Expérience de Bénin…

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Centre Africain de Formation et de
Recherche Administratives
pour le Développement
Observatoire des Fonctions
Publiques Africaines
Séminaire sur la Gestion du Changement
et la Planification Stratégique Dans le Secteur Public
avec l’Accent sur la Réforme Administrative
et la Nouvelle Gouvernance
Panel Bénin
Cotonou (Bénin)
23-27 Septembre 2002
Bd. Mohammed V,
Pavillon International
B.P. 310, Tanger, 90001- Maroc
Tel: (212) 61 30 72 69
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Panel de Bénin Séminaire sur la Gestion du Changement et la Planification Stratégique dans le Secteur Public avec
l’Accent sur la Réforme Administrative et la Nouvelle Gouvernance Cotonou, Bénin, 23-27 Septembre 2002
Introduction
Les Etats Généraux de la Fonction Publique et de la Modernisation ont été organisés au
Bénin en décembre 1994 pour identifier les maux, les dysfonctionnements qui jalonnent
l’Administration Publique Béninoise et freinent son bon fonctionnement.
Il est issu de cette assise un plan d’actions en huit (08) programmes dont la mise en
œuvre n’a véritablement démarré qu’en 1997 avec un objectif beaucoup économique
qu’administratif.
En effet, il est impérieux pour la mise en œuvre de la réforme que les effectifs de la
Fonction Publique soit maîtrisée et par ricochet la masse salariale.
Un recensement des effectifs de la Fonction Publique a été opéré en 1997 en vue de la
mise en place d’un fichier unique de référence qui doit servir à la gestion du personnel et son
paiement. On s’est rendu compte que la mise en œuvre du plan d’actions de réforme souffre de
l’absence de stratégie. Aussi un document de stratégie devrait-il être élaboré pour une lisibilité
de la réforme. Ce document a été adopté par le Gouvernement et l’ensemble des acteurs de la
bonne gouvernance en l’an 2000 et a servi de base de discussion à la Table Ronde des bailleurs
de fonds organisée en novembre 2000 en vue d’obtenir l’engagement des partenaires au
développement au financement des actions de réforme contenues dans le plan d’actions.
Cinq (05) projets prioritaires de réforme ont été retenus à l’issue de cette Table Ronde
pour être exécutés dans une période de cinq (05) ans à partir de 2001 sous le financement de
l’ACDI – du PNUD - la Coopération française – de l’OIF – de l’USAID.
Projet 1 : clarification des missions de l’Etat
A partir des actes de la Conférence Nationale des Forces Vives, de la Constitution et des
recommandations des Etats Généraux de la Fonction Publique et de la Modernisation
Administrative, il s’agira d’approfondir, de préciser et de reformuler les secteurs d’intervention
de l’Etat ; identifier en tenant compte des ressources nationales et des ressources mobilisables les
missions à conserver, celles à partager et celles à transférer ; soumettre ces idées à un débat
national et les faire adopter par les autorités politiques ; donner aux grandes options retenues
force de loi ; recenser les mesures à prendre à court et moyen terme.
Pendant longtemps ce projet dont l’exécution est même un préalable à la mise en œuvre
de la réforme administrative, n’a pas démarré faute d’encadrement technique. Avec l’accord de
coopération obtenu par le Gouvernement béninois au niveau de l’Agence Canadienne pour le
Développement International (ACDI), les travaux y relatifs ont été mis en chantier. Aussi, trois
(03) séminaires de sensibilisation des responsables à divers niveaux du Gouvernement et de
l’Administration publique ont-ils été organisés du 28 février au 03 mars 2000, avec
l’encadrement technique de l’Ecole nationale d’Administration Publique (ENAP) du Canada.
Centre Africain de Formation et de Recherche Administrative pour le Développement – CAFRAD
Observatoire des Fonctions Publiques Africaines - OFPA
1
Ces séminaires ont permis aux membres du Gouvernement et aux cadres de l’administration
publique béninoise d’avoir une compréhension partagée du projet et de développer une volonté
commune au sujet du positionnement que l’Etat béninois doit se donner à l’étape actuelle du
développement du pays par rapport à ses missions.
Les travaux se sont poursuivis du 15 au 22 février 2001 par un séminaire de formationaction à l’endroit des hauts responsables techniques des Ministères (Secrétaires Généraux) et des
cadres du Ministère de la Fonction Publique, du Travail et de la Réforme Administrative
(MFPTRA) à charge de la réforme administrative. L’objectif est de donner aux intervenants une
compréhension et une vision partagées de la stratégie et du processus à retenir en vue de réaliser
la clarification des missions, attributions et mandats des divers ministères. Ce séminaire a permis
aux participants d’acquérir des outils pour la conduite efficace du projet, un plan d’actions et un
échéancier de sa mise en œuvre.
Armé de ces outils, le MFPTRA a mis en place dans les différents ministères des groupes
de travail ayant pour superviseurs les Secrétaires Généraux en vue de l’étude des missions, de la
formulation de la problématique et des propositions préliminaires à soumettre à un forum. Des
regroupements sectoriels ont été faits aux fins de faciliter le déroulement de ces forums au
niveau de chaque secteur d’activités.
Le 17 janvier 2002, un séminaire gouvernemental sur la gestion prévisionnelle des
effectifs a précisé les orientations à donner aux domaines privilégiés de l’intervention de l’Etat
en vue des missions à retenir. Le 7 mars 2002, une autre concertation gouvernementale a permis
de préciser les fondements de la nouvelle stratégie de gestion des personnels de l’Etat, laquelle
doit désormais :
s’inscrire dans les nouvelles exigences inhérentes aux grandes mutations en cours
au niveau de l’Etat, d’une part ;
être formulée en prenant en compte les considérations liées à la fois aux
structures de l’administration, à ses effectifs et à l’efficacité du personnel
employé, d’autre part.
Projet 2 : rationalisation et stabilisation des structures et de l’organisation
administratives
Il s’agira de clarifier et d’établir un nouveau rapport coût/utilité de toutes les missions
devant être remplies par l’Etat, de hiérarchiser ces missions en tenant compte des critères
d’utilité, de coût et de disponibilité des moyens, d’établir des organigrammes fonctionnels
généraux regroupant les fonctions cibles et stabiliser les structures en découlant, préciser et
stabiliser les attributions des structures retenues et leurs composantes, séparer les fonctions
politiques des fonctions administratives.
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Niveau de réalisation
Les travaux relatifs à ce projet ont concrètement démarré avec l’encadrement technique
canadien en 1998 par une série de formations en vue de doter les intervenants dans ce dossier
d’outils techniques performants. A l’issue de ces formations, des modèles de fiches de
description d’emploi ont été élaborés et testés. Des équipes ont été constituées par emploi pour la
description sur place et sous l’encadrement des cadres formés à cet effet. Avec mille deux cents
(1.200) participants et une équipe de vingt (20) facilitateurs, la description des emplois
statutaires a été réalisée.
Au 31 décembre 2001, trois cent quatre (304) emplois statutaires et deux cent dix (210)
hauts emplois (emplois des cabinets et des structures centrales des ministères) ont été décrits à
travers les phases de collecte de données (auprès des titulaires), de dépouillement et d’analyse.
La nomenclature de la description de tous les emplois statutaires de la Fonction Publique
béninoise existe à présent et est en attente d’être soumise au Gouvernement.
A partir du 22 janvier 2002 à ce jour, des données sont collectées sur cent quarante (140)
hauts emplois techniques (pourvus par décret pris en conseil des ministres ou dans certains cas,
par arrêté ministériel). Trois cent cinquante (350) emplois supérieurs sont recensés pour être
décrits à la Présidence de la République et dans les ministères, et cinquante huit (58) autres dans
les départements (territoriaux).
La 2ème phase de ce projet est relative à l’opération d’analyse de l’adéquation
homme/poste en ce qui concerne les emplois supérieurs, ainsi qu’à l’identification et à l’analyse
des postes pour l’ensemble des emplois statutaires décrits en vue également de l’analyse de leur
adéquation homme/poste.
Dans le cadre de la séparation des fonctions politiques des fonctions techniques, un
organigramme type a été élaboré, instituant le Secrétariat Général de Ministère pour la continuité
de l’Administration face aux changements de régime qui entraînaient des vagues de changements
aux postes techniques.
3
Projet 3 : Promotion et développement des Ressources humaines
Ce projet a pris en compte le programme six (06) du plan d’actions c’est à dire le
développement d’une nouvelle culture administrative centrée sur le mérite, le service public, le
travail en équipe et le contrôle des gestions ou des résultats.
Le projet a pour objectif le changement des comportements et des mentalités des Agents
de l’Etat à travers une transformation de la culture administrative du pays. Pour ce faire, un
nouveau système de carrière et de rémunération des Agents de l’Etat a été développé à travers
l’élaboration d’une nouvelle loi portant statut général des Agents Permanents de l’Etat. Cette loi
votée le 15 septembre 1998, a fait l’objet d’observations de la Cour Constitutionnelle et devra
être mise en conformité avec la Constitution en certaines de ses dispositions. L’accord entre les
centrales syndicales et le Gouvernement sur cette mise en conformité a fait l’objet de
nombreuses et laborieuses négociations dont l’aboutissement à ce jour est le réexamen devant
l’Assemblée Nationale de ce nouveau système de carrière par les deux parties (Gouvernement et
Centrales syndicales).
L’accord sur le nouveau système de gestion est très difficile à réaliser.
Projet 4 : promotion des nouvelles technologies de l’information et de la
communication (NTIC)
Ce projet né du programme sept (07) du plan d’actions « Instaurer une gestion rationnelle
de l’information » a pour but de définir et hiérarchiser les circuits d’information, établir un
schéma national de l’information, établir un plan de mise en œuvre concernant les supports
informatiques, organiser une bonne circulation de l’information entre les services administratifs,
l’administration et ses usagers.
Pour la mise en œuvre de ces actions dans ce domaine, il y a eu la création d’un Ministère
chargé de la promotion des Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication
(NTIC).
Dans le cadre de ce projet, les guides des usagers de tous les Ministères ont été élaborés
en vue de faciliter aux usagers de l’administration publique, l’accès à l’information. Un centre de
documentation spécialisé est créé au sein du MFPTRA et est accessible au public à la condition
d’une consultation sur place.
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Un bureau des relations avec les usagers est en expérimentation au MFPTRA depuis
février 2001. Sa généralisation à tous les autres ministères vient de faire l’objet d’instructions
particulières de la part du Chef de l’Etat.
Un Fichier Unique de Référence est élaboré pour la gestion du personnel et de la paie. A
cet égard, des dispositions sont en cours pour la gestion automatisée des actes administratifs.
Pour le reste des actions, le MFPTRA reste en relation avec le Ministère de la
Communication et de la Promotion des Technologies Nouvelles. Ce dernier a mis en place une
équipe nationale qui travaillera sous la responsabilité d’un expert international, avec les
principaux acteurs (Etat, société civile, secteur privé, organisations professionnelles, institutions
de recherche et de formation, etc..)
Projet 5 : Promotion de la bonne Gouvernance
La promotion de la bonne gouvernance est prévue dans les actions du programme trois
(03) du plan d’actions « mise en place, stabilisation et application des règles, normes et
procédures »
Dans ce cadre, l’élaboration des manuels de procédure est en cours dans les Ministères.
Le recensement des textes régissant la Fonction Publique en vue de leur harmonisation et
actualisation se fait présentement avec l’appui du PNUD.
La création auprès de la Présidence de la République, d’une cellule de moralisation de la
vie publique a pour but de mener une âpre lutte contre la corruption et le rançonnement dans
l’Administration Publique.
Projet 6 : Décentralisation et déconcentration de la mission de décentralisation
Comme pour prolonger la Réforme Administrative au niveau local, la mise en œuvre
d’un véritable mouvement de décentralisation et de déconcentration est apparue au Bénin depuis
une dizaine d’années à travers la Réforme de l’Administration Territoriale.
Le point de départ de cette réforme que le Bénin expérimentera sous peu se situe à la
Conférence Nationale de février 1990 où le principe de la mise en œuvre de la décentralisation a
été posé. En janvier 1993, les Etats Généraux de l’Administration Territoriale ont permis de
déterminer les grands axes de la nouvelle organisation du Territoire national.
5
Le cadre légal de la décentralisation ayant été en conséquence élaboré, le pays s’est doté
de cinq (05) lois aujourd’hui promulguées et qui attendent d’être mises en application.
Il s’agit de :
1. la loi n°97-028 du 15 janvier 1999 portant Organisation de l’Administration Territoriale
de la République du Bénin ;
2. la loi n°97-029 du 15 janvier 1999 portant Organisation des Communes en République du
Bénin ;
3. la loi n°98-005 du 15 janvier 1999 portant Organisation des Communes à statut
particulier ;
4. la loi n°98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des Communes en
République du Bénin ;
5. la loi n°98-006 du 9 mars 2000 portant régime électoral Communal et Municipal en
République du Bénin ;
En quoi consiste la Réforme ?
Elle comporte :
•
d’une part, la création de collectivités territoriales décentralisées appelées aussi
collectivités locales ; elles prendront le nom de Communes et remplaceront les SousPréfectures et Circonscriptions Urbaines actuelles. C’est le volet « décentralisation » de
la réforme.
•
D’autre part, la création de six (06) nouveaux départements pour porter le nombre de
Départements à douze (12) et la détermination de leurs chef-lieux avec à leurs têtes des
représentants de l’Etat pour rapprocher l’administration des administrés et pour mieux
répondre aux problèmes de l’aménagement du territoire et de la planification du
développement au niveau national. C’est le volet « déconcentration » de la réforme.
Le 1er décembre 2002, les populations choisiront ceux qui devront désormais gérer leur
localité ; elles éliront leur conseil communal ou municipal. Ce sera le point de départ de la mise
en œuvre effective de la décentralisation au Bénin qui permettra aux populations de commencer
un réel apprentissage de la démocratie à la base.
Les communes davantage autonomes auront ainsi plus de pouvoirs pour s’autogérer et
organiser le développement local ; elles seront certes plus indépendantes mais elles ne sauraient
exister en dehors de l’Etat. C’est pourquoi, le Préfet dans le Département existe comme une
garantie de l’Etat pour assurer la bonne gouvernance locale par un contrôle de tutelle sur les
Communes, conformément aux dispositions de la loi.
6
Trois structures ont été créées pour mener à bien le processus de la Réforme. Il s’agit de :
•
La Mission de Décentralisation (MD).
•
La Maison des Collectivités Locales (MCL).
•
La Direction Générale de l’Administration Territoriale (DGAT).
La Mission de Décentralisation
Elle est investie de la mission de proposer le cadre législatif et réglementaire ainsi qu’une
politique et une stratégie de la Réforme au Gouvernement.
D’une composante interministérielle, elle est appelée à disparaître à la mise en œuvre de
la décentralisation et à passer ses acquis à la Direction Générale de l’Administration Territoriale
(DGAT).
La Mission des Collectivités Locales (MCL)
C’est un établissement public à caractère administratif, appelé à devenir à la faveur d’une
mutation institutionnelle un organe des futures communes, un instrument aux mains de
l’Association des Maires. Elle a à cet effet une mission de formation et d’assistance-conseil aux
collectivités locales dans les domaines de l’organisation administrative, financière et comptable
ainsi que pour l’élaboration d’outils de gestion communale.
La DGAT : Direction Générale de l’Administration Territoriale
C’est la structure pérenne, coordonnatrice de la Réforme de l’Administration Territoriale.
Siégeant auprès du Ministre chargé de la Décentralisation, elle est organisée pour rayonner sur le
territoire national et s’assurer que les orientations de la Réforme sont bien respectées. Elle se
compose de deux directions essentielles que sont :
•
La Direction de l’Administration d’Etat et
•
La Direction des Collectivités Locales.
7
Autres Reformes
Des réformes sont en cours dans les secteurs ci-après :
•
secteur de la santé ;
•
secteur des finances ;
•
secteur de la justice ;
•
secteur de l’éducation ;
•
secteur de l’agriculture.
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