois de pérenniser les ressources
financières requises par le nouveau dispositif et de se prémunir du risque de capture.
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