La reconnaissance apparente d`une résiliation du contrat
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La reconnaissance apparente d`une résiliation du contrat
Viedes contrats Contentieux La reconnaissance apparente d’une résiliation du contrat administratif à l’initiative du cocontractant privé Par un arrêt du 8 octobre, le Conseil d’État admet que le cocontractant de l’administration puisse résilier un contrat administratif. Néanmoins, l’exercice de ce pouvoir de résiliation est strictement encadré par le juge à tel point qu’on peut se demander si les cocontractants pourront réellement en faire usage. E n application de règles générales, les contrats administratifs font l’objet d’un régime spécifique caractérisé par l’inégalité des parties et, ce faisant, par les prérogatives réservées à l’administration dont le pouvoir de résiliation unilatérale est une bonne illustration. Ces règles et prérogatives trouvent leur fondement dans le caractère d’intérêt général et de service public des missions assurées par les personnes publiques par l’intermédiaire de tels contrats. Se pose néanmoins la question de savoir si elles sont par nature et par principe réservées aux seules personnes publiques, ou bien si un cocontractant privé peut également bénéficier de certaines d’entre elles, et notamment de la possibilité de procéder à la résiliation d’un contrat. Julie Mestres et Ghislain Minaire Avocats, Cabinet PARME Avocats Références CE 8 octobre 2014, Société Grenke location, req. n° 370644 Dans sa décision du 8 octobre 2014, le Conseil d’État a été amené à se prononcer sur la légalité d’une clause permettant au cocontractant de l’administration de résilier le contrat en cas de retard de paiement des loyers par la personne publique signataire. Dans cette espèce, le musée des civilisations de l’Europe et de la Méditerranée (Mucem), service à compétence nationale du ministère de la Culture, avait conclu, le 10 avril 2008 avec la société Grenke location, un contrat par lequel l’entreprise s’engageait à acheter auprès d’un fournisseur désigné cinq photocopieurs pour les donner ensuite en location au Mucem. Ce dernier avait toutefois cessé de s’acquitter des loyers dus. En application d’une clause en ce sens, la société Grenke location a alors procédé à la résiliation du contrat et demandé le versement de l’indemnité de résiliation contractuellement prévue ainsi que la restitution des matériels. Le tribunal administratif de Strasbourg avait condamné l’État au paiement de la somme de 101 042,39 euros(1). Cette décision a été annulée par la cour administrative d’appel de Nancy(2) au motif que « cette clause, de nature à porter atteinte à la continuité du service public, [était] contraire à l’ordre public ». Le Conseil d’État a toutefois jugé cette interdiction trop Mots clés Clause de résiliation • Motif d’intérêt général • Obligations contractuelles • Service public 62 Retrouvez la vie des contrats sur moniteurjuris.fr/contratspublics/ (1) TA �������������������������������������������� Strasbourg, 31 mai 2012, req. n° 0904852. (2) CAA ����������������������������������������� Nancy 27 mai 2013, req. n° 12NC01396. Contrats Publics – n° 149 - décembre 2014 Viedes contrats Contentieux générale et absolue et lui a préféré une solution plus équilibrée. Alors qu’une telle question était inédite dans sa jurisprudence, la Haute juridiction admet par sa décision Société Grenke location que le cocontractant de l’administration puisse procéder à la résiliation d’un contrat administratif lorsqu’une clause l’y autorisant est prévue au contrat. S’il peut sembler, en apparence, que le Conseil d’État tente de rééquilibrer les rapports entre l’administration et son cocontractant privé, les conditions dont il a entouré la mise en œuvre d’une telle clause dans un contrat administratif en questionnent directement l’efficacité. En réalité, cette décision n’impacte pas le pouvoir de résiliation unilatérale des contrats administratifs qui reste réservé à l’autorité administrative et la reconnaissance de la possibilité d’une résiliation à l’initiative des cocontractants privés est plus apparente qu’effective. Le pouvoir de résiliation unilatérale des contrats administratifs Un pouvoir reconnu de plein droit à l’autorité administrative La personne publique, dépositaire et garante de l’intérêt général, n’est pas un cocontractant comme les autres. La jurisprudence n’a cessé de préciser les contours des relations contractuelles administratives en reconnaissant des pouvoirs étendus à la personne publique, au détriment du cocontractant, qu’il s’agisse de la modification du contrat ou de sa résiliation. Par son arrêt bien connu, Distillerie de Magnac-Laval de 1958(3), le Conseil d’État a ainsi reconnu à l’administration la faculté d’user de plein droit, dans tous ses contrats, même dans leur silence, d’un pouvoir de résiliation unilatérale pour motif d’intérêt général, et ce « en vertu des règles applicables aux contrats administratifs » (solution confirmée tant par le Tribunal des conflits(4), par le Conseil constitutionnel(5) que par la Cour européenne des droits de l’homme(6)). Le Conseil d’État a également jugé que l’administration peut mettre en œuvre cette faculté en cas de fautes commises par le cocontractant(7). L’usage de ce pouvoir a d’ailleurs été validé dans des litiges portant sur des marchés de travaux publics(8), des concessions(9), des baux emphytéotiques(10) ou encore des marchés d’assurances. Aujourd’hui, le pouvoir de résiliation unilatérale figure le plus souvent dans le contrat ou les documents qui l’accompagnent (ex : CCAG Travaux). Et l’administration ne peut y renoncer par une stipulation contractuelle(11). On relèvera que la formulation retenue par le Conseil d’État, dans son arrêt Distillerie de Magnac-Laval relative aux « règles applicables aux contrats administratifs », pourrait laisser entendre de prime abord que le pouvoir de résiliation unilatérale découle de « l’administrativité » du contrat. Toutefois, son fondement doit être lu comme procédant essentiellement de l’intérêt général ou de l’intérêt du service public qui s’attache à l’existence du contrat et que l’administration a la charge de protéger y compris, le cas échéant, en résiliant le contrat. La mise en œuvre de ce pouvoir en cas de manquements par le cocontractant à ses obligations contractuelles se rattache également à cette idée : par ses fautes, le cocontractant risque de mettre en péril, du moins de menacer l’intérêt du service. C’est donc bien pour préserver cet intérêt que la personne publique peut unilatéralement résilier le contrat. Un pouvoir dénié au cocontractant privé Symétriquement, le cocontractant de l’administration ne se voit pas reconnaître un tel pouvoir. C’est ce que rappelait le Conseil d’État dans son arrêt OPHLM du Havre(12) de 1985 en considérant qu’en aucun cas il ne pouvait lui-même prendre l’initiative de résilier unilatéralement le contrat. Plus encore, en prenant cette initiative, il commettait une faute justifiant que l’administration résilie elle-même le contrat aux torts exclusifs du cocontractant. Là encore, l’intérêt général et plus globalement l’exigence de continuité du service fondent cette impossibilité pour le cocontractant de résilier unilatéralement le contrat qui le lie à l’administration. En creux s’y lisent, d’une part, la jurisprudence classique faisant obligation au cocontractant de continuer à exécuter le service même en présence d’aléas contractuels(13) et, d’autre part, le principe désormais ancien selon lequel le cocontractant ne peut opposer à l’administration aucune exception d’inexécution : les carences de la personne publique (3) CE ��� Ass., ������ 2 mai �� ���������� 1958, Distillerie ������������ de ����������������� Magnac-Laval, Rec. CE, p. 246. (8) ������������� CE 6 février ������ 1925, ������������������� Gouverneur général ��������������������� Algérie c/ Demouchy, Rec. p. 121. (4) TC ���������������������������������������������������������� 2 mars 1987, Société d’aménagement et de développement Briançon-Montgenèvre, RFDA 1987, p. 191, note F. Moderne. (9) ��� CE Ass., ���������������� 2 février �������������� 1987, Société ������������� TV6, req. n° 81131, ������� Rec. CE, p. 29. (5) Cons. ������ const., �������� décision ��������� n° 84-185 ��� ������� DC ��� du ������ 18 janvier �������������� 1985, Rec. p. 36, à propos des contrats d’association conclus par l’État avec les écoles privées ; RFDA 1985, p. 624, note P. Delvolvé. (10) ������������������������������������������������������������ CE 25 février 1994, Société SOFAP Marignan, req. n° 144641, RFDA 1994, p. 510. (6) ����� CEDH 9 ����������� décembre 1994, ������ Raffineries ������������������������������ grecques Stran c/ République hellénique, DA 1995, comm. 200. (7) ����������������������������� Par exemple, CE 30 septembre 1983, ������������������������ SARL Comexp, req. n° 26611. Contrats Publics – n° 149 - décembre 2014 (11) ������������������������������������������������������������� CE 6 mai 1985, Association Eurolat Crédit Foncier de France, req. n° 41589, Rec. CE, p. 141 ; RFDA 1986, p. 21. (12) ������������������������������������������������� CE 7 octobre 1988, OPHLM du Havre, req. n° 59729. (13) ���������������������������������� Par exemple, CE Sect., 5 novembre 1982, ������������������������� Société Propétrol, req. n° 19413. Retrouvez la vie des contrats sur moniteurjuris.fr/contratspublics/ 63 Viedes contrats Contentieux ne lui permettent pas de se libérer de ses obligations(14) alors que les fautes qu’il commet autorisent la personne publique à ne pas exécuter les siennes(15). Jusqu’à présent, lorsque le cocontractant voulait mettre fin au contrat, il pouvait seulement saisir le juge d’une demande tendant à sa résiliation. Comme le relève le Conseil d’État dans son arrêt précité OPHLM du Havre, même lorsque l’administration ne se conforme pas à ses obligations contractuelles, la société contractante « pouvait seulement, si elle s’y croyait fondée, demander au juge du contrat d’en prononcer la résiliation ». C’est donc au juge qu’il revient d’apprécier si les circonstances de l’espèce justifient qu’il soit mis fin au contrat, et au cocontractant qui s’estime « lésé » de saisir le juge administratif d’une telle demande. Or, si la jurisprudence comporte des exemples de demandes en ce sens adressées au juge du contrat, l’incertitude contentieuse pesant sur de telles procédures et la nécessité pour le cocontractant d’assurer l’exécution du contrat dans l’attente de la décision rendent ces démarches difficiles. En outre, le juge n’y fait droit que si la gravité de la situation le justifie et, dans le cas contraire, rejette simplement la demande(16). L’arrêt du Conseil d’État du 8 octobre 2014 confirme cet état du droit dans son considérant de principe aux termes duquel il rappelle que « le cocontractant lié à la personne publique par un contrat administratif est tenu d’en assurer l’exécution, sauf en cas de force majeure, et ne peut notamment pas se prévaloir des manquements ou défaillances de l’administration pour se soustraire à ses propres obligations contractuelles ou prendre l’initiative de résilier unilatéralement le contrat ». Si la Haute juridiction a apporté une souplesse en jugeant valide l’insertion dans un contrat administratif d’une clause de résiliation au bénéfice du cocontractant, on ne peut toutefois que relever que le Conseil d’État n’a pas entendu étendre au cocontractant privé le pouvoir de résiliation unilatérale reconnu à la seule autorité administrative, mais simplement remédier dans une certaine mesure à la situation dans laquelle le cocontractant privé de l’administration doit faire face à l’inexécution de cette dernière en lui permettant, si une clause du contrat l’y autorise expressément et si les conditions posées par cette clause sont remplies, de prononcer la résiliation du contrat. En cas de défaillance de l’administration, est donc admise une situation médiane, ne faisant plus obligation au cocontractant de saisir le juge du contrat : il peut mettre en œuvre une clause de résiliation. Toutefois, en assortissant la mise en œuvre de cette clause de plusieurs conditions, le Conseil d’État n’a pas perdu de vue la préservation de l’intérêt général. On rappellera qu’une telle considération n’était pas étrangère à la cour administrative d’appel de Nancy, qui avait (14) ��������������������������������������������������������������� Par exemple, CE 7 janvier 1976, Ville d’Amiens, req. n° 92888, Rec. CE, p. 11. jugé, pour sa part, illégale une telle clause en relevant qu’elle est « de nature à porter atteinte à la continuité du service public » alors même que, dans cette affaire, l’administration avait cessé de remplir ses obligations en ne versant plus les loyers dus au titre de la location des photocopieurs objets du contrat. Le Conseil d’État a retenu cette considération mais l’a traduite différemment. En effet, au lieu de juger d’emblée illégale une clause de résiliation au profit du cocontractant, il a préféré en tirer les conséquences et les implications de l’intérêt général et plus globalement de la continuité du service public au stade de la mise en œuvre de la clause en prévoyant des conditions d’application strictes. Ces conditions ne manquent cependant pas de soulever une légitime interrogation quant à l’efficacité, voire la pertinence de ce dispositif La reconnaissance en trompe-l’œil d’une clause de résiliation au profit du cocontractant privé Une clause à la validité triplement conditionnée Si le Conseil d’État admet désormais la possibilité d’insérer une clause permettant la résiliation d’un contrat administratif à l’initiative du cocontractant privé, la validité d’une telle clause reste triplement conditionnée. La première condition énoncée par la Haute juridiction tient à l’objet même du contrat dans le cadre duquel une telle clause peut être prévue. Les parties ne peuvent ainsi convenir d’une telle clause que dans les contrats n’ayant pas pour objet l’exécution même du service public. Une clause de cette nature ne pourra en conséquence ni figurer dans une délégation de service public, ni dans un marché public portant sur l’exploitation d’un service. Cette première condition se justifie pleinement au regard de l’exigence constitutionnelle de continuité du service public. Une stipulation contractuelle ne saurait en effet faire obstacle à la mise en œuvre de ce principe et il ne saurait être admis qu’un cocontractant privé puisse décider unilatéralement de l’interruption d’un service public. Le contrat doit rester dans l’intérêt du service public. A contrario, une clause de résiliation pourra désormais être prévue dans tous les contrats administratifs ne portant pas directement sur l’exécution d’un service public, et notamment dans les marchés publics de fourniture, mais également dans différents contrats portant sur la réalisation de prestations de service ne contribuant pas directement à l’exécution d’un service public(17). La deuxième condition fixée par le Conseil d’État tient aux motifs mêmes de la résiliation. Il n’est possible pour le cocontractant privé de décider unilatéralement (15) CE ���������������������������� 27 mars 1957, Carsalade, Rec. CE, p. 216. (16) ����������������������������� Par exemple, CE 27 septembre 1985, �������������������������� Compagnie française d’irrigation, req. n° 46359. 64 Retrouvez la vie des contrats sur moniteurjuris.fr/contratspublics/ (17) ������������������������������������������������������������ De telles clauses pourront notamment être insérées dans les contrats de prestations intellectuelles par exemple. Contrats Publics – n° 149 - décembre 2014 Viedes contrats Contentieux de la résiliation du contrat que dans l’hypothèse où l’administration méconnaîtrait ses obligations contractuelles. De plus fort, le pouvoir de résiliation reconnu au cocontractant privé ne peut être nullement regardé comme le pendant de celui reconnu à l’administration qui permet à cette dernière de résilier un contrat pour tout motif d’intérêt général. Il a simplement pour objet de lui permettre de faire face à la situation dans laquelle l’administration manque à ses engagements. L’entreprise privée titulaire d’un contrat administratif n’est donc pas libre de résilier le contrat mais elle peut avoir recours à cette solution si l’administration manque à ses engagements et la met en difficulté, notamment sur le plan financier. Par ailleurs, c’est l’évidence même, la clause devra prévoir les cas dans lesquels elle pourra être mise en œuvre et donc identifier les cas de méconnaissance par l’administration de ses obligations contractuelles ouvrant droit à la résiliation pour le cocontractant. Outre le fait que cette condition ne va pas sans poser la question de la volonté de l’administration, qui a la main sur la rédaction des contrats, de le prévoir contractuellement, elle implique que toute méconnaissance de ses obligations par la personne publique n’est pas nécessairement de nature à conduire à la mise en œuvre de ce dispositif. Enfin, la troisième condition tient à la procédure dans le cadre de laquelle cette résiliation peut être prononcée. Préalablement à toute décision de résiliation, le cocontractant privé doit mettre en demeure la personne publique de s’opposer à la rupture des relations contractuelles, pour un motif d’intérêt général, tiré notamment des exigences du service public. Si le cocontractant de l’administration se voit reconnaître la possibilité de résilier le contrat, l’administration demeure libre de s’opposer à cette résiliation si un motif d’intérêt général le justifie. Se retrouve l’idée selon laquelle les motifs d’intérêt général supplantent les intérêts privés. L’exécution d’un contrat administratif peut s’avérer indispensable à l’exercice par une personne publique des missions qui lui incombent. Même si les intérêts – notamment financiers – du cocontractant justifieraient qu’il soit mis fin au contrat, la personne publique peut exiger la poursuite du contrat, quand bien même elle n’honorerait pas ses obligations contractuelles pour autant qu’un motif d’intérêt général le justifie. Le refus du cocontractant de poursuivre l’exécution du contrat serait d’ailleurs de nature à entraîner la résiliation du contrat à ses torts exclusifs. Il dispose néanmoins de la faculté de contester devant le juge le motif d’intérêt général qui lui est opposé et, le cas échéant, d’obtenir la résiliation du contrat. Sous réserve du respect de ces trois conditions cumulatives, le Conseil d’État reconnaît expressément la possibilité pour un cocontractant privé de l’administration de procéder à la résiliation unilatérale du contrat administratif. La licéité d’une telle clause, profitable aux cocontractants privés, tend, du moins en principe, à faciliter l’intervention des différents opérateurs et investisseurs. Se pose néanmoins la question de la portée effective de cette solution. Il semble que les conditions fixées par les juges soient telles qu’en pratique, la résiliation d’un contrat administratif à l’initiative d’une personne privée reste difficile à mettre en œuvre. Contrats Publics – n° 149 - décembre 2014 Une clause à l’effet pratique limité Reconnaître la possibilité pour les entreprises privées titulaires d’un contrat administratif de mettre fin à ce contrat de leur propre initiative, et sans que l’intervention du juge ne soit nécessaire pourrait contribuer à favoriser le financement de certains projets, et inciter les opérateurs à candidater auprès des personnes publiques. En l’absence de paiement par la collectivité titulaire du contrat, et plus généralement, en cas de nonrespect par l’autorité administrative de ses engagements contractuels, les opérateurs disposeraient en effet de la possibilité de mettre fin au contrat, et ne seraient en conséquence plus tenus à l’exécution de leurs propres obligations contractuelles, sans aucune garantie d’en obtenir un jour la contrepartie. L’encadrement des conditions d’utilisation d’une telle faculté apparaît toutefois de nature à en limiter considérablement la portée. Deux critiques peuvent principalement être soulevées. En premier lieu, et comme il l’a été exposé ci-avant, le Conseil d’État ne reconnaît pas au cocontractant un « pouvoir de résiliation unilatérale », comme celui de l’administration, mais la possibilité de prévoir contractuellement une clause lui donnant la possibilité de résilier le contrat si l’administration venait à manquer à ses engagements contractuels. Il appartient donc aux parties d’anticiper la rédaction d’une telle clause au sein du contrat. Or, dans les contrats de la commande publique ne donnant pas lieu à négociation, il n’est pas certain que l’administration, à l’initiative de la rédaction des documents contractuels, prévoie l’existence de cette clause. Elle n’aurait par ailleurs pas forcément intérêt à le faire, sauf à inciter les opérateurs à candidater en leur offrant des garanties supplémentaires. Dans ce cadre, et dans la perspective d’une évolution des différents cahiers des clauses administratives générales applicables aux marchés publics, il pourrait être envisagé de faire évoluer les articles relatifs à la résiliation, en ajoutant l’hypothèse d’une résiliation du contrat par le titulaire en cas de non-respect par le pouvoir adjudicateur de ses obligations contractuelles, respectant les conditions dégagées par la jurisprudence du Conseil d’État. Ce cadre contractuel général pourrait constituer un premier support à l’application de la solution dégagée par la Haute juridiction. En second lieu, aucune précision n’est apportée sur la nature et le contrôle des motifs d’intérêt général susceptibles de faire obstacle à la mise en œuvre de cette résiliation. Ainsi, il est simplement précisé que la personne publique peut s’opposer à la rupture des relations contractuelles, pour un motif d’intérêt général, tiré notamment des exigences des services publics. Il n’est pas précisé si le motif d’intérêt général invoqué devra justifier de la poursuite du contrat par le cocontractant privé, en lien avec la nature des prestations demandées au cocontractant de l’administration, ou s’il pourra également être invoqué pour permettre à la personne publique de justifier du non-respect de ses obligations contractuelles, avec pour même finalité de s’opposer à la rupture des relations contractuelles. Traditionnellement, la notion de « motif d’intérêt général » est entendue de manière large par le juge administratif Retrouvez la vie des contrats sur moniteurjuris.fr/contratspublics/ 65 Viedes contrats Contentieux et peut ainsi résulter de l’abandon d’un projet(18), ou de considérations liées à l’organisation et au fonctionnement du service public(19). Certes, le cocontractant privé dispose de la possibilité de saisir le juge du contrat pour contester les motifs qui lui sont opposés par la personne publique. Néanmoins, et dans l’attente de la décision du juge, il reste tenu à l’exécution de ses propres obligations, sans aucune garantie. Or, dans l’hypothèse d’un marché public, le non-respect par la personne publique de ses engagements – à savoir l’absence de paiement du prix dû en contrepartie des prestations réalisées – peut s’avérer particulièrement préjudiciable au cocontractant privé, qui peut se retrouver dans une situation financière particulière difficile, de nature à mettre en péril la survie de l’entreprise. Il aurait pu être utile, dans cette perspective, de prévoir par exemple un mécanisme susceptible (18) ����������������������� CE 23 avril 2001, SARL Bureau ��������������������������� d’études techniques d’équipement rural et urbain, req. n° 186424. (19) ���������������������������������������������������� CE Ass., 29 avril 1994, Colombani, req. n° 105401 ; RFDA 1994 ou CE 6 juin 1986, MM. Gallix et Vincent, req. n° 26242. 66 Retrouvez la vie des contrats sur moniteurjuris.fr/contratspublics/ de contraindre l’administration à payer son cocontractant en attendant la décision du juge du contrat ou de préciser et circonscrire les motifs d’intérêt général susceptibles d’être invoqués par l’administration pour contester la rupture des relations contractuelles. L’essence même des contrats administratifs suppose ainsi de faire primer l’intérêt général et l’intérêt qui s’attache à l’existence et à la continuité du service public au détriment des intérêts privés notamment financiers. Par le biais de la décision commentée, les juges du PalaisRoyal ont ainsi ouvert, en apparence, au cocontractant privé d’un contrat administratif la possibilité de résilier le contrat si l’administration ne respecte pas ses engagements contractuels et si une telle décision ne porte pas atteinte à l’intérêt général. La pratique donnera à voir dans quelles situations les cocontractants privés pourront efficacement faire usage de cette nouvelle prérogative qui leur est reconnue, mais il semble que cette reconnaissance soit avant tout théorique et peine à être suivie d’un quelconque effet pratique bénéfique pour le cocontractant privé. Contrats Publics – n° 149 - décembre 2014