Problématique de la décentralisation et realité

COMMISSION NATIONALE A LA REFORME ADMINISTRATIVE
(CNRA)
UNITE DE DECENTRALISATION ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
PROBLEMATIQUE DE LA DECENTRALISATION
ET REALITE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
document de travail no.1
MARS 2002
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Unité de Décentralisation et des Collectivités Territoriales
Les Collectivités Territoriales dans l’Etat Unitaire Décentralisé d ‘Haiti .
Ont collaboré à l’élaboration des documents.
EQUIPE INTERNE DE L’UNITE
Antoine AMBROISE
Expert International, PNUD/UNDESA
Tony CANTAVE
Coordonateur-Adjoint/ Expert National,
CNRA
Expert National, PNUD
Robert DENIZE
Fritz DESHOMMES
Expert National, CNRA
Carl SAUVAGEAU
Expert International, PNUD/HABITAT
CONSULTANTS EXTERNES
Ernst BERNARDIN
Expert National
Thomas BOYSEN
Expert International, GTZ
Pierre Narcisse MAXI
Expert National
Dominique MATHON
Experte Nationale
Raoul PIERRE-LOUIS
Expert National
Jean Mercier PROPHETE
Expert National
Jean SAINT-VIL
Expert National
Guy –Michel VINCENT
Expert National
SAISIE ELECTRONIQUE
Bertha ALMONORD
Martine ULYSSE
Mireille JEAN-BAPTISTE
Jean-Max MICHEL
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TABLE DES MATIERES
PAGE
INTRODUCTION
I.-
Problématique de la décentralisation………………………………………
1.1.- Pourquoi décentraliser ou diagnostic de l’Etat traditionnel…………………
1.1.1- Les causes politico-administratives……………………………………………
1.1.2.- Les causes socio-économiques………………………………………………..
1.2.- Fondements, formes et avantages de la décentralisation…………………..
1.2.1.- Les fondements de la décentralisation………………………………………..
1.2.2.- Les formes de la décentralisation……………………………………………..
1.2.3.- Les avantages de la décentralisation…………………………………………
1.3.- La réponse constitutionnelle…………………………………………………….
1.3.1.- L’Etat Unitaire Décentralisé…………………………………………………….
1.3.2.- Le cadre institutionnel des Collectivités Territoriales…………………………
1.3.3.- Les principaux modèles de décentralisation………………………………
1.4.- La réponse institutionnelle, organisationnelle et managériale…………….
1.4.1.- La notion d’Etat stratège………………………………………………………
1.4.2.- La nouvelle administration………………………………………………………….
1.4.3.- La nouvelle fonction publique………………………………………………………
1.4.4.- La nouvelle planification……………………………………………………………....
1.4.5.- Le nouveau cadre budgétaire………………………………………………………...
1.4.6.- Le nouveau système de contrôle financier…………………………….……………
1.4.7.- Etat de la mise en œuvre et conséquences sur le projet
de décentralisation
II.-
Etat des lieux de la décentralisation et des
Collectivités Territoriales……………………………………………….……
2.1.- Définition, délimitation et statut des Collectivités Territoriales……….…….
2.1.1.- Définition et délimitations……………………………………………….………
2.1.1.1.-Problèmes de définition………………………………………………….……
2.1.1.2.-Critères de délimitation……………………………………………………..…
2.1.2.- Statut………………………………………………………………………………
2.2.- Mise en place des organes……………………………………………………..
2.2.1.- Section Communale……………………………………………………………..
3
2.2.2.-Commune…………………………………………………………………………
2.2.3.- Département………………………………………………………………………
2.3.- Fonctionnement des Collectivités Territoriales…………………………………
2.3.1.- Les compétences des Collectivités Territoriales………………………………..
2.3.1.1.-Les compétences constitutionnelles……………………………………………
2.3.1.2.-Les compétences de la Section Communale……………………………….….
2.3.1.3.-Les compétences de la commune………………………………………….……..
2.4.- Financement des Collectivités Territoriales…………………………….…………
2.4.1.- Le Financement de la section communale………………………………………
2.4.2.- Le Financement de la Commune…………………………………………………
2.4.3.- La disparition des redevances…………………………………………………….
2.4.4.- La faiblesse des recettes fiscales…………………………………………………
2.4.5.- Transferts et subventions aux collectivités territoriales………………………...
2.4.5.1.-Les subventions non prévisibles………………………………………………...
2.4.6.- Analyse des dépenses des communes…………………………………………..
2.5.- Le contrôle des Collectivités Territoriales………………………………………….
2.5.1.- Le contrôle financier………………………………………………………………...
2.5.2.- Le contrôle juridictionnel et le contrôle technique……………………………….
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Problématique de la décentralisation et réalité des Collectivités
Territoriales
INTRODUCTION
Tous les systèmes politiques, dans leur dynamique de structuration et de
fonctionnement, sont soumis à un double mouvement : un mouvement centripète qui
pousse vers la centralisation et un mouvement centrifuge qui plaide pour la
décentralisation. Chaque Etat, en tenant compte de son histoire, de sa culture, du
choix de régime politique qu’il a initialement adopté, de ses possibilités et de ses
contraintes, essaie de trouver le meilleur équilibre entre ces deux phénomènes dans
un mouvement de balancier tantôt favorable à l’un tantôt favorable à l’autre.
Ce mouvement de balancier, dans le cas d’Haïti a été réglé, dès le départ, pour que
le fléau ne penche que dans le sens de la centralisation parce qu’il fallait, dans un
premier temps, assurer la sauvegarde de l’unité nationale et, par la suite, canaliser
les ressources du pays en un seul lieu – la Capitale – ou leur partage entre les
détenteurs du pouvoir et leurs alliés, les oligarchies nationales, serait plus aisé.
Ce n’est qu’à la faveur de l’élaboration et de l’adoption de la Constitution de 1987, à
la suite du renversement du régime des Duvalier, que le fléau de la balance a pris le
virage de la décentralisation, sans pour autant y parvenir concrètement quatorze
années plus tard.
Pourquoi un tel virage ?
Sur quoi se fonde t-il ?
Quels sont ses avantages ?
Quelles sont les voies qui ont été explorées jusqu’à présent pour faciliter son
émergence ?
Une fois que des réponses satisfaisantes auront été données à ces questions, il
conviendra de brosser le portrait de la décentralisation telle qu’elle se pratique
actuellement en Haïti pour être en mesure de procéder au meilleur partage des
attributions entre le niveau central et les nouvelles instances décentralisées.
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I.- Problématique de la décentralisation
1.1.- Pourquoi décentraliser ou diagnostic de l’Etat traditionnel ?
Pourquoi décentraliser ?
Telle est la première question à se poser quand on a
l’intention d’élaborer une proposition de politique en cette matière. La réponse, dans le
cas d’Haïti, fera nécessairement référence à la nécessité de satisfaire, à une exigence
constitutionnelle fondamentale, à la volonté d’inclure le plus grand nombre de citoyens à
la gestion des affaires de la nation et à l’obligation de fournir de meilleurs services à la
population par la mise en place d’une administration de proximité. Pour être complète
cependant, la réponse doit aussi prendre en compte les principaux facteurs de blocage
du système politico-administratif et du système socio-économique qui constitueront, à
n’en pas douter, autant de freins à la mise en place de la décentralisation.
Ces facteurs qui sont multiples constituent le terreau dans lequel l’Etat traditionnel
haïtien trouve les ingrédients pour assurer sa suivie et même pour s’épanouir.
Il
convient, au préalable, de bien les cerner pour être en mesure sinon de les éliminer du
moins de limiter leurs effets néfastes au projet de décentralisation. Ce diagnostic de
l’Etat traditionnel qui doit être au départ posé se concentrera sur les caractéristiques
politico-administratives et socio-économiques de blocage auxquelles ce projet devra
nécessairement faire face.
1.1.1.- Les causes politico-administratives
Les nombreux diagnostics du système politico-administratif haïtien ont largement fait
état des caractéristiques qui nous préoccupent à ce stade de notre propos.
Etant
largement bien décrites dans ces études et bien connues des observateurs avertis de ce
système, on peut se contenter d’aller à l’essentiel en les ramenant à quatre ordres de
phénomène : la centralisation des pouvoirs au sommet de l’Exécutif, la concentration
des services publics disponibles dans l’aire métropolitaine et dans les chefs-lieux des
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départements, le mal fonctionnement de ces services et la perte de crédibilité et de
légitimité de l’Etat.
• La centralisation des pouvoirs
L’Etat traditionnel haïtien a une longue pratique de centralisation des pouvoirs au
sommet et au sein de l’Exécutif. Il répugne généralement au chef de l’Etat de partager
ses pouvoirs avec quiconque et ses collaborateurs immédiats auront vite appris que,
pour durer, ils ne doivent prendre aucune initiative qui risquerait de ne pas avoir son
adhésion.
Ce comportement se manifeste non seulement au sein de l’Exécutif, mais détermine les
relations entre les trois pouvoirs.
Sous le régime des Duvalier, par exemple, les
élections législatives étaient organisées pour confirmer les choix du président en vue de
constituer une Chambre Législative docile complètement à son service. Il en fut de
même des juges qui ne jouissaient d’aucune indépendance dans l’exercice de leurs
fonctions. Ces pratiques ont amené les Constituants de 1987 à affirmer avec force le
principe de la séparation des pouvoirs qui a du mal à s’instaurer tant la conception du
chef omniprésent et omnipotent est une valeur dominante du champ culturel de la
nation.
Dans un tel contexte de domination du centre, les dirigeants privilégieront la gestion des
problèmes nationaux au détriment de celle des problèmes locaux, sauf si ces derniers
ont la chance d’être soumis par un leader local qui a ses entrées auprès des autorités
supérieures et de préférence auprès du Chef de l’Etat.
Cette personnalisation du pouvoir, conséquence d’un système centralisé non régi par
des règles connues de tous et appliquées de façon impersonnelle, a favorisé
l’émergence et la consolidation d’un système patrimonial qui privilégie le népotisme et le
clientélisme comme voie d’accès aux avantages et aux services supposés publics, c’està-dire accessibles à tous les citoyens sans aucune distinction.
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La remise en question de ce mode d’exercice du pouvoir et de l’autorité qui ne laisse
aucune marge de manœuvre aux particularismes locaux et qui fait tout remonter vers le
sommet doit être au départ posée et acceptée pour qu’on puisse envisager de
s’engager dans un projet de décentralisation.
• La concentration des services publics
Corollaire de la centralisation des pouvoirs, la concentration des services publics dans
l’espace géographique où se prennent les décisions est une autre caractéristique
fondamentale de l’Etat traditionnel haïtien. Le recensement des agents de la Fonction
Publique (1996) a déjà fait état de la proportion des fonctionnaires œuvrant dans la
Région de la capitale nationale. 46% de ceux-ci s’y trouvaient en effet concentrés alors
que, selon les estimations de l’époque, la population de cette région atteignait à peine
19% de la population totale. Ainsi donc 81% de la population doit se contenter des
services fournis par 56% des agents de l’Etat.
La disparité dans la fourniture des services publics est encore plus grande quand on
considère la répartition des agents en zones urbaines et dans les sections communales.
Ils sont 86% à dispenser des services en milieu urbain contre 14% en milieu non urbain
où vivent plus de 65% de la population. Parler de concentration des agents en milieu
urbain peut laisser l’impression d’abondance de services aux citoyens vivant dans ces
agglomérations. En réalité, il n’en est rien si l’on tient compte du fait que seulement à
peine un fonctionnaire est disponible pour desservir cent habitants de ces
agglomérations.
En milieu non urbain où vivent la grande majorité des haïtiens la
situation est catastrophique. La présence des agents de l’Etat est plutôt symbolique
dans les sections communales : un dixième de fonctionnaire pour cent habitants vivant
dans ces sections.
Ces fractions de fonctionnaire sont représentées par les
enseignants, les auxiliaires médicaux et les agents agricoles)
8
Ces chiffres révèlent une situation de sous-administration généralisée, mais qui atteint
des proportions qu’on a du mal à imaginer pour la grande majorité des Haïtiens. La
déconcentration des services déjà insuffisants là où ils existent ne pourra pas faire
mieux que de répartir plus équitablement la pénurie. C’est par la responsabilisation des
citoyens qu’on pourra élargir l’offre de service. Ce qui sous-entend une plus grande
implication de tous à la gestion des affaires publiques . C’est par une décentralisation
réelle et effective qu’on arrivera à créer ce nouvel environnement favorable à une
participation plus directe des citoyens à la prise de décisions comme à la gestion des
services de proximité.
• Le dysfonctionnement dans l’organisation des services
L’Etat traditionnel haïtien ne souffre pas seulement de centralisation des décisions et de
concentration des services dans l’aire métropolitaine, il est aussi particulièrement affecté
par un ensemble d’autres dysfonctions dans l’organisation des services publics qui
provoquent des défaillances dans leur fonctionnement.
Ces traits qui caractérisent la maladministration dont souffre le pays sont aussi bien
connus. A part la concentration des pouvoirs aux mains de l’Exécutiif et la concentration
des services dans la zone métropolitaine, il convient de mentionner :
-
l’absence
de
coordination
de
l’action
administrative
entraînant
dédoublement des fonctions, duplication des services transformant les
ministères et organismes administratifs en véritables féodalités ;
-
l’absence de directives clairement établies ;
-
la faiblesse de vision stratégique obscurcie par la gestion opérationnelle du
quotidien ;
-
l’absence de mécanismes de contrôle de l’action administrative ;
-
la mauvaise répartition des tâches ;
-
l’absence de normes et de procédures adéquates, de manuels
d’organisation et de règlements internes ;
9
-
l’absence de politique en matière d’acquisition et de gestion de matériel et
d’équipement ;
-
l’usage excessif du système de parrainage engendrant clientélisme,
népotisme et favoritisme dans le recrutement des agents et dans la
détermination de leur rémunération ;
-
les critères de promotion exclusivement politiques;
-
la méconnaissance des effectifs de la fonction publique ;
-
la répartition anarchique des agents sur le territoire ;
-
les déficiences des services de gestion des ressources humaines de la
fonction publique ;
-
l’absence de système de carrière et comme corollaire de sécurité
d’emploi ;
-
l’inadéquation entre la formation des agents et les postes qu’ils occupent ;
-
la part considérable du budget consacré aux salaires ;
-
la persistance du mode d’affectation des fonds en dehors des règles
budgétaires (comptes courants) ;
-
le laxisme dans l’utilisation des fonds publics ;
-
la part considérable du budget de fonctionnement consacré à des
dépenses improductives ;
-
la trop grande dépendance vis-à-vis de l’aide externe pour le financement
des projets de développement.
Cette énumération qui est loin d’être exhaustive révèle les efforts qui doivent être
entrepris pour améliorer la Gouvernance de l’Etat haïtien au moment où l’on semble
vouloir s’engager sur la voie de la décentralisation qui nécessitera un partage des
ressources limitées. La mauvaise gestion de ces ressources par le gaspillage qu’elle
entraîne sera nécessairement un obstacle à la décentralisation.
10
• La perte de crédibilité et de légitimité
L’incapacité de l’Etat traditionnel haïtien de fournir des services de qualité et en quantité
suffisante à tous les citoyens a pour conséquence une perte de crédibilité et de
légitimité auprès de ces derniers qui, pour satisfaire leurs besoins essentiels, ont
recours à d’autres acteurs du système social (secteur privé, ONG, associations
communautaires, Diaspora).
La faillite de l’Etat est particulièrement visible dans le domaine de cohésion socioculturelle où l’offre de services du secteur public est fortement déficiente comparée à
celle du secteur privé. Dans le secteur de l’éducation, par exemple, 80% de l’offre
relève du secteur privé. En matière de santé le secteur privé assure 65% de l’offre de
services et l’Etat est à toutes fins pratiques absent de la lutte contre la pauvreté,
principal fléau qui assaille le grand majorité des Haïtiens, puisque le secteur privé
assure 90% de l’offre de services pour apaiser la misère.
Cette incapacité se manifeste non seulement dans la fourniture des services essentiels,
mais aussi dans l’exercice de ses fonctions régaliennes de puissance publique. Faute
de moyens, l’Etat traditionnel haïtien est incapable de faire respecter les lois et les
règlements qu’il édicte et n’est pas en mesure d’assurer la protection des biens et des
personnes.
Il est incapable de réguler l’action des ONG sur le territoire qui se
comportent comme de petits Etats dans l’Etat, d’orienter et de coordonner les projets de
développement financés par les grands bailleurs de fonds qui utilisent trop souvent le
pays comme un Laboratoire d’expérimentation.
Par effet de contamination, cette perte de crédibilité et de légitimité risque de s’étendre à
toutes les institutions territoriales que le projet de décentralisation aura pour mandat de
renforcer ou de mettre en place.
Pour éviter ce phénomène de reproduction, des
actions énergiques doivent au préalable être entreprises au niveau de l’appareil d’Etat
en vue de redonner confiance aux Haïtiens en leurs institutions.
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1.1.2.- Les causes socio-économiques
Dans la première partie de son rapport de diagnostic intitulé « L’administration
publique haïtienne malade du changement » (juillet 1997) et dans le premier chapitre
de son rapport de synthèse intitulé : « la réforme administrative en Haïti » (novembre
1998), la CNRA a suffisamment fait ressortir le rôle joué par l’Etat traditionnel dans la
formation sociale haïtienne pour qu’on s’autorise à aller à l’essentiel du constat que cet
Etat, la plupart du temps au cours de son histoire, s’est associé avec les oligarchies
dominantes ou s’est mis au service de la classe dominante pour créer une société bâtie
sur l’exclusion de la grande majorité des Haïtiens vivant d’abord en milieu rural et
ensuite, depuis environ une vingtaine d’années, de plus en plus dans les bidonvilles
ceinturant les grandes cités ou envahissant tous leurs interstices.
L’exclusion, telle que pratiquée en Haïti, est un phénomène complexe à multiples
visages mais qui puise ses racines dans les rapports socio-économiques qui se sont
développés dans la société esclavagiste saint-dominguoise et que les nouveaux
dirigeants ont érigé en système, pour asseoir leur hégémonie, sous la forme du mode
de production agro-exportateur qui établit une coupure entre la ville et la campagne :
« La ville qui est érigée en espaces de pouvoir centralisés autour de l’Etat et
chaque jour plus dépendants des ressources de l’extraversion auxquelles seul cet
Etat donne accès en vertu de la doctrine de la souveraineté nationale.
La
campagne qui est littéralement considérée par l’Etat et les oligarchies dominantes
comme un « pays en dehors » habité par une masse d’anciens esclaves
analphabètes et dont le régime de production fondé sur l’agriculture paysanne
n’arrivait pas à fournir les ressources suffisantes pour satisfaire les aspirations
modernisatrices des élites du pouvoir1 ».
Cette séparation frisant l’apartheid s’est manifesté dans des textes légaux (les codes
ruraux) et l’existence jusqu’en 1980 de deux systèmes d’enseignement - l’enseignement
1
CNRA. L’administration publique haïtienne malade du changement. Port-au-Prince, Juillet 1997, p16.
12
urbain sous la gouverne du Département de l’Education Nationale et l’enseignement
rural géré par le Département de l’Agriculture - dispensés jusqu’à tout récemment dans
une langue étrangère au vécu de la majorité des petits Haïtiens et qui est encore
malheureusement, trop souvent, la langue de l’administration et de la justice
inaccessible de ce fait à plus de la moitié de la population.
On pourrait continuer pendant longtemps à relever les multiples manifestations de plus
en plus subtiles de cette société d’exclusion. Ce serait nous écarter de notre propos.
Pour faire bref, reproduisons ces chiffres qui se passent de commentaires. Alors que
plus de 60% de la population vivent en milieu rural, seulement :
1% de la population rurale bénéficie des services sanitaires ;
10% de la population rurale ont accès à l’eau potable ;
moins de 5% des écoles primaires publiques sont installées dans les zones
rurales ;
0.1% des fonctionnaires de l’Etat travaille en milieu rural ;
Ces chiffres à eux seuls traduisent l’ampleur du défi à relever par ce projet de
décentralisation qui aspire, à terme, à ce que tous les Haïtiens soient traités sur un
même pied d’égalité dans leurs rapports avec le nouvel Etat haïtien devenu moderne,
accessible, efficace, équitable et véritable agent de transformation sociale.
1.2.-
Fondements, formes et avantages de la décentralisation
1.2.1.- Fondements de la décentralisation
A ce stade de l’investigation, il est recommandé, pour être en mesure de bien avancer
dans nos propos, d’avoir une vue assez claire de la notion qui nous préoccupe. On y
parviendra plus aisément si on la campe par rapport à son contraire en faisant intervenir
les notions classiques de centre et de périphérie où s’opèrent des partages tantôt
favorable à un pôle tantôt favorable à l’autre pôle au sein des collectivités politiques.
13
Ainsi donc, avec Lemieux2, nous pouvons convenir que la décentralisation se manifeste
par un transfert d’attributions du centre vers la périphérie et à l’inverse que la
centralisation signifie un transfert d’attributions de la périphérie en direction du centre.
Ces deux notions étant relatives, « ce qui est la périphérie par rapport à un centre
supérieur peu fort bien être un centre par rapport à une périphérie inférieure ». Cette
analogie aurait été fort utile à l’étude et à la compréhension des collectivités territoriales
haïtiennes si la Constitution n’en avait pas décidé autrement en faisant de chacune
d’elles – Départements, communes, sections communales – des entités autonomes.
•
Les catégories d’attributions
Les attributions qui sont objets de mouvement entre le centre et la périphérie sont,
toujours selon Lemieux, regroupés en trois catégories : les compétences, les sources
de financement et les postes d’autorité. Les compétences réfèrent aux secteurs
d’activité dont sont chargées les instances centrales ou périphériques, les sources de
financement aux prélèvements de toutes sortes que les deux instances effectuent et se
partagent et les postes d’autorité au partage du pouvoir qu’elles consentent selon des
modalités précises.
Pour qu’on puisse, dans un contexte donné, conclure à une véritable décentralisation, il
est indispensable que des transferts d’attributions du centre vers la périphérie soient
une réalité dans les trois champs qui viennent d’être identifiés. Le document no. 5 sera
exclusivement consacré à une proposition de ce triple mouvement de transferts
d’attributions du pouvoir central vers les collectivités territoriales. Avant d’y parvenir
nous devons identifier les principes et les critères qui président à ce mouvement.
•
Principes et critères de la décentralisation
Trois principes et trois critères orientent, selon le contexte, le mouvement vers la
centralisation ou vers la décentralisation.
2
Leur application permet de « confier les
Lemieux Vincent, La décentralisation. Les Presses de l’Université Laval, Québec
14
attributions nécessaires aux organisations jugées les plus aptes à traiter des affaires
publiques dans les domaines considérés ».
Le principe auquel on fait le plus souvent référence quand il s’agit de décider s’il faut
décentraliser ou non est celui de la subsidiarité qui prétend qu’on doit confier le soin de
la régulation, dans un secteur donné d’activités, aux entités les plus proches possible de
la personne à moins que ces dernières ne souffrent d’insuffisance avérée. Autrement
dit, une instance supérieure doit se garder d’intervenir dans le champ de juridiction
d’une instance inférieure tant que cette dernière est apte à bien réguler les affaires
publiques de sa compétence. Dans le cas contraire l’instance supérieure lui fournit de
l’assistance et même peut se substituer à elle.
Le second principe qui plaide en faveur, cette fois, de la centralisation est celui de
supériorité. Selon ce principe, il revient au palier qui dispose des plus grands atouts de
pouvoir de contrôler les décisions. Et il s’agit bien sûr du palier central. Les mesures
décentralisantes ne sont acceptées que lorsque les autorités centrales éprouvent de la
difficulté à exprimer leur supériorité dans un domaine donné.
Le dernier principe qui guide le choix entre la centralisation et la décentralisation insiste
sur la notion de service aux publics comme valeur première à privilégier. Le principe
de serviabilité amène à privilégier le palier le plus apte à fournir le service aux publics
dans un domaine considéré.
Ces principes, on l’a bien compris, balisent le partage entre le centre et la périphérie des
trois catégories d’attributions déjà exposées.
Ce balisage est déterminé par trois
critères généralement reconnus comme les trois fondements de la décentralisation. Il
s’agit de l’efficacité, de l’efficience et de la responsabilité. L’atteinte des objectifs au
moindre coût par une instance responsable détermine en dernière analyse le choix de
recourir au palier central ou aux paliers périphériques dans la fourniture des services à
la population.
15
1.2.2.- Les formes de la décentralisation
On est familier avec la terminologie classique de décentralisation fonctionnelle et de
décentralisation territoriale, la première donnant naissance à nos organismes
autonomes et la seconde à des Collectivités Territoriales, personnes publiques gérées
par les citoyens vivant sur leur territoire. Il ne sera question dans ce travail que de la
seconde forme de décentralisation encore appelée décentralisation politique.
Dans le souci de faire de la décentralisation un terme générique, les spécialistes de
l’OMS3 ont proposé une typologie de la décentralisation qui retient la déconcentration
comme le degré le plus faible de décentralisation et la privatisation comme le degré le
plus fort en passant par deux types intermédiaires la délégation qui correspond à ce que
nous avons identifié comme étant la décentralisation fonctionnelle et la dévolution
référant à la décentralisation politique.
Cette typologie heurte la conception que se font les pays de droit administratif pour qui
la décentralisation ne peut en aucun cas se confondre avec la déconcentration qui est
un mode de partage de pouvoir par délégation entre le centre et ses services extérieurs
plus proches de la population. De plus, elle introduit le concept de privatisation que le
droit public évacue de ses préoccupations une fois effectué le transfert du public au
privé. Dans le cadre de ce travail, il sera question de déconcentration tel qu’il vient
d’être défini et de décentralisation lorsque les trois catégories d’attributions seront
manifestes et effectives.
1.2.3.- Les avantages de la décentralisation
La décentralisation est à l’ordre du jour dans tous les pays quelque soit leur niveau de
développement ou leur régime politique. Cet engouement trouve sa justification dans
les avantages qu’elle procure qui semble largement l’emporter sur les désavantages.
3
OMS.- La décentralisation des systèmes de santé, OMS, 1991.
16
Xavier de Greffe4 a identifié les raisons qui la font considérer comme une nécessité
dans les pays centralisés, qui la placent au cœur de nouvelles demandes dans les pays
fédéraux et qui en font un enjeu dans la modélisation aussi bien des structures que des
réseaux de pouvoir dans les pays autrefois socialistes.
Selon cet auteur, ces raisons sont au nombre de quatre. Nous prenons la liberté de les
reproduire in extenso :
-
La décentralisation est source d’une meilleure prise en considération des
demandes sociales, les centres de décision étant désormais proches des
conditions spécifiques sur le plan économique et social, cela plaide, dit-il,
au minimum en faveur de la décentralisation de tous les services de
proximité.
-
La décentralisation permet de mieux gérer les services publics en adaptant
les réponses aux besoins ressentis et en rendant leur fonctionnement plus
transparent. A condition, bien entendu, que ce raccourcissement de la
distance à l’administration ne se traduise pas par le clientélisme, voire la
corruption.
-
La décentralisation rend possible une participation plus directe des
citoyens à la prise de décisions comme à la gestion des services. D’où le
plaidoyer que l’on retrouve dans bien des pays pour que les services qui
relèvent au sens large de la culture et de la formation bénéficient de la
décentralisation.
-
La décentralisation permet un meilleur contrôle des représentants élus et
elle est à ce titre un levier de la démocratie. A condition, bien entendu, que
cela ne se retourne pas contre la cohérence de la nation et des principes
de service public qui servent à la forger.
4
Xavier de Greffe, La décentralisation, Coll. repères, Ed. La Découverte, Paris 1992, p23
17
Ces quatre raisons ont probablement influencé, ne serait-ce qu’intuitivement, les choix
des Constituants de 1987 de proposer à la nation un nouveau modèle d’Etat à la fois
unitaire et décentralisé pour lui permettre de mieux faire face à ses problèmes.
1.3.- La réponse constitutionnelle : l’Etat unitaire decentralise
Le cadre juridique de la gouvernance est la Constitution, porteuse en son essence d’un
projet social, économique, politique et culturel de démocratisation de la société voté et
entériné par la population lors du référendum de mars 1987. Aujourd’hui, quinze (15)
années plus tard, il existe toujours un écart important entre le prescrit constitutionnel et
la réalité concrète, et les idéaux exprimés par la Charte fondamentale étant encore loin
d’être atteints.
Ce projet constitutionnel vise en premier chef l’établissement d’un Etat de droit, garant
des droits de la population et du fonctionnement de ses Institutions. Ses objectifs les
plus explicites sont :
l’établissement de la citoyenneté, l’institutionnalisation de la
démocratie, la cohésion sociale et culturelle, la protection des droits des individus et de
l’intérêt général et la recherche de l’équité dans le développement économique et social,
la décentralisation et la participation.
Pour ce faire, la Constitution a redéfini l’organisation politico-administrative du pays en y
incluant un nouveau cadre institutionnel des Collectivités Territoriales et créé ainsi un
modèle spécifique de décentralisation.
1.3.1.- L’Etat Unitaire Décentralisé
Le projet constitutionnel vise la mise en place d’une nouvelle organisation politicoadministrative faisant contrepoids aux pratiques dictatoriales et centralisatrices du passé
et devant mettre fin à l’exclusion et à la marginalisation de la majorité de la population.
Ce nouveau régime basé sur le droit et la démocratie et garant des droits et des libertés,
18
doit également favoriser l’organisation de la société civile et sa participation au
développement, notamment dans la desserte des services publics.
La Constitution a ainsi établi les cinq (5) piliers sur lesquels le nouvel Etat haïtien doit
reposer : trois Pouvoirs indépendants, l’Exécutif, le Législatif et le Judiciaire comme
fondement essentiel de l’organisation de l’Etat, ainsi que les Collectivités Territoriales et
les Institutions Indépendantes :
-
Le Pouvoir Exécutif est exercé par le Président de la République, Chef de
l’Etat, élu au suffrage universel direct, et par le Gouvernement ayant à sa tête
le Premier Ministre, réunis en Conseil des Ministres présidé par le Président
de la République.
Le Pouvoir Exécutif dispose aussi de représentants
(Délégués et Vice-Délégués) chargés de la coordination et du contrôle des
services publics dans les Départements et les Arrondissements.
-
Le Pouvoir Législatif est exercé par le Sénat et par la Chambre des Députés
qui peuvent se réunir en Assemblée Nationale et dont les membres sont tous
élus au suffrage universel. Le Pouvoir Législatif fait des lois sur tous les
objets d’intérêt public.
-
Le Pouvoir Judiciaire est exercé par les Tribunaux établis par la Constitution,
la création de juridictions d’exception étant interdite.
-
Les Collectivités Territoriales comprennent le Département, la Commune et
la Section Communale qui constituent trois paliers distincts de représentation
politique, de décision et de gestion des affaires publiques locales, dotés
d’organes élus, le Département et la Commune disposant aussi d’un statut et
de compétences propres. Les Départements sont de plus, dotés d’un organe
de représentation, le Conseil Interdépartemental.
19
-
Les Institutions indépendantes exercent des fonctions générales de
contrôle, d’arbitrage ou de recours et, en particulier :
•
Le Conseil Electoral Permanent (CEP) chargé d’organiser et de superviser
toutes les opérations électorales ;
•
L’Office de Protection du Citoyen (OPC) appelé à protéger tout individu
contre toutes les formes d’abus de l’administration publique ;
•
La Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif (CSCCA)
chargée du contrôle administratif et juridictionnel des recettes et dépenses
de l’Etat, la vérification de la comptabilité des Entreprises de l’Etat ainsi
que celle des Collectivités Territoriales et connaissant des litiges mettant
en cause l’Etat et les Collectivités Territoriales, l’administration et les
fonctionnaires publics, les services publics et les administrés ;
•
La Commission de Conciliation appelée à trancher les différents qui
opposent le Pouvoir Exécutif et le Pouvoir Législatif ou les deux branches
de ce dernier.
En même temps, la Constitution a aussi défini les aspects essentiels du rôle et du
fonctionnement de la nouvelle organisation politico-administrative ainsi que de ses
principales composantes.
Les responsabilités de l’Etat telles que définies par la Constitution incluent désormais,
en plus des attributions liées à la souveraineté et à son rôle de garant des droits et
libertés, l’obligation de fournir certains services à la population, la protection de
l’environnement et du patrimoine historique et culturel, l’appui aux Collectivités
Territoriales de même que la protection et l’encadrement du secteur privé et de
certaines activités économiques.
20
L’exercice du Pouvoir Exécutif est aussi maintenant caractérisé par la séparation des
attributions du Président de la République, Chef de l’Etat, chargé de veiller au respect et
à l’exécution de la Constitution et à la stabilité des institutions et d’assurer le
fonctionnement des Pouvoirs Publics et la continuité de l’Etat, de celles du
gouvernement qui conduit la politique de la Nation et en est responsable devant le
Parlement.
Le rôle du Pouvoir Législatif est aussi renforcé par la Constitution qui octroie à ce
dernier, en plus de l’initiative des lois, partagée avec l’Exécutif (sauf pour les lois fiscales
et budgétaires) d’importantes prérogatives décisionnelles. Le Pouvoir Législatif ratifie la
nomination du Premier Ministre, approuve la politique générale du Gouvernement et
peut mettre fin aux fonctions d’un ministre ou de l’ensemble du Gouvernement. Le
Pouvoir Législatif doit ratifier les Traités et Accords internationaux et exerce aussi des
responsabilités dans la nomination d’autorités judiciaires et de membres d’institutions
indépendantes. Le Sénat doit, de plus, ratifier certaines nominations de l’Exécutif tandis
que la Chambre des Députés peut mettre en accusation le Président de la République,
les membres du Gouvernement, des institutions indépendantes et de la Cour de
Cassation devant le Sénat érigé en Haute Cour de Justice.
Le cadre de l’implantation de la démocratie et de la gestion des affaires publiques
au niveau local est aussi défini par l’établissement de l’organisation territoriale des
Collectivités Territoriales, de certaines de leurs compétences, de la composition de la
plupart de leurs organes et de certaines modalités d’élection qui déterminent ainsi les
premières modalités d’organisation de la vie politique locale ainsi que de la prise en
charge de leurs responsabilités par les acteurs institutionnels locaux.
Des mécanismes et procédures limitant l’arbitraire et visant à assurer le respect de
la Constitution et de la loi ont aussi été établis par les dispositions constitutionnelles
concernant, entre autres, en plus des garanties de protection incluses dans les
procédures judiciaires, les possibilités de recours contre l’Etat devant les institutions
indépendantes, ainsi que, le rôle de la Cour de Cassation comme instance de recours
21
ultime pouvant aussi se prononcer sur la constitutionnalité des lois. D’autres procédures
visent à renforcer l’indépendance du Pouvoir Judiciaire et des institutions indépendantes
en limitant les pouvoirs discrétionnaires de l’Exécutif dans la nomination de leurs
membres qui exige la participation de différents acteurs institutionnels élus.
La Constitution a aussi précisé les principaux aspects de la gestion des finances
publiques, de l’organisation de l’Administration et de la Force Publiques, ainsi que du
cadre territorial des institutions nationales et des Collectivités Territoriales.
Le cadre de la gestion des finances publiques est ainsi établi par la Constitution qui
détermine les responsabilités institutionnelles en la matière ainsi que certaines des
modalités de préparation et d’exécution du Budget National. Elle stipule aussi que
l’établissement des impôts de même que l’exécution des recettes et dépenses de l’Etat
doivent s’effectuer dans le cadre de lois dont l’élaboration relève de l’Exécutif.
D’autre part, les finances de la République sont décentralisées et les impôts locaux ne
peuvent être établis qu’avec le consentement des Collectivités Territoriales concernées.
Les dispositions constitutionnelles prévoient, de plus, l’allocation d’une partie des
revenus publics aux Collectivités Territoriales, cette allocation devant être effectuée
dans le cadre d’une loi à élaborer par le Conseil des Ministres assisté du Conseil
Interdépartemental tandis que la responsabilité du contrôle des recettes et dépenses de
l’Etat ainsi que de la comptabilité des Collectivités Territoriales est confiée à une
institution indépendante, la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux
Administratif.
L’Administration Publique est définie comme l’instrument par lequel l’Etat concrétise
ses missions et objectifs.
Les dispositions constitutionnelles prescrivent la
déconcentration des services publics avec délégation de pouvoir et font implicitement à
l’Etat l’obligation d’étendre ses services à la population sur toute l’étendue du territoire
national. Elles stipulent aussi que la loi doit réglementer la Fonction Publique tout en
précisant certains aspects de recrutement, du statut et de la carrière des fonctionnaires
22
qui, en plus de bénéficier de garanties constitutionnelles peuvent aussi présenter des
recours contre les décisions de l’Administration les concernant devant la Cour des
Comptes, cette institution étant chargée aussi d’arbitrer les litiges entre les services
publics et les administrés.
La Force Publique est composée de deux corps armés distincts, les seuls autorisés par
la Constitution ; les Forces Armées, chargées de garantir la sécurité et l’intégrité du
territoire de la République, et la Police, créée pour garantir l’ordre public et la protection
des vies et des biens des citoyens et placée sous l’autorité du Ministère de la Justice.
L’organisation territoriale est aussi définie par la Constitution qui établit les divisions
territoriales du pays, et sur cette base détermine les divisions administratives, les
circonscriptions de représentation de l’Exécutif, les circonscriptions électorales
nationales ainsi que le territoire des Collectivités Territoriales et de leurs circonscriptions
électorales créant ainsi de fait, certaines correspondances directes entre le cadre
territorial des Collectivités Territoriales et de la décentralisation avec ceux de la
représentation politique nationale, de la représentation de l’Exécutif et de la
déconcentration des services publics.
En plus de définir les principaux traits de l’organisation politico-administrative, ces
dispositions
constitutionnelles
précisent
aussi
les
fondements
essentiels
du
fonctionnement de ce nouveau régime de droit et de démocratie.
La Souveraineté Nationale réside dans l’universalité des citoyens qui élisent
directement le Président de la République ainsi que les membres du Pouvoir Législatif
et de tous autres Corps ou Assemblées prévus par la Constitution et par la loi ; l’Etat
n’exerçant ses prérogatives que par délégation des citoyens.
Des dispositions
constitutionnelles établissent donc le cadre de l’exercice de la citoyenneté ainsi que les
principales modalités des élections tout en confiant la responsabilité de leur organisation
au Conseil Electoral Permanent, institution indépendante qui est aussi le Contentieux de
toutes les contestations liées aux élections.
23
Le cadre de l’exercice des droits et libertés dont l’Etat est le garant est aussi établi
par la Constitution qui, se référant à la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme de
1948, définit un ensemble de libertés et de droits fondamentaux ainsi qu’un ensemble
de règles et de procédures visant la protection des individus dans l’exercice de ces
droits fondamentaux.
La cohésion sociale et culturelle de la Nation doit aussi être renforcée par l’égalité
des droits des citoyens, l’élimination de toute forme de discrimination, la consécration du
créole comme langue officielle ainsi que par l’accès universel à l’éducation et l’obligation
pour l’Etat d’étendre ses services à la population sur toute l’étendue du territoire
national.
Le cadre des activités économiques est caractérisé par les garanties des droits de
propriété et la protection de l’entreprise privée. La liberté économique est garantie tant
qu’elle ne s’oppose pas à l’intérêt social et il ne peut être établi de privilège en milieu
d’impôt.
L’initiative privée en matière d’éducation est aussi encouragée.
Des
monopoles légaux ne peuvent être institués qu’en faveur de l’Etat et des Collectivités
Territoriales, et seulement dans l’intérêt exclusif de la société. En même temps, la
liberté du travail, de même que la liberté syndicale et le droit de grève sont aussi
garantis. L’Etat soit cependant assurer la protection de la production agricole nationale,
mettre en œuvre une réforme agraire et établir les structures nécessaires pour
maximiser la productivité de l’agriculture.
L’Etat peut aussi prendre en charge le fonctionnement d’entreprises de production de
biens et services essentiels dans le cas où l’existence de ces établissements serait
menacée.
La participation des Collectivités Territoriales à côté d’acteurs institutionnels
nationaux, dans la prise de certaines décisions d’intérêt national est aussi exigée par la
Constitution qui prévoit la nomination de juges des membres du CEP sur la base de
propositions soumises par ces Collectivités ainsi que la participation du Conseil
24
Interdépartemental, avec voix délibérative, aux séances du Conseil des Ministres
portant sur les projets de décentralisation et de développement du pays.
Ainsi, en plus d’établir trois paliers de gestion des affaires publiques locales impliquant
des transferts de compétences, la Constitution, en intégrant les Collectivités Territoriales
dans la nomination de membres d’institutions nationales et dans la prise de décisions de
portée nationale, a donc fait de la décentralisation un des éléments centraux de la
réforme de l’Etat qu’elle prescrit. D’ailleurs, dans son préambule, la Constitution avait
déjà inscrit la décentralisation dans le cadre du processus visant l’instauration des
libertés fondamentales, du respect des droits humains, de la paix sociale, de la
concertation et de la participation de la population aux grandes décisions engageant la
vie nationale.
1.3.2.- Le cadre institutionnel des Collectivités Territoriales
Les dispositions constitutionnelles concernant la décentralisation se comptent par
dizaine. Inscrites dès le Préambule de la Constitution, elles en orientent et structurent
également plusieurs de ses principaux titres. Ces dispositions établissent également les
aspects essentiels du cadre institutionnel des Collectivités Territoriales et de la
décentralisation.
La Constitution a apporté d’importantes innovations au cadre antérieur avec la définition
de trois catégories de Collectivités Territoriales: le Département, la Commune et la
Section Communale, dotés chacun de deux organes (une assemblée et un conseil), et
la création du Conseil Interdépartemental.
Au niveau local, la Constitution reste
cependant muette sur le statut des chefs lieux de commune et des quartiers.
•
Le Conseil Interdépartemental est composé d’un représentant de chaque
Assemblée Départementale.
Les membres du C.I.D. sont chargés d’assurer la
liaison entre l’Exécutif et leur Département respectif et participent, avec voix
délibérative, aux séances du Conseil des Ministres portant sur :
25
-
les projets de décentralisation ;
-
les projets de développement du pays au point de vue social,
économique, commercial, agricole et industriel ;
Le CID est aussi chargé d’assister le Conseil des Ministres dans l’élaboration de la loi
fixant la portion et la nature des revenus publics attribués aux Collectivités
Territoriales.
Selon ces dispositions, le CID s’avère être essentiellement un mécanisme assurant la
participation des Départements à certaines décisions de portée nationale de
l’Exécutif, intégrant les Collectivités Territoriales dans l’exercice de compétences
auparavant exclusives à l’Exécutif.
•
Le Département, Collectivité Territoriale la plus étendue, bénéficie de la
personnalité morale et de l’autonomie, et est doté d’une Assemblée Départementale
composée d’élus indirects provenant exclusivement de chacune des Assemblées
Municipales.
L’Assemblée Départementale :
-
désigne un représentant au Conseil Interdépartemental ;
-
soumet au choix du Président de la République les listes de personnes parmi
lesquelles seront nommés les juges des Cours d’Appel et des Tribunaux de
Première Instance ;
-
prépare la liste des personnes parmi lesquelles seront choisis les membres du
Conseil Electoral Permanent ;
-
élit le Conseil Départemental et l’assiste dans sa tâche; et
-
fait rapport à l'administration centrale de la gestion du Département.
26
Le Conseil Départemental, dont les membres ne sont pas forcément tirés de
l'Assemblée Départementale;
-
est chargé d’administrer le Département ;
-
supplée à toute vacance du Conseil Municipal en attendant la tenue de
nouvelles élections
-
élabore, avec la collaboration de l’Administration Centrale, le plan de
développement du Département ; et
-
rend compte de sa gestion à l’Assemblée Départementale.
La Constitution a donc créé un espace de concertation multicommunale, le
Département, dont l’Assemblée constitue le cadre d’intégration des volontés
communales en vue de leur prise en compte, au niveau politique (via le CID), dans
certaines décisions de l’Exécutif et de leur inclusion, au niveau technique et administratif
(via le CD), dans le plan de développement du Département. Cette Collectivité paraît
donc conçue pour jouer avant tout un rôle stratégique dans les décisions nationales, à la
fois politique et décisionnel.
•
La Commune, seule Collectivité Territoriale relativement fonctionnelle avant
1987, a été dotée par la Constitution, de l’autonomie administrative et financière.
Le Conseil Municipal, élu au suffrage universel :
-
administre la Commune ;
-
est le gestionnaire privilégié des biens fonciers du domaine privé de
l’Etat situés dans les limites de la Commune ;
-
peut bénéficier à sa demande de l’assistance d’un Conseil
Technique fourni par l’Administration Centrale ;
-
rend compte de sa gestion à l’Assemblée Municipale.
27
Formée notamment d’un représentant de chaque Section Communale, l’Assemblée
Municipale, dont la composition n’est que partiellement définie et dont les modalités
d’élection des membres ne sont pas précisées:
-
assiste le Conseil Municipal dans sa tâche ;
-
soumet au choix du Président de la République la liste des personnes parmi
lesquelles seront nommés les Juges de Paix ;
-
est obligatoirement consultée préalablement à toute transaction concernant
les biens fonciers du domaine privé de l’Etat situés dans la Commune ;
-
délègue un représentant à l’Assemblée Départementale; et
-
fait rapport au Conseil Départemental de la gestion de la Commune.
Ces dispositions et, en particulier, la composition de ses organes, donnent donc à la
Commune un rôle d’intégration des intérêts généraux de cette Collectivité avec
notamment, ceux de chacune des Sections Communales qui la constituent, en vue, à la
fois, de leur représentation à l’Assemblée Départementale et de la gestion des affaires
publiques communales. La Commune, semble aussi être, selon la Constitution, la seule
Collectivité Territoriale prévue pour assumer d’office des responsabilités de gestion et
de mise en œuvre d’éléments du cadre de vie des populations urbaines et rurales. Son
caractère opérationnel en fait à la fois un cadre et un agent direct de développement, ce
qui est d’ailleurs confirmé par ses attributions de gestion de biens fonciers du domaine
privé de l’Etat et par l’obligation faite à l’Administration Centrale de fournir de
l’assistance technique à son Conseil, qui bénéficie, de plus, de la légitimité du suffrage
universel direct.
•
La Section Communale, à la fois la plus petite Collectivité Territoriale et la plus
petite entité administrative de la République, est administrée par le Conseil
d’Administration de Section Communale, élu au suffrage universel, et assisté par une
Assemblée de Section Communale, dont la composition n'est pas définie. La Section
Communale dispose d’un représentant à l’Assemblée Municipale. Les modalités de
28
nomination ou d'élection de ce représentant ne sont pas non plus définies dans la
Constitution.
La Section Communale ne bénéficie constitutionnellement ni de la personnalité morale,
ni de l’autonomie, ni d’attributions particulières. Cependant, cette Collectivité dispose
d’organes politiques, dont un Conseil élu au suffrage universel direct, et peut entrer en
litige avec l’Etat. Ainsi, la Section Communale paraît être avant tout, un mécanisme de
représentation et de défense des intérêts de sa population ainsi que d’intégration de ces
intérêts dans les décisions communales, assurant la participation et le pluralisme
politique à ce niveau.
•
L’intégration des Collectivités Territoriales au niveau décisionnel est aussi
établie implicitement par les dispositions constitutionnelles concernant la définition
des Collectivités Territoriales ainsi que la composition des Assemblées et du CID qui
ont pour effet d’assurer la prise en compte des intérêts de chaque Collectivité
Territoriale dans les décisions des Collectivités de niveau territorial immédiatement
supérieur ainsi que l’intégration des décisions de l’ensemble des Collectivités
territoriales et leur représentation au niveau national.
En effet, les dispositions constitutionnelles définissent les Collectivités Territoriales à
partir des divisions territoriales du pays qu’elles établissent, créant ainsi l’emboîtement
territorial de ces Collectivités, les Départements étant constitués de Communes, et les
Communes, de Sections Communales. Ces dispositions établissent, de plus,
l’emboîtement institutionnel et électoral de ces Collectivités, les Sections Communales
étant représentées à l’Assemblée Municipale, cette dernière élisant un représentant à
l’Assemblée Départementale qui elle-même, désigne en son sein un représentant au
CID.
Ainsi, les Départements et les Communes intègrent et représentent les intérêts des
Collectivités qui les constituent.
La Constitution a en fait maillé l’ensemble des
Collectivités Territoriales dans un même édifice politico-administratif devant assurer
29
l’intégration de leurs intérêts et de leurs choix politiques et faisant, ainsi, du CID un
mécanisme de représentation des intérêts et des choix politiques non seulement des
Départements mais, en fait, de toutes les Collectivités Territoriales, en vue de leur prise
en compte au niveau national, en particulier dans certaines décisions du Conseil des
Ministres.
D’autres aspects du cadre institutionnel et du rôle des Collectivités Territoriales ont été
aussi précisés par la Constitution.
Le partage de compétences entre l’Etat et les Collectivités Territoriales est aussi prescrit
par la Constitution, en ce qui concerne l’éducation et l’alphabétisation ainsi qu’entre
l’Etat et les Communes pour l’enseignement professionnel et spécialisé.
Des
monopoles peuvent aussi être établis en faveur des Collectivités Territoriales, au nom
de l’intérêt général.
La Constitution a octroyé aux Collectivités Territoriales la possibilité d’entrer en litige
avec l’Etat et assigné à la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux
Administratif, institution indépendante, la responsabilité de l’arbitrage de ces litiges.
Cette institution étant aussi chargée du contrôle financier des Collectivités Territoriales,
ces dispositions ont, de fait, pour effet de faire de la Cour des Comptes l’instrument
privilégié du contrôle de l’Etat sur les Collectivités Territoriales.
Certains aspects importants de l’organisation et du fonctionnement des Collectivités
Territoriales tels que la composition et les modalités de constitution de certains organes,
les modalités et procédures de choix de représentants d’organes ou les attributions
particulières des conseils et assemblées et les rapports entre eux, pour ne citer que
ceux-là, n’ont cependant pas été précisés dans la Constitution. La loi du 4 avril 1996
portant sur la Section Communale n’a que partiellement complété les dispositions
constitutionnelles et de plus, certains prescrits de cette loi n’ont été adoptés que dans le
cadre de dispositions transitoires tandis que d’autres font l’objet de nombreuses
contestations.
30
1.3.3.- Les principaux traits du modèle de décentralisation
La Constitution n’a donc que partiellement défini le cadre institutionnel des Collectivités
Territoriales, laissant ainsi à la loi la tâche d’apporter les précisions complémentaires
nécessaires à la mise en place, à l’organisation et au fonctionnement de ces institutions.
L’ensemble des dispositions constitutionnelles définit déjà cependant un modèle
spécifique de décentralisation dont les principaux traits sont ici brièvement présentés.
•
L’existence de trois catégories de Collectivités Territoriales (le Département, la
Commune et la Section Communale) constitue la première caractéristique du modèle
constitutionnel qui établit ainsi trois paliers distincts de représentation politique, de
décision et de gestion des affaires publiques locales.
Le modèle de décentralisation établi par la constitution concerne aussi le cadre
organisationnel des Collectivités Territoriales.
•
Une organisation territoriale hiérarchisée et partiellement confondue avec celle de
l’Etat est aussi établie par la Constitution avec :
-
la définition des Collectivités Territoriales sur une base exclusivement
territoriale
-
l’emboîtement territorial de ces Collectivités
-
l’établissement de certaines correspondances directes entre les territoires des
Collectivités Territoriales, des divisions administratives et des circonscriptions
de représentation de l’Exécutif.
•
Une organisation politique démocratique et visant l’intégration des Collectivités
Territoriales au niveau décisionnel est également mise en place par la Constitution
qui établit:
31
-
Un organe de représentation des Départements, le Conseil Interdépartemental
-
l’organisation de la représentation politique au sein du CID et des organes des
Collectivités sur une base essentiellement territoriale.
-
l’existence pour chaque catégorie de Collectivités Territoriales d’un organe
exécutif, le Conseil et d’un organe délibératif, l’Assemblée, généralement élus
directement ou indirectement, mais dont la composition et les modalités de
constitution ne sont pas toutes établies.
L’intégration des Collectivités Territoriales au niveau décisionnel est aussi instituée,
avec à la fois :
-
la représentation de chaque Collectivité dans l’Assemblée de la Collectivité de
niveau
territorial
immédiatement
supérieur,
les
Départements
étant
représentés au CID.
-
l’intégration de l’ensemble des Collectivités Territoriales dans un dispositif
politico-administratif et décisionnel représenté au niveau national par le CID.
Les dispositions constitutionnelles précisent aussi certains des attributs et prérogatives
des Collectivités Territoriales.
•
L’autonomie et la personnalité morale sont ainsi explicitement ou implicitement
octroyées aux Collectivités qui, de plus, peuvent bénéficier de monopoles légaux
établis dans l’intérêt de la société et peuvent aussi entrer en litige avec l’Etat.
•
Des vocations et des rôles différenciés selon les catégories de Collectivités
Territoriales peuvent être déterminés à partir des dispositions constitutionnelles
portant entre autres, sur le statut, la composition des organes ainsi que certaines
compétences de ces Collectivités qui ont pour effet d’attribuer implicitement :
32
-
des fonctions essentiellement politiques, stratégiques et décisionnelles au
Département
-
des responsabilités principalement opérationnelles à la Commune
-
des fonctions de représentation et de défense des intérêts de la population à
la Section Communale
La participation des Collectivités Territoriales dans la prise de décisions au niveau
national sont aussi établies par la Constitution en ce qui concerne :
-
la nomination de membres d’institutions nationales sur la base de propositions
soumises par les Départements (Conseil Electoral Permanent, Tribunaux
d’Appel et de Première Instance) et les Communes (Tribunaux de Paix)
-
la participation du CID, avec voix délibérative aux séances du Conseil des
Ministres portant sur les projets de décentralisation et de développement du
pays
-
l’assistance à apporter par le CID au Conseil des Ministres pour l’élaboration
de lois portant sur les allocations de ressources et de moyens aux
Collectivités Territoriales.
La Constitution définit aussi certains aspects du cadre devant régir les rapports entre
l’Etat et les Collectivités Territoriales.
•
Le rôle de la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif est
ainsi précisé par les dispositions constitutionnelles qui confient à cette institution les
principales responsabilités décisionnelles liées au contrôle de l’Etat sur les
Collectivités Territoriales.
•
Des obligations de l’Etat envers les Collectivités Territoriales en ce qui concerne
l’éducation et l’enseignement professionnel sont aussi précisées par les dispositions
constitutionnelles concernant l’allocation de ressources à ces dernières, ainsi que
33
l’assistance technique à fournir aux Communes par l’Administration Centrale qui doit
aussi collaborer à l’élaboration des Plans de Développement des Départements.
•
Des compétences partagées entre l’Etat et les Collectivités Territoriales dans le
domaine de l’éducation sont aussi stipulées par la Constitution.
Certains aspects de l’organisation et des structures d’institutions nationales ne peuvent,
cependant, être dissociés du modèle constitutionnel de décentralisation.
•
La déconcentration des services publics avec délégation de pouvoir doit en effet
accompagner la décentralisation selon la Constitution, qui, en définissant les
divisions administratives du pays a aussi établi le cadre territorial de cette
déconcentration, tout en faisant à l’Etat l’obligation d’étendre ses services à la
population sur toute l’étendue du territoire national.
•
L’organisation de la représentation territoriale du Pouvoir Exécutif sont avec la
nomination de représentants de l’Exécutif (Délégués et Vice-Délégués) chargés
d’assurer la coordination et le contrôle des services publics dans les Départements
et les Arrondissements, établissant ainsi les premières modalités d’organisation de la
prise en charge par l’État de ses responsabilités fondamentales sur tout le territoire
national.
L’ensemble de ces dispositions a donc pour implication que les deux circonscriptions de
représentation de l’Exécutif (le Département et l’Arrondissement) doivent constituer
l’ossature de l’organisation territoriale des services publics déconcentrés ainsi que le
cadre structurant les rapports entre l’Exécutif et les Collectivités Territoriales.
La
définition de ces rapports, aussi bien politiques et réglementaires qu’administratifs,
établiront les modalités de coordination interinstitutionnelle à déterminer selon le partage
à venir des compétences de droit et techniques entre l’État et
les Collectivités
Territoriales dans le cadre établi par la Constitution. La Réforme Administrative devra
donc aussi intégrer les changements à apporter dans le rôle et les structures de
34
l’Administration Publique en fonction, à la fois, des nécessités de la coordination des
services publics, des exigences de la déconcentration et des conséquences des
transferts de compétences aux Collectivités Territoriales.
Deux paliers d’organisation du système judiciaire, le Département et la Commune
sont aussi établis implicitement par la Constitution avec l’octroi aux Assemblées
Départementales de la responsabilité de présenter les listes à partir desquelles doivent
être nommés les juges de la Cour d’Appel et des Tribunaux de Première Instance et aux
Assemblées Communales de cette même responsabilité pour les Tribunaux de Paix.
1.4.-
La réponse institutionnelle, organisationnelle et managériale :
l’Etat
stratège et son administration
C’est la Commission Nationale pour la Réforme Administrative (CNRA) qui, dans
l’exécution de son premier mandat, a apporté aux maux et dysfonctions de l’appareil
d’Etat haïtien la réponse institutionnelle, organisationnelle et managériale appropriée.
S’inspirant de la « nouvelle vision de l’Etat que postule la Constitution de 1987 sous la
forme d’un Etat démocratique unitaire et décentralisé, la CNRA a défini une nouvelle
philosophie de l’action publique que traduit la notion d’Etat stratège qui semble
actuellement faire l’unanimité », flanqué « d’une nouvelle administration dont la finalité
propre sera l’amélioration de l’efficacité et de l’efficience de ses services dans la
détermination, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques publiques et dans
l’application et la gestion des ressources humaines mises à sa disposition »5. Il n’est
pas superflu de rappeler ici les principales caractéristiques de ce nouvel Etat et de cette
nouvelle administration décrites dans le document qui vient d’être cité.
1.4.1.- La notion d’Etat stratège
L’Etat stratège dont la CNRA propose l’adoption en vue de contribuer à la résolution des
problèmes de la nation est un Etat à la fois stable, fort et décentralisé, un Etat au service
35
des intérêts fondamentaux et prioritaires de la nation. Il privilégie les modes d’action
indirecte sans récuser l’action directe quand nécessaire. Il a le souci du résultat et du
travail bien fait, mais sait qu’il n’a pas les moyens de tout faire et de tout contrôler, ni la
liberté de trop pousser le désengagement dans un contexte où il est perçu comme celui
qui doit résoudre tous les problèmes. L’Etat stratège inscrit de préférence son action
sur l’horizon de moyen et de long terme et n’hésite pas à responsabiliser ses
partenaires que sont les collectivités territoriales, le secteur privé et la société civile. Cet
Etat stratège est à la fois :
-
un Etat régulateur i.e. un Etat qui définit les règles du jeu, qui les respecte
et qui les fait respecter ;
-
un Etat guide et soutien qui formule, propose et gère un projet pour la
nation et pour le pays ;
-
un Etat entrepreneur qui connaît ses limites et qui intervient à bon escient
et seulement quand il ne peut pas faire autrement ;
-
un Etat gestionnaire qui utilise les ressources mises à sa disposition, avec
rigueur,
efficacité
et
efficience,
qui
rend
compte
(accountability)
régulièrement à la nation des résultats de son action.
1.4.2.- La nouvelle administration
Quant à la nouvelle administration qui sera l’instrument d’action du nouvel Etat,
elle devra, selon la CNRA, remplir essentiellement trois fonctions de base :
-
une fonction de planification stratégique par laquelle elle élabore les
politiques publiques appropriées ;
-
une fonction de régulation par laquelle elle contribue par des mesures
indirectes (réglementation, incitation fiscale et budgétaire, contrôle) à la
mise en œuvre de politiques ;
5
B.P.M, Gestion des crises et perspectives de réforme de l’Etat en vue d’un développement humain durable :
contribution à l’élaboration du cadre stratégique de développement. Août 2001, p 40-41
36
-
une fonction de prestation des services par laquelle elle assure
directement la mise en œuvre des politiques publiques.
Sur la base de cette distinction un ensemble de propositions ont été formulées, d’une
part, en vue de concourir à l’amélioration de la gestion stratégique des politiques et des
ressources et d’autre part, en vue d’assurer une meilleure organisation des structures
ministérielles et des organismes autonomes.
Pour un meilleur fonctionnement du système gouvernemental, la CNRA a proposé de
mettre en place, au plus haut niveau, des structures transversales devant supporter les
démarches globales des pouvoirs publics.
La Présidence est ainsi flanquée d’un
Secrétariat général de la Présidence, d’un Conseil National de Sécurité et de Défense et
d’un Conseil National de la Politique Etrangère et de la Coopération Externe et la
Primature d’un Secrétariat Général du Gouvernement, d’un Office de Développement et
de Pilotage Economique (en remplacement du MPCE), d’un Office du Budget (pour
répondre au vœu de la Constitution) et d’un Office des Ressources Humaines de la
Fonction Publique (pour combler le vide laissé par la fermeture du Ministère de
l’Administration et de la Fonction Publique en 1996). Le Conseil des Ministres de son
côté, pourra compter, pour l’alimenter, sur trois comités interministériels (affaires
politiques, développement économique et de l’emploi et développement social et
culturel).
Quant à la nouvelle approche dans la gestion et l’organisation des ministères et
organismes publics, la CNRA a proposé de clarifier les rôles du Ministre et du Directeur
Général, le premier devant plus spécifiquement se consacrer à la gestion stratégique, et
le second à la coordination et au suivi des activités du Ministère.
Cette nouvelle
approche vise aussi à renforcer les fonctions stratégiques dans les secteurs par la
création dans chaque ministère d’une Unité d’étude et de programmation, d’une
Direction du budget et des affaires administratives et d’une Direction des ressources
humaines travaillant en étroite liaison avec les Offices de la Primature. Elle a ensuite
proposé une restructuration des ministères qui met de l’avant une réelle déconcentration
37
des services i.e. des services extérieurs bénéficiant, par délégation des pouvoirs, d’une
réelle capacité d’action, qui dessine une nouvelle architecture ministérielle et qui
suggère une stratégie de mise en œuvre par étapes des réformes sectorielles.
1.4.3.- La nouvelle fonction publique
Les réformes institutionnelles, organisationnelles et managériales ne pourront être
effectuées que si l’on entreprend le renouvellement du personnel administratif par des
transformations qualitatives à opérer dans le comportement de ce personnel. A ce titre,
la réforme de la Fonction Publique bâti sur le système de carrière et le principe du
mérite proposée par la CNRA doit être l’un des points d’entrée à privilégier, au départ,
dans la mise en œuvre de la nouvelle administration publique.
1.4.4.- La nouvelle planification
Après avoir fait la démonstration, dans son rapport de diagnostic- l’Administration
Haïtienne Malade du Changement – de l’inefficacité et de l’inutilité du modèle de
planification indicative pratiqué par le Gouvernement haïtien dans les décennies 70 et
80, la CNRA a opté pour un nouveau modèle de planification stratégique qui a cours
dans les organisations modernes et qui correspond mieux aux orientations de l’Etat
stratège.
Ce choix se justifie fort bien dans la mesure où l’Administration d’un Etat a toutes les
caractéristiques d’une organisation complexe à structures divisionnaires (Mintzberg).
La planification stratégique est, selon la CNRA, une démarche globale complexe qui
part de l’évaluation de la situation stratégique d’une organisation jusqu’à la définition, la
programmation et la budgétisation de politiques appropriées.
L’aspect stratégique de ce nouveau modèle de planification a entraîné un
repositionnement des structures centrales chargées de son élaboration et de sa mise en
38
œuvre. La CNRA a, en effet, proposé dans la nouvelle architecture administrative, de
créer au plus haut niveau un organe central de planification dénommé Office de
développement et de pilotage économique, en remplacement du Ministère de la
Planification et de la Coopération Externe, qui serait rattaché au Bureau du Premier
Ministre. Cet office travaillerait en étroite liaison avec un Ministère de l’Aménagement
du Territoire, et du développement régional (MATDR) et avec les Unités d’étude et de
programmation des ministères sectoriels. Ces Unités seront placées sous l’autorité d’un
conseil d’orientation stratégique présidé par le ministre.
Le pilotage de ce processus de planification stratégique, au niveau central, sera, selon
les prescrits de la constitution, l’aboutissement, la synthèse des plans stratégiques
départementaux dont l’élaboration est confiée au conseil départemental avec l’appui des
instances déconcentrées du Département et la participation des organes délibérants des
collectivités territoriales (les Assemblées), lieux de convergence des besoins et
aspirations de la population. (cf Document # 7 : Relation entre l’Etat et les Collectivités
Territoriales).
1.4.5.- Le nouveau cadre budgétaire
La mise en œuvre de la planification stratégique ne peut se réaliser dans le cadre
budgétaire classique bâti sur la classification fonctionnelle échelonné sur un cycle de
douze mois, tel que pratiqué en Haïti. Le budget doit être le principal instrument de la
mise en œuvre des programmes et projets du plan stratégique. C’est pour ces raisons
que la CNRA a proposé de remplacer l’actuel cadre budgétaire par un processus de
programmation et de budgétisation étalé sur une période de moyen terme (3 ans).
La mise en place de ce budget-programme se fera, selon la CNRA, en trois phases que
nous reproduisons ici in extenso :
39
a)
La définition des orientations budgétaires futures et des enveloppes de
base
Cette phase consiste en une évaluation des activités et des programmes en cours en
vue de parvenir aux mesures nouvelles. Elle démarre avec le budget global pluriannuel
préparé en collaboration avec l’Office de développement. A l’étape finale, le Conseil
des Ministres décide des orientations définitives de la nouvelle année.
b)
La préparation des programmes annuels d’action et de leurs enveloppes
définitives
Ces programmes sont préparés par les différentes institutions concernées, mais ils
doivent faire l’objet de négociation avec les deux Offices (Office du Développement et
Office du Budget) pour tenir compte du double cadrage macro-économique et financier.
c)
La finalisation du budget global et sa soumission au Parlement
Après avoir reçu les programmes d’action finalisés des différents organismes publics,
l’Office du budget prépare le budget global définitif et le rapport économique et financier
qui doit être présenté au Parlement en octobre par le Ministre des finances.
Ces nouvelles orientations dans la philosophie et le processus budgétaire doivent aussi
tenir compte des prescrits constitutionnels qui font obligation de doter le pays d’un
budget décentralisé dont l’élaboration est confiée à un Office du budget que la CNRA,
toujours dans sa nouvelle architecture administrative, a proposé de soustraire, à cause
de ses fonctions hautement stratégiques, du Ministère de l’Economie et des Finances et
de le placer, de préférence, au bureau du Premier Ministre.
Quant à l’aspect décentralisé du budget, elle nécessite, selon la Constitution,
l’intervention du Conseil Interdépartemental aux Conseils des Ministres pour la meilleure
défense des intérêts des collectivités territoriales.
40
1.4.6.- Le nouveau système de contrôle financier
Après avoir observé un certain éclatement dans l’exercice du contrôle financier par trois
entités :
la Direction Générale du Budget, l’Inspection Fiscale au MEF et la Cour
Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif (CSCCA) et dans le but
d’améliorer la performance de ce système, la CNRA propose les modifications
suivantes :
1)
L’abandon du contrôle par la Direction Générale du Budget – devenu Office du
Budget – et le transfert de la direction concernée au MEF tout en mettant
auprès des organismes dépensiers des « contrôleurs financiers » ;
2)
Le renforcement de la Direction d’Inspection Fiscale pour lui permettre
d’étendre son contrôle à d’autres organismes publics ;
3)
L’organisation de négociation avec la Cour supérieure des Comptes et du
Contentieux Administratif (CSCCA) pour qu’elle limite son action à l’exercice
du « contrôle a posteriori » ;
4)
La mise en place d’un système de contrôle de gestion afin d’initier dans
l’Administration Publique Haïtienne une gestion axée sur les résultats.
1.4.7.- Etat de la mise en œuvre et conséquence sur le projet de décentralisation
Rendues publiques en 1998, les propositions de réforme de la CNRA attendent toujours
la validation des autorités du pays en vue d’une mise en œuvre globale. Si l’on fait
exception des cas isolés (ex. fichier central du personnel) ou d’expériences pilotes
(restructuration de la Primature et nouveau mode de fonctionnement du Conseil des
Ministres), force est de constater que la réforme de l’Etat, de son Administration et de sa
Fonction Publique demeure une action à entreprendre. Les maux et dysfonctions de
41
l’Etat traditionnel relevés au début de ce chapitre sont non seulement toujours présents,
mais, dans certains cas, ont étendu leur emprise. L’Etat traditionnel est loin d’avoir
perdu du terrain malgré le discours modernisateur en vigueur. Cette situation de statu
quo ne manquera pas de constituer une entrave, un obstacle majeur à la mise en œuvre
de toute politique de décentralisation. Cette politique devant concerner au premier chef
les collectivités territoriales dans leur capacité de fournir des services à la population, il
convient, avant de pousser plus avant les réflexions sur le partage des attributions, de
procéder à un état des lieux desdites collectivités en vue de déterminer les choix à
effectuer et le chemin à parcourir pour les rendre pleinement effectives.
II.-
Etat des lieux de la décentralisation et des Collectivités
Territoriales
La Constitution de 1987 appelle à une « Décentralisation effective ». C’est le moyen,
estime-t-elle, qui permettrait « d’instaurer un
régime gouvernemental basé sur les
libertés fondamentales et le respect des droits humains, la paix sociale, l’équité
économique, la concertation et la participation de toute la population aux grandes
décisions engageant la vie nationale ». (Préambule # 7 de la Constitution). Ce n’est
donc pas par hasard que le premier chapitre du titre V se rapportant à la « Souveraineté
Nationale » porte justement sur « la Décentralisation et les Collectivités Territoriales ».
Selon les prescrits y relatifs, le nombre de catégories de Collectivités Territoriales
passera de un (la commune) à trois (la Section Communale, la Commune, le
Département).
Chaque catégorie comprendra deux organes : un Conseil à vocation exécutive et une
Assemblée à vocation délibérative, élus tantôt au suffrage universel direct (Conseil
Municipal, Conseil d’Administration de la Section Communale, Assemblée de la Section
Communale),
tantôt
au
suffrage
Départementale, notamment).
indirect
(Conseil
Départemental,
Assemblée
42
Certes la Constitution ne peut tout prévoir. Entre ses prescrits et leur mise en œuvre, il
peut y avoir tout un fossé.
Il y a d’abord les points qu’elle n’a pu aborder et qui sont du ressort de la loi et des
règlements.
Il y a ensuite la mise en œuvre proprement dite qui requiert l’environnement, la volonté,
les moyens adéquats.
Le présent travail se propose de présenter un état des lieux de la situation de la
décentralisation et du fonctionnement des Collectivités Territoriales à la lumière de la
constitution de 1987 et des lois existantes. La démarche est la suivante : étant donné
les prescrits constitutionnels, où en est-on? Dans le domaine de la mise en place du
cadre légal? Sur le plan du statut réel des Collectivités Territoriales, de leur mise en
place, de leur fonctionnement, des moyens mis à leur disposition?
Très peu de lois ont été promulguées en ce qui a trait à la Décentralisation après le vote
de la Constitution de 1987. On peut citer :
-
Loi portant organisation de la Section Communale (Mars 1996) ;
-
La loi créant le FGDCT (Juin 1996);
-
La loi créant les contributions au FGDCT (Juillet 1996);
Deux autres textes légaux intéressent les Collectivités Territoriales, même si elles ne
portent pas spécifiquement sur elles. Il s’agit des Décrets du 17 mai 1990 portant sur :
-
Le Ministère de l’Intérieur (loi organique) ;
-
La Délégation.
Le vide légal est d’autant plus immense que pour plusieurs aspects on est obligé de se
référer aux lois d’avant 1987, lesquelles ne sont pas toujours en accord avec la
Constitution. :C’est le cas entre autres :
43
-
Du décret du 22 Octobre 1982 sur les Communes ;
-
Du Code Rural de 1962 ;
-
De diverses lois éparses sur les recettes communales ;
-
De la loi de 1962 sur les établissements humains.
Il est vrai que même les prescrits légaux datant d’après 1987 ne reflètent pas toujours
l’esprit de la constitution. Les cas les plus flagrants sont ceux des Décrets sur le
Ministère de l’Intérieur et sur les Délégations de mai 1990, lesquels continuent de
considérer les Collectivités Territoriales, notamment les communes, comme des
antennes des Délégations du Ministère de l’Intérieur en dépit des prescrits
constitutionnels se rapportant au statut d’autonomie des dites collectivités.
2.1.- Définition, Délimitation et Statut des Collectivités Territoriales
2.1.1- Définition et Délimitations
2.1.1.1- Problèmes de Définition
Qu’est-ce qu’une Section Communale? S’agit-il du nouveau nom de la section rurale
considérée comme péjoratif? Ou d’une partie, délimitation, section de la commune?
Dans ce dernier cas, il n’y aurait dans la commune que des sections communales et sur
un plan administratif il n’y aurait plus de bourgs, de ville, de banlieues.
La Constitution la définit comme étant «la plus petite entité territoriale administrative».
Cela voudrait dire qu’elle est un «passage obligé» pour tout autre niveau territorial ou
administratif. Et que notamment la commune qui est le niveau directement supérieur est
constituée d’un ensemble de sections communales, qu’elles soient rurales ou urbaines.
Ou plus précisément que toutes les parties de la commune doivent pouvoir se retrouver
dans une section communale quelconque. Auquel cas, c’est la deuxième interprétation
qui primerait.
44
La définition de la Commune confirme-t-elle cette dernière interprétation? La constitution
n’aborde pas cette question. En fait c’est la seule Collectivité Territoriale dont le contenu
ou la définition n’est pas précisée par la loi-mère. Faut-il alors s’en tenir à la définition
donnée par la loi de 1982, selon laquelle « le territoire de chaque commune comprend la
ville, les banlieues, les quartiers, les sections rurales qui y sont attachées ainsi que les
îles adjacentes »?
La Commune n’est donc pas définie. Et, par rapport à la Section Communale, la seule
piste indiquée se rapporte à l’Assemblée Municipale qui est «formée notamment d’un
représentant de chacune de ses sections communales». Il n’est pas ici question de
bourgs ou de banlieues nommément, ce qui semble répondre à la deuxième
interprétation. Mais il y a le «notamment». Ce «notamment» les remplace-t-il? Ou veut-il
suggérer qu’il pourrait y avoir d’autres représentants ou d’autres membres désignés sur
d’autres bases que territoriales? On le verra plus loin, cette hypothèse est plus que
plausible.
La loi du 29 Mars 1996, portant Organisation de la Collectivité Territoriale de Section
Communale, a privilégié la première interprétation faisant de la section communale un
simple nouveau nom pour la section rurale. Aussi, est-elle composée d’habitations et de
regroupements d’habitations mais pas de quartiers urbains. D’ailleurs cette loi qui s’est
aussi préoccupée de mettre sur pied l’Assemblée Municipale a du créer un personnage
nouveau, le Délégué de Ville, en vue d’assurer la représentation de la partie urbaine de
la commune. Ce délégué de ville est élu au suffrage universel direct.
Ce qui pose d’autres problèmes:
- la composition hybride de l’Assemblée Municipale: des représentants élus au suffrage
indirect (les représentants des sections communales rurales) siégeant à coté d’élus au
suffrage universel direct (les délégués de ville); Des membres représentants des entités
constituées ayant donc une base et pouvant se référer le cas échéant à leur assemblée
45
et/ou conseil d’origine (les représentants des sections communales rurales),d’une part,
et d’autre part des membres «perdus dans la nature» (délégués de ville);
- la persistance d’entités territoriales sans statut dont les bourgs, les banlieues, les
quartiers.
Il est vrai que les prescrits relatifs au Délégué de Ville font partie des dispositions
transitoires de la loi. Il s’agissait donc de parer au plus pressé, dans la perspective des
élections d’avril 1997.
Quant au Département, le problème ne se pose pas à ce niveau. La Constitution prévoit
qu’il « est la plus grande division territoriale » et qu’il « regroupe les Arrondissements ».
Et comme l’Arrondissement est défini comme une division administrative pouvant
grouper plusieurs communes, on peut en conclure que le Département se constitue
d’un ensemble de communes. Ce que confirme l’Art. 80 de la Constitution qui indique
que « l’Assemblée Départementale [est] formée d’un représentant de chaque
Assemblée Municipale ».
Il reste donc à clarifier ce qu’est une commune, ce qu’est une section communale. Le
Document no.2 fournira des réponses à ces questions.
2.1.1.2- Critères de délimitation
Mais la question n’est pas pour autant épuisée. Ne devrait-on pas compléter les critères
de définition par des paramètres aussi opérationnels que la population et la superficie?
A ce sujet, interviennent des difficultés de plusieurs ordres:
a) La forte variabilité de la population et des superficies de toutes les catégories
de collectivités territoriales. La superficie des Sections communales varie de 4
à pas moins de … 287 km2 et leur population est comprise entre 1 000 et 54
000 habitants. Les communes ont des superficies qui varient de … km2 pour
Arniquet à 646km2 pour la Croix-des-Bouquets. Leurs populations sont
46
comprises entre 5 000 (Caracol) et plus d’un million (Port-au-Prince). Quant
aux Départements, ils ont entre 262 (Nord-Est) et 2811 (Ouest) milliers de
personnes pour des superficies allant de 1632 (Nord-Est) à 5002 km2 (Ouest).
On retrouve alors des Sections Communales beaucoup plus peuplées et beaucoup plus
étendues que des communes. Par exemple, près de 60 sections communales couvrent
plus de 100 km2 alors que trente-cinq communes ont moins de 100 km2. Vingt-cinq
sections communales ont plus de 20,000 habitants alors que 23 communes ont moins
de 20,000 habitants.
b) L’incertitude des délimitations.
-
Absence de bornes;
-
Conflits résultant de causes historiques, culturelles;
-
Distance entre le découpage coutumier (réel) et le découpage administratif
(théorique);
b) Problèmes de communication entre les sections d’une commune, les
communes d’un arrondissement, les communes et arrondissements d’un
Département;
c) Différents découpages administratifs suivant les vocations des ministères;
d) Absence d’homogénéité culturelle dans certains cas
Conclusion
a) Difficile de dresser une carte d’identité des différents niveaux territoriaux;
b) Situation qui pourrait gêner le fonctionnement optimal des collectivités. Par exemple,
la non-homogénéité des territoires sur le plan superficie et population rendrait difficile
l’application du principe de subsidiarité;
c) La politique de décentralisation devrait proposer des optima de superficie et/ou de
population pour chaque niveau de collectivité.
47
2.1.2- Statut
La Constitution de 1987 octroie aux trois catégories de Collectivité Territoriale la libre
administration, c’est-à-dire, entre autres prérogatives :
-
la personnalité morale;
-
l’autonomie administrative et financière;
-
la capacité d’avoir des litiges avec l’Etat (devant être résolus au niveau de la
Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif).
Disparaît alors la tutelle du Ministère de l’Intérieur ou de toute autre entité centrale. Cela
ne les dispense pas des contrôles réglementaires qui peuvent être notamment de
légalité, financier. La constitution a d’ailleurs prévu la Cour des Comptes comme
instance de contrôle financier et de résolution des litiges avec l’Etat mais il ne s’agit pas
de contrôle d’opportunité. Les Collectivités Territoriales n’ont donc pas besoin de
l’autorisation préalable du Pouvoir Central pour exercer les compétences qui leur sont
reconnues par la Constitution et par la loi.
Un point d’incertitude et de discussion se rapporte à la Section communale. Dispose-telle du même statut que les autres catégories de Collectivités Territoriales? Alors que la
Constitution précise que «la commune a l’autonomie administrative et financière» et que
«le Département est autonome» et qu’il «est une personne morale», elle est muette sur
la Section communale. Même lorsque la loi du 29 Mars 1996 lui a reconnu l’autonomie
administrative et financière et la personnalité morale, cela n’a pas convaincu plus d’un
qui persistent à croire que le silence de la loi-mère doit être interprété comme un refus
d’accorder a la Section Communale les mêmes prérogatives que les autres collectivités
territoriales.
Comment départager les opinions? Il importe de considérer les points suivants:
-
La Constitution dit nommément qu’elle est une Collectivité Territoriale;
48
-
Les membres de ses organes sont élus au suffrage universel direct et
bénéficient d’un
degré de légitimité au moins égal si ce n’est supérieur aux
autres.
Pas une fois, la Constitution ne l’a exclue des prérogatives spécifiques des autres
collectivités territoriales, lesquelles constituent des corollaires naturels de leur statut,
notamment leur capacité de disposer des revenus (Art. 217, 218 ), d’avoir des litiges
avec l’Etat (Art 200), d’avoir des monopoles (Art...). Si les constituants voulaient lui
donner un statut différent il s auraient spécifié au moment d’octroyer des prérogatives
sus-mentionnées «sauf la section communale ».
Ainsi toutes les Collectivités Territoriales devraient fonctionner suivant le principe de la
libre administration, sans aucune tutelle ni du Pouvoir Central, ni d’une collectivité par
rapport à une autre. Mais dans la réalité ce statut demeure théorique. La plupart des
CASECs semblent fonctionner sous la tutelle des autorités communales et ces
dernières sont encore très dépendants du Pouvoir central. La Politique de
Décentralisation devrait non seulement consacrer ce principe mais également veiller à la
mise en place des mécanismes concrets favorisant son application. (cf. Document no.2).
2.2.- Mise en place des organes
2.2.1- Section Communale
•
CASEC
La Constitution a prévu la composition et le mode de désignation des membres des
CASECs: 3 représentants de la Section Communale élus au suffrage universel direct.
La mise en place des CASECs a commencé à se faire depuis les élections contestées
du 17 janvier 1988 et a continué jusqu’à celles du 21 mai 2000. Le caractère
controversé de la plupart des élections (17 janvier 1988; Juin 1995; Mai 2000) ayant eu
49
lieu depuis le vote de la Constitution de 1987 a sérieusement entamé la légitimité des
dirigeants mis en place à ce niveau. Cependant l’institution tend à s’incruster de plus en
plus dans notre paysage politique d’autant plus que la suppression du Corps de Police
Rurale (Chefs de Section) fait de ses membres les seuls pouvoirs publics de la Section
rurale.
•
ASEC
Composition et mode de désignation
Par contre, la Constitution est plutôt avare de détails en ce qui concerne l’ASEC . Elle
ne fait que la mentionner. L’Art. 63.1 dit simplement que «le Conseil d’Administration de
la Section Communale est assisté dans sa tâche par une Assemblée de la Section
Communale». D’où vient-elle? De qui est-elle composée? Comment désigner ses
membres? La loi-mère étant muette sur la question, il serait permis de croire que toutes
les options sont ouvertes, y compris celles de la nomination pure et simple ou de la
désignation d’office des membres de l’ASEC.
Pourtant il est possible de trouver dans la Constitution elle-même des pistes. Rappelons
que « Les Collectivités Territoriales et la Décentralisation » constitue le premier chapitre
de son titre V traitant de la Souveraineté Nationale, qui «réside dans l’universalité des
citoyens». Rappelons également que «les citoyens exercent directement les
prérogatives de la souveraineté nationale par» , entre autres, «l’élection des membres
de tous autres corps ou de toutes assemblées prévues par la Constitution et par la loi
(Art. 58).
En foi de quoi, l’élection au suffrage universel parait être le moyen le plus convenable
pour le choix des membres de l’ASEC. Et la loi du 4 Avril 1996 l’a bien compris.
Mais cela ne résout qu’une partie du problème. L’autre partie étant le mode de scrutin.
Elections par cartel ou représentation territoriale?
50
Là encore la Constitution donne des pistes suffisantes. Et pour l’Assemblée Municipale
et pour l’Assemblée Départementale, c’est la représentation territoriale qui est indiquée.
On sait que l’Assemblée municipale est «formée notamment d’un représentant de
chacune de ses Sections Communales». Et que l’Assemblée Départementale est
«formée d’un représentant de chaque Assemblée Municipale».
Il s’ensuit que l’Assemblée de Section Communale devrait aussi privilégier la
représentation territoriale. Et la loi du 29 mars 1996 a encore raison de prévoir en son
art. 73 que «l’Assemblée de la Section Communale est formée de divers représentants
élus des différentes habitations ou regroupements d’habitations, à raison d’un délégué
par habitations ou regroupement d’habitations avoisinantes.»
La loi de 1996 est même allée plus loin en introduisant le paramètre démographique
pour mieux affiner la représentativité des élus. L’art. 35 dispose en effet:
«En attendant les mesures d’aménagement du territoire et l’établissement de la liste
officielle d’habitations par section communale, le nombre de membres à élire pour
former les Assemblées de Section communale est déterminé suivant l’importance
démographique de chaque section communale»
Où est le problème alors?
Dans ses dispositions transitoires, la loi de 1996 a prévu que «les habitants en âge de
voter de chaque habitation ou regroupement d’habitations éliront leur représentants à
l’Assemblée de Section Communale sur la base d’un cartel dit composé, dirigé par un
délégué principal. Ce cartel composé est à voter en bloc dans tous les bureaux de vote
de la section communale concernée».
Le risque est alors grand que les cartels soient formés de représentants d’une seule
habitation ou d’un seul groupe d’habitations et que la représentation territoriale prônée
par la constitution et par la loi ne soient pas respectée. Et, pire encore, que les partis
51
politiques se mettent à former des cartels qui répondent beaucoup plus aux critères,
paramètres et objectifs du parti, qui sont en général d’ordre global, central plutôt qu’aux
besoins et préoccupations de la communauté en question.
Et lorsqu’on se rappelle l’importance du rôle politique octroyé aux Collectivités
Territoriales, il est à craindre que l’esprit de la Constitution ne soit profané par ce biais.
Il est vrai que l’art. 36 stipule que «les différents membres d’une Assemblée de section
communale donnée doivent provenir d’habitations ou de regroupements d’habitations
différents d’une même section communale». Cela ne résout pas le problème. D’une
part, la question de la délimitation territoriale, donc de la représentation territoriale
adéquate, demeure entière. D’autre part, les partis politiques non intéressés à la
problématique locale y trouvent un créneau plus facile pour faire avancer leurs intérêts
politiques.
La politique de décentralisation devra donc aborder ce problème et se colleter dans un
premier temps aux raisons qui ont porté le législateur à l’adoption de ces mesures
transitoires. Elles sont de deux ordres:
- Les incertitudes et anomalies du découpage territorial;
- le coût des élections locales par habitation ou regroupement d’habitations.
Mise en place proprement dite.
C’est seulement en 1997 que les premières élections
relatives à l’Assemblée de
Section Communale ont pu avoir lieu et l’on sait qu’elles n’ont pas été acceptées par la
classe politique. Les élections de 2000 ont connu le même sort. On peut donc conclure
que la mise en place de l’Assemblée de Section communale est tout simplement ratée.
52
2.2.2- Commune
•
Conseil Municipal
Sur le mode de désignation et la composition du Conseil Municipal, la Constitution est
très claire: 3 représentants de la commune, élus pour 4 ans au suffrage universel direct.
Organe exécutif chargé de gérer les intérêts de la commune, il a toujours existé depuis
l’indépendance et même avant (sous d’autres appellations bien entendu). Sauf
qu’auparavant, il était incarné par une seule personne, le maire, comme c’est le cas
dans la plupart des autres pays.
C’est d’ailleurs le seul organe qui existait en tant que pouvoir local avant la Constitution
de 1987. Avec bien entendu les limitations que l’on sait en termes d’autonomie, de
pouvoir de décision, de capacités financières…
Sa mise en place ne pose donc pas de problèmes en soi. Il fait partie depuis belle
lurette de l’environnement politique “normal”. Son existence n’est pas mise en cause et
son renouvellement se fait de manière régulière à l’occasion d’élections appropriées.
Par contre son historique déficit de légitimité s’est confirmé. Car, comme on l’a vu
auparavant, les seules élections véritablement acceptées reconnues comme normales
depuis 1987 sont celles de 1990. Toutes les autres font l’objet de suspicions,
empêchant ainsi aux dirigeants d’assumer pleinement leur rôle de représentants de la
population et de fonctionner comme tel..
•
L’Assemblée Municipale
Composition
L’assemblée municipale est une création de la constitution de 1987. Elle est “formée
notamment d’un représentant de chacune de ses sections communales”.
53
Comment choisir ce représentant? Que signifie l’adverbe “notamment” ? Et puis
question préalable, abordée tantôt : qu’est-ce qu’une section communale? Et,
subsidiairement, qu’est-ce qu’une commune?
Comme on l’a vu, la loi de 1996 a considéré la section communale comme étant une
nouvelle appellation de section rurale. De ce fait, toutes les sections rurales, et
uniquement elles,
passent au rang de section communale. Et cela a obligé, pour
assurer la représentation de la partie urbaine de la commune, à créer le personnage
dénommé “Délégué de Ville dont on a déjà montré les limites institutionnelles.
Le débat demeure donc ouvert sur la question. D’autres pensent qu’il faut généraliser
les sections communales et définir la commune comme étant un ensemble de sections
communales, lesquelles peuvent être rurales et/ou urbaines. Quant au sens de
l’adverbe “notamment”, certains voient la possibilité qu’au sein de l’assemblée soient
présents des membres du Conseil Exécutif, arguant de ce que ils sont les dirigeants de
la collectivité élus au suffrage universel direct par toute la population. Selon cette
interprétation, toutes les Assemblées, principalement celles de section communale et de
commune, intégreraient des membres de leurs conseils, comme c’est le cas presque
partout ailleurs. La politique de décentralisation devrait donc trancher sur cette question
également.
L’autre problème qu’il fallait résoudre se rapporte au mode de scrutin par lequel choisir
le représentant de la section communale à l’Assemblée Municipale. La loi de 1996
confie à l’ASEC le soin d’élire ce représentant, lequel peut sortir de son sein ou pas.
D’autres pensent que la meilleure formule pour élire ce représentant serait le suffrage
universel direct. Ou tout simplement que l’un des personnages, déjà élus au suffrage
universel direct par la constitution, en la personne d’un membre du conseil,
l’affaire. La politique de décentralisation devrait également trancher sur ce point.
ferait
54
Mise en place
Depuis sa création, en 1987, l’assemblée municipale a été mise en place seulement en
1997 et a existé pendant moins de 2 ans à la suite d’élections boudées par la population
et non acceptées par la classe politique. Les élections de l’an 2000 n’ont pas su corriger
la situation et l’ont même aggravée. Si vrai que l’Assemblée Municipale ne s’est pas
véritablement implantée.
2.2.3.- Département
L’Assemblée Départementale, organe principal du Département, créée par la
constitution de 1987 est “formée d’un représentant de chaque Assemblée Municipale”.
Ce représentant est élu par l’Assemblée Municipale dont il peut être tiré ou pas.
L’Assemblée Départementale de son coté élit:
-
les 3 membres du Conseil Départemental pouvant être tirés de son sein ou
d’ailleurs;
-
le représentant au Conseil interdépartemental, devant être obligatoirement un
membre de la dite assemblée.
Ces deux derniers organes ont eu une existence très brève et très contestée. Ils ont été
mis en place entre 1997 et 1999 à la suite d’élections contestées
Ainsi, seuls le Conseil Municipal et, à un degré moindre, le Conseil d’Administration de
la section communale peuvent se prévaloir d’une existence reconnue et consacrée. Les
autres organes, notamment les Assemblées dans leur totalité ainsi que les Conseils
Départemental et Interdépartemental attendent encore la
réunion des conditions
garantissant non seulement leur mise en place effective mais aussi leur légitimité et leur
représentativité. Un défi pour la politique de Décentralisation.
55
2.3- Le fonctionnement des collectivités territoriales
Pourquoi ont été créées les Collectivités Territoriales? Pourquoi au lieu d’une seule (la
commune), on est passé a trois? Pour quelle vocation? Pour remplir quelle fonction?
Qu’est-ce qui fait la spécificité de chacune des catégories?
Dans
la
réalité,
que
font-elles?
Disposent-elles
des
moyens
adéquats
de
fonctionnement? Quelle en est l’utilité? En est-il résulté une meilleure organisation de
l’Etat ou une meilleure gestion de la chose publique pour le mieux-être des citoyens?
Cet état des lieux serait très incomplet si l’on ne tentait
de répondre à
ces
interrogations. Ce faisant, il en résulterait de meilleures pistes pour la politique de
décentralisation.
C’est dans cette perspective que nous nous proposons d’analyser le fonctionnement
des collectivités territoriales. Concrètement, nous aborderons les compétences qui leur
sont dévolues, la manière dont elles les exercent, les moyens mis à leur disposition ainsi
que les contrôles financiers dont elles font l’objet.
2.3.1.- Les compétences des collectivités territoriales
2.3.1.1.- Compétences Constitutionnelles
En fait, au-delà de la fourniture des services publics locaux, les Collectivités Territoriales
sont appelées à participer à la mise en place et/ou au fonctionnement d’importantes
institutions de l’Etat.
- Elles participent à la mise en place de certaines juridictions du Pouvoir Judiciaire. Les
Juges de Paix et les Juges de première instance et d’appel devraient être choisis sur
des
listes
présentées
Départementales.
respectivement
par
les
Assemblées
Municipales
et
56
- Elles contribuent au fonctionnement du Pouvoir Exécutif à travers le Conseil
interdépartemental qui participe, avec voix délibérative, aux séances du Conseil des
Ministres portant sur:
-
les projets de décentralisation;
-
Les projets de développement du pays du point de vue social,
économique, commercial, agricole et industriel;
-
la portion et la nature des revenus publics attribués aux Collectivités
Territoriales.
Rappelons
que
les
membres
du
CID
sont
désignés
par
les
Assemblées
Départementales à raison d’un par Département.
- C’est encore aux Collectivités Territoriales qu’il revient de désigner les candidats au
Conseil Electoral Permanent, organisme indépendant, «chargé d’organiser et de
contrôler en toute indépendance toutes les opérations électorales sur tout le territoire de
la République jusqu’à la proclamation des résultats du scrutin» (Art.191).
En effet, en vertu de l’art. 192 de la Constitution, «le Conseil Electoral comprend neuf
membres sur une liste de trois choisis par chacune des Assemblées Départementales:
3 sont choisis par le Pouvoir Exécutif;
3 sont choisis par la Cour de Cassation
3 sont choisis par l’Assemblée Nationale.
Les organes sus-cités veillent, autant que possible, à ce que chacun des départements
soit représenté».
- Le Conseil Départemental lui-même a des fonctions essentiellement politiques
traditionnellement dévolues au Pouvoir Central. «Le Conseil Départemental élabore en
collaboration avec l’Administration centrale le plan de développement du département».
57
Il importe de rappeler que l’Assemblée Départementale qui intervient directement dans
la formation du Conseil Départemental, du CID, du CEP et dans la nomination des juges
de première instance et d’appel est formée de représentants des différentes
Assemblées municipales du département, lesquelles sont à leur tour composées
notamment de représentants des sections communales.
Sur le plan technique, les Collectivités Territoriales partagent avec l’Etat la charge de
l’éducation, de l’alphabétisation. « L’éducation est une charge de l’Etat et des
collectivités territoriales. Ils doivent mettre l’école gratuitement à la portée de tous,
veiller au niveau de formation des enseignants des secteurs public et privé », indique
l’article 32.1. De son coté, l’art. 32.9 stipule : « l’Etat et les Collectivités Territoriales ont
pour devoir de prendre toutes les dispositions nécessaires en vue d’intensifier la
Campagne d’Alphabétisation des Masses. Ils encouragent toutes les initiatives privées
en ce sens ».
En outre, la commune est requise d’intervenir dans le domaine de l’enseignement
technique. « L’enseignement agricole, professionnel, coopératif et technique est une
responsabilité de l’Etat et des communes » (cf. art. 32.4).
Par ailleurs la commune est gestionnaire privilégié des biens fonciers du domaine privé
de l’Etat.
Sur le plan financier, « aucune charge, aucune imposition soit départementale, soit
municipale soit de section communale ne peut être établie qu’avec le consentement de
ces collectivités territoriales ».
2.3.1.2.- Compétences de la Section Communale
Pourquoi la Section Communale a-t-elle été créée comme collectivité territoriale? Pour
remplir quelle fonction? A-t-elle une vocation spécifique? Dont découleraient des
58
compétences propres? La Constitution est muette à ce sujet. La loi de 1996 a tenté d’y
répondre mais demeure encore limitée sur plusieurs points.
En fait la loi n’a pas défini de compétences proprement dites de la Collectivité
Territoriale en tant que telle. Elle est également muette en ce qui concerne sa vocation.
Elle a seulement prévu des attributions des organes. Comme d’ailleurs le fait la
Constitution qui indique que le CASEC assure l’administration de la Section Communale
et que l’ASEC l’assiste dans sa tache.
La loi a donc octroyé au CASEC des attributions détaillées ayant trait à tous les aspects
de la vie publique de la collectivité tout en se gardant de lui donner l’initiative ou
l’exclusivité des
fonctions mentionnées. Les dites attributions commencent le plus
souvent par l’expression “Veiller à…”, “contribuer à …”, “participer à …”, “aider à ….”
Il est important de souligner que :
1- La Constitution est muette sur les compétences et sur les vocations de la Section.
Elle ne dit pas pourquoi cette dernière doit être une collectivité territoriale. Elle
aborde vaguement les attributions des organes : « l’Administration de la Section
communale au CASEC, l’assistance au CASEC à l’ASEC. Une sorte de clause de
compétence générale en faveur d’un organe.
2- La loi n’intervient pas non plus au niveau des compétences de la Section
Communale. Elle s’en tient à des attributions, mais cette fois plus détaillées. Des
éléments de compétence et de vocation pourraient en être tirés;
3- Les attributions octroyées aux CASECs sont essentiellement exécutives et celles des
ASECs essentiellement délibératives;
4- La loi confirme cette clause de compétence générale tout en offrant avec un luxe de
détails des attributions très larges. Mais elle déplace l’organe à travers lequel
s’exerce cette compétence générale. C’est maintenant à l’Assemblée qu’il convient
de « délibérer et de décider sur tous les sujets d’intérêt local ». Le CASEC, de son
59
côté, « exécute les décisions de l’Assemblée dans le respect de l’intérêt général et
dans les limites des attributions prévues dans le cadre de la présente loi ». Par
ailleurs, il est loisible de se demander si le CASEC doit vraiment exécuter toutes les
décisions de l’ASEC.
5- Les attributions octroyées au CASEC touchent pratiquement à tout ce qui se
rapporte à la vie publique locale, au cadre et aux conditions de vie des citoyens de la
section. En effet. Selon la loi, il veille à l’aménagement et au bon fonctionnement et à
l’entretien des structures établies par l’Etat, la commune ou elle-même. Il intervient
dans la salubrité publique, le maintien de l’ordre, la protection civile, le
développement économique, social et culturel local, l’organisation de campagnes
d’alphabétisation, agro-pastorales, de médecine communautaire…, dans la formation
civique et l’éducation communautaire. Il veille au respect des lois, règlements et
arrêtés du gouvernement et des pouvoirs locaux de différentes catégories y compris
dans les cas d’arrestation et de détention dans sa section.
Mais dans presque tous les cas, ce n’est pas lui qui a l’initiative. Il veille à, il
contribue à, aide à, encourage, appuie, etc…
Les seuls cas où il a l’initiative, et seul, se rapportent à la préparation du budget de
fonctionnement, aux déclarations provisoires des actes de naissance et de décès
que la loi lui demande de recevoir gratuitement. Il prépare aussi le plan de
développement de la Section Communale, mais en collaboration avec les institutions
compétentes.
6- La Section communale n’a pas de compétences spécifiques;
7- La plupart des attributions sus-mentionnées semblent faire double emploi ou entrer
en contradiction avec celles de la commune.
60
Compétences assumées
En réalité, la plupart des attributions sus-mentionnées ne sont guère exercées. Souvent,
les membres des CASECs ne sont même pas au courant de leurs droits et devoirs ou
même de l’existence de cette loi du 29 Mars 1996. Ce n’est pas qu’ils demeurent inactifs
ou qu’il ne leur arrive pas d’entreprendre des démarches ou d’être à la base de
réalisations concrètes en termes de services ou de mise en place d’infrastructures. Mais
lorsque cela arrive ce n’est pas dans le cadre d’une politique ou d’une planification
systématique. C’est souvent le résultat de partenariats ponctuels avec les ONGs ou
d’appuis ponctuels d’organismes publics ou para-publics ou de la société civile
concernée ou encore d’actions quelconques de la communauté internationale.
En outre, comme on va le voir, les interventions les plus systématiques des CASECs se
font dans des domaines très éloignés de leurs compétences et attributions légales : la
sécurité publique locale. La suppression inopinée du Corps de Police Rurale (Chefs de
Section) a laissé un vide crucial dans le milieu rural que les autorités élues ont dû vite
combler sur demande expresse de la population qui se retrouvait brusquement
désemparée en l’absence d’autorités préposées à la résolution de certains conflits ou à
un minimum de maintien d’ordre.
Les CASECs ont dû mettre sur pied le système de sécurité en vigueur sous le régime
des chefs de section avec l’utilisation de services d’ « adjoints de section » préposés
notamment à amener les animaux « délinquants » au « piquet », à la délivrance de
mandats émanant du pouvoir judiciaire, à exercer un certain niveau de surveillance dans
la section et toutes autres tâches indiquées par le CASEC. En général, leur nombre
varie en fonction du nombre de localités ou d’habitations que comprend la section, le
plus souvent à raison d’un ou deux par section. Ce qui n’empêche pas des cas ou cette
proportion n’est pas respectée. Dans la région de Hinche nous avons trouvé un seul
CASEC contrôlant plus de 500 adjoints-sections.
61
Compte tenu de l’absence d’institutions publiques compétentes, particulièrement
relevant de la Police et de la Justice, ce mode d’organisation de la sécurité publique
s’avère utile et efficace, même si elle s’exerce en dehors de la loi. Par contre il n’est pas
rare que se produisent des exactions, le CASEC faisant office de Police Judiciaire, de
Juge de Paix, et autres.
Il est intéressant de noter que les attributions relatives à la sécurité publique semblent
relever exclusivement du Pouvoir central qui en est en général très jaloux.
En général, les CASECs n’exercent guère les attributions prévues par la loi. Celles
qu’elles exercent de manière systématique ne semblent pas relever de leur compétence
et figurent justement parmi celles dont l’Etat est le plus jaloux.
Il est vrai que les ressources financières mises à la disposition de la Section communale
sont plutôt dérisoires, comme nous le verrons dans la section suivante.
2.3.1.3- Compétences de la Commune
La législation haïtienne en matière de compétences communales oscille entre la clause
générale de compétences et l’octroi de compétences précises.
La Constitution confie au Conseil Municipal l’administration de la commune et lui
demande d’administrer ses ressources financières au profit exclusif de la commune.
La loi de 1982, encore en vigueur partiellement, charge le Conseil Communal “de gérer
les intérêts de la commune, d’étudier, de contrôler toute mesure d’intérêt communal”.
Dans la liste des attributions dévolues au Conseil Communal, il y en a de portée
tellement
générale qu’elles semblent écarter toute idée de limitation. :En effet, le
Conseil communal est appelé à: “ Approuver les contrats à passer avec d’autres
communes pour la réalisation et l’exploitation en commun des ouvrages et institutions
62
d’intérêt communal tels adduction d’eau potable, ponts, aménagement de lieux de
promenades, ramassage et exploitation de détritus, toutes autres initiatives intercommunales a caractère économique, financier et socio-culturel” (c’est nous qui
soulignons).
En outre, le maire est de droit Vice-Président des conseils de fabrique de la commune,
et des autres conseils des cultes reformés. Il contrôle la gestion des œuvres sociales
entretenues par les églises de la commune.
Par contre les articles
31 a 41 de la loi de 1982 portent spécifiquement sur les
domaines où peuvent s’exercer les compétences des communes ou sur des attributions
ou fonctions précises.
Les domaines de compétences retenus en faveur de la commune se rapportent à:
-
l’aménagement, l’assainissement et l’embellissement du territoire communal;
-
la fourniture de certains services publics de base;
-
la promotion économique, la sauvegarde des intérêts économiques de ses
administrés;
-
la promotion culturelle de la commune;
-
la “promotion” sociale de la commune;
-
l’organisation de la police communale
Le Conseil Municipal est en effet chargé de:
-
Préparer en collaboration avec les organismes publics compétents les plans
d’aménagement du territoire communal, ceux d’extension et d’embellissement
des villes et bourgs en dépendant; faire exécuter les lois relatives à
l’aménagement des villes et campagnes;
63
-
Veiller à l’alignement de la voirie, dans les conditions prévues par la loi;
-
Etablir ou aider à établir et entretenir des quais, places publiques, lieux de
promenade, jardins publics, parcs d’enfants, crèches, dortoirs publics;
-
Veiller à la dénomination convenable des rues, routes, avenues, à l’hygiène des
lieux publics de la commune;
-
Aménager et entretenir les routes et chemins vicinaux.
Il y a les attributions se rapportant à la fourniture de certains services municipaux de
base, notamment :
-
la création et l’administration des abattoirs, marchés publics, cimetières, parcs
pour animaux épaves, forêts communales et fourrières;
-
L’établissement et l’exploitation des parcs d’automobiles et des gares routières;
-
La création et l’administration des services de protection civile, en collaboration
avec les autres organismes
Sur le plan économique, le Conseil Municipal assure le contrôle et l’étalonnage des
poids et mesures dans les marchés publics en accord avec le service compétent du
Département du commerce et de l’Industrie. Il fixe également dans les mêmes
conditions les prix des biens de première nécessité. Il autorise la participation de la
commune dans les sociétés anonymes mixtes en vue de contribuer au progrès
économique, social et culturel de la commune. Il approuve les contrats à passer avec
d’autres communes pour la réalisation et l’exploitation en commun des ouvrages et
institutions d’intérêt intercommunal.
64
Sur le plan culturel, la Commune crée et administre des salles de spectacle et de
théâtre. Elle protège , entretient et exploite les sites et monuments naturels ou
historiques en collaboration avec l’administration centrale. Elle organise les fêtes
patronales, foires ou expositions agricoles ou artistiques. Elle récompense les actes
méritoires des citoyens de la commune dans toutes les branches d’activités., Elle
protège l’exercice des cultes.
Sur le plan social, la Commune crée et administre les établissements de secours, crée
des écoles classiques et professionnelles.
Par ailleurs, elle peut former ou autoriser dans les quartiers et les agglomérations suburbaines de son ressort des comités para-municipaux ou intéresser les groupements
communautaires et les coopératives à étudier toutes questions liées aux problèmes
économiques, socio-culturels et d’environnement et à suggérer les solutions et les voies
et moyens appropriés.
C’est également à la Commune qu’il revient d’organiser la Police communale, en accord
avec le « Ministère de tutelle » et d’assurer la police des mœurs dans la Commune.
L’une des attributions du Maire est d’ailleurs « d’assurer la sécurité des familles et des
biens dans la commune, de dénoncer aux autorités compétentes les infractions à la loi,
les contraventions de police”
Compétences assumées
Dans quelle mesure ces attributions sont-elles exercées? Quelles sont les difficultés
rencontrées? Quelles sont les rapports entretenus entre les autorités locales et l’Etat
dans leur exercice? Y a-t-il lieu d’apporter des corrections? Maintenant qu’il existe
plusieurs niveaux d’autorités locales, faut-il un autre
document traitant du partage des compétences).
partage de compétences? (cf
65
Sur le plan de l’aménagement du territoire communal, de son embellissement et
assainissement, les points suivants sont à souligner :
a) pas de planification urbaine;
b) Pas de zonage, pas de zone réservée à des activités spécifiques. Marchés en
plein air; commerce envahissant les trottoirs;
c) Pas de plan d’extension; les villes se développent au gré des constructions;
d) La plupart des villes sont plutôt sales, deviennent des villes poubelles. La
situation est tellement catastrophique que l’Exécutif a cru devoir de créer des
organismes charges justement de collecter des résidus solides;
e) Problèmes de drainage;
f) Taxe sur permis de construire encaissée, principalement a Port-au-Prince, mais
seul l’aspect fiscal est pris en compte. Constructions s’érigeant sur des espaces
non adéquats: dans le lit des ravins …. sur des pentes escarpées…
En ce qui a trait à l’alignement de la voirie, il est loisible de remarquer qu’il n’y a
souvent pas de trottoirs, les maisons s’étirant sur l’espace devant être réservé justement
aux trottoirs et même au-delà;
A propos des quais, places publiques, lieux de promenade, parcs d’enfants, crèches,
dortoirs publics:
-
La mairie n’est souvent pas au courant de l’établissement de quais, places
publiques…
-
Rares sont les parcs d’enfants, les crèches et les dortoirs publics existants. Le
nombre de citoyens dormant a la belle étoile ne cesse d’augmenter;
-
Les lieux de promenades aménagés ne sont pas très nombreux
66
En ce qui a trait à l’entretien
-
les quais dans la pratique semblent plutôt relever de l’APN ou de la douane que de
la mairie;
-
les places publiques sont réputées relever de la mairie pour leur entretien mais elles
sont pour la plupart en piteux état et il arrive souvent que leur prise en charge se fait
par l’Etat
La
dénomination
convenable
des
rues, routes, avenues n’est pas réalisée
systématiquement; elle se fait parfois à l’initiative de l’Exécutif ou des particuliers
L’hygiène des lieux publics de la commune laisse souvent à désirer.
L’aménagement et l’entretien des routes et chemins vicinaux ne se fait pratiquement
pas. Il n’y guère de ressources systématiquement prévues pour une telle opération
Services municipaux de base?
1- Abattoirs, marchés publics, cimetières, parcs pour animaux épaves
Ces domaines sont toujours considérés comme relevant des autorités locales. Pour
tout le monde, il est clair que lorsque les services existent ils doivent être fournis par
la mairie ou sous sa responsabilité;
Bien entendu la qualité des services fournis laisse souvent à désirer :insécurité et
insuffisance des cimetières et des marchés; inconfort et insalubrité des marchés et
des parcs pour animaux, absence d’abattoirs publics, manque d’hygiène.
Etablissement et exploitation de parcs d’automobiles et de gares routières
Les parcs automobiles créés par les mairies sont pratiquement inexistants;
En ce qui a trait aux gares routières, il existe certes des espaces dédiés à recevoir le
flux des passagers et des moyens de transports en partance de ou vers la commune
67
mais on ne peut parler de leur exploitation rationnelle, encore moins de l’existence de
services adéquats dont généralement sont assortis ces lieux
Quant aux services de protection civile, la commune n’en dispose pas. Et lorsque se
déclarent des calamités, c’est le Ministère de l’Intérieur et autres organismes centraux
qui dépêchent sur les lieux les secours disponibles
Sur le plan économique,
Ni la mairie, ni personne d’autre n’assure le contrôle de l’étalonnage des poids et
mesures dans les marchés publics. L’on sait que les « coups de balances » sont
monnaie courante en pays d’Haiti. Il existe certes des droits d’étalonnage dans la
nomenclature de la fiscalité locale haïtienne et plusieurs percepteurs ne se font pas prier
pour les percevoir. Là encore seul l’aspect fiscal est considéré.
On ne connaît guère d’exemple de participation de la commune dans les sociétés
anonymes mixtes ou de contrats passés entre communes pour la réalisation et
l’exploitation en commun d’ouvrages et d’institutions d’intérêt intercommunal ;
Le leadership octroyé aux autorités communales pour encourager les réflexions,
analyses et suggestions des citoyens relatives aux problèmes économiques socioculturels et d’environnement de la commune ne s’est pas non plus confirmé dans la
pratique. Très rares sont les comités para-municipaux, les groupements et coopératives
formés ou encouragés en ce sens par leurs soins. Encore plus rares leurs interventions
en faveur des intérêts économiques de leurs administrés
Dans le domaine culturel
Les mairies s’impliquent plus facilement dans l’organisation des fêtes patronales, dans
l’organisation du carnaval urbain. Malheureusement ces activités sont très ponctuelles
et ne se réalisent qu’une fois l’an.
Les sites et monuments naturels ou historiques qu’elles devraient protéger, entretenir et
le cas échéant exploiter, ne bénéficient guère de leur attention
68
Police Communale .
En dépit de tous les prescrits légaux relatifs à leur rôle dans l’organisation de la police
communale, la sécurité des vies et des biens, et la police des mœurs, ils sont ignorés
par les autorités policières locales et nationales. S’il leur arrive d’exercer un certain rôle
en la matière, c’est essentiellement en dehors des institutions établies à cet effet.
En dépit de la consistance de la liste d’attributions, très peu d’entre elles sont
consacrées comme relevant spécifiquement de telle catégorie de Collectivité. A la
commune on reconnaît notamment le nettoyage et la maintenance des cimetières, des
marchés publics, des places publiques, le ramassage des détritus. Mais cela n’empêche
que, même sur ces points, des conflits éclatent avec le Pouvoir Central. Sans compter
qu’entretemps est intervenue la création de la section communale. Ce qui aggrave le
problème de chevauchement des compétences non seulement entre l’Etat et les
Collectivités Territoriales mais encore entre les collectivités territoriales elles-mêmes.
Ainsi dans le cadre de l’élaboration de la politique de décentralisation devraient être
retenus les points suivants :
-
la nécessité de l’octroi de compétences spécifiques à chaque catégorie de
Collectivité Territoriale;
-
La nécessité d’un partage clair de compétences entre l’Etat et les Collectivités
Territoriales;
-
La même question devrait être résolue au niveau des collectivités elles-mêmes,
particulièrement entre la section communale et la commune;
Une
attention
spéciale
devrait
être
accordée
aux
compétences
techniques
constitutionnelles. On devrait rapidement :
-
Expliciter le rôle de chaque catégorie de Collectivité en matière d’éducation, dont la
constitution dit qu’elle « est une tâche de l’Etat et des collectivités territoriales »;
69
-
Préciser la signification concrète et opérationnelle de ce prescrit qui proclame la
commune « gestionnaire privilégié des biens fonciers du domaine privé de l’Etat »;
-
Indiquer le contenu et la portée du plan de développement du département à la
charge du conseil départemental et la participation d’autres catégories de collectivité
à son élaboration et, le cas échéant, le suivi de son application.
2.4.- Financement des Collectivités Territoriales
“Les Finances de la République sont décentralisées”, indique la constitution de 1987 en
son article 217. Pourtant des 3 catégories de collectivités territoriales seule la commune
dispose jusqu’à présent de ressources propres sous formes d’impôts et de redevances.
Il est vrai que, comme on l’a vu, elle a une existence datant d’avant l’indépendance
(sous un autre nom bien entendu).
La Section Communale dotée du statut de Collectivité Territoriale par la Constitution de
1987 attend encore l’application de l’article 41 de la loi de 1996 qui prévoit que “ dans un
délai ne dépassant pas quatre (4) mois à partir de la publication de la présente loi, le
Ministère de l’Economie et des Finances proposera une nouvelle législation sur la
fiscalité territoriale et fixera l’assiette et la quotité des recettes devant alimenter le
budget de la section communale”.
Quant au département, il n’est pas encore fonctionnel.
2.4.1- Le Financement de la Section Communale
Quelles ressources pour la Section Communale? Sur le plan de la quantité, ces
ressources devraient pouvoir financer l’exercice des compétences de cette collectivité.
D’ou la première difficulté à ce niveau dans la mesure ou les dites compétences restent
à définir. Comme on l’a vu tantôt, il n’y a que les attributions des organes et encore ces
attributions sont pour la plupart très floues et très peu spécifiques. Néanmoins les dites
ressources devraient pouvoir couvrir un minimum de fonctionnement administratif et
70
permettre d’assumer au moins les attributions les plus spécifiques, comme par exemple,
l’enregistrement des naissances et des décès.
Sur le plan qualitatif, d’où devraient provenir ces ressources? Ressources propres?
Transferts de l’Etat? Transferts de l’Etat? Autres?
Déjà la constitution évoque la possibilité de ressources propres en son article 218 qui
stipule que « aucune charge, aucune imposition soit départementale, soit communale,
soit de section communale, ne peut être établie qu’avec le consentement de ces
collectivités ».
La loi de 1996 va dans le même sens et fait obligation au Ministère de l’Economie et des
Finances de proposer « une nouvelle législation sur la fiscalité territoriale et fixera
l’assiette et la quotité des recettes devant alimenter le budget de la section
communale ». Un délai « ne dépassant 4 mois à partir de la publication de la [présente]
loi » était accordé au dit Ministère pour s’exécuter. Délai épuisé depuis Août 1996 et l’on
attend encore ces propositions du Ministère des Finances.
Bien entendu la question demeure encore ouverte de savoir s’il faut octroyer ces
ressources propres à cette catégorie de Collectivité et/ou des pouvoirs fiscaux
spécifiques. Une question que la politique de décentralisation devra certainement
aborder.
En attendant, la Section Communale est totalement financée par l’Etat et, il faut le
souligner, de manière dérisoire. Un montant fixe est alloué à chaque Section
Communale, quel qu’en soit l’importance en population et en territoire. Ce montant
couvre les traitements du Président (2,500.00 gdes) et des Membres (2,000.00 gdes) du
CASEC et comprend en outre 2,000.00 gdes pour ce qu’il est convenu d’appeler les
« frais de fonctionnement ». Ces derniers se rapportent à toutes les autres dépenses du
CASEC, y compris le loyer du bâtiment administratif, les salaires d’éventuels membres
du personnel administratif et de soutien – secrétaire général, comptable, secrétaires,
71
gardiens, messagers, ménagères, etc… - le matériel de bureau et d’entretien, l’exercice
des compétences ou d’attributions… jusqu’aux frais de déplacement des membres
préposés à la récupération des allocations mensuelles ou invités à participer à des
rencontres au niveau communal, départemental, central ou autres….
Il s’ensuit qu’en termes d’organisation administrative, il n’y a que les membres élus des
CASECs qui fonctionnent, la plupart du temps, chacun dans sa zone d’influence de
manière plutôt indépendante en exerçant des compétences qui sont loin de refléter
l’esprit et la lettre de la loi, comme on l’a vu auparavant.
On comprend que dans de telles conditions, aucune attribution, aucune compétence ne
peut être exercée de manière régulière et systématique.
2.4.2.- Le financement de la commune
Dans l’état actuel de la législation locale, la commune constitue la seule collectivité
territoriale à bénéficier de ressources propres sous forme de redevances et de taxes et
impôts locaux. Dans l’esprit de la loi de 1982, elles devraient constituer les sources de
revenus les plus significatives, car « toute commune dont les revenus ne permettent pas
une administration autonome pourra être attachée à la commune la plus proche à titre
de quartier ». La loi avait également prévu des recettes extraordinaires constituées de :
-
transferts et subventions de l’Etat ;
-
dons et legs en espèces ou en nature ;
-
le produit des emprunts dûment autorisés.
2.4.3- La disparition des redevances
Le premier constat sautant aux yeux lorsqu’on analyse les ressources propres des
collectivités territoriales est le poids dérisoire des redevances. Une étude réalisée sur 12
des 13 arrondissements financiers de la République et portant sur la période 1995-2000
montre que :
72
-
l’impôt locatif compte à lui seul pour 80.6% des recettes totales ;
-
la patente, deuxième poste en importance, permet de rentrer 10.40% des
recettes totales ;
-
Il reste alors 9% que se partagent toute la panoplie des autres sources de
revenus prévus en faveur de la commune et constituant essentiellement des
redevances. Ces dernières, totalisant plus de 25 postes de recettes, vont des
droits de numérotage aux droits d’utilisation des cimetières en passant par les
droits d’alignement, la taxe de numérotage, les droits de marché, etc…
2.4.4- La faiblesse des recettes fiscales
En 1997, les recettes communales totalisaient 70 millions de gourdes. Elles
représentaient 3% des recettes fiscales totales et 1.5% des dépenses totales de la
nation.
Au niveau national, elles représentaient moins de 10 gdes per capita. Pour certaines
communes, les perceptions locales n’atteignaient pas une gourde par an. En
témoignent les montants perçus pour les communes de :
-
Roseaux 0.06 gde
-
Vallières 0.12 gde
-
Ste Suzanne 0.13 gde
-
Desdunes 0.16 gde
-
Mont-Organisé 0.19 gde
-
Roche-à-Bateau 0.23 gde
-
Baie de Henne 0.28 gde
-
Des calculs effectués sur les recettes communales per capita perçus en 1998
montrent que 87 communes, soit près des 2/3, encaissent moins de 1gde per capita
en termes de ressources propres.
73
Qui pis est, des 70 millions de gourdes de perceptions communales en 1997 , 82% soit 57 millions – revenaient aux 4 communes de la zone métropolitaine de Port-auPrince, c’est-à-dire, Port-au-Prince, Carrefour, Delmas, Pétion-Ville. Il s’ensuit que :
-
Aucune commune, à part celles de la zone métropolitaine, n’arrive à couvrir ses
frais de fonctionnement à partir de ses ressources propres ;
-
A peine une douzaine de communes perçoivent des recettes suffisantes leur
permettant de couvrir les traitements alloués aux 3 membres de leur conseil
municipal, c’est-à-dire, réalisent annuellement plus de 210, 000.00 gourdes.
-
Les recettes annuelles de plus du tiers (1/3) des communes de la République ne
permettent de couvrir même pas un mois de traitement pour les 3 membres du
Conseil Municipal. En clair, des 133 communes de la République, 49 ont des
ressources propres de moins 17, 500 gourdes l’an.
2.4.5.- Transferts et Subventions aux Collectivités Territoriales
Comment les Communes arrivent-elles donc à financer leurs dépenses? Par des
transferts et subventions du Gouvernement qui constituent pour les 129 communes hors
de la zone métropolitaine le premier poste des ressources. En moyenne, ils
représentent 8 fois les revenus propres. Ce que la loi de 1982 considérait comme une
source “extraordinaire”, ponctuelle, de revenus, devient la source, la principale. Il est
alors loisible de se demander quelles sont les dépenses réellement financées. Quelle en
est la pertinence?
Les promesses de la loi de 1982 en ce qui a trait au dynamisme des finances locales
ne s’étant pas concrétisées, et fort des dispositions de la Constitution de 1987, le
législateur de 1996 s’est rabattu sur les transferts aux collectivités territoriales dont il a
fait une composante importante de la décentralisation. Ils doivent permettre d’assurer
d’une part, l’autonomie des collectivités territoriales, d’autre part, favoriser l’implication
de ces dernières dans le développement local. A cet effet a été créé le Fonds de
Gestion et de Développement des Collectivités Territoriales (FGDCT), compte tenu de
74
l’obligation faite au gouvernement de “ de doter les collectivités territoriales de moyens
financiers adéquats, d’établir des programmes de formation en gestion administrative et
gestion de projets de caractère productif et social” et parce qu’il “convient de doter les
collectivités territoriales de d’instruments financiers et organisationnels leur permettant
de jouir pleinement de leur autonomie” (Se référer pour plus de détails sur le document
traitant du financement des Collectivités Territoriales).
Les CFGDCT
Dans cette perspective ont été créées les Contributions au FGCDT.
Il s’agit d’un ensemble de “droits internes”, dont “la liquidation et la perception sont liées
à celles d’autres taxes et impôts d’Etat à être perçus par la Direction Générale des
impôts”.
Ils sont assis sur:
-
les paquets de cigarettes (20% du prix de vente);
-
les primes d’assurances (5% );
-
les plaques d’immatriculation de véhicules (20.00 gdes par véhicule);
-
les appels téléphoniques internationaux (8gdes par appel);
-
les importations (2% de majoration des bordereaux de douane);
-
les billets d’avion (25.00 gdes par billet d’avion);
-
les salaires à partir de 5,000 gdes (1%);
-
les revenus nets imposables de toute personne physique ou morale (1%);
-
les montants gagnés à la loterie ou tous autres jeux et paris assimilés (5%).
Ces contributions ont été établies pour appuyer la décentralisation effective de l’Etat qui
implique “le fonctionnement efficient des organes des collectivités territoriales” et
considérant “que l’impôt local proprement dit se révèle insuffisant à couvrir les charges
des dits organes”.
75
Il importe de noter que la plupart des “assiettes” retenues n’ont aucun lien avec la
décentralisation proprement dite et les services publics locaux A part peut-être les 20
gdes perçus à l’occasion de l’immatriculation des véhicules et qui pourraient financer
l’entretien des rues urbaines; A noter également la taxation des loteries, qui n’a pas de
lien direct avec la décentralisation elle-même mais qui s’utilise souvent pour financer les
dépenses locales;
Le rendement de taxes additionnelles souffre des limitations traditionnelles de la DGI ,
notamment celles assises sur le revenu, compte tenu des faiblesses structurelles de la
DGI en la matière, celles assises sur les cigarettes (compte tenu de la contrebande). La
taxation des primes de la loterie devait avoir un potentiel important qui n’est sans doute
pas réalisé, compte tenu des déficiences du système.
Les interrogations suivantes sont alors de mise :
-
Est-ce le meilleur moyen d’obtenir des revenus supplémentaires?
-
Ne risque-t-on pas de compliquer plus encore le système fiscal en ajoutant des
taxes et surtaxes nouvelles?
-
Ne vaudrait-il pas mieux d’intégrer ces surtaxes dans la taxe principale, quitte à
ce qu’un montant fixe de dotations annuelles soit réservé aux collectivités pour
assurer leur fonctionnement?
-
Ne vaut-il pas mieux dans un premier temps augmenter le rendement du
système?
-
Certaines taxes ne pourraient-elles pas donner un meilleur rendement si les
collectivités participaient à leur collecte conjointement avec la DGI?
76
-
Ou ne devrait-on pas trouver le moyen d’intéresser les collectivités à la collecte de
ces taxes?
Montants disponibles
Les montants perçus au titre de ce fonds ont été de:
-
119.3 millions en 1996-1997;
-
158.8 millions en 1997-1998.
Pour compléter le gouvernement central a dû ajouter des subventions de l’ordre de :
-
80 millions en 1996-1997 ;
-
75 millions en 1997-1998
Notons qu’auparavant, les transferts et subventions de l’Etat se chiffraient à 12, 000
gdes par an entre 1990 et 1995.
- Répartition du fonds
Selon la loi, « la répartition est assurée par le Conseil Interdépartemental suivant les
avis des conseils départementaux; ces Conseils tiennent compte des barèmes de
salaires raisonnablement établis, des projets soumis et des recettes enregistrées par les
communes au cours de l’exercice précédent”.
Ni les Conseils départementaux, ni le Conseil interdépartemental n’existent.
Ainsi, en l’absence des Institutions prévues par la loi pour gérer répartir ce fonds, c’est
le Pouvoir Central qui le fait sur la base suivante :
-
Mairies 50%
-
CASECS : 30% ;
77
-
ASEC : 3%
-
AM : 4% ;
-
AD : 3%
-
CD : 7% ;
-
CID : 3%
En fait, la gestion en est faite de telle sorte que les communes puissent recevoir un
montant mensuel fixe pour assurer leur fonctionnement.
Dans cette perspective, elles ont été classées de la manière suivante :
-
Communes autonomes de la zone métropolitaine Port-au-Prince, Carrefour,
Pétion-Ville, Delmas. Elles ont un statut d’autonomie et, à ce titre, ne reçoivent
aucun frais de fonctionnement de la part de l’Etat central. On se rappelle par
ailleurs qu’elles collectent des recettes représentant 82% de l’ensemble des
rentrées de la fiscalité locale ;
-
Communes Chefs-Lieux de Département. EIles sont au nombre de 9. Elles
reçoivent des subventions allant de 66,000 gdes par mois (Jacmel, Hinche, FortLiberté) à 141,000 gdes par mois (Cap-Haitien) ;
-
Communes chefs –Lieu d’arrondissement. Elles sont au nombre de 41. Elles
reçoivent chacune 54,875 gdes par mois.
-
Les autres communes, au nombre de 79 reçoivent 48,000 gdes par mois.
78
Les Casecs, rappelons-le, de leur côté reçoivent un montant permettant de financer les
salaires des 3 membres et les frais de fonctionnement jusqu'à concurrence 2000 gdes
par mois.
Par ailleurs, chaque commune a reçu un montant fixe de 135,000 gdes en 96-97 et de
205,000 gdes en 97-98 pour des dépenses d’investissement. Ce montant représente le
solde non dépensé des subventions allouées et des recettes collectées au titre du
FGDCT. En 1998-1999, il a été décidé de ne pas distribuer ce montant fixe, au grand
dam des mairies qui déjà tablaient sur ce montant pour réaliser maints investissements
et maints projets de propreté à l’aube de l’an 2000.
Il importe de noter que les transferts se réalisent en ignorant les critères de justice,
d’équité. On peut s’en rendre compte en se référant aux montants per capita reçus par
certaines communes de la République.
Communes
Tranferts per capita
Caracol
La Victoire
Ouanaminthe
Bonbon
Maniche
Carice
Ile-à-Vache
Coteaux
Chansolme
Vallières
115,872
79,339
72,256
64,697
60,632
47,789
45,670
45,189
45,120
42,358
Source: Travaux Pratiques; Groupe d’Etudiants. Damas Nadine Laure et consorts
.Cours de “Décentralisation” (Professeur Fritz Deshommes)
Par contre, on se demande pourquoi les communes suivantes sont traitées en parent
pauvre
79
Communes
St-Marc
Croix-des-Bouquets
Jn-Rabel
Ptite-Rivière de l’Artibonite
St- Michel de l’Attalaye
Cayes
Jacmel
Petit-Goave
Léogane
Gonaives
Transferts per capita
4,176
4,698
4,997
5,388
5,440
5,664
5,826
5,265
6,185
6,346
Source: Travaux Pratiques; Groupe d’Etudiants. Damas Nadine Laure et consorts
.Cours de “Décentralisation” (Professeur Fritz Deshommes)
2.4.5.- Les subventions non prévisibles
Par ailleurs il existe toute une gamme hétéroclite de subventions non prévisibles. Citons
entre autres:
-
Les « Transferts en Nature ». Un numéro spécial de la revue Transparans parue au
début de 1998 nous apprend que : Des camions à détritus (au nombre de 42) et des
pièces de rechange ont été remis par l’Exécutif à 16 Mairies de la République. Leur
valeur est estimée à 50 millions de gourdes environ. Sur quelle base ces mairies ontelles été choisies ? Pourquoi 2 à Miragoane, 3 à Jacmel, 0 à Port-au-Prince ?
Plusieurs maires s’en sont plaints. Notons qu’il s’est agi d’une démarche ponctuelle
rendue possible par la coopération internationale. En fait c’etait un don de Taiwan.
En outre, “faisant face à quatre mois d’arriérés dans le décaissement de fonds de la
part des ministères de l’intérieur et des finances, le maire d’une commune de la
Grande-Anse obtint de la Présidence un don de plusieurs tonnes de riz qu’il mit en
vente sur le marché local afin de subvenir aux frais de fonctionnement de la
commune et payer leur salaire aux membres élus des CASECs”, nous apprend une
étude parue en 1996. Pourquoi tel maire plutôt que tel autre? Quelle est la fréquence
et l’extension de telles pratiques ?
80
-
Toujours selon la même étude, “dans une des capitales départementales, les
données correspondant à l’année fiscale 1994-95 affichent des dépenses locales de
plus de 3 millions de gourdes. Avec ses 141700 gdes d’allocations mensuelles, cette
commune affichait pour l’année en question un budget officiel de 1.7 millions de
gdes”. Subventions cachées? Perceptions informelles? On ne sait.
-
Dans la nomenclature du ministere de l’intérieur, il existe:
-
les fonds d’urgence;
-
les subventions pour le carnaval;
-
les subventions pour les fêtes patronales;
-
les subventions pour transport de matériel
En clair, il existerait donc deux grands types de transferts:
-
ceux qui sont prévisibles, objectifs, transparents;
-
Les autres dont on ne connaît pas les critères et pour lesquels les informations
ne sont pas toujours connues même des instances compétentes de l’Etat, dont le
ministère de l’intérieur.
2.4.6.- Analyse des dépenses des communes
Plus de 80% des dépenses des Mairies sont consacrées aux salaires et traitements du
personnel. Les moins de 20% restants sont partagés entre les subventions aux écoles,
aux services de santé, à l’assistance sociale, fournitures de bureaux et autres menues
dépenses et menus investissements;
L’analyse des dépenses des communes permet de faire les constats suivants :
1- Le bas niveau des salaires pratiqués. Le moins que l’on puisse dire est qu’il est
difficile d’attirer des ressources humaines adéquates qui, par ailleurs, n’existent
81
pas en quantité suffisante. D’ailleurs la plupart des « cadres » s’adonnent à
d’autres activités parallèles : professorat, commerce, etc… ;
2- Les montants consacrés aux dépenses de fonctionnement sont également
faibles. La situation n’est pas meilleure sur le plan des ressources matérielles.
Les équipements de bureau ne sont pas de toute première fraîcheur. Des fois la
mairie accuse des retards dans le paiement de son loyer, de l’abonnement d’eau
potable, de téléphone, d’électricité.
Dans ces conditions, il y a lieu de se demander quels sont les services vraiment
fonctionnels d’une Mairie, même si elles se targuent d’avoir un service de Génie
Municipal, un service de Voirie, un service s’occupant du marché, de la place
municipale, des jardins municipaux, etc …
3- Le budget se présente comme étant un catalogue de dépenses. Il ne reflète
aucune politique. La seule politique semble être de donner le plus d’emplois
possibles, de se montrer le plus généreux que possible avec ses électeurs ou
ses partisans, sans aucun souci d’efficacité ;
4- Aucune différence n’est établie entre les dépenses d’administration générale et
celles relatives aux services publics locaux. Les dépenses de salaires du
secrétaire général ou du caissier-payeur figurent à la même rubrique que celles
du capteur, du jardinier, de l’inspecteur de marchés ;
5- La plupart des attributions prévues par la loi sont pratiquement ignorées et
aucune dépense ne semble être prévue pour leur exercice. Citons entre autres:
82
-
La préparation des plans d’aménagement communal;
-
La formation de comités para-municipaux intéressés à l’étude des problèmes
de la municipalité;
-
L’entretien et l’aménagement des routes et chemins vicinaux;
-
L’établissement de jardins publics, de crèches, parcs d’enfants, dortoirs
publics, forêts communales;
-
La création et l’administration des salles de spectacle et de théâtre,
d’organismes de protection civile, d’établissement de secours;
-
L’organisation de la police communale, la sécurité des vies et des biens dans
la commune.
-
Etc…
Néanmoins, en dépit de toutes les insuffisances sus-mentionnées, il nous a été donné
de constater que le Conseil Municipal est très sollicité par la communauté. Dans la
plupart des cas, le maire constitue l’un des rares représentants de l’Etat, l’autorité de
référence. Dès lors, la communauté s’adresse à lui pour toutes sortes de problèmes, y
compris ceux ne relevant pas de sa compétence. Ainsi, en dépit de leur indigence,
beaucoup de mairies sont impliqués directement ou indirectement dans la fourniture
d’électricité, d’eau potable, dans des travaux d’urbanisme, de conservation de sols,
dans la sécurité des vies et des biens, la sécurité sociale sous toutes ses formes,…
A la lumière des données précédentes, plusieurs questions devraient être résolues par
la politique de Décentralisation.
83
1- la question de l’adéquation des ressources par rapport aux responsabilités .Il
faut certes augmenter les ressources à la disposition des collectivités mais
jusqu'à quel point? Jusqu’à quel point est-ce possible? Ou souhaitable? Faut-il
par
ailleurs
restreindre
les
responsabilités
à
un
niveau
plus
réaliste
financièrement?
2- La question du financement des investissements. Le financement, quand il est
disponible,
est
consacré
presqu’exclusivement
au
fonctionnement.
L’investissement est superbement ignoré. Comment y remédier?
3- L’article 219 de la constitution semble laisser entrevoir la possibilité que chaque
catégorie de collectivité dispose de ses sources propres de revenus
indépendamment des transferts et subventions. Est-ce possible? Est-ce
souhaitable ? Quelle est la ressource la plus appropriée pour chaque catégorie
de collectivité et pour l’exercice efficace et efficient de leurs compétences?
4- La mobilisation citoyenne, la participation volontaire de la communauté au
financement d’activités et d’ouvrages à portée collective devrait être un des
objectifs à atteindre (se référer au document traitant du financement des
Collectivités Territoriales).
2.5.- Contrôle des Collectivités Territoriales
L’autonomie octroyée aux Collectivités Territoriales implique nécessairement la
mise en place de balises à leurs actions dans le cadre d’un Etat unitaire. Dans
quelle mesure les activités qu’elles entreprennent relèvent de leurs compétences
spécifiques ? Comment savoir si telle action n’empiète sur les prérogatives de
l’Etat. Ou celles d’autres collectivités ? Quel recours pourrait avoir l’administré, le
citoyen victime de l’usage abusif du pouvoir par les dirigeants locaux ?
Plus prosaïquement, les Collectivités Territoriales ont-elles le droit de dépenser comme
bon leur semble les ressources publiques mises à leur disposition, qu’il s’agisse de
taxes et impôts ou de transferts et subventions de l’Etat ?
84
Dans cette perspective, la Constitution a désigné un organisme indépendant à qui elle a
confié à la fois le contrôle financier et juridictionnel des collectivités Territoriales : la Cour
Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif, définie comme une
« juridiction financière, administrative, indépendante et autonome ».
Composée de 10 membres élus pour 10 ans par le Sénat et inamovibles, la Cour est
chargée du contrôle administratif et juridictionnel des recettes et des dépenses de l’Etat,
de la vérification de la comptabilité des entreprises de l’Etat ainsi que de celles des
collectivités territoriales ».
En outre, « elle connaît des litiges mettant en cause l’Etat et les Collectivités
Territoriales , l’Administration et les fonctionnaires publics, les services publics et les
administrés ».
2.5.1- Du contrôle financier
Qu’en est-il du contrôle financier ? Quel contenu donner à ce concept ? /Quelles en sont
les modalités ? Quelles en sont les limites et la portée ? Aucune loi n’est venue apporter
ces précisions suite à la promulgation de la Constitution et l’on est obligé de se référer à
la législation datant d’avant la charte fondamentale. Or, ce faisant, on se retrouve dans
la plus totale confusion car 3 institutions au moins revendiquent des attributions s’y
rapportant :
-
La Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif
-
Le Ministère de l’Economie et des Finances ;
-
Le Ministère de l’intérieur
L’article 4 du Décret du 4 novembre 1983 portant organisation et fonctionnement de la
CSCCA octroie clairement à cet organisme « le contrôle financier des Collectivités
Territoriales ». A ce titre, la CSCCA exerce le contrôle et la vérification des revenus,
dépenses, biens et opérations et ordonne les ajustements nécessaires ainsi que les
85
modifications pertinentes dans les livres comptables », indique la loi portant
uniformisation des structures de l’administration publique.
La Cour donne également son avis motivé sur tous les projets de contrats et
conventions à caractère financier ou commercial et auxquels les Collectivités
Territoriales sont partie.
En son sein fonctionnent, entre autres :
-
La Direction du contrôle des Comptes, chargée du contrôle a priori des dépenses
de fonctionnement et d’investissement engagées par … les Collectivités
Territoriales ;
-
La Direction de l’Apurement qui « vérifie la comptabilité des … :Collectivités
Territoriales
Le Ministère de l’Economie et des Finances est également chargé « d’exercer le
contrôle financier des Collectivités Territoriales », si l’on en croit le paragraphe 12 de
l’article 3 du Décret du 13 mars 1987 sur son organisation et fonctionnement . En quoi
consiste ce contrôle financier du MEF ? Est-il différent de celui de la Cour des
Comptes ? S’agit-il de la même attribution, qui cette fois est transférée au MEF puisque
la loi organique de ce dernier est postérieur à celle de la Cour ? Ou sommes-nous en
présence d’un autre type de « contrôle financier », s’exerçant selon des modalités
différentes de telle sorte que les deux seraient complémentaires au lieu de s’exclure
mutuellement ? Le fait est que le législateur de 1987 n’en dit plus rien. On ne retrouvera
les collectivités territoriales qu’à l’article 16 qui stipule que « la Direction du Trésor a la
charge de la comptabilité [de l’Etat et ] des Collectivités Territoriales ».
De son coté, le Ministère de l’Intérieur dont la loi organique est postérieure à la
Constitution a la charge de « concourir et participer à la conception de la politique
budgétaire des collectivités territoriales en tenant compte de leurs spécificités », à
travers sa Direction des Collectivités Territoriales.
86
En outre, l’article 69 de la loi de 1982 sur les communes stipule : « La Comptabilité des
Communes est contrôlée par le service compétent du Ministère de l’intérieur
conjointement avec le Ministère de l’Economie et des Finances ».
Et comme si tout ça ne suffisait pas, l’article 14 et 15 du Décret du 17 mai 1990 sur la
Délégation prévoient que : « Le Délégué approuve, dans le respect de la procédure et
dans les limites des disponibilités budgétaires, les ordonnances et les feuilles de
remboursement dûment signées par le Maire et le Caissier-Payeur ».
« Il propose au Ministère de l’Intérieur toutes mesures conservatoires dans les cas
d’incurie, de malversation ou d’administration frauduleuse relevés à la charge des
conseils municipaux ».
Dans la réalité toutes ces entités interviennent avec autant d’inefficience que
d’irrégularité.
La Cour Supérieure des Comptes n’est présente qu’à Port-au-Prince, aux Gonaives et
aux Cayes. Le bureau du Cap-Haitien a dû être fermé, faute de moyens. En fait, les
locaux dans lesquels elle est logée, les conditions de travail des dirigeants eux-mêmes
laissent à désirer. Sa non-fonctionnalité est proverbiale.
Ses interventions, là où est présente, se réalisent essentiellement ex-ante. Il en est de
même des Ministères des Finances et de l’Intérieur, lesquels ne disposent de services
véritablement fonctionnels qu’à Port-au-Prince. Et encore !
Bref, le contrôle financier des collectivités territoriales mérite d’être sérieusement
repensé et les informations concernant la gabegie et la corruption régnant dans les
mairies le confirment amplement.
87
La Politique de Décentralisation devrait alors :
-
Proposer les éléments pertinents permettant de rendre la législation s’y
rapportant plus conforme aux prescrits constitutionnels ;
-
Préciser le contenu et les modalités du contrôle financier ;
-
Identifier les acteurs qui devraient intervenir, préciser le rôle de chacun ;
-
Veiller à rendre fonctionnelle et effective la Cour Supérieure des Comptes et du
Contentieux Administratif (se référer au document no. 1 portant sur les relations
entre l’Etat et les Collectivités Territoriales).
2.5.2- Contrôle juridictionnel et contrôle technique
Deux autres types de contrôle sont à prendre en compte :
-
le contrôle juridictionnel ;
-
le contrôle technique.
Le contrôle juridictionnel est prévu par la constitution. Il est exercé par la Cour des
Comptes qui désormais est seul compétent pour traiter des litiges avec l’Etat en toute
indépendance. Les Collectivités Territoriales ne sont plus aux ordres du Ministère
de l’Intérieur ou des Délégations.
Pourtant, la clarté des prescrits constitutionnels n’a pas empêché que les Décrets des
17 Mai 1990 continuent de considérer les Collectivités Territoriales comme étant des
extensions du Ministère de l’intérieur.
Ce dernier s’est vu en effet confier la tache de :
-
Coordonner et contrôler les actes des Collectivités Territoriales ;
-
Veiller au respect du partage des compétences entre l’Etat et les Collectivités
Territoriales.
88
Quant au contrôle technique, il intervient dans le cas de compétences partagées entre
l’Etat et les collectivités où l’Etat assure la conception et le respect des normes tandis
que les collectivités auraient un rôle d’exécution. Par exemple, dans le domaine de
l’éducation il se pourrait que la commune s’occupe de la gestion opérationnelle des
écoles de niveau primaire tandis que l’Etat à travers le ministère de l’Education
Nationale garderait le rôle de la conception et du suivi des normes à respecter en la
matière. La commune serait alors soumise au contrôle technique du Ministère de
l’Education Nationale en ce qui concerne les écoles primaires publiques qu’il gère. Une
proposition en ce sens est élaborée dans le document traitant du partage des
compétences.
Quels doivent être le contenu, la portée, les limites du contrôle juridictionnel ?Quel rôle
pour le Ministère de l’Intérieur? Maintenant que l’autonomie est proclamée et qu’un
organisme émanant des Collectivités Territoriales a été créé par la Constitution pour
servir d’interface à l’Exécutif, le CID, le Ministère de l’Intérieur a-t-il encore un rôle a
jouer ? Quel rôle pour un ministère de référence des collectivités territoriales ? Comment
le CID intervient-il ?
Dans quelles conditions le contrôle technique est-il nécessaire? Quel organe de l’Etat en
est chargé ? Quelles sont les balises à mettre en place pour que le contrôle technique
ne se transforme en contrôle de tutelle ?
Ce sont autant de questions que la Politique de Décentralisation devrait aborder et qui
sont dans le document traitant des relations entre l’Etat et les Collectivités Teritoriales..
Conclusion
1- La constitution opte résolument en faveur de la Décentralisation ;
2- La Constitution tarde à être inscrite dans les faits ;
3- La loi n’a pas suivi dans le processus de mise en œuvre, soit parce que le vide
n’est pas comblé, soit parce que l’esprit de la constitution n’est pas respecté ;
89
4- L’application de la loi et de la constitution laisse souvent à désirer ;
5- La politique de Décentralisation à élaborer devrait aborder l’essentiel des
éléments s’y rapportant. Elle devrait presque partir de zéro, et corriger certaines
erreurs ou orientations.
90
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2.- BPM :
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Collectivités Territoriales.
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91
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