Outre-mer - Le Conseil d`État

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Demande d’avis du Haut‐commissaire de la République en Nouvelle‐Calédonie ‐ Droit applicable à la protection juridique des majeurs ‐ Répartition des compétences entre l’État, la Nouvelle‐Calédonie et les provinces  Section de l’intérieur ‐ Avis n° 384.983 ‐ 22 mars 2011 Le Conseil d’État (section de l’intérieur), saisi en application de l’article 206 de la loi organique n° 99‐209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle‐Calédonie, d’une demande d’avis présentée au tribunal administratif de Nouvelle‐Calédonie par le Haut‐commissaire de la République en Nouvelle‐Calédonie et relative à la répartition des compétences entre l’État, la Nouvelle‐Calédonie et les provinces. Vu la transmission en date du 28 janvier 2011, enregistrée au Conseil d’État le 3 février 2011, de la demande d’avis du Haut‐
commissaire de la République en Nouvelle‐Calédonie portant sur le droit applicable en Nouvelle‐Calédonie à la protection juridique des majeurs, notamment en cas de vacance de tutelle, et la répartition des compétences entre l’État, la Nouvelle‐Calédonie et les provinces dans la mise en place des mesures prévues au titre II de la loi n° 2007‐308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs, notamment dans l’institution des mandataires judiciaires à la protection des majeurs et l’accompagnement social des majeurs protégés ; Vu la Constitution, notamment son titre XIII ; Vu la loi organique n° 99‐209 du 19 mars 1999 modifiée relative à la Nouvelle‐Calédonie ; Vu le code civil ; Vu le code de l'action sociale et des familles ; Vu la loi n° 70‐589 du 9 juillet 1970 relative au statut civil de droit commun dans les territoires d'outre‐mer ; Vu la loi n° 2007‐308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs ; Vu le décret n° 74‐930 du 6 novembre 1974 portant organisation de la tutelle d’État et de la curatelle d’État ; Vu le décret n° 2008‐1554 du 31 décembre 2008 relatif aux modalités de participation des personnes protégées au financement de leur mesure de protection ; Est d’avis de répondre dans le sens des observations qui suivent : Aux termes de l’article 6‐2 de la loi organique susvisée du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle‐Calédonie: « Dans les matières qui relèvent de la compétence de l'État, sont applicables en Nouvelle‐Calédonie les dispositions législatives et réglementaires qui comportent une mention expresse à cette fin./ Par dérogation au premier alinéa, sont applicables de plein droit en Nouvelle‐Calédonie, sans préjudice des dispositions les adaptant à son organisation particulière, les dispositions législatives et réglementaires qui sont relatives : …4° A la nationalité, à l'état et la capacité des personnes » ; aux termes de son article 22 : « La Nouvelle‐Calédonie est compétente dans les matières suivantes : … / 2°… formation professionnelle, sans préjudice des actions des provinces dans ce domaine, et attribution de diplômes à ce titre ; …/ 4° Protection sociale, hygiène publique et santé, contrôle sanitaire aux frontières ;…/ 24° Etablissements hospitaliers » ; aux termes de son article 20 : « Chaque province est compétente dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l'État ou à la Nouvelle‐Calédonie par la présente loi, ou aux communes par la législation applicable en Nouvelle‐Calédonie » ; aux termes de son article 47 : « Le congrès peut, à la demande d'une assemblée de province, donner compétence aux autorités de la province pour adapter et appliquer : 1° La réglementation en matière d'hygiène publique et de santé ainsi que de protection sociale… » ; enfin, aux termes de son article 222 : « I. ‐ Les dispositions législatives et réglementaires en vigueur en Nouvelle‐Calédonie à la date de la promulgation de la présente loi organique et qui ne lui sont pas contraires demeurent applicables ». Sur la première question La loi du 9 juillet 1970 susvisée relative au statut civil de droit commun dans les territoires d'outre‐mer a rendu applicables à la Nouvelle‐Calédonie, en tant qu'elles n'y sont pas déjà applicables, les dispositions législatives relatives à l'état et à la capacité des personnes antérieures à l'entrée en vigueur de cette loi, au rang desquelles figure la loi n° 68‐5 du 3 janvier 1968 portant réforme du droit des incapables majeurs, et y a rendu applicables de plein droit les modifications postérieures de ces lois. Les dispositions du code civil relatives à la protection juridique ou judiciaire des majeurs, dans leur rédaction issue du titre I de la loi susvisée du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs, et, plus précisément, à la sauvegarde de justice, à la curatelle et à la tutelle ainsi qu’à la mesure d’accompagnement judicaire, sont de plein droit applicables en Nouvelle‐Calédonie, comme relevant de la matière de l’état et de la capacité des personnes. Il appartient toutefois à l’État d’y apporter les adaptations rendues nécessaires par l’organisation particulière de la Nouvelle‐Calédonie. A défaut d’avoir procédé à ce jour à ces adaptations, la mesure de protection ne peut actuellement être confiée, dans cette collectivité, à un mandataire judiciaire à la protection des majeurs inscrit sur la liste départementale prévue au code de l'action sociale et des familles, en l’absence de prise en charge possible du majeur à protéger par sa famille ou son entourage. Par suite, la situation des majeurs isolés à protéger ne peut être appréhendée à ce jour qu’à travers le mécanisme de la tutelle d’État tel qu’organisé par le décret du 6 novembre 1974 susvisé portant organisation de la tutelle d’État et de la curatelle d’État, dont les dispositions ont été expressément maintenues en vigueur en Nouvelle‐Calédonie par le décret n° 2008‐1554 du 31 décembre 2008 relatif aux modalités de participation des personnes protégées au financement de leur mesure de protection et qui y est de plein droit applicable en tant qu’il participe du régime de la capacité des personnes, sous réserve des adaptations locales nécessaires. Aux termes de l’article 433 du code civil dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi susvisée du 5 mars 2007 « Si la tutelle reste vacante, le juge des tutelles la défère à l’État s’il s’agit d’un majeur… » ; aux termes de l’article 5 du décret du 6 novembre 1974 susvisé : « La tutelle d’État peut être confiée au préfet qui la délègue au directeur départemental de l'action sanitaire et sociale » ; aux termes de son article 7 : « Tout notaire compétent pour instrumenter dans le ressort du tribunal d’instance peut être désigné par le juge des tutelles comme tuteur aux biens…/ S’il l’accepte, les fonctions de tuteur à la personne peuvent également lui être confiées » ; enfin aux termes de son article 8 : « Le procureur de la République établit pour chaque ressort de juge des tutelles, et après avis du préfet, une liste de personnes physiques ou morales qualifiées qui acceptent d’être déléguées à la tutelle d’État… » ; Si le juge des tutelles choisit de confier la mesure à l’État, représenté par le Haut‐commissaire de la République, il appartient à celui‐ci de prendre l’attache du service local relevant de la compétence de la Nouvelle‐Calédonie et correspondant, en métropole, au service chargé, dans le département, de l'action sanitaire et sociale, à l’effet de déterminer les conditions et modalités de la prise en charge des majeurs concernés, soit par les personnels de Nouvelle‐Calédonie soit, en cas de délégation dans les conditions prévues à l’article 47 de la loi statutaire, par ceux des provinces. Les autres possibilités ouvertes par le décret du 6 novembre 1974 peuvent être mises en œuvre en l’absence de convention susceptible d’être concrétisée à cet effet. Sur la seconde question La loi du 5 mars 2007 a, dans son titre II, institué d’une part, la mesure d’accompagnement social personnalisé et prévu d’autre part, les conditions de mise en œuvre des mesures de protection juridique et judiciaire par les mandataires judiciaires à la protection des majeurs ainsi que le financement de ces mesures. La mesure d’accompagnement social personnalisé consiste en une aide à la gestion des prestations sociales et en un accompagnement social individualisé à l’égard de toute personne dont la santé ou la sécurité est menacée par les difficultés qu'elle éprouve à gérer ses ressources ; elle prend la forme d'un contrat conclu entre l'intéressé et le département, représenté par le président du conseil général, et n’emporte aucune incapacité. Elle constitue, par suite, une mesure de protection sociale au sens de l’article 22 de la loi organique du 19 mars 1999, dont la création et la mise en œuvre locales ainsi que le financement relèvent des autorités de Nouvelle‐Calédonie (le congrès ou, sur délégation, les assemblées de provinces). S’agissant de la mise en œuvre des mesures de protection juridique et judiciaire, le régime auquel sont soumis les mandataires judiciaires à la protection des majeurs est indissociable des règles de fond du code civil régissant la capacité des personnes, dans la mesure où ils sont chargés, sur mandat du juge et sous le contrôle direct de celui‐ci à qui ils doivent rendre compte, de leur mise en œuvre effective dans le respect des libertés individuelles qu’impose la nature même des mesures prononcées. Par suite, les dispositions du titre II de la loi du 5 mars 2007 régissant les mandataires judiciaires à la protection des majeurs sont de plein droit applicables en Nouvelle‐Calédonie, sous la réserve des adaptations par l’État que rendrait nécessaire l’organisation particulière de la collectivité, en ce qu’elles fixent les éléments suivants de ce régime juridique : ‐ le principe même du recours à ces mandataires en l’absence de personnes proches du majeur susceptibles d’exercer la mesure, ‐ la détermination des catégories de personnes, physiques et morales, susceptibles de bénéficier de la qualité de mandataires judiciaires à la protection des majeurs, ‐ les conditions d’accès à la fonction, en particulier l’habilitation à celle‐ci et l’inscription des intéressés sur une liste établie par l’autorité étatique (le Haut‐commissaire en Nouvelle‐Calédonie), ‐ l’exigence d’un niveau de qualification reconnu par l’État, ‐ les conditions d’exercice tenant aux garanties de moralité, d’indépendance fonctionnelle et de couverture financière, ‐ les obligations déontologiques en matière de respect des droits fondamentaux des personnes hébergées dans les structures de prise en charge, ‐ le contrôle de l’activité des mandataires par l’autorité étatique, ‐ les sanctions pénales qui ne mettent pas en cause les règles d’organisation et de fonctionnement des établissements du secteur médical, social et médico‐social. La Nouvelle‐Calédonie est en revanche compétente, en tant que deux des catégories d’intervenants potentiels à l’exécution du mandat judiciaire à la protection des majeurs (les services sociaux et médico‐sociaux et les préposés d’établissements de santé) relèvent du système de protection sociale et de santé de la collectivité, et sans préjudice d’une éventuelle délégation aux provinces, pour désigner ceux des services et préposés d’établissements du secteur médical, social et médico‐social, qui, sous réserve de leur habilitation et de leur inscription sur la liste des mandataires, seront susceptibles d’exercer la mesure de protection ainsi que pour fixer les règles d’organisation et de fonctionnement de ces structures et les modalités de leur contrôle par les autorités locales. Enfin, il résulte de l’article 47 de la loi organique du 19 mars 1999 que les provinces ont la faculté, sur délégation du congrès, d’assurer par elles‐mêmes l’exécution des mesures relevant du domaine de la protection sociale et de la santé, en adaptant, le cas échéant, la réglementation en la matière. Cette faculté est susceptible de permettre aux provinces qui le souhaiteraient de faire assurer, par leurs propres structures, l’exécution matérielle des mandats judicaires de protection des majeurs, dans les mêmes conditions et selon les mêmes modalités que celles de la Nouvelle‐Calédonie ou en y apportant les adaptations qu’elles jugeraient nécessaires à leur organisation particulière, dans le respect des principes régissant ces mesures.