Fiche 11 : Les soins aux personnes âgées et les maisons de repos.

Fiche 11
L’aide aux personnes âgées et les
maisons de repos de CPAS
Description de l’enjeu
L’aide aux personnes âgées est l’une des nombreuses
missions auxquelles les CPAS doivent faire face. Celle-ci
englobe outre l’aide matérielle et/ou financière dispensée
aux personnes âgées, les soins à domicile, l’accueil et l’hébergement. Au niveau de l’accueil et de l’hébergement, différents types d’institutions, dont la gestion est assurée soit
par le secteur public (CPAS et intercommunale), soit par le
privé (forme commerciale ou ASBL), ont vu le jour : les maisons de repos, les maisons de repos et de soins (MRS), les
centres de services, les centres d’accueil de jour, les résidences-services, les centres de court séjour…
En 2010, on dénombrait plus de 400 maisons de repos et
MRS dépendant du secteur public (principalement des CPAS
et des intercommunales) et qui gèrent ensemble un parc de
40 742 lits, soit 31,8 % du nombre total de lits. Il s’agit d’une
« part de marché » moyenne du secteur public pour l’ensemble du pays mais qui présente d’importantes disparités selon
les différentes entités fédérées en charge de cette politique (tableau 1).
L’aide aux personnes âgées est une mission qui risque de
peser de manière croissante sur les finances des CPAS. Le
vieillissement de la population et l’augmentation sous-
jacente du nombre de personnes dépendantes (voir fiche 5
pour des projections) vont contraindre le secteur public, et
en particulier le CPAS, à intervenir davantage en faveur des
personnes âgées et ce, pour différents aspects :
→ augmenter le nombre de lits MR-MRS disponibles ;
→ développer et financer de nouvelles formes d’accueil ;
→ élargir l’offre de services en vue d’encourager le maintien
à domicile : aides ménagères, repas à domicile, bricolage,
télévigilance… ;
→ répondre à un nombre croissant de demandes d’aides
financières pour couvrir les frais d’hébergement et de
soins des personnes âgées. Si les autorités publiques ont
veillé à ce que les coûts des soins infirmiers et médicaux
prodigués dans les institutions d’accueil soient couverts
par l’INAMI, le prix du séjour et les coûts en matière de
soins de base restent à charge du résident et peuvent
être difficilement payables pour les personnes qui disposent de faibles revenus.
Parallèlement à ce besoin d’élargir l’offre de services et
d’hébergements en faveur des personnes âgées consécutivement à l’évolution démographique, ces institutions doivent satisfaire à un certain nombre d’exigences qualitatives
en matière de législation fédérale et régionale.
Tableau 1
Nombre d'institutions et de lits de maisons de repos et MRS relevant du secteur public (2010)
Nombre d’institutions –
Secteur public
En % du nombre
d’institutions
En % du nombre
total de lits
Flandre
231
23 964
31,1 %
37,2 %
Wallonie
142
12 661
21,3 %
26,7 %
Bruxelles
27
3 788
15,3 %
24,5 %
Communauté germanophone
Total
72
Nombre de lits –
secteur public
3
329
33,3 %
46,5 %
403
40 742
25,3 %
31,8 %
Principales évolutions influençant les dépenses → Fiche 11 L’aide aux personnes âgées et les maisons de repos de CPAS
Cadre réglementaire
L’accord pour la sixième réforme de l’État prévoit que la
compétence complète, y compris la fixation du prix réclamé
aux résidents, en matière de maisons de repos, maisons de
repos et de soins, centres de soins de jour, centres de court
séjour, services gériatriques isolés et services spécialisés de
traitement et de revalidation (Sp) isolés soit intégralement
transférée aux communautés. Cet accord doit cependant
encore être transcrit dans la législation suivant un timing qui
n’est pas encore défini.
Flandre
Le gouvernement flamand a adopté le 13 mars 2009 un
décret sur les soins et le logement (Woonzorgdecreet).
Celui-ci procède à une refonte et à une intégration des
décrets antérieurs portant à la fois sur les structures d’accueil et les services à domicile pour les personnes âgées.
Les principaux accents nouveaux de ce décret sont :
→ le renouvellement et le renforcement de l’offre de soins
à domicile professionnels ou non avec l’introduction des
services d’accueil temporaire, les centres de convalescence, les réseaux de services de soins et de logement ;
→ l’augmentation du nombre de centres de court séjour
(CS) et le nombre de centres de soins de jour (CSJ) ainsi
que l’extension de leurs activités à l’accueil de nuit occasionnel, aux soins spécialisés et à l’accueil de crise ;
→ la suppression du clivage entre soins à domicile et soins
résidentiels, ce qui favorisera la continuité dans les soins
apportés à la personne âgée et l’inclusion sociale du
demandeur de soins.
Le décret est entré en vigueur le 1er janvier 2010 à la suite
de l’approbation des arrêtés d’exécution suivants :
→ arrêté du 5 juin 2009 portant sur les procédures
d’agrément ;
→ arrêté du 5 juin 2009 portant sur l’octroi d’autorisations préalables pour certaines structures de soins et
de logement ;
→ arrêté du 4 septembre 2009 portant sur la programmation, les conditions d’agrément et les règles relatives aux
subsides d’exploitation pour les structures de soins et
de logement.
Wallonie
Le parlement wallon a adopté, le 30 avril 2009, un décret
relatif à l’hébergement et à l’accueil des personnes âgées.
Les arrêtés du gouvernement wallon des 15 octobre 2009
et 7 octobre 2010 portent exécution de ce décret. Celuici vise à diversifier l’offre d’aide et de soins, à garantir
leur qualité et à assurer à la population des services de
proximité bien répartis sur le territoire. Le décret prévoit
notamment :
→ la reconnaissance de nouvelles structures d’accueil telles
que l’accueil familial au domicile d’un particulier ;
→ l’usage des locaux de centres d’accueil de jour pour l’accueil de soir et/ou de nuit ;
→ la création du concept de « complexe résidentiel pour
personnes âgées » dans lequel les services destinés aux
résidents sont organisés ;
→ l’adhésion à une charte de qualité déterminée par le gouvernement permettant l’octroi d’un label de qualité aux
établissements qui répondent aux critères ;
→ la programmation basée sur une population de référence
âgée de 75 ans, et non plus 60 ans comme précédemment afin d’établir un lien plus direct avec les besoins réels
de la population ;
→ la fixation du nombre de lits par maison de repos à une
capacité comprise entre 50 et 150 lits ;
→ une répartition des institutions entre le secteur public
(29 % minimum), le secteur privé associatif (21 % minimum) et le secteur privé commercial (50 % maximum).
Bruxelles
La mise en œuvre de la politique des personnes âgées est
particulièrement complexe. Vu le caractère bilingue de la
Région bruxelloise, chaque maison de repos a le choix de relever d’un des trois organes de tutelle suivants : la Commission communautaire commune (COCOM), la Commission
communautaire française (COCOF) ou la Vlaamse Gemeenschapscommissie (VGC). Ces différentes institutions communautaires ont, chacune, procédé, ces dernières années,
à une actualisation de la législation relative aux établissements accueillant et hébergeant des personnes âgées ainsi
que celle portant sur les services ambulatoires et d’aide à
domicile. Les accents nouveaux portent sur :
→ les nouvelles normes d’agrément et la modernisation des
maisons de repos,
→ la diversification des formules d’accueil,
→ la mise en place d’un financement alternatif pour les
investissements.
Communauté germanophone
La communauté germanophone mène la politique du troisième âge sur son territoire. Le parlement de la communauté
germanophone a adopté, le 4 juin 2007, un nouveau décret
relatif aux structures d’hébergement, d’accompagnement
et de soins pour personnes âgées. Dans le prolongement des
dispositions précédentes et dans le cadre des protocoles
de coopération conclus avec le pouvoir fédéral concernant
la politique à l’égard des personnes âgées, la préoccupation
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Principales évolutions influençant les dépenses → Fiche 11 L’aide aux personnes âgées et les maisons de repos de CPAS
de la communauté germanophone est de diversifier l’offre
d’aide et de soins, de garantir leur qualité et d’assurer à la
population des services de proximité sur le territoire de la
communauté germanophone.
Impact financier
Si une partie des missions du CPAS est financée par le fédéral, les communautés ou les régions, la commune est tenue,
en cas d’insuffisance de ressources propres du CPAS, de
combler la différence par le biais d’une dotation. La dotation
au CPAS constitue pour la commune un transfert obligatoire et représente en 2010, en moyenne 9,8 % du budget
ordinaire communal.
Pour une analyse détaillée des finances des CPAS et particulièrement des données financières propres aux maisons
de repos et maisons de repos et de soins de CPAS, nous
nous référons à notre étude annuelle sur les finances des
CPAS qui tient compte des spécificités propres à chaque
région.
Flandre
Le Vlaams Infrastructuurfonds voor Persoonsgebonden
Aangelegenheden (VIPA), organisme public pararégional,
subsidie les travaux d’infrastructure notamment pour le
secteur des services et soins aux personnes âgées. Le VIPA
subventionne un montant qui couvre approximativement
60 % de l’ensemble des coûts de construction via l’attribution d’une « subvention utilisation » annuelle pendant 20 ans.
Cette allocation comprend également les charges d’intérêt.
Les coûts pris en considération sont les coûts de construction et d’achat d’équipements pour les travaux de construction, d’extension, de rénovation d’établissements. L’arrêté
du gouvernement flamand du 18 mars 2011 relatif au
mode de financement alternatif instauré par le VIPA a pour
conséquence que les règles de subvention des investissements ne sont plus un frein pour les projets PPP dans ce
secteur. Dès lors, les projets dans le secteur des maisons
de repos sont également subsidiables lorsqu’ils prennent la
forme de PPP.
Wallonie
Pour répondre aux besoins en matière d’accueil et d’hébergement en faveur des personnes âgées, les communes,
par le biais de leur CPAS, devront consentir des investissements afin de moderniser les institutions existantes et d’accroître leur capacité d’accueil. Cette capacité d’accueil est
cependant soumise à un moratoire du nombre de lits. Fin
2011, une conférence interministérielle a pu s’accorder sur
la levée du moratoire qui valait jusque fin septembre 2011.
Un total de 1 233 lits a ainsi été dégagé, soit 569 en Flandre,
568 en Wallonie, 66 en région bruxelloise et 30 unités en
communauté germanophone. Ce nouvel accord ne vaut toutefois que jusque fin 2012. Tous les acteurs impliqués dans
les soins aux personnes âgées sont bien conscients que le
moratoire qui limite la croissance des places en secteur résidentiel ne peut être maintenu indéfiniment. Une étude
menée par le centre fédéral d’expertise des soins de santé
(KCE)1 prévoit une forte augmentation du nombre des utilisateurs des établissements de soins (âgés de 65 ans et
plus). Suivant les scénarios retenus, il faudra ouvrir 27 000
à 45 000 lits supplémentaires dans le secteur résidentiel
pour personnes âgées, soit une augmentation annuelle comprise entre 1 800 et 3 000 lits, ce qui est nettement plus
que l’augmentation moyenne annuelle d’environ 790 lits
observée entre 2000 et 2011. Rappelons toutefois qu’une
partie seulement du nombre total de lits (soit un tiers environ) sont actuellement à charge des pouvoirs locaux.
Les investissements réalisés par les CPAS pour leurs maisons de repos sont en partie subsidiés s’ils satisfont à un
certain nombre de conditions. Il faut cependant tenir compte
de spécificités régionales.
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La région octroie, moyennant le respect de certaines conditions, des subsides aux gestionnaires de maisons de repos
(MR), de maisons de repos et de soins (MRS), de résidencesservices (RS) et de centres d’accueil de jour (CAJ) qui souhaitent réaliser des investissements tels que des travaux
de construction, d’extension, de transformation ou de reconditionnement de leur établissement d’accueil ou l’achat
d’équipement, d’appareillage ou de mobilier pour leur établissement. Ces investissements sont subsidiables à concurrence d’un taux maximum de 60 %. Le décret du 7 novembre 2007 et ses modifications du 20 novembre 2008 et
du 3 avril 2009 2 introduisent la possibilité d’une subsidiation en cas d’acquisition différée. Ceci permet les financements alternatifs pour les projets d’investissement
subsidiés.
Bruxelles
La Cocom octroie également des subventions à l’acquisition,
la construction, l’extension, la transformation ou l’équipement de bâtiments où les établissements exercent leurs
activités. Le montant de la subvention à l’investissement
s’élève à 60 % du coût des travaux, fournitures et prestations. La Cocom a également adapté sa législation en vue
de rendre la subsidiation possible dans le cadre de financement alternatif.
1
« Soins résidentiels pour les personnes âgées en Belgique : projections 2011 –
2025 » – www.kce.fgov.be.
2 Abrogés et repris dans le code wallon de l’action sociale et de la santé.
Principales évolutions influençant les dépenses → Fiche 11 L’aide aux personnes âgées et les maisons de repos de CPAS
Le solde non financé des mesures contenues dans les dispositions réglementaires régionales pourrait exercer une
pression supplémentaire sur la situation financière des communes. En effet, lorsqu’une partie des mesures n’est pas
financée par l’État fédéral, les communes risquent de voir
augmenter leurs dotations communales au CPAS.
Informations complémentaires
Des informations complémentaires sur les besoins en matière d’aide sociale
et plus particulièrement de maisons de repos (CPAS) sont consultables
sur les sites internet régionaux :
– Flandre : site du Vlaams Agentschap Zorg en Gezondheid :
www.zorg-en-gezondheid.be
– Wallonie : Portail Action sociale et santé www.wallonie.be (rubrique Action
sociale et Santé)
– Bruxelles : www.bruxellessocial.be pour un inventaire complet de l’offre
de services disponibles
– Communauté germanophone : www.dglive.be (rubrique Infocenter / Senioren / Wohnen im Alter)
sur les sites des Unions des Villes et des Communes :
– Flandre : www.vvsg.be (rubrique Welzijnsvoorzieningen / woonzorg)
– Wallonie : www.uvcw.be (rubrique CPAS / Grand âge)
– Bruxelles : www.avcb-vsgb.be (rubrique Grand âge)
Belfius Banque Research : Finances locales : www.belfius.be/nosetudes
(rubrique Public & Social Banking)
– « Vieillissement de la population : impact et enjeux pour les collectivités
locales » – Avril 2010
– « CPAS et zones de police » – Janvier 2013
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