Wirkungsmessung in der Jugendwohlfahrt Oberösterreich

Transcription

Fachhochschul - Studiengang Sozialmanagement Linz
Wirkungsmessung
in der
Jugendwohlfahrt Oberösterreich
Diplomarbeit
zur Erlangung des akademischen Grades
Magister FH
für wirtschaftswissenschaftliche Berufe
Studiengang Sozialmanagement, Linz
Eingereicht von:
David Habichler
Erstbegutachterin: Maga. Dr.in Monika Kerschbaumer
Zweitbegutachterin: Prof. (FH) Drin. Friederike Queteschiner
Linz, September 2007
Eidesstattliche Erklärung
Ich erkläre hiermit an Eides statt, dass ich die vorliegende Arbeit selbständig
und ohne Benutzung anderer als der angegebenen Hilfsmittel angefertigt habe.
Die aus fremden Quellen direkt oder indirekt übernommenen Gedanken sind als
solche kenntlich gemacht. Die Arbeit wurde bisher in gleicher oder ähnlicher
Form keiner anderen Prüfungsbehörde vorgelegt und auch noch nicht
veröffentlicht.
Linz, im September 2007
____________________________
David Habichler
Kurzfassung
Wirkungsorientierung als Grundsatz für Verwaltungen wird in modernen
Staaten zunehmend als neue Herausforderung erkannt. Auch das Land
Oberösterreich hat sich dieser Idee verschrieben und wirkungsorientierte
Verwaltung als Primärziel der nächsten Jahre angesetzt. Output- statt
Inputorientierung soll als neue Leitidee dienen.
Um
wirkungsorientiert
handeln
zu
können,
benötigt
es
passende
Instrumente. Die vorliegende Diplomarbeit befasst sich mit der Fragestellung,
welche Maßnahmen und Inhalte für eine Einführung eines Instruments zur
Wirkungsmessung in der Jugendwohlfahrt Oberösterreich berücksichtigt
werden sollten.
Zunächst wird die wirkungsorientierte Verwaltung (WOV) anhand New Public
Management erklärt und das daraus resultierende Unternehmens- und
Managementkonzept WOV 2015 beschrieben. Nach theoretischen Zugängen
zu Wirkung und Wirkungsmessung wird WIMES (Wirkung messen), ein
Instrument zur Wirkungsmessung von Hilfen zur Erziehung aus Deutschland,
analysiert. Dabei dienen qualitative Interviews mit Erfinder und Nutzer von
WIMES als Grundlage. Die statistischen Auswertungen von WIMES werden
mit einem Experten aus dem Institut für Angewandte Statistik (IFAS)
reflektiert.
Wie Elemente von WIMES in ein Instrument der Wirkungsmessung der
Jugendwohlfahrt Oberösterreich integriert werden können, wird durch ein
Experteninterview aus der Abteilung Jugendwohlfahrt geklärt.
Aus
den
Erfahrungen
Handlungsempfehlungen
aller
abgeleitet,
Interviewpartner
die
für
die
werden
Entwicklung
zehn
eines
oberösterreichischen Instruments zur Wirkungsmessung von Hilfen zur
Erziehung bedeutend sind.
Schlüsselwörter:
Verwaltung
Wirkungen,
(WOV),
New
Wirkungsorientierung,
Public
Management,
wirkungsorientierte
Wirkungsmessung,
Leistungsmessung, Jugendwohlfahrt
II
Abstract
In modern states, impact orientation is increasingly seen as a new principle
for government administration. The Upper Austrian government has also
committed itself to this new idea and has set impact orientated administration
as a primary aim for the next few years. Therefore, output instead of input
orientation will be the leading concept. In order to act impact orientated it is
important to have adequate instruments.
This diploma thesis deals with the question how an instrument to measure
impact can be introduced in Upper Austrian youth welfare. In the first part the
impact orientated administration (WOV) is described according to the
principles of New Public Management. Also, the organisation and
management
concept
resulting
from
it,
WOV
2015,
is
explained.
Subsequently to theoretical approaches to impact and impact measurement,
WIMES, a German instrument for the impact measurement in education
assistance, is analysed based on surveys with developers and users of this
tool. Also, the statistical analyses which WIMES produces are reflected upon
with an expert for applied statistics. How elements of WIMES can be
integrated in an Upper Austrian impact measurement tool is then clarified by
an interview with an expert of the youth welfare department.
Based on the experience of all interviewees ten recommendations are made
that are of importance for the development of an Upper Austrian tool for
measuring impacts in the area of education assistance.
Keywords: impact, impact orientation, impact orientated administration
(WOV), New Public Management, impact measurement, performance
measurement, youth welfare
III
Danksagung
An dieser Stelle ergreife ich die Möglichkeit, mich bei den Menschen zu
bedanken, die es mir ermöglichten, dieses Studium zum Abschluss zu
bringen.
Zunächst ein Dankeschön an meine Diplomarbeitsbetreuerinnen Fr. Maga.
Drin. Kerschbaumer und Fr. Prof.(FH) Drin. Queteschiner für die Mühen, die
sie bei der Betreuung und Durchsicht der Diplomarbeit hatten. Zudem gilt ein
Dank
dem
e/l/s-Institutes
für
die
Gastfreundschaft
und
der
Auskunftsbereitschaft.
Ein großer Dank gilt meinen langjährigen Freunden Judith Schimpelsberger
und Gregor Bayer, die mich in schweren Momenten während der Erarbeitung
der Diplomarbeit durch Zuspruch und Motivation über diese Zeit trugen.
Aber mein größter Dank gilt meiner Familie, allen voran meinen beiden
Kindern Lea und Finn sowie meiner Partnerin Julia, die mich während des
Studiums unterstützten und einen großen Beitrag für das Erreichen des
Zieles leisteten.
DANKE
IV
Inhaltsverzeichnis
1 Einleitung ..................................................................................1
1.1
Ziel und Nutzen der Diplomarbeit................................................. 2
1.2
Aufbau der Arbeit .......................................................................... 3
1.3
Begriffsdefinitionen....................................................................... 4
1.3.1
Wirkungen...........................................................................................4
1.3.2
Wirkungsorientierung ..........................................................................4
1.3.3
New Public Management ....................................................................5
1.3.4
Input ....................................................................................................5
1.3.5
Output .................................................................................................5
1.3.6
Effektivität ...........................................................................................5
1.3.7
Effizienz ..............................................................................................6
2 Wirkungsorientierung durch New Public Management ........7
2.1
Aufgaben der öffentlichen Verwaltung ........................................ 8
2.2
Entstehung von New Public Management................................... 8
2.3
Das System von New Public Management ................................ 10
2.3.1
Public-Choice-Theorie oder Neue Politische Ökonomie...................10
2.3.2
Manageralismus................................................................................11
2.4
Strategische Ziele von New Public Management...................... 14
2.4.1
Kundenorientierung...........................................................................14
2.4.2
Leistungs- und Wirkungsorientierung ...............................................17
2.4.3
Qualitätsorientierung.........................................................................18
2.4.4
Wettbewerbsorientierung ..................................................................19
2.5
Maßnahmen und Voraussetzungen für eine erfolgreiche
Umsetzung von New Public Management ................................. 20
2.5.1
Der Gewährleistungsstaat als eine Grundlage für New Public
Management .....................................................................................20
2.5.2
Kontraktmanagement und Leistungsvereinbarungen .......................26
2.5.3
Globalbudget.....................................................................................29
2.5.4
Verantwortungsabgrenzung..............................................................32
2.5.5
Personalmaßnahmen........................................................................33
2.5.6
Wettbewerb.......................................................................................34
V
2.5.7
2.6
Wirkungsorientierte Gesetzgebung...................................................36
Zusammenfassung zu New Public Management ...................... 37
3 WOV 2015 – das Management- und Unternehmenskonzept....................................................................................38
3.1
Steuerungs- und Regelkreislauf................................................. 39
3.2
Sieben Entwicklungsfelder ......................................................... 41
3.3
Maßnahmen zur Umsetzung von WOV 2015 ............................. 43
3.3.1
Bereits umgesetzte Maßnahmen ......................................................43
3.3.2
Geplante und laufende Maßnahmen ................................................47
3.4
Die oberösterreichische Jugendwohlfahrt und WOV 2015 ...... 48
3.4.1
Auftrag der Oö. Jugendwohlfahrt ......................................................48
3.4.2
Kompetenzen und Aufgaben der Oö. Jugendwohlfahrt ....................48
3.4.3
Ziele der Jugendwohlfahrt.................................................................50
3.4.4
Struktur der Jugendwohlfahrt in der neuen Amtsorganisation ..........51
3.5
Zusammenfassung zu WOV 2015 .............................................. 53
4 Wirkungen und Wirkungsmessung ......................................54
4.1
Unterscheidung von Wirkungen................................................. 55
4.1.1
Wirkungsebenen ...............................................................................56
4.1.2
Wirkungsgleichung............................................................................57
4.2
Nutzen der Wirkungsmessung ................................................... 59
4.2.1
Wirkungsmessung als Leitbildarbeit .................................................59
4.2.2
Bericht der erzielten Wirkungen gegenüber Öffentlichkeit................59
4.3
Sieben Gründe für Wirkungsmessung ...................................... 60
4.4
Erfolgskriterien zur Wirkungsmessung..................................... 62
4.5
Zusammenfassung zur Wirkung und Wirkungsmessung........ 65
5 Die Methode „WIMES“ als ein Instrument zur
Wirkungsmessung .................................................................67
5.1
Forschungsdesign....................................................................... 67
5.2
Die Entstehung von WIMES........................................................ 69
5.3
Die Beschreibung der Elemente von WIMES ............................ 70
5.3.1
18 WIMES - Dimensionen.................................................................72
5.3.2
Messmethode ...................................................................................73
VI
5.3.3
Der Erhebungsbogen von WIMES....................................................73
5.3.4
Das Untersuchungsdesign................................................................75
5.4
Die Auswertung ........................................................................... 77
5.4.1
Wirkungsdarstellung mittels Balkendiagramm ..................................77
5.4.2
Darstellung der Wirkungsstärke (nach Cohen) .................................79
5.4.3
Darstellung mittels einer Handlungsrelevanz - Matrix (nach
Pearson) ...........................................................................................80
5.4.4
Darstellung im Vergleich mit anderen Einrichtungen (Benchmarking) ............................................................................................81
5.5
Stärken und Schwächen von WIMES......................................... 84
5.5.1
Stärken von WIMES..........................................................................84
5.5.2
Schwächen von WIMES ...................................................................85
5.6
WIMES und die Jugendwohlfahrt Oberösterreich .................... 86
5.7
Zusammenfassung ...................................................................... 88
6 Handlungsempfehlungen ......................................................89
7 Zusammenfassung und Ausblick .........................................94
8 Quellenverzeichnis.................................................................96
8.1
Expertenverzeichnis.................................................................... 96
8.2
Literaturverzeichnis..................................................................... 98
9 Anhang ..................................................................................105
VII
Abkürzungsverzeichnis
BDA
Bergische Diakonie Aprath
e/l/s
entwickeln / lernen / sichern
GATT
General Agreement on Tariffs and Trade
IFAS
Institut für Angewandte Statistik
IKJ
Institut für Kinder- und Jugendhilfe Mainz
JW
Jugendwohlfahrt
NPM
New Public Management
NSM
Neues Steuerungsmodell
o. J.
ohne Jahresangabe
PPP
Public-Private-Partnership
vgl.
vergleiche
WIMES
Instrument zur Wirkungsmessung – Wirkung messen
WOV
Wirkungsorientierte Verwaltungsführung
WTO
World Trade Organisation
VIII
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1
Systemmodell im NPM........................................................ 12
Abbildung 2
Produzenten - Kundenbeziehung........................................ 16
Abbildung 3
Modell Gewährleistungsstaat .............................................. 21
Abbildung 4
Kontraktmanagement.......................................................... 26
Abbildung 5
Steuerungs- und Regelkreislauf.......................................... 40
Abbildung 6
Neue Amtsorganisation....................................................... 52
Abbildung 7
Direkte Wirkungen .............................................................. 57
Abbildung 8
Indirekte Wirkung ................................................................ 57
Abbildung 9
Wirkungsgleichung.............................................................. 58
Abbildung 10
18 Dimensionen von WIMES .............................................. 72
Abbildung 11
Soziale Anpassung (Beginn)............................................... 78
Abbildung 12
Soziale Anpassung (Ende) ................................................. 78
Abbildung 13
Wirkungsstärke nach Cohen ............................................... 79
Abbildung 14
Modell einer Handlungsrelevanz - Matrix............................ 81
Abbildung 15
Problementwicklung mit Benchmarking .............................. 82
IX
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1
Zusammenhang von Aufgabentypen und
Verantwortungskategorien ...................................................... 24
Tabelle 2
Wesentliche Kriterien der Leistungsbeschreibung.................. 28
Tabelle 3
Aufgaben der Jugendwohlfahrt............................................... 49
X
Einleitung
1 Einleitung
Jedes Handeln erzeugt Wirkungen. In der Folge treten diese Wirkungen in
Kommunikation mit der Umwelt und erzeugen Gegenwirkungen. Dies ist die
Grundlage jeglicher Kommunikation.
Wirkungsorientiertes Handeln stellt eine besondere Form von Handeln bzw.
Kommunizieren dar. Es werden dabei die Wirkungen von Handlungen sowie
deren Reaktionen bzw. Gegenwirkungen bewusst beobachtet. Ausgehend
von diesen Erkenntnissen wird versucht, die Umwelt aktiv zu steuern.
Diesem Grundgedanken vom wirkungsorientierten Handeln haben sich im
letzten Jahrzehnt viele europäische Länder, darunter auch Österreich,
verschrieben. Vor diesem Hintergrund sollten Reformdiskussionen über die
Struktur der öffentlichen Verwaltung geführt werden.
Warum ist diese Diskussion notwendig? Zum einen geben Forderungen der
Europäischen Union (EU), wie die Stärkung des Wettbewerbs, Aufhebung
von Monopolstellungen und effektive Nutzung der Ressourcen das Ziel auf
dem Weg in Richtung wirkungsorientiertes Handeln vor. Zum anderen ist das
herkömmliche Staats- und Verwaltungssystem aufgrund demographischer
Veränderungen sowie dem Wertewandel der Gesellschaft längerfristig nicht
mehr finanzierbar. Schlagwörter wie Bürgerorientierung, Globalbudget,
Leistungsvereinbarungen, Zielorientierung, Output- statt Inputsteuerung,
Effektivität und Effizienz sind gängiger Terminus in Reformdiskussionen.
Der Fokus dieser Reformbemühungen richtet sich auf die Struktur und die
Tätigkeiten von Verwaltungen. So gehen einige Länder den erfolgreichen
Weg des Konzeptes von „New Public Management“. Auch das Land
Oberösterreich hat sich dieser Thematik angenommen und im Jahr 2003
beschlossen,
bis
zum
Jahr
2015
das
Management-
und
Unternehmenskonzept „Wirkungsorientierte Verwaltungsführung“ (WOV)
umzusetzen. So wird New Public Management in Österreich und der
Schweiz genannt. Um dieses Vorhaben erfolgreich abschließen zu können,
1
Einleitung
bedarf es einiger Veränderungen. Charakteristisches Hauptziel für New
Public Management Reformen ist das Umdenken vom inputorientierten hin
zum outputorientierten Handeln (vgl. Schedler/Proeller, 2006, S. 5).
Die Jugendwohlfahrt Oberösterreich als Teil der Landesverwaltung stellt sich
den Anforderungen des wirkungsorientierten Handelns. Es hat unter anderen
den gesetzlichen Auftrag laut §31 des Jugendwohlfahrtsgesetz (JWG),
Einrichtungen wie Heime, Wohngemeinschaften und sonstige Einrichtungen
mindestens alle zwei Jahre auf ihre Bewilligungskriterien zu überprüfen.
Nun stellt sich die Frage, wie diese Aufgaben im wirkungsorientiertem
Gedankengut sinngemäß adaptiert werden können. Wenn demnach die
Wirkung von Maßnahmen der Kinder- und Jugendhilfe beurteilt werden
sollte, braucht es neben der bisherigen Überprüfung der gesetzlichen
Standards und Kriterien auch ein Instrument zur Wirkungsmessung.
1.1 Ziel und Nutzen der Diplomarbeit
Diese Diplomarbeit stellt eine Methode aus Deutschland vor, die Wirkungen
von Maßnahmen zur Hilfe von Erziehung misst, analysiert und interpretiert.
Nach der Ausarbeitung von Stärken und Schwächen sowie Chancen und
Risiken wird versucht der Frage nachzugehen, wie die Verwaltung
Erfahrungen und Erkenntnisse dieser Methode in zukünftige Instrumente zur
Wirkungsmessung der Jugendwohlfahrt Oberösterreich im Sinne der
Zielerreichung von wirkungsorientierter Verwaltungsführung integrieren kann.
Um wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WOV) und ihre Folgen ernst zu
nehmen, setzt es Wirkungsmessung voraus. Diese Arbeit beschäftigt sich mit
einer Möglichkeit, wie im Rahmen von WOV eine wirkungsorientierte
Messung einzelner Hilfen und Maßnahmen für Hilfen zur Erziehung
durchführbar ist. Es wird aus diesem Grunde der Nutzen verfolgt, eine
weitere Maßnahme zur erfolgreichen Umsetzung der Verwaltungsreform für
die Jugendwohlfahrt anzubieten.
2
Einleitung
1.2 Aufbau der Arbeit
Zunächst werden in Kapitel zwei die Entstehung, Strukturen und Elemente
der Verwaltungsform des New Public Management (NPM) beschrieben.
Basierend darauf werden die Bedeutung von Wirkungsorientierung, die
Notwendigkeit von Globalbudgets und Leistungsverträgen sowie strategische
Ziele des New Public Management erläutert. Zudem sind nötige Maßnahmen
zur erfolgreichen Umsetzung von NPM angeführt.
In
Kapitel
drei
wird
das
oberösterreichische
Unternehmens-
und
Managementkonzept „Wirkungsorientierte Verwaltungsführung 2015“ (WOV
2015) nach Schweizer Vorbild vorgestellt. Weiters geht das Kapitel auf den
derzeitigen Stand der oberösterreichischen Verwaltungsreform und geplante
Maßnahmen ein. Dazu werden die Strukturen, Aufgaben und Kompetenzen
der Jugendwohlfahrt beschrieben.
Die Bedeutung von Wirkungen und die resultierende Wirkungsmessung
versucht Kapitel vier zu erläutern. Darüber hinaus werden Unterscheidungen
von Wirkungen beschrieben und eine Wirkungsgleichung erstellt. Zudem
beschreibt das Kapitel sieben Gründe sowie zehn Erfolgskriterien für
Wirkungsmessung.
Nach ausführlicher Beschreibung von WIMES (Wirkung messen), einem
deutschen Instrument zur Wirkungsmessung von Hilfen zur Erziehung, wird
im Kapitel fünf auf Stärken und Schwächen dieses Instruments eingegangen.
Diese Analyse basiert auf qualitativen Interviews mit Erfinder und Nutzer
dieser Methode. Die statistischen Auswertungen von WIMES werden mit
einem Experten des Institutes für Angewandte Statistik (IFAS) reflektiert.
Zudem wird in diesem Kapitel ausgearbeitet, wie ein Instrument zur
Wirkungsmessung
für
Hilfen
zur
Erziehung
in
das
System
der
Jugendwohlfahrt Oberösterreich integriert werden kann. Dazu wird wiederum
die Methode eines qualitativen Interviews gewählt, das mit einem Experten
der Jugendwohlfahrt geführt wird.
3
Einleitung
Aus den Ergebnissen von Kapitel fünf werden zehn Handlungsempfehlungen
für eine sinnvolle Einführung von Wirkungsmessung in der Jugendwohlfahrt
Oberösterreich im Kapitel sechs abgeleitet. Die Zusammenfassung fasst alle
wichtigen Punkte und Erkenntnisse der Kapitel zusammen und rundet die
Diplomarbeit ab.
1.3 Begriffsdefinitionen
Um Missverständnissen vorzubeugen, werden in diesem Unterpunkt Begriffe
erklärt, welche häufig in dieser Arbeit verwendet werden.
1.3.1 Wirkungen
Wirkungen sind das Produkt einer getätigten Handlung. Tornow geht von der
Wirkung einer Maßnahme für Hilfe zur Erziehung aus und definiert daraus
wie folgt:
„Die Wirkung einer Maßnahme ist die intendierte Veränderung eines
problematischen
Zustandes
oder
Prozesses,
die
mit
hinreichender
Plausibilität auf die Maßnahme zurückzuführen ist“ (Tornow, 2006, S. 5).
Weiters können unterschiedliche Differenzierungen von Wirkungen gemacht
werden. So kann zum Beispiel in geplante (intendierte) oder ungeplante
(nicht-intendierte), in kurz-, mittel- oder langfristige oder in soziale,
ökonomische, etc. Wirkungen unterschieden werden.
Im Terminus des New Public Managements werden Wirkungen auch als
Outcome bezeichnet.
1.3.2 Wirkungsorientierung
Wirkungsorientierung ist das Ausrichten von Handlungen und Maßnahmen
auf vorgegebene beabsichtigte Wirkungen.
„Wirkungsorientierung ist in erster Linie eine Haltung. Der Geist der
Wirkungsorientierung ist radikales Querdenken. Im Fokus steht immer der
Nutzen für die Menschen“ (Schröder, o.J., URL: http://www.jsbgmbh.de/ueber-uns/der-unternehmer/ [Stand: 02.09.2007]).
4
Einleitung
1.3.3 New Public Management
Aufbauend auf zwei Theorien befasst sich New Public Management mit der
Modernisierung öffentlicher Einrichtungen. Die Bedürfnisse der Bürger
stehen
im
Vordergrund
und
Dienstleistungen
sollen
zu
hoher
Kundenzufriedenheit führen. Das Ziel ist demnach eine Verwaltung zu
schaffen, die die Wünsche und Anliegen ihrer Kunden kennt und aus diesem
Wissen ihre Handlungen und Maßnahmen ableitet.
Die Politik gibt im Konzept des New Public Managements die Ziele und
Wirkungen
vor,
welche
von
der
Verwaltung
durch
angemessene
Ressourcenverteilung erreicht werden sollen. Jede Maßnahme und Leistung,
die eine öffentliche Verwaltung durchführt oder in Auftrag gibt, soll diesem
vorgegebenen Ziel und der gewünschten Wirkung entsprechen (vgl. URL:
http://www.olev.de/n/nsm.htm [Stand: 03.09.2007]).
Weiterführende Informationen dazu sind in Abschnitt 2.3 angeführt.
1.3.4 Input
Input ist die Bezeichnung für alle Ressourcen, die für Handlungen und
Maßnahmen verwendet werden. Im Glossar der TU - Chemnitz wird Input als
„... alles, was in ein System (Produktionssystem) eintritt (Stoff, Energie,
Information)“ (URL: http://www.tu-chemnitz.de/mb/InstBF/ufa/glossar/i-l.htm
[Stand: 03.09.2007]) bezeichnet.
1.3.5 Output
Als Output werden die Ergebnisse bezeichnet, die infolge der InputInvestition erstellt werden. Output ist demnach die ausführende Handlung
und Maßnahme, also die erbrachte Leistung (vgl. URL: http://www.olev.de/
[Stand:23.08.2007]).
1.3.6 Effektivität
Effektivität beschreibt den Grad der Zielerreichung. Sie bildet das Ausmaß
ab, in dem beabsichtigte Wirkungen durch die Leistungen erreicht werden.
5
Einleitung
Betriebswirtschaftlich gesehen ist die Effektivität die Maxime vom Nutzen der
eingesetzten Leistungen. Drucker erklärt dazu folgende Formel:
„Effektivität
=
die
richtigen
Dinge
tun“
(Drucker,
o.J.,
URL:
http://www.olev.de/e.htm#Effektivitaet [Stand: 26.08.2007]).
1.3.7 Effizienz
Die Effizienz ist der Zusammenhang von verbrauchten Ressourcen (Inputs)
und den Leistungen (Output). Im Blickpunkt steht die maximale Nutzung der
Ressourcen zur Erstellung der Leistungen. Dabei wird die Frage beantwortet,
welche Leistungen anhand der eingesetzten Ressourcen möglich sind.
Drucker sagt dazu:
„Effizienz
=
die
Dinge
richtig
tun“
(Drucker,
o.J.,
URL:
http://www.olev.de/e.htm#Effizienz [Stand: 26.08.2007]).
Wenn im Text auf die Berücksichtung einer weiblichen Form verzichtet wird,
geschieht dies aus Gründen der Lesbarkeit. Selbstverständlich beziehen sich
alle Ausführungen sowohl auf Frauen als auch auf Männer.
Im zweiten Kapitel wird nun New Public Management als Weg zu
wirkungsorientierter
Verwaltung
vorgestellt.
Dabei
ist
es
wichtig
herauszufiltern, warum diese Form der Verwaltungsführung ein Instrument
der Wirkungsmessung benötigt.
6
Wirkungsorientierung durch New Public Management
2 Wirkungsorientierung durch New Public
Management
New Public Management (NPM) als Möglichkeit einer wirkungsorientierten
Verwaltung scheint in den westlichen Industrienationen immer mehr Anklang
zu finden. Es handelt sich nicht um ein starres Konzept, sondern stellt eine
Führungsidee vor, wie neues Denken in der Politik und Verwaltung aussehen
könnte. Es muss an ein konkretes Umfeld angepasst werden, denn eine
„eins zu eins“ Umsetzung kann nicht funktionieren. Bereits geschilderte
Umsetzungsmodelle aus der Schweiz zeigen, dass es in unterschiedlichsten
Gemeinden die unterschiedlichsten Umsetzungskonzepte gibt. Es wird weder
von falschen oder richtigen, sondern von erfolgreichen oder weniger
erfolgreichen Modellen gesprochen (vgl. Schedler, 2001b, S. 33).
Schedler und Proelller definieren New Public Management wie folgt:
„New
Public
Management
(NPM)
ist
der
Oberbegriff
der
weltweit
terminologisch einheitlichen „Gesamtbewegung“ der Verwaltungsreformen,
die auf einer institutionellen Sichtweise basieren. Charakteristisch für NPM –
Reformen
ist
der
Wechsel
der
Steuerung
von
der
Input-
zur
Outputorientierung“ (Schedler/Proeller, 2006, S. 5).
Die Input- und Outputorientierung wird im Unterpunkt 2.3 erläutert.
Dieses Kapitel beschreibt zunächst Aufgaben von öffentlichen Verwaltungen
und die Entstehung von NPM. Anschließend werden das System und die
Logik von NPM beleuchtet sowie die darin verwendeten Fachbegriffe erklärt.
Zum Schluss des Kapitels soll auf Maßnahmen und Voraussetzungen
eingegangen werden, die eine erfolgreiche wirkungsorientierte öffentliche
Verwaltung benötigt. Eine Zusammenfassung rundet das Kapitel ab.
7
2.1 Aufgaben der öffentlichen Verwaltung
In erster Linie ist es Aufgabe der Verwaltung, politische Entscheidungen in
Form von Gesetzen zu vollziehen. Dabei wird in Eingriffsverwaltung und
Leistungsverwaltung unterteilt.
Die Eingriffsverwaltung gibt der Verwaltung das Recht, dem Bürger ein
Verhalten „aufzuzwingen“ – dabei handelt es sich meist um Gefahrenabwehr.
Zum Beispiel gibt das Polizeigesetz der Exekutive das Recht, wenn nötig und
dem Gemeinwohl dienlich, Hausdurchsuchungen durchzuführen (vgl. URL:
http://lexikon.meyers.de/meyers/ [Stand: 15.08.2007]).
Die Leistungsverwaltung bietet dem Bürger Leistungen an. Dazu zählen
neben den monetären Leistungen wie Sozialhilfe auch zum Beispiel der
Betrieb
von
Schulen
oder
Krankenhäusern
(vgl.
URL:
http://lexikon.meyers.de/meyers/ [Stand:15.08.2007]).
Neben dem Vollzug nimmt die Politikvorbereitung eine weitere wichtige
Stellung in der Arbeit der Verwaltung ein. Dabei ist die Politik auf die
fachliche Unterstützung angewiesen, die mit relevanten Informationen aus
der Alltagsarbeit versorgt wird, um entsprechende Entscheidungen zu
rechtfertigen. Da die Verwaltung auch regelmäßig mit der Bildung von
Gesetzesentwürfen
betraut
wird, trägt diese direkt zum politischen
Entscheidungsprozess bei. Ein solcher Entwurf ist zwar im Parlament nicht
bindend, muss aber diskutiert werden (vgl. Schedler/Proeller, 2006, S. 23f.).
2.2 Entstehung von New Public Management
Anfang der 80er Jahre kamen in vielen westlichen Industrienationen
Reformbestrebungen des öffentlichen Sektors auf. Um diese Vorhaben
umsetzen zu können, bedurfte es einer Reform des politischen Systems.
Gründe dafür sind in drei Bereichen zu finden:
Die globale ökonomische Krise Anfang der 80er Jahre führte zu
Finanzierungsproblemen
des
öffentlichen
Sektors,
der
durch
den
internationalen Wettbewerbsdruck verschärft wurde (vgl. Sabok Sir, 2006, S.
3f.).
8
Zweitens nahm die Akzeptanz und Zustimmung der Öffentlichkeit für das
Erhalten des Sozialstaates ab und der Liberalismus, auch auf Grund der
Wirtschaftsmächte mit dem liberalen System in England und den USA, fand
mehr Anklang und Bürokratie- und Politikverdrossenheit stellte sich ein (vgl.
Sabok Sir, 2006, S. 3f.).
Drittens
ist
anzumerken,
dass
aus
diesem
Zustand
heraus
ein
gesellschaftlicher Wertewandel zu verzeichnen war. Die Bürger hatten nur
mehr wenig Vertrauen in die Politik und der Drang nach Selbstentfaltung /
Selbstgestaltung sowie Partizipationswünsche begannen an Bedeutung zu
gewinnen (vgl. Sabok Sir, 2006, S. 3f.).
In der Schweiz wurde in den frühen 90iger Jahren das heutige System des
NPM entwickelt. Beeinflussung fand dieses von verschiedenen Ländern, so
zum Beispiel von England, wo sämtliche Leistungen auf dem offenen Markt
ausgeschrieben wurden, um bei besseren Angeboten von privaten Anbietern
diese Leistungen dem „neuen Partner“ zu überlassen. Dies hatte zur Folge,
dass sich die Strukturen des öffentlichen Sektors dahingegen änderten, dass
dieser mit den privaten Mitbietern preislich mithalten konnte. So wurde
mittelfristig
erreicht,
dass
70%
der
Ausschreibungen
von
den
Gemeindebetrieben selbst gewonnen wurden. In Skandinavien ist es bereits
seit über 200 Jahren üblich, dass sich die Verwaltung auf die Kernbereiche
konzentriert und alle übrigen Tätigkeiten in sogenannten Agencies
ausgegliedert hat (vgl. Schedler, 2001b, S. 35).
In Holland hingegen wurden in den 70iger Jahren Management – Modelle für
die Verwaltung entwickelt, die im privatwirtschaftlichen Bereich üblich waren
und noch immer sind. Am eindeutigsten erkennt man diese Entwicklung in
der holländischen Stadt Tilburg, das in der Literatur dann auch als Tilburger
Modell bekannt wurde. Diese Stadt führt ihre Verwaltung seit den 80iger
Jahren wie einen Betrieb. Zwischen Politik und Verwaltung werden
Leistungsverträge (siehe dazu Punkt 2.5.2) geschlossen, die der Verwaltung
die freie Umsetzung der Ziele überlassen, die dabei aber die Ziele bzw.
angestrebten Wirkungen der Politik zu erreichen hat (vgl. Schedler, 2001b, S.
35).
9
Aus diesen verschiedenen Modellen und Erfahrungen versuchte die Schweiz
ein Konzept zu entwickeln, das einige dieser Aspekte einbezieht. Der
folgende Abschnitt 2.3 stellt das System von New Public Management vor
und bildet die Outputorientierung ab.
2.3 Das System von New Public Management
Auf welchen Theorien New Public Managament (NPM) basiert und welche
Ziele
diese
Behauptungen
verfolgen,
versucht
dieser
Abschnitt
zu
beschreiben. Weiters wird anhand Abbildung 1 dargestellt, welche Logik
NPM anstrebt.
New Public Management basiert auf zwei Theorien:
•
Public Choice Theorie
•
Manageralismus
Diese beiden Theorien werden im Folgenden vorgestellt.
2.3.1 Public-Choice-Theorie oder Neue Politische Ökonomie
Die Public-Choice Theorie wird in der Literatur auch als Neue Politische
Ökonomie bezeichnet (vgl. Kirsch, 2004, S. 10f.).
Diese
Theorie
versucht,
aus
ökonomischer
Sichtweise
politische
Entscheidungsprozesse und politische Phänomene zu erklären. So wird die
Public-Choice-Theorie zum Beispiel bei der Analyse des Wahlverhaltens
oder bei der Frage, warum Menschen Interessenverbände, Parteien oder
andere Organisationen unterstützen, eingesetzt. Ihre Annahme besteht darin,
dass der rational denkende Mensch von Eigeninteressen getrieben wird, um
so den eigenen Maximalnutzen zu erreichen. Hintergrund dieser Theorie ist
der methodische Individualismus mit dem Modell des homo oeconomicus.
Das bedeutet, dass handelnde Akteure in der Politik sowie Beamte in der
Verwaltung
nur
Budgetmaximierung
eigenen
etc.)
und
Nutzen
so
die
stiften
Gefahr
wollen
für
(Wiederwahl,
Ineffizienz
und
Ressourcenverschwendung besteht (vgl. Lorig, 2001, S. 123f.).
Anhänger der Public-Choice-Theorie fordern eine Einschränkung staatlichen
Handlungsspielraumes
und
schlagen
vermehrte
Ausschreibung,
10
leistungsorientierte
sowie
globale
Finanzierungsmodelle
und
interne
Verrechnung vor. Bei der späteren Betrachtung von NPM sind einzelne
Ideen,
die
von
dieser
Theorie
abgeleitet
werden,
erkennbar
(vgl.
Schedler/Proeller, 2006, S. 49f.).
2.3.2 Manageralismus
Diese Theorie verfolgt effizientes Management unter Einsatz moderner
Planungssysteme und Managementtechniken. Das Hauptaugenmerk liegt in
der Führung durch Zielvereinbarungen und dem Erreichen größtmöglichen
Erfolges im eigenen Arbeitsbereich. In Bezug auf NPM fordert der
Managerialismus eindeutige Zielformulierungen von Seiten der Politik. Diese
Ziele soll die Verwaltung ohne Eingriffe der Politik eigenständig verwirklichen.
Kompetenzerweiterung
für
die
Verwaltung
und
qualifizierte
Führungsinstrumente werden dafür benötigt (vgl. Parsons, 1999, S. 279ff.).
„Eine Übernahme von privatwirtschaftlichen Management-Ansätzen durch
Politik und Verwaltung umfasst die Einführung von Konzepten der
strategischen Unternehmungsführung, Modelle der Konzernorganisation wie
Holding-Strukturen, Lean Management1 und Management by Objectives2.
Daneben fördert der Managerialismus das professionelle Management im
öffentlichen Sektor durch eine verstärkte Dezentralisierung, Deregulation3
und Delegation“ (Grünenfelder, 1999, S. 29).
Die strikte Trennung zwischen Politik und Verwaltung ist die daraus
resultierende Konsequenz. Daraus wird ersichtlich, dass die Trennung
zwischen Politik und Verwaltung ein wesentlicher Teil des New Public
Management ist. Dieser Ansatz wird aus dem Managerialismus entnommen.
Die Theorien sollen als Werkzeugkasten oder Ideenpool dienen, welche der
ausführenden Verwaltung für eine jeweils auszuführende Aufgabe variabel
und flexibel zur Verfügung stehen (vgl. Lorig, 2001, S. 123f.).
1
Lean Management bedeutet die Steigerung von Effizienz und eine Ausrichtung der
Produktion auf den Kundennutzen (vgl. Wildemann, 2006).
2
Management by objektives bedeutet das Führen durch Zielvereinbarungen (vgl.
Stroebe/Stroebe, 2003).
3
Deregulation meint die kontrollierte Rücknahme staatlicher Eingriffe.
11
Abbildung 1 versucht das Verständnis von wirkungsorientierter Verwaltung
schematisch darzustellen.
Abbildung 1
Systemmodell im NPM
Was soll
erreicht
werden?
Durch
welches
Angebot?
Wie soll dieses
Angebot erstellt werden?
Welche Mittel
werden dazu
benötigt?
OUTCOME
OUTPUT
THROUGHPUT
INPUT
Wie ist das
subjektive
Empfinden
der Bürger?
IMPACT
Quelle: eigene Darstellung
In Abbildung 1 wird der Prozess von Entscheidungen, welche Leistungen
warum erstellt werden, gezeigt. Durch ein Beispiel soll das System
veranschaulicht werden:
In einem Stadtviertel versammeln sich vermehrt Jugendliche auf einem
öffentlichen Platz und verbringen dort den Großteil des Nachmittags.
Anrainer fühlen sich unsicher und haben Angst. Sie äußern ihre Bedenken
gegenüber der Politik. Diese erkennt nach Prüfung (z.B. Umfrage unter den
Jugendlichen) einen Mangel an Freizeitangeboten. Die Politik entscheidet,
dass sie den Jugendlichen ein zufriedenstellendes Freizeitangebot bieten
möchte und so der öffentliche Platz nicht als Treffpunkt dienen müsse (Æ
Outcome). Diese Forderung wird an die dafür vorgesehene Abteilung in der
Verwaltung gestellt. Diese Abteilung hat sich zu überlegen, durch welches
Angebot diese Forderung erreicht werden könnte. Sie beschließt, im
ansässigen
Volkshaus
einen
Jugendraum
einzurichten,
der
von
Sozialarbeitern und Jugendbetreuern geführt werden soll. Freizeitangebote
sollen für die Jugendlichen vorgeschlagen und durchgeführt werden
(Æ
Output). Die Verwaltung beschließt, einen externen Verein mit diesem
Schwerpunkt zu beauftragen (Æ Throughput). Dieser gibt an, welche Mittel
(Personal, Sachmittel, Raummiete etc.) zur Erreichung notwendig sind und
12
fordert dazu eine Unterstützung für die Finanzierung (Æ Input). Nach
Verhandlungen mit der Behörde wird die Maßnahme umgesetzt. Nach einem
halben Jahr wird eine Umfrage bei den Anrainern durchgeführt und diese
sagt aus, dass sie sich wieder sicherer fühlen (Æ Outcome).
Im Folgenden werden die in Abbildung 1 verwendeten Begriffe erklärt:
Input
bezeichnet
die
Ressourcen,
die
in
einem
Verfahren
bzw.
Arbeitsprozess verarbeitet werden (z.B. Arbeitszeit, Energie, Material, Geld
etc.) (vgl. www.olev.de [Stand: 23.08.2007]).
Throughput drückt die Verarbeitung des Inputs aus. Dies geschieht durch
Prozesse in der vorhandenen Systemstruktur (z.B. Mitarbeiter, Hierarchien
Output meint die nach außen quantitative abgegebene Leistung bzw. das
Produkt von Input und Throughput
(z.B. Studienbeihilfe, Polizeikontrollen
Outcome bezeichnet die objektive Wirkung bzw. das Ergebnis des Output
(z.B. die Ermöglichung des Studierens für sozial schwache Studenten
aufgrund
Studienbeihilfe,
weniger
Straftaten
aufgrund
vermehrter
Polizeikontrollen etc.) (vgl. www.olev.de [Stand: 23.08.2007]).
Impact stellt die subjektive Wirkung von Output oder Outcome dar (z.B.
vermehrte Polizeipräsenz kann das Gefühl von Sicherheit geben, obwohl der
Outcome besagt, dass Straftaten nicht zurückgegangen sind etc.) (vgl.
www.olev.de [Stand: 23.08.2007]).
New Public Management ist eine Modernisierung der Verwaltungsführung
und von öffentlichen Einrichtungen, welche die Gesamtheit aller Beteiligten
im Blickfeld hat und versucht, diese in den Prozess einzubinden. Der
Verwaltungsapparat soll sich in Richtung „Dienstleister“ entwickeln. Dabei
müssen vermehrt betriebswirtschaftliche Steuerungsinstrumente eingesetzt
werden. Das gesamte System Verwaltung soll als dynamischeres und
komplexeres Gebilde verstanden werden (vgl. Schedler/Proeller, 2006, S.
18f.).
13
„Auszeichnen sollte sich die ‚menschliche Verwaltung’ insbesondere durch
den Einbezug und die Berücksichtigung von Elementen der individuellen
Beziehung zwischen Verwaltung und den Anspruchsgruppen sowie durch
bewusste Aufnahme des Faktors Mensch in das Führungsmodell. Die
menschliche Verwaltung will zufriedene BürgerInnen, KundInnen und
MitarbeiterInnen. Neben Genauigkeit, Beständigkeit und Unabhängigkeit
muss sich die Verwaltung nach dieser Sichtweise um ihre Akzeptanz bei
KundInnen, BürgerInnen und MitarbeiterInnen bemühen“ (Schedler/Proeller,
2006, S. 61).
Unzählige Verwaltungseinheiten wie Länder und Gemeinden haben sich
dazu entschlossen, die Verwaltung zu reformieren – so auch das Land
Oberösterreich. Dieses hat sich im Jahre 2003 zum Ziel gesetzt, bis zum
Jahr 2015 alle Bereiche und Ebenen auf eine „Wirkungsorientierte
Verwaltungsführung“ (wie New Public Management in Österreich genannt
wird) umzustellen.
2.4 Strategische Ziele von New Public Management
Durch marktwirtschaftliche Elemente wird versucht, den Bereich Verwaltung
zu professionalisieren. Dabei wird das Hauptaugenmerk auf Elemente gelegt,
die
bei
den
meisten
Profit-Unternehmen
als
selbstverständliche
Entscheidungs- bzw. Steuerungskriterien gelten. Diese lassen sich in vier
Orientierungen einteilen (vgl. Stockmann, 2006, S. 44ff.):
•
Kundenorientierung
•
Leistungs-, Wirkungsorientierung
•
Qualitätsorientierung
•
Wettbewerbsorientierung
2.4.1 Kundenorientierung
Kundenorientierung ist eine wichtige Basis für Effektivität. Wer nach
Kundeninteressen und -bedürfnissen handelt, handelt wirksam. Wenn
demnach kundenorientiert gearbeitet werden soll, erfordert es eine
14
Klarstellung, wer und was Kunden sind oder nicht sind, um die Bedürfnisse
dieser Interessensgruppe zu erheben (vgl. Schedler/Proeller, 2006, S. 67f.).
In diesem Unterkapitel wird versucht, unterschiedliche Sichtweisen des
Kundenbegriffes des Profit4- sowie Non-Profit5-Sektors und die daraus
resultierende Kundenorientierung darzustellen.
Stockmann
unterscheidet
zwischen
Produzenten-Kunden-Beziehung
(siehe
ein-
und
mehrdimensionaler
dazu
Abbildung
2).
Die
ein-
dimensionale Produzenten-Kunden-Beziehung betrifft vor allem den ProfitSektor. Das Unternehmen bietet ein Produkt an und der Kunde kauft oder
kauft nicht. Bei Verwaltungen und Unternehmen des öffentlichen Sektors ist
dieses Verhältnis etwas schwieriger zu definieren, da der Kundenbegriff auf
verschiedene
Interessensgruppen
zutrifft.
Diese
Interessensgruppen
verfolgen unterschiedliche Ziele und Bedürfnisse. Daraus ergeben sich
Schwierigkeiten bei der Bewertung von der Qualität der Kundenorientierung.
So können zum Beispiel Leistungskataloge (z.B. bei der Gebietskrankenkasse) eng gestaltet werden, um die Kosten gering zu halten, aber
der Leistungsempfänger erhofft sich eine breit angelegte Betreuung. Welcher
Kunde
soll
nun
zufriedener
gestellt
werden
bzw.
an
welchen
Kundenwünschen sind die Leistungskriterien festzumachen? Dieses Modell
(siehe dazu Abbildung 2) der Kundenbeziehung bezeichnet Stockmann als
mehrdimensionale Produzenten – Kunden – Beziehung (vgl. Stockmann,
2006, S. 53f.).
4
5
Profit-Unternehmen verfolgen das Ziel der Gewinnabsicht.
Non-Profit Unternehmen (NPO) verfolgen keinen Gewinn, sondern sind gemeinnützig tätig.
15
Abbildung 2
Produzenten - Kundenbeziehung
Produzenten – Kunden - Beziehung
eindimensional
mehrdimensional
Auftrag-/Geldgeber
(z.B. Behörde)
Produzent
(z.B. Brauerei)
Produzent
(z.B. Drogenberatungsstelle)
Kunde/Käufer
(z.B. Biertrinker)
Kunde/Leistungsempfänger
(z.B. Drogenabhängiger)
Quelle: Stockmann, 2006, S. 54
„Während bei einer unter Marktbedingungen erbrachten Dienstleistung der
Kunde entscheidend für die Qualitätsbeurteilung ist, kann dies bei NonprofitOrganisationen nicht so eindeutig entschieden werden. Sollen die Ansprüche
des Gesetzgebers, oder die der Stadtverwaltung, oder die Bedürfnisse des
Klienten für die Qualitätsbeurteilung maßgebend sein“ (Stockmann, 2006, S.
55).
Diese Überlegungen zeigen, wie schwierig es ist, Qualität in einer
mehrdimensionalen Produzenten-Kunden-Beziehung zu bewerten oder den
Faktor „Kundenzufriedenheit“ bzw. „Kundenorientierung“ in den Mittelpunkt
der Arbeit zu stellen.
Zwei Beispiele veranschaulichen das Dilemma zwischen dem theoretischen
und praktischen Kundenbegriff.
Am Exempel von gemeinnützigen Drogenentziehungsanstalten wird diese
Problematik deutlich: Es wird dem Wunsch vom Kunden, also dem
Leistungsbezieher,
Drogen
zu
bekommen,
nicht
gefolgt,
um
den
16
schmerzhaften Entzug zu „erleichtern“. Leistungsbezieher von sozialen
Einrichtungen sind meist nicht in der Lage, den Anbieter zu wählen bzw. bei
Qualitätsverschlechterung regulierend einzugreifen (vgl. Badelt, 2002, S.
107ff.).
Das zweite Beispiel zeigt die Problematik der Verwaltungsebene des
Jugendwohlfahrtbereiches, mit dem Kundenbegriff umzugehen. Es ist in der
Philosophie von Profit-Unternehmen nicht vorstellbar, seinem Kunden das
Sorgerecht seiner Kinder zu entziehen. Die Jugendwohlfahrt hat das Recht,
Kinder bzw. Jugendliche, als Teil einer Kundengruppe, von ihrem Zuhause in
eine stationäre Einrichtung zu geben. Die Formel „Der Kunde ist König“ kann
somit in Verwaltungen und Unternehmen des öffentlichen Sektors nicht
unverändert übernommen werden. Aus diesem Grund ist von der
Verwaltungsführung mit den Mitarbeitern ein gemeinsames Verständnis von
Kundenorientierung zu definieren (vgl. Schedler/Proeller, 2006, S. 67ff.).
Trotz allem stehen die Wirkungsabsicht und der Kundennutzen im
Vordergrund.
2.4.2 Leistungs- und Wirkungsorientierung
Der
wesentliche
Unterschied
zwischen
der
klassischen
öffentlichen
Verwaltung und dem Reformmodell des NPM ist, dass die Steuerung nicht
über Inputgrößen geführt wird, sondern über Output und Outcome. Demnach
steht die Effizienz und die Effektivität im Vordergrund, also welche Wirkung
mit welchem Ressourceneinsatz erbracht wurde. Dabei ist seitens der Politik
sowie der Verwaltung die Soll – Wirkung mit der Ist – Wirkung zu
vergleichen, um den Erfolg bzw. die Erreichung des Zieles zu messen und zu
beurteilen. Die Leistungs- und Wirkungsvorgaben stellen somit den Erfolg
sicher und nicht erst das Tätigwerden einer Verwaltung aufgrund der zur
Verfügung gestellten Inputs von finanziellen Mittel, Personal, Ausstattung
und weiteren Ressourcen (vgl. Stockmann, 2006, S. 62).
17
2.4.3 Qualitätsorientierung
Bei den Erfordernissen von Leistungen, Produkten und Wirkungen ist es
ebenso wichtig, verwaltungsinterne Abläufe und Strukturen zu optimieren, da
die Qualität eines Produktes zu einem entscheidenden Teil von diesen
Faktoren abhängt. Die unter Punkt 2.4.1 genannte Kundenorientierung gibt
Grund, über ein umfassendes Qualitätsmanagement nachzudenken, das
folgende Qualitätsdimensionen beinhalten sollte (vgl. Oppen, 1995, 43ff.):
•
Produktbezogene Qualität
•
Kundenbezogene Qualität
•
Prozessbezogene Qualität
•
Wertbezogene Qualität
•
Politische Qualität
Produktbezogene Qualität
Die produktbezogene Qualität bewertet unterschiedliche Eigenschaften eines
Produktes. Nicht nur das rohe Produkt sollte dabei beachtet werden, sondern
auch wie es gegenüber dem Kunden präsentiert wird und welches
Leistungsspektrum es zusätzlich abdeckt (vgl. Belz et al., 1991, zit. nach
Schedler/Proeller, 2006, S. 78).
Kundenbezogene Qualität
Diese Qualitätsdimension gibt an, wie Produkte auf den Kunden (ein)wirken
und welchen Nutzen der Kunde davon hat. Die Kundenzufriedenheit bzw. die
angestrebte Veränderung im Kundenverhalten sind damit verbunden (vgl.
Prozessbezogene Qualität
Sie gibt an, wie Produkte hinsichtlich ihres Prozesses entstanden und welche
Verbesserungen
ordnungsmäßigen
anzustreben
Erstellung
sind.
ist
Die
Frage
Teil
dieser
der
rechts-
Dimension
und
(vgl.
Wertbezogene Qualität
Die wertbezogene Qualität sagt etwas darüber aus, ob eine Leistung ihren
Preis wert ist, wobei Qualitätsunterschiede hier vor allem im Kosten-
18
Leistungsverhältnis oder Kosten-Wirkungsverhältnis eine Rolle spielen (vgl.
Politische Qualität
Die politische Qualität gibt an, welchen Nutzen eine Leistung für die Politik
hat. Sie untersucht, ob das Produkt einen sachlichen (Verbesserung der
Sicherheit
etc.)
oder
sozialen
Nutzen
(Zusammenhalt
in
einem
Gemeinwesen) für die Gesellschaft stiftet und beurteilt die Angemessenheit
einer staatlichen Maßnahme (vgl. Schedler/Proeller, 2006, S. 78).
Ein umfassendes Qualitätsmanagement für die Verwaltung sollte demnach
den Fragen der Wirkungen (Effektivität), eingesetzten Ressourcen (Effizienz)
sowie der Sinnhaftigkeit von staatlich produzierten Leistungen nachgehen
(vgl. Schedler/Proeller, 2006, S. 77ff.).
2.4.4 Wettbewerbsorientierung
Ein wichtiger Punkt des NPM ist der Wettbewerbsgedanke, der in allen
staatlichen Einrichtungen und Tätigkeiten Einzug halten soll (vgl. Reichard,
1997, S. 59). Da sich die Verwaltung meist in ihren Kernaufgaben auf einem
monopolistischen Markt bewegt, fehlt ein wettbewerblicher Selbststeuerungsmechanismus. Der mangelnde Wettbewerb, abgesehen von technischem
und betriebswirtschaftlichem Niveau bzw. der Qualifikation des Personals,
führte dazu, dass sich die Verwaltung mehr an den Bedürfnissen der eigenen
Organisation als an denen der Kunden ausgerichtet hat (vgl. Adamaschek,
1997, S. 25).
Nach Schedler und Proeller sollen marktähnliche Strukturen und Situationen
in allen Bereichen der Verwaltung generiert werden. Das führt dazu, dass die
öffentliche Verwaltung aufgefordert ist, effizient zu arbeiten.
Privatisierungen im Sinne von Stärkung des Staates sieht das NPM vor.
Dabei ist das Modell des Gewährleistungsstaates zu berücksichtigen, nach
dem dem Staat die Verantwortung der Bereitstellung obliegt, dieser jedoch
nicht
ausführende
Kraft
sein
muss.
Durch
Ausgliederung
eigener
Leistungsbereiche in eigenständige Rechtsformen wird zum einen eine nach
19
betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten ablaufende Struktur erschaffen und
zum anderen kann der Träger seine Dienstleistungen auch auf dem privaten
Markt anbieten (vgl. Schedler/Proeller, 2006, S. 81ff.).
2.5 Maßnahmen und Voraussetzungen für eine erfolgreiche
Umsetzung von New Public Management
Dieser Abschnitt zeigt, welche Maßnahmen und Voraussetzungen es
braucht, um eine erfolgreiche Umsetzung von New Public Management zu
erzielen.
2.5.1 Der Gewährleistungsstaat als eine Grundlage für New Public
Management
Durch den gesellschaftlichen Wandel der letzten hundert Jahre (Monarchie,
Diktatur, Demokratie, Globalisierung etc.) hat sich die Verwaltung den
Veränderungen beugen und sich stetig verändern müssen. Der Sozialstaat
stößt aufgrund des demographischen Wandels und der steigenden Kosten
für soziale Dienstleistungen sowie Medizin an seine finanziellen Grenzen.
Die Liberalisierungswelle (GATT, WTO) erfordert ständige internationale
Flexibilität.
Die
Unternehmen
Kommunalverwaltung
mit
wünschen
möglichst
sich
kurzen
eine
leistungsstarke
Genehmigungsverfahren,
infrastrukturellen Unterstützungen und informellen Beziehungen, um ihre
Bedürfnisse zu befriedigen. Wenn diese Punkte nicht erfüllt werden, drohen
sie der Politik und den Verwaltungen mit Abwanderung von Industrie und
privaten
Dienstleistungsunternehmen,
was
wiederum
Arbeitsplätze
gefährden würde und dem Bürger nicht dienlich ist (vgl. Andeßner, 2006, S.
41).
Um der öffentlichen Verwaltung dennoch die Unabhängigkeit zu bewahren,
wurde zwischen den beiden Staatskonzeptionen von Neo-Liberalismus und
Sozialstaat eine Konzeption entworfen, die beide Aspekte verbindet.
Der Gewährleistungsstaat versteht sich als Staatskonzeption, die als eine
wesentliche Grundlage für erfolgreiches New Public Management (NPM) zu
verstehen ist. Schuppert beschreibt den Gewährleistungsstaat wie folgt:
20
„Das
Konzept
des
Gewährleistungsstaates
Aufgabenverständnis
des
Staates.
Es
zielt
nimmt
auf
ein
Abschied
neues
vom
Interventionsstaat und ist doch keine Einladung zum Rückzug des Staates.
An
die
Stelle
der
Gewährleistungsverantwortung:
Erfüllungsverantwortung
Der
Staat
überlässt
tritt
die
die
Erbringung
öffentlicher Aufgaben nichtstaatlichen Akteuren, überwacht und reguliert aber
diesen Prozess. Das Gemeinwohl im Gewährleistungsstaat wird so
arbeitsteilig
verwirklicht“
(Schuppert,
gerichtshof.niedersachsen.de/web/files/
2004,
URL:
http://www.staats-
Festvortrag.Prof.-Schuppert.pdf
[Stand: 07.09.2007]).
Abbildung 3 zeigt, dass der Gewährleistungsstaat Neo-Liberalismus und
Sozialstaat verbinden soll. Auf dieser Konzeption basiert New Public
Management.
Abbildung 3
Modell Gewährleistungsstaat
Neo - Liberalismus
Sozialstaat
Gewährleistungsstaat
NEW PUBLIC MANAGEMENT
Quelle: vgl. Andeßner, 2006, S. 6
Die erkannten Probleme der traditionellen Staatskonzeptionen waren Anlass,
die Konzeption des Gewährleistungsstaates zu entwickeln. Nachfolgend soll
kurz dargestellt werden, welche Inhalte Neo-Liberalismus und der Sozialstaat
verfolgen. Zugleich sind Probleme angeführt, die für das jeweilige Scheitern
dieser Konzeptionen verantwortlich sein können.
Neo-Liberalismus
Der
Neo-Liberalismus
ist
geprägt
durch
den
methodologischen
Individualismus. Im Zentrum der Argumentation steht immer das Individuum
21
und dessen Nutzenmaximierung. Der Markt (Angebot und Nachfrage) sorgt
für die Verteilung der Ressourcen und ist unentbehrliche Grundlage für
Freiheit und Demokratie. Die Aufgabe des Staates ist es, für funktionsfähige
Märkte (ohne Subventionen) zu sorgen, Chancengleichheit zu bieten und
Wettbewerbsbeschränkungen (z.B. Schutzzölle etc.) zu verhindern. Der
Staat soll sich auf seine Kernaufgaben konzentrieren und dabei möglichst
schlank bleiben. Ziel ist die Schaffung des „vollkommenen Marktes“ mit
vollständiger Konkurrenz (keine Monopole) und einem daraus resultierenden
Marktgleichgewicht mit effizienter Verteilung (Allokation) der Ressourcen die Erreichung des Pareto-Optimum6 wäre die Folge. Das Problem bei dieser
Staatskonzeption ist, dass der Neo-Liberalismus zu Marktversagen führt, da
wohlfahrtsrelevante Leistungen nicht oder nur in ungenügendem Maße
erstellt werden (vgl. Andeßner, 2006, S. 4).
Sozialstaat
Der Sozialstaat garantiert soziale Sicherheit und Gerechtigkeit, bewahrt
seine Bürger vor Notlagen und bietet ihnen im Falle der Not Hilfe an. Dabei
wird der Sicherung des Existenzminimums sowie der Milderung der
ökonomischen Ungleichverteilung Beachtung geschenkt. Die Ermittlung des
öffentlichen Interesses wird durch demokratische Verfahren erhoben und
stellt die Grundlage des politischen Handelns dar. Das Problem bei dieser
Staatskonzeption ist, dass der Sozialstaat unter Staatsversagen leidet. Dabei
ist es dem Staat nicht (mehr) möglich, die Sozialleistungen und die
Aufblähung des Staatsapparates zu finanzieren. Ineffizienz und Instabilität ist
die Folge (vgl. Andeßner, 2006, S. 5).
Die Konzeption des Gewährleistungsstaates
Aus den Strukturdefiziten von Neo-Liberalismus und Sozialstaat entstand die
Konzeption des Gewährleistungsstaates, in welcher Erfahrungen der
vorangegangenen Staatskonzeptionen berücksichtigt und verschiedene
Teilsaspekte miteingeflochten wurden. Der Gewährleistungsstaat beruht
nicht auf einer „entweder - oder“, sondern auf einer „sowohl - als auch“
6
Eine Situation wird als Pareto-optimal bezeichnet, wenn kein Wirtschaftssubjekt durch
weiteres ökonomisches Handeln seine Bedürfnisbefriedigung verbessern kann, ohne die
Wohlfahrt eines anderen zu gefährden (vgl. URL: http://www.cpw-online.de/lemmata/paretooptimum.htm [Stand: 08.09.2007]).
22
Lösung. Nachfolgende Punkte sollen das Konzept näher beschreiben (vgl.
Schedler/Proeller, 2006, S. 33ff.).
Die Konzeption des Gewährleistungsstaates:
•
Die Aufgabenbreite wird durch politische Organe entschieden.
•
Die Leistungstiefe beschränkt sich auf die Kernaufgaben eines
Staates. Das bedeutet aber nicht, dass die Aufgaben selbst
durchgeführt werden müssen, aber es soll gewährt sein, dass die
Leistung
qualitativ
Organisationen
und
entsprechend
andere
angeboten
Vereinigungen
wird.
sind
Bürger,
aufgefordert,
partizipativ an der Umsetzung zu arbeiten. Dabei sind ihnen
entsprechende Hilfestellungen und Unterstützungen zu gewähren.
•
Die
daraus
entstehende
Gewährleistungsverwaltung
arbeitet
zielgerichtet und autonom mit vergrößertem Verhandlungsspielraum.
Die Staatsaufgabe wird aber dennoch durch ein demokratisches
Verfahren
zugeteilt.
Diese
Eigenschaft
wurde
vom
wohlfahrtsstaatlichen System beibehalten.
•
Staat und Wirtschaft kooperieren durch „Empowerment“ der Bürger in
Public-Private-Partnerships.7 Die Verwaltung avanciert zum Partner
und Moderator.
•
Durch bewusst gesetzte Mechanismen erzielt der Staat bei diesen
Kooperationen die höchste Bedürfnisbefriedigung bei effizienter
Leistungserstellung. Diese Eigenschaft wurde vom neo-liberalen
Ansatz entnommen und adaptiert (vgl. Schedler/Proeller, 2006, S.
33ff.).
7
Public Private Partnership (PPP) bezeichnet ein partnerschaftliche Zusammenwirken von
öffentlicher Hand und Privatwirtschaft. Dabei wird das Ziel verfolgt, eine bessere wirtschaftliche
Erfüllung öffentlicher Aufgaben zu erreichen (vgl. URL: http://lexikon.meyers.de/meyers/ [Stand:
12.09.2007]).
23
Reichard fasst in Tabelle 1 diese Konzeption in drei Verantwortungskategorien zusammen:
Tabelle 1
Zusammenhang von Aufgabentypen und Verantwortungskategorien
Quelle: vgl. Reichard, 2003, S. 2
Tabelle 1 stellt den Bezug zwischen Aufgaben der Verwaltung bzw. einer
Einrichtung und den dazu erforderlichen Verantwortungskriterien her.
Pragmatisch gesehen soll Tabelle 1 zeigen, wer welche Verantwortung für
was übernimmt. Im Konzept des Gewährleistungsstaates stellt der rot
markierte Teil die Grundidee dar (vgl. Reichard, 2003, S. 2f.).
Zunächst werden die Aufgabentypen und Verantwortungskategorien erklärt:
Die Gewährleistungsveranwortung soll sicherstellen, Leistungen zu
politisch
bestimmten
Standards
zielgerecht
zu
erbringen.
Diese
Gewährleistungsverantwortung umfasst keine Verpflichtung zum Vollzug (vgl.
Reichard, 2003, S. 2f.).
Finanzierungsverantwortung ist die Sicherstellung der Finanzierung von
Leistungen, unabhängig davon, ob diese selbst oder fremd erbracht werden
(vgl. Reichard, 2003, S. 2f.).
Die Vollzugsverantwortung obliegt der ausführenden Institution. Sie ist
verantwortlich für direkt erbrachte, also die vollzogene Leistung (vgl.
Reichard, 2003, S. 2f.).
Schuppert schlägt eine Auffangverantwortung vor. Damit soll, im Falle einer
Einstellung der Leistung durch Dritte, der Staat weiter für die Leistung sorgen
(vgl. Schuppert, 2000, S. 407f.).
24
Wenn aber die Gewährleistung ohnehin gegeben sein muss, schliesst die
Gewährleistungsveranwortung die Auffangverantwortung mit ein.
Als „Staatliche Kernaufgaben“ werden die Leistungen bezeichnet, die
aufgrund strategischer Relevanz und Sensibilität nur durch den Staat selbst
durchgeführt
werden
sollten
(z.B.
Luftraumüberwachung).
Bei
dem
Aufgabentyp „Private Kernaufgaben“ hat wiederum der Staat keine
Kompetenz und Berechtigung, über Vollzug (abgesehen von den politisch
gesetzten Standards) und Finanzierung zu richten. Das Konzept des
Gewährleistungsstaates
baut
auf
dem
Aufgabentyp
„Staatliche
Gewährleistungsaufgabe“ auf. Das sind Leistungen, die der Staat zu
gewähren hat, aber von ihm selbst nicht durchzuführen sind (vgl. Reichard,
2003, S. 2).
Die oberösterreichische Jugendwohlfahrt kann als ein klassisches Beispiel
dafür gesehen werden. Sie beauftragt Einrichtungen, die zu gewährenden
Leistungen
durchzuführen.
Einrichtungen,
die
Die
Vollzugsverantwortung
Gewährleistungsverantwortung
liegt
bei
den
hingegen
bei
der
Jugendwohlfahrt. Die vollständige Finanzierungsverantwortung kann sowohl
die Jugendwohlfahrt als auch die Einrichtung betreffen. In den meisten Fällen
wird jedoch diese Verantwortungskategorie geteilt und in Vereinbarungen
abgeklärt.
Mit der in Tabelle 1 roten Markierung soll gezeigt werden, dass der Staat
einen „Markt“ zur Verfügung stellt, der für Bürger sowie NPO als Potenzial
dient,
ihre
Vorstellungen,
Ideen
und
Lösungen
für
definierte
Gesellschaftsprobleme umzusetzen. Somit ist die Gesellschaft aufgefordert,
staatliche Leistungen zu übernehmen und kreativ zu lösen. Der Fokus von
politischen Organen richtet sich auf die zu erbringende Wirkung. Die
Leistungsersteller haben somit die Wirksamkeit ihres Angebotes zu beachten
und
zu
evaluieren,
um
ihnen
eine
Legitimation
für
die
nächste
Auftragsvergabe zu geben (vgl. Bsirske, 2001, S. 5f.).
25
2.5.2 Kontraktmanagement und Leistungsvereinbarungen
Kontraktmanagement als zentrales Instrument der Ergebnissteuerung bildet
im New Public Management eine Grundlage für wirkungsorientierte Arbeit
und Effizienz. Es sieht vor, zwischen Verwaltung und externen Dienstleistern
Zielvereinbarungen im Sinne eines verbindlichen Vertrages zu vereinbaren.
Die im traditionellen System verankerte hierarchische Abstufung der
Entscheidungsebenen sollen mit sogenannten Leistungsvereinbarungen und
Globalbudgets zu einem partnerschaftlichen Kosten – Leistungs – Verhältnis
zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer führen (vgl. Schedler/Proeller,
2006, S. 155f.).
Das Thema Globalbudgets wird im Abschnitt 2.5.3 beschrieben. Im Anhang
dieser
Arbeit
kann
eine
Struktur
eines
Mustervertrags
zur
Leistungsvereinbarung begutachtet werden. Leistungsvereinbarungen stellen
einen Teil des Kontraktmanagements dar.
Abbildung
4
versucht
die
Idee
von
Kontraktmanagement
zu
veranschaulichen:
Abbildung 4
Kontraktmanagement
Auftraggeber
Auftragnehmer
Was wollen wir erreichen/bewirken
und welche Leistungen wollen wir
anbieten?
• ... in welcher Qualität
• ... zu welchem Preis
• ... in welcher Menge
• ... mit wie viel an Ressourcen
• ... in welchem Zeitraum
Wie können diese Leistungen möglichst
•
•
... wirtschaftlich und
... wirksam
angeboten werden?
Kontraktmanagement bildet den organisatorischen Rahmen für das
ergebnisorientierte Steuerungskonzept
Quelle: Andeßner, 2007, S. 30
26
Leistungsvereinbarungen
Schedler und Proeller definieren Leistungsvereinbarungen folgendermaßen:
„Als Leistungsvereinbarungen werden sämtliche Aufträge, Kontrakte und
Vereinbarungen bezeichnet, die Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortung
zwischen Politik, Verwaltungsführung, Verwaltungseinheiten und Dritten
regeln. Die Leistungsvereinbarungen konkretisieren die übergeordneten und
operativen Ziele, die zu erbringenden Leistungen und die dafür zur
Verfügung
gestellten
Mittel.
Verwaltungsintern
kommt
den
Leistungsvereinbarungen die Funktion von Management - Vereinbarungen
zu, im Verhältnis zu Dritten sind es Verträge“ (Schedler/Proeller, 2006,
S.156).
Wenn Leistungen an soziale Einrichtungen zu vergeben sind, schlagen Knorr
und Scheppach vor, dass die Verwaltung grundlegende Gedanken über die
Sinnhaftigkeit und den Zweck der Leistung sammelt.
„Zu Beginn der Kontrakterstellung muss klar sein,
•
aufgrund welcher sozialplanerischen Daten
•
in welchen Sozialräumen
•
welche sozialen Dienstleistungen
•
zu welchen Preisen
•
in welchen Quantitäten
•
mit welcher Häufigkeit
Leistungen angeboten werden sollen“ (Knorr/Scheppach, 1999, S. 112).
Um das traditionelle System auf professionelles Kontraktmanagement
umzustellen, bedarf es also einer genauen Prüfung. Dabei sollen alle bisher
angebotenen Dienstleistungen auf Ziele, Inhalt, Form und beabsichtigte
politische Ziele überprüft werden. Dies bietet der Verwaltung die Chance
einer grundlegenden Aufgabenreform.
Primäre Aufgabe ist es herauszufinden, welche Leistungen den Sinn und
Zweck erfüllen. Danach ist zu prüfen, ob und welche Angebote mit welcher
Qualität auf dem „Markt“ bestehen können. Mit dieser Erkenntnis ist
auszuwählen, welche Organisationen mögliche Vertragspartner sein können.
27
Diese Untersuchungen sollten keine einmaligen Arbeiten bleiben. Ziel ist es,
den tatsächlichen Bedarf mit dem realen Angebot regelmäßig zu vergleichen,
um laufend Korrekturen vornehmen zu können. Wie zu erkennen ist, stehen
auch bei diesen Prüfungen die Bedürfnisse der Leistungsabnehmer bzw.
Wirkungen einzelner Leistungen im Vordergrund (vgl. Knorr/Scheppach,
1999, S. 133ff.).
Die Gestaltung des Kontraktes
Zwischen (Sozial)Verwaltung und Auftragnehmer (z.B. NPO) wird ein
schriftliches Dokument mit sämtlichen Rechten und Pflichten verfasst. Dabei
werden Ziele, Aufgaben und Instrumente nach qualitativen und quantitativen
Größen definiert. Tabelle 2 zeigt wesentliche Kriterien für die Erstellung von
Leistungsvereinbarungen.
Tabelle 2
Wesentliche Kriterien der Leistungsbeschreibung
Wesentliche Kriterien der Leistungsbeschreibung
•
Klarheit der Formulierungen
•
Klarheit des Instrumenteneinsatzes
•
Klarheit der Zielsetzung
•
Vollständigkeit der Aufgabenbeschreibung
•
logischer und nachvollziehbarer Gesamtaufbau der Ausschreibung
Quelle: vgl. Knorr/Scheppach, 1999, S. 117
So sind unbestimmte Formulierungen wie „sollte“, „könnte“, „ist beabsichtigt“,
„erwarten wir“, „es wird versucht“ etc. nach Knorr und Scheppach zu
unterlassen, da es dem Auftragnehmer die Möglichkeit der Verwässerung
von Ergebnissen bietet (vgl. Knorr/Scheppach, 1999, S. 117).
„Das verhindert eine ganz wesentliche Intention des Kontraktmanagements,
die Eliminierung erfolgloser sozialer Dienstleistungen und die Entwicklung
innovativer und erfolgreicher Konzepte im Sozialwesen“ (Knorr/Scheppach,
1999, S. 117).
Kündigungsrechte sind besonders zu beachten, da dem Auftraggeber bei
Nicht-Zufriedenheit mit der Leistung eventuell das Recht zusteht, formale
28
Konsequenzen bis hin zum Ausstieg aus dem Vertrag anzuordnen. Auch der
Wechsel von Prioritäten in der Politik kann Auswirkungen auf jeden
abgeschlossenen
Vertrag
haben.
Auf
der
anderen
Seite
ist
der
Auftragnehmer berechtigt, nach fehlendem, aber vereinbartem Eingang der
Zahlung (Teil)Leistungen zurückzustellen. Das wiederum würde bedeuten,
dass die geforderte Wirkung nicht erbracht werden kann und somit der Staat
diese von ihm zu gewährende Aufgabe nicht erfüllt (vgl. Broder, 2006, S.
55f.).
Mögliche Probleme von Leistungsvereinbarung
Um den größtmöglichen Effekt von Leistungsvereinbarungen zu erzielen,
benötigt es professionelles und konsequent objektives Handeln. Im
traditionellen System ist parteipolitisches Denken und Proporz ein Problem,
das im reformierten Verwaltungssystem nicht zum gewünschten Ergebnis
führt. So ist es kein Geheimnis, dass verschiedene Vereine und
Sozialorganisationen zu politischen Parteien ein nahes Verhältnis haben und
vielleicht
gerade
deswegen
Förderungen,
Zuschläge
oder
andere
Begünstigungen erhalten (vgl. Knorr/Scheppach, 1999, S. 123f.).
Im traditionellen System gibt es jährliche Budget- und Preisverhandlungen.
Wenn demnach eine Organisation effizient mit ihren Ressourcen gearbeitet
hat, also eventuell Überschüsse bleiben, wird üblicherweise der Überschuss
bei nächsten Verhandlungen gestrichen. Das sogenannte „Dezemberfieber“
bricht aus. Das ist ein oft genannter Begriff, der das Verhalten einer
Organisation oder Verwaltung beschreibt, die noch nicht verbrauchte Mittel
zu Jahresende auszugeben versucht. Jährliche Verhandlungen führen zu
kurzfristigen Planungen und verhindern längerfristiges, wirkungsorientiertes
Denken und Handeln (vgl. Schedler/Proeller, 2006, S. 71).
Um diesem Problem entgegenwirken zu können, gibt es im New Public
Management das Modell des Globalbudgets.
2.5.3 Globalbudget
Das Globalbudget stellt einen weiteren wichtigen Aspekt zur Erreichung
wirkungsorientierter Steuerung dar. Ein Globalbudget ist nach Gantner:
29
„... die Zuweisung von finanziellen Ressourcen ohne sachliche Bindung und
meist in einem mehrjährigen Kontext zur autonomen Verwendung gegen
vereinbarte
Rechenschaft.
Globalbudgets
und
Leistungsvereinbarung
bedingen sich gegenseitig“ (Gantner, 2001, S. 7).
Die Verbesserung von Zweckmäßigkeit, Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit
steht im Vordergrund und unterstützt somit das Wirksamkeitsdenken
erheblich. Die Führungsverantwortung unter der Devise „Let the managers
manage“ soll demnach verstärkt und ausgebaut werden (vgl. Schedler,
2001a, S. 63f.).
Die Führungsverantwortung von Verwaltung und Leistungserstellern soll
einerseits durch die Erhebung von Wirksamkeitsdaten und andererseits
durch die Ablösung von detaillierten Budgets hin zu Globalbudgets erweitert
werden. Ein Ziel von Globalbudgets ist es, die Budgetprinzipien von einer
input- auf eine outputorientierte Ausrichtung zu legen, was die handelnden
Personen
zum
Umdenken
bewegen
soll
http://www.socialinfo.ch/cgi-bin/dicopossode/show.cfm?id=483
(vgl.
URL:
[Stand:
07.09.2007]).
Die wichtigsten Merkmale sehen laut Schedler und Proeller wie folgt aus:
•
Es gibt keine detaillierten Aufschlüsselungen über Ausgaben, aber
das Budget ist strikt an die Dienstleistung gebunden.
•
Das Verbot einer Übertragung von Überschüssen auf das nächste
Geschäftsjahr wird aufgehoben. So steuert man dem sogenannten
„Dezemberfieber“ entgegen. Als Voraussetzung dafür muss die
vereinbarte Leistung zu jedem Zeitpunkt erstellt und gewährt worden
sein.
•
Der Leistungserbringer kann höhere Aufwendungen haben als
budgetiert, sofern sie über zusätzliche Erträge finanziert werden (vgl.
Darüber hinaus ist zu überlegen, ob die jährliche Kontrolle des Budgets
notwendig ist oder ob den mehrjährigen Finanz- und Leistungsplänen
zukünftig mehr Beachtung geschenkt werden sollte. Im Vordergrund steht
30
demnach nicht, ob und wie man mit den finanziellen Mitteln auskommt,
sondern, gekoppelt mit den Leistungsvereinbarungen, wie viel Wirkung mit
dem investierten Steuergeld erzielt wird. Aus diesem Grund ist es wichtig ein
Instrument
der
Wirkungsmessung
einzusetzen
(vgl.
URL:
http://www.astra.admin.ch/org/00135/00153/00157/index.html?lang=de
[Stand: 29.08.2007]).
Im nachfolgenden Teil soll gezeigt werden, dass auch auf Bundesebene der
Reformgedanke des Globalbudgets getragen und schrittweise umgesetzt
wird. Die österreichische Bundesregierung hat sich, als eines von drei
Hauptzielen, im Budgetprogramm des Jahres 2007 eine Reform der
Verwaltung vorgenommen. In zwei Etappen soll eine neue Logik für das
Budgetsystem entstehen. Zunächst will die Bundesregierung im Jahr 2009
einen verbindlichen vierjährigen Ausgaberahmen einführen. Dabei sollen
Ausgabegrenzen in schlechten Konjunkturzeiten steigen, bei guten Zeiten
sinken. Aus diesem Umstand heraus besteht die Möglichkeit, Überschüsse
zu behalten und für nachfolgende Jahre einzusetzen. Somit wird das
unnötige Ausgeben von finanziellen Mitteln aus Angst vor Budgetkürzungen
verhindert. Ab 2013 sollen Globalbudgets eingesetzt werden, die jedoch als
Gegenzug
von
den
Ressorts
die
Einhaltung
der
Leistungs-
und
Wirkungsvorgaben fordern (vgl. URL: http://www.bka.gv.at/site/cob__24453
/5371/default.aspx#id24451 [Stand: 04.09.2007]).
„Die Wirkungen der eingesetzten Mittel sollen ins Zentrum der Budgets und
ihrer Bewertung rücken. Budgetpolitik zielt nicht auf Zuteilung von Geld und
Personal, sondern auf Erbringung von Leistungen. Daher werden Budgets
künftig Leistungen dokumentieren - die BürgerInnen sollen nachvollziehen
können, was ihr Steuergeld bewirkt. ‚Ein Quantensprung in der Aussagekraft
von Budgets’, liest man dazu im Budgetprogramm: ‚Die Wirkungsorientierung
steht im Zentrum, die Lesbarkeit und Nachvollziehbarkeit des Budgets wird
deutlich verbessert. Dies erhöht die Transparenz und die Akzeptanz der
Budgets
durch
die
Bürgerinnen
und
Bürger’“
(URL:
http://www.palaisepstein.at/portal/page?_pageid=908,6450640&_dad=portal
&_schema=PORTAL# [Stand: 04.09.2007]).
31
Vor- und Nachteile von Globalbudgets
Nun werden Vor- und Nachteile des Globalbudgets behandelt. Dabei ist zu
beachten, dass es sich bei den Nachteilen keinesfalls um unüberwindbare
Barrieren handelt. Es soll lediglich zeigen, welche Schwierigkeiten bei der
Einführung und Umsetzung auftreten können.
Die Vorteile von Globalbudgets sind:
•
Vergrößerung der Flexibilität
•
Wirksame Aufgabenerledigung
•
Größere Motivation und Verantwortung des Personals
•
Verringerung staatlicher Monopole, wenn Wettbewerb herrscht
•
Förderung des Kostendenkens (vgl. Schedler/Proeller, 2006, S. 166).
Die Nachteile von Globalbudget treten wie folgt auf:
•
auf der politischen Ebene ist ein Umdenken notwendig und
erforderlich
•
Notwendigkeit von Gesetzesänderungen
•
Aufwändigere Kontrollmechanismen müssen die Einhaltung der
Vereinbarungen sicherstellen (vgl. Schedler/Proeller, 2006, S. 166).
Die Globalbudgetierung ist ein weiterer wichtiger Schritt in Richtung
wirkungsorientiertes Handeln und fordert somit die Entwicklung von
Wirkungsmessungen. Zusammenfassend ist demnach festzuhalten, dass
eine wirkungsorientierte Evaluation erst dann richtig durchgeführt werden
kann, wenn transparente Leistungsvereinbarungen von der Verwaltung und
den betreffenden Sozialeinrichtungen ausgehandelt wurden und dabei ein
entsprechendes Globalbudget zur Verfügung gestellt wird (vgl. Broder, 2006,
S. 127f.).
2.5.4 Verantwortungsabgrenzung
In den meisten Kommunen ist eine Verantwortungsüberschneidung bzw.
-vermischung von Politik und Verwaltung im alltäglichen Verwaltungsablauf
keine Seltenheit, denn einerseits wird die Politik in fachlichen Fragen zur
32
Leistungserstellung einbezogen oder soll sich um bürokratische Agenden
kümmern, andererseits greift die Politik allzu oft in verwaltungstechnische
Prozesse ein, was Ineffizienz, Proporz und / oder Demotivation zur Folge hat.
Das NPM fordert eine klare Trennung von Politik und Verwaltung. Die Politik
muss Ziele bzw. geforderte Wirkungen vorgeben, die zu erreichen sind, d.h.
klar definierte und transparente Leistungsaufträge erteilen. Zu dem benötigt
es ausreichende Ressourcen für die jeweiligen Fachbereiche. Weiters ist es
Aufgabe
der
Politik,
diese
Leistungsaufträge
zu
kontrollieren
und
gegebenenfalls anzupassen. Die Verwaltung hat den Leistungsauftrag durch
eine eigenständige Vorgehensweise zu erfüllen und die Verantwortung
(Ergebnisverantwortung), die Politik bei Auftragsvollzug und / oder
Abweichungen von den angestrebten Wirkungen in Kenntnis zu setzen (vgl.
Banner, 1993, S. 16).
2.5.5 Personalmaßnahmen
Das Personal von öffentlichen Verwaltungen ist ein entscheidender Faktor
zur Umsetzung der NPM-Maßnahmen. Aufgabe der Führungskraft ist es, die
Mitarbeiter zufriedenstellend zu informieren, um Ängste und Vorurteile
abzubauen. Die Führung hat einerseits mit Zielen und Vorgaben die
Wichtigkeit der Veränderungen klarzustellen, andererseits durch eigenes
Engagement und Vorleben der NPM-Werte Vertrauen und Sicherheit zu
verbreiten. Um den Mitarbeitern die neuen Instrumente und Werkzeuge
näher zu bringen, müssen Fort- und Weiterbildungen durchgeführt werden.
Diese sollen Fähigkeiten und Kenntnisse der Mitarbeiter steigern und Signale
für die Reform setzen (vgl. URL: http://www.verwaltung-innovativ.de/sm_
artikel_staat_modern,-1049230/Bundesregierung-beschliesst-ue.htm [Stand:
05.09.2007]).
„Die Modernisierung der Verwaltung kann nur gelingen, wenn Führungskräfte
und alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in der Bundesverwaltung sie
behörden- und ressortübergreifend als gemeinsames Anliegen begreifen“
(Schäuble, o.J., URL: http://www.verwaltung-innovativ.de/sm_artikel_staat_modern,-1049230/Bundes regierung-beschliesst-ue.htm [Stand: 05.09.2007].
33
Mittels
eines
transparenten,
leistungsorientierten
Bezahlungs-
und
Karrieresystems soll ein Motivations- und Anreizsystem für das Personal
geschaffen werden. In der bisherigen bürokratischen Hierarchie wurde das
Potential der Mitarbeiter vernachlässigt, aber Leistungsfähigkeit korreliert mit
Motivation und diese hängt von der Identifikation des Personals mit seiner
Arbeit
ab.
Wenn
Mitarbeiter
genügend
Entfaltungs-
und
Handlungsspielräume haben sowie einen Sinn in ihrer Arbeit sehen, sind sie
gewillt, dementsprechende Leistungen zu erbringen. Aber auch bei der
Rekrutierung
neuer
Mitarbeiter
Persönlichkeitsmerkmale
und
ist
es
wichtig
Qualifikation
zu
der
beachten,
dass
Mitarbeiter
den
Anforderungen an das Bild eines ,,Public Managers" entsprechen (vgl.
Reichard, 1996, S. 64ff.).
2.5.6 Wettbewerb
Als alte marktwirtschaftliche Weisheit gilt immer noch, dass Konkurrenz
belebt.
Zunehmend
stehen
Kommunalverwaltungen
in
diversen
Tätigkeitsbereichen wie dem Sozial- und Gesundheitsbereich, Kultur, Hochund Tiefbau etc. im Wettbewerb. In Großbritannien und skandinavische
Staaten
wird
gezeigt,
dass
gemeinwirtschaftliche
oder
private
Leistungsanbieter in Konkurrenz Druck auf Effektivität und Effizienz ausüben.
Diese
Erfahrungen
belegen
effektivitäts-
und
effizienzinduzierende
Wirkungen. Dabei können folgende Formen des Wettbewerbs unterschieden
werden:
•
Leistungsvergleiche
•
Verwaltungsinterne Quasi-Märkte
•
Markttests (Modell der wettbewerbsorientierten Ausschreibung) (vgl.
Promberger, http://www.eurac.edu/Press/Academia/11/ Artikel1.asp
[Stand: 30.08.2007])
Leistungsvergleiche
Ein fundierter Vergleich zwischen meritorischen Gütern (Straßenerhaltung,
öffentlicher Personennahverkehr, etc.) von Gebietskörperschaften kann
Aufschluss über Effizienz und Effektivität geben. Zudem können Leistungen
mit Preisen privater Anbieter oder mit Honorar- und Tarifordnungen von
34
freiberuflichen
Professionisten
(Architekten,
Ingenieurleistungen,
Rechtsberatung etc.) verglichen werden. In Großbritannien zum Beispiel
betreibt die „Audit Commission for Local Authorities“ ein ständiges
Benchmarking von Sozialleistungen, um so das Preis - Leistungsverhältnis
zu
stabilisieren
(vgl.
Promberger,
www.eurac.edu/Press/Academia/11/
Artikel1.asp [Stand: 16.08.2007]).
„Our mission is to be a driving force in the improvement of public services.
We promote good practice and help those responsible for public services to
achieve better outcomes for citizens, with a focus on those people who need
public
services
most“
(http://www.audit-commission.gov.uk
[Stand:
20.08.2007]).
Frei übersetzt will diese Kommission eine treibende Kraft für die
Verbesserung von öffentlichen Dienstleistungen sein. Sie fördert gute
Praxisbeispiele
und
hilft,
bessere
Wirkungen
und
Ergebnisse
für
hilfsbedürftige Bürger zu erreichen. Auffallend ist, dass auch hier „Outcome“,
also die Wirkungen und Ergebnisse, als zentrales Schlüsselwort seine
Verwendung findet.
Weitere Formen der Leistungsvergleiche sind Best Practice – Wettbewerbe.
Sie zeichnen herausragende Verwaltungen aus und machen besondere
Innovationen publik. Beispiele dafür sind der "Speyerer Qualitätswettbewerb"
und
der
"Wettbewerb
der
Bertelsmann
Stiftung"
(vgl.
Promberger,
www.eurac.edu/Press/Academia/11/Artikel1.asp [Stand: 16.08.2007]).
Verwaltungsinterne Quasi-Märkte
Verwaltungseinheiten können sich für interne Leistungen „bewerben“. Sie
erhalten Globalbudgets, mit denen sie interne Leistungen im Rahmen einer
internen Leistungsverrechnung bezahlen können. Es steht ihnen aber auch
frei, externe Unternehmen zu finden, die diese Leistungen für vielleicht
weniger Geld anbieten. Zum Beispiel könnten IT-Tätigkeiten von der internen
IT-Fachabteilung, aber auch von externen Unternehmen durchgeführt
werden. Das Preis-Leistungsverhältnis bestimmt demnach die Auswahl. Die
interne IT-Fachabteilung ist aus diesem Grund bestrebt, mit externen
35
Unternehmen
bzgl.
Qualität
und
Preis
mithalten
zu
können
(vgl.
Markttests (Modell der wettbewerbsorientierten Ausschreibung)
Im Rahmen von Markttests werden zu gewährende Dienstleistungen durch
Ausschreibungen vergeben. Die kommunalen Verwaltungseinheiten können
mitbieten. Die Erstellung einer Dienstleistung, wie zum Beispiel das
Betreiben eines Kinderheimes, wird etwa für fünf Jahre von der
"gewährleistenden Kommune" (Vergabeabteilung) an den "günstigsten
Anbieter" (verwaltungseigene Abteilung, privater oder gemeinnütziger
Anbieter) vergeben. In Großbritannien gewinnen die kommunalen Anbieter
ca.
80
Prozent
der
Ausschreibungen
(vgl.
Promberger,
http://www.eurac.edu/Press/Academia/11/Artikel1.asp [Stand: 29.08.2007]).
2.5.7 Wirkungsorientierte Gesetzgebung
Zu einer erfolgreichen Umsetzung einer auf Wirkung basierenden Verwaltung
benötigt
es
dementsprechende
Gesetze.
Auf
Grund
einer
wirkungsorientierten Gesetzgebung hat die Verwaltung automatisch den
Auftrag, wirkungsorientiert zu handeln. Wie unter Punkt 2.5.3 festgehalten,
werden Reformmaßnahmen wie das Globalbudget in Gesetzestexten
eingegliedert. Bruno Krähenbühl, ehem. Landrat der schweizerischen SP Fraktion in Basel, erläuterte am 16. November 2000 in einer Landtagssitzung
folgendes:
„Wenn die wirkungsorientierte Verwaltungsführung ernst genommen werde,
müsse in erster Linie dafür gesorgt werden, dass man sich künftig vermehrt
mit der Wirkung der Gesetze auseinandersetze. Eine wirkungsorientierte
Verwaltung
Gesetzgebung
muss
zwangsweise
ergänzt
werden“
durch
eine
wirkungsorientierte
(URL:
http://www.bl.ch/docs/parl-
lk/protokolle/2000/p2000-11-16/teil_3.htm [Stand: 20.08.2007]).
Ein Beispiel aus der Schweiz zeigt, dass sich die Bundesversammlung nach
Artikel 170 der Bundesverfassung verpflichtet, eine Überprüfung der
Maßnahmen nach ihrer Wirksamkeit durchzuführen (vgl. Bundesverfassung
36
der schweizerischen Eidgenossen, 1999, URL: http://www.admin.ch/ch/d/
sr/1/101.de.pdf [Stand: 09.09.2007]).
2.6 Zusammenfassung zu New Public Management
Nach der Erarbeitung grundlegender Theorien des New Public Managements
(Public-Choice
und
Managerialismus)
wurde
der
Weg,
den
die
Verwaltungsreform eingeschlagen hat, vorgestellt. Die Forderung von klarer
Trennung der Politik und Verwaltung sowie das Einsetzen moderner
Managementtechniken zeigt, wie wirkungsorientierte Verwaltung verstanden
werden kann. Kundenorientierung führt zu einem partnerschaftlichen
Verhältnis von Bürger und Verwaltung. Der Bürger fühlt sich mit seinen
Bedürfnissen verstanden und kann sich mit „seiner“ Verwaltung identifizieren.
New Public Management braucht Maßnahmen, die zu einer erfolgreichen
Umsetzung führen. Diese fügen sich in die Haltung der Wirkungsorientierung
ein und erfordern zugleich Wirkungsmessung. Das Ergebnis dieser
Diplomarbeit kann demnach als eine Unterstützung für die geforderten
Maßnahmen gesehen werden.
Im folgenden Kapitel wird das Bestreben des Landes Oberösterreich, eine
wirkungsorientierte Landesverwaltung einzuführen, vorgestellt.
37
WOV 2015 – das Management- und Unternehmenskonzept
3 WOV 2015 – das Management- und Unternehmenskonzept
Dieses Kapitel stellt nach einer kurzen Einleitung den neuen Steuerungsund Regelkreislauf der oberösterreichischen Landesverwaltung vor. Weiters
werden sieben Entwicklungsfelder von WOV 2015 beschrieben. Im
Anschluss sollen durchgeführte sowie geplante Maßnahmen und Projekte
den Umsetzungsstand der Verwaltungsreform dokumentieren.
Das Leitbild einer Verwaltung zeigt angestrebte Ziele und Verhaltensweisen
und bildet Prioritäten ab. Im Leitbild der oberösterreichischen Verwaltung
zeigen sich folgende Inhalte:
"Wir wollen uns ständig an die sich ändernden Anforderungen der Umwelt
anpassen. Wir wollen eine ständige Erneuerung im Sinne einer lernenden
Organisation anstelle von kurzfristigen Verwaltungsreformmaßnahmen"
(http://www.land-oberoesterreich.gv.at/cps/rde/xchg/SID-3DCFCFC36EA641D4/oo e/hs.xsl/35077_DEU_HTML.htm [Stand: 16.08.2007]).
Die wohl deutlichste Veränderung durch das New Public Management ist die
Ausrichtung aller Aktivitäten auf deren Wirkung. Nicht ohne Grund
bezeichnet die Oberösterreichische Landesregierung ihre umfassende
Verwaltungsreform „Wirkungsorientierte (Landes)Verwaltung 2015“.
„Die oberösterreichische Landesverwaltung möchte nicht nur eine gute,
sondern
eine
der
besten
Verwaltungen
Europas
sein“
(Neue
Amtsorganisation, Stand Juni 2007).
Das Land Oberösterreich hat es sich im März 2003 aufgrund neuer
Anforderungen an ein staatliches Gemeinwesen zum Ziel gesetzt, eine
grundlegende Verwaltungsreform durchzuführen. Das in der Schweiz
entwickelte und auf New Public Management basierende Konzept wird in
Österreich,
sowie
bei
den
Eidgenossen
als
„Wirkungsorientierte
Verwaltungsführung (WOV)“ bezeichnet. In Deutschland wird vom „Neuen
Steuerungsmodell“ (NSM) gesprochen. Durch klare und transparente
38
Formulierungen der Zielrichtung sollen alle betroffenen Ebenen in den
Entwicklungsprozess eingebunden werden, um deren Arbeit an die
Entwicklungsziele
anzupassen
(vgl.
Broschüre
„Management-
und
Unternehmenskonzept WOV 2015“, S. 2f.).
„Wesentliche Kernaussagen der wirkungsorientierten Verwaltungsführung
(WOV) sind die verstärkte Orientierung des Verwaltungshandelns an den
Ergebnissen und Wirkungen für die Bürgerinnen und Bürger und die
Allgemeinheit sowie die verstärkte Übernahme von Verantwortung für die
Arbeitsergebnisse und deren Wirkungen“ (Broschüre „Management- und
Unternehmenskonzept WOV 2015“, S. 4).
Im
traditionellen
Verwaltungssystem
spricht
der
Betriebswirt
von
Inputsteuerung. Das bedeutet, dass durch demokratische Verfahren die
Grundlagen für eine Verwaltungshandlung geschaffen werden und jährlich
die verfügbaren Mittel (Inputs) verhandelt und bereitgestellt werden, ohne
Wirkungsabsichten zu formulieren. Im neuen Steuerungsmodell stehen nicht
die Mittel im Vordergrund, sondern die Wirkungen (Outcome), die durch
Leistungen (Output) erreicht werden sollen. So wird im neuen Modell durch
die politischen Organe die Wirkung vorgegeben und erst danach kalkuliert,
welche Ressourcen bzw. Mittel benötigt werden, um die Ergebnisse zu
erreichen (vgl. Schedler/Proeller, 2006, S. 131f.).
3.1 Steuerungs- und Regelkreislauf
Die folgende Abbildung 5 zeigt den Grundstein von wirkungsorientierter
Verwaltungsführung. Die Prozesse werden aufgrund der Übersichtlichkeit
stark vereinfacht dargestellt. In der Realität sind die Grenzen nicht so
deutlich, wie später abgebildet, zu ziehen. Weiters spielen Faktoren eine
Rolle, die diesen Kreislauf beeinflussen (Technologie, Umwelt, Wirtschaft,
etc.). Die Logik des von der Oö. Landesverwaltung erstrebten Managementund Unternehmenskonzept WOV 2015 baut auf diesem Steuerungs- und
Regelkreislauf auf und bestimmt Entscheidungen und Handlungen.
39
Abbildung 5
Steuerungs- und Regelkreislauf
Quelle: vgl. Broschüre „Management- und Unternehmenskonzept WOV 2015“,
Land OÖ, S. 5
Abbildung
5
zeigt,
dass
von
den
Bedürfnissen
der
Bürger
und
Interessensgruppen ausgehend, die etwa gegenüber politischen Parteien
oder Volksvertretern kundgemacht werden können, ein öffentliches Interesse
entsteht. Es werden durch Diskussionen der Politik gesellschaftspolitische
Ziele formuliert. Von diesen Zielen ausgehend, werden durch Gesetze,
Verordnungen oder politischen Aufträgen, Aufgaben (Leistungen), die zu
gewähren sind, erteilt. Die Verwaltung hat nun den Auftrag, ein Produkt /
Leistungsprogramm zu erstellen und dabei alle einzelnen Produkte /
Leistungen auszuarbeiten. Sie hat zu formulieren, mit welcher Qualität, in
welcher Art und in welcher Menge diese durchzuführen sind. Ausgehend von
diesem Produktplan wird ein Ressourcenplan erstellt, der die Grundlage für
die Umsetzung ist. Um diese zu gewährleisten, werden diese Aufgaben
(Leistungen) von der Verwaltung selbst (staatliche Kernaufgabe) oder mit
Hilfe privater Anbieter durchgeführt. Ab diesem Zeitpunkt setzt der
Ressourcenverbrauch ein, um den Output, die Leistung, erstellen zu können.
Dabei entsteht eine Wirkung (Outcome), die durch Evaluation mit den Soll –
Zielen (gesellschaftspolitische Ziele) zu vergleichen ist. Der daraus
resultierende Impact, subjektive Einwirkung der Leistung, hat Einfluss auf die
Befriedigung der Bedürfnisse der Bürger und stellt somit neue oder
veränderte Erfordernisse der Politik entgegen (vgl. Broschüre „Managementund Unternehmenskonzept WOV 2015“, Land OÖ, S. 5f.).
40
3.2 Sieben Entwicklungsfelder
Die Oö. Landesverwaltung hat sich auf sieben Entwicklungsfelder geeinigt,
die im Zuge der Reform beachtet und bearbeitet werden sollen. Dieser
Abschnitt soll den praktischen Bezug zu den strategischen Zielen des New
Public Management aus Abschnitt 2.4 herstellen. Diese Entwicklungsfelder
lauten:
•
Wirkungsorientierung
•
Kundenorientierung
•
Planung und Steuerung
•
Gemeinsame Ergebnis- und Ressourcenverantwortung
•
Mitarbeiterorientierung
•
Wettbewerb
•
Optimierung von Strukturen und Abläufen
Zu den sieben Entwicklungsfeldern wurden insgesamt 119 Kern- und
Richtungsaussagen formuliert, die Maßnahmen und Initiativen für den
angestrebten
(Soll-)Zustand
beschreiben
(vgl.
einer
URL:
wirkungsorientierten
Verwaltung
http://www.land-oberoesterreich.gv.at/cps/
rde/xchg/SID-3DCFCFC3-99FB9810/ooe/hs.xsl/
35077_DEU_HTML.htm
[Stand: 25.08.2007]).
Um zu zeigen, welche Aufgaben hinter diesen sieben Entwicklungsfeldern
stehen, werden diese kurz vorgestellt:
Wirkungsorientierung
Die Fachbereiche der Landesverwaltung beschreiben ihre Wirkungsziele und
stimmen diese mit der Politik und den Bezirkshauptmannschaften ab. Zudem
läuft
ein
Entwicklungsprojekt
der
Oö.
Landesregierung
zur
wirkungsorientierten Gesetzgebung (siehe dazu Abschnitt 2.5.7) (vgl. URL:
http://www.land-oberoesterreich.gv.at/cps/rde/xchg/SID-3DCFCFC3-6EA641
D4/ooe/hs.xsl/-35077_DEU_HTML.htm [Stand: 12.08.2007]).
41
Kundenorientierung
Die
Abteilungen
flächendeckende
haben
ihre
Kunden-
Kundengruppen
und
definiert
Mitarbeiterbefragung
und
eine
durchgeführt.
Umfangreiche Informationen im Internet sollen die Transparenz erhöhen und
Kunden per Mausklick die nötigen Auskünfte anbieten. Zudem werden
Mitarbeiter geschult, wie Dialoge mit Kunden zu führen sind (vgl. URL:
1D4/ooe/hs.xsl/-35077_DEU_HTML.htm [Stand: 12.08.2007]).
Planung und Steuerung
Die Fachbereiche haben ihre Leitbilder erstellt, die als Basis für strategische
Planungen dienen sollen. Diese wird für sechs Jahre geplant, um eine
kontinuierliche Strategie verfolgen zu können. Weiters ist eine umfassende
Zielvereinbarungskultur
etabliert
worden.
Ein
Management-
Informationssystem befindet sich im Aufbau (vgl. URL:
und
http://www.land-
oberoesterreich.gv.at/cps/rde/xchg/SID-3DCFCFC3-6EA641D4/ooe/hs.xsl/35077_DEU_HTML.htm [Stand: 12.08.2007]).
Gemeinsame Ergebnis- und Ressourcenverantwortung
Der Grundgedanke ist die Erbringung von fachlicher Leistung (Ergebnis)
einerseits und einer eigenständigen Ressourcenverwaltung, in Form von
Personal-, Sach- und gegebenenfalls Investitionsmitteln, andererseits. Bei
der Umsetzung von WOV 2015 stehen derzeit im Entwicklungsfeld
„Gemeinsame Ergebnis- und Ressourcenverantwortung“ Pilotprojekte im
Vordergrund,
die
flexiblere
Haushaltsbudgetierungen
erproben
(Flexibilitätsklausel – siehe 3.3.1) (vgl. URL: http://www.land-oberoesterreich.gv.at/cps/rde/xchg/SID-3DCFCFC3-6EA641D4/ooe/hs.xsl/-3507_HTML.htm
[Stand: 12.08.2007]).
Mitarbeiterorientierung
Zur Selektion von Führungskräften wurden neue Auswahlkriterien vereinbart
und Lehrgänge geschaffen. Dabei ist eine leistungsgerechte Entlohnung
ebenso
bedeutend
Personalbedarfsplanungen.
wie
Personalentwicklungskonzepte
Leitbilder
und
Zielvereinbarungen
und
sollen
Orientierung und Mitspracherecht in der täglichen Arbeit geben (vgl. URL:
42
D4/ooe/hs.xsl/-35077_DEU_HTML.htm [Stand: 12.08.2007]).
Wettbewerb
Bezirkshauptmannschaften entwickeln Instrumente, um untereinander von
den Besten lernen zu können. Zahlreiche Einreichungen und Preise bei
nationalen und internationalen Qualitäts - Wettbewerben (Amtsmanager,
Speyerer Qualitätswettbewerb, UN Public Service Award etc.) ermutigen
weitere Dienststellen, innovative, strukturelle Ideen und Projekte umzusetzen
und
sich
der
Konkurrenz
zu
stellen
(vgl.
URL:
http://www.land-
oberoesterreich.gv.at/cps/rde/xchg/SID-3DCFCFC3-6EA641D4/ooe/hs.xsl/35077_DEU_HTML.htm [Stand: 12.08.2007]).
Optimierung von Strukturen und Abläufen
Bei der Optimierung von Strukturen und Abläufen wird Wert auf einen neuen
Aufbau
des
Organigramms
sowie
auf
Restrukturierung
von
Handlungsabläufen gelegt. Weiters laufen Arbeitsschritte zur Entwicklung
von
standardisierten
Abteilungen.
In
Förder-
diesem
sowie
Optimierungsprozessen
Entwicklungsfeld
kann
die
neu
einzelner
entwickelte
Amtsorganisation eingeordnet werden (vgl. URL: http://www.land-oberoesterreich.gv.at/cps/rde/xchg/SID-3DCFCFC3-6EA641D4/ooe/hs.xsl/_HTML.htm
[Stand: 12.08.2007]).
3.3 Maßnahmen zur Umsetzung von WOV 2015
Wie in den sieben Entwicklungsfeldern kurz angeführt, sind bereits
Maßnahmen zur Umsetzung von WOV 2015 durchgeführt worden. Die
folgenden Abschnitte dokumentieren den Entwicklungsstand von WOV 2015
und sollen einen Eindruck geben, welche großen und kleinen Schritte es
braucht, um wirkungsorientierte Verwaltung zu ermöglichen.
3.3.1 Bereits umgesetzte Maßnahmen
Um dem Zeitplan von WOV 2015 gerecht zu werden, haben mittlerweile
strukturelle, personelle und inhaltliche Veränderungen stattgefunden, die
dem ehrgeizigen Ziel dienen sollen, eine der besten und modernsten
43
Verwaltungen Europas zu werden. Nachfolgend werden mittlerweile
ausgeführte, strukturell anspruchsvolle Projekte des Amtes der Oö.
Landesregierung kurz vorgestellt. Ziel dabei ist es, eine wirkungsorientierte
Verwaltung zu erreichen.
•
2002 bis 2006 wurden Bürgerservicestellen mit dem Motto „Nicht die
Menschen sollen zu den Behörden kommen, sondern die Behörden
müssen näher zu dem Menschen rücken“ errichtet und dienen als
Auskunftsstelle
sowie
verschiedenster
zur
Aufgaben
unbürokratischen
(vgl.
URL:
Erledigung
http://www.land-
oberoesterreich.gv.at/-cps/rde/xchg/SID-3DCFCFC3-A1C5B103/ooe/hs.xsl/35076_DEU_HTML.htm [Stand: 14.08.2007]).
•
Die Errichtung des Landesdienstleistungszentrums (LDZ) am Linzer
Bahnhof bietet 26 Abteilungen eine Heimat und löst somit die zuvor
bestehenden 50 Standorte des Amtes der Oö. Landesregierung in
Linz ab. Dadurch entfallen für den Bürger Wartezeiten und Laufwege.
Durch die Errichtung des LDZ kann effizienter aufgrund moderner,
technischer Infrastruktur, geringerer Erhaltungskosten usw. gearbeitet
werden
(vgl.
URL:
http://www.land-oberoesterreich.gv.at/-
cps/rde/xchg/SID-3DCFCFC3-A1C5B103/ooe/-hs.xsl/35076_DEU_HT
ML.htm [Stand: 14.08.2007]).
•
Das Rechnungswesen wurde auf SAP umgestellt. Dieses EDV - Tool
ermöglicht zeitgemäße Management- und Arbeitsmethoden, erspart
durch die ressourcenschonende Arbeitsweise wiederum Steuergeld
und
rechtfertigt
dadurch
die
hohen
Investitionskosten
(vgl.
http://www.land-oberoesterreich.gv.at/-cps/rde/xchg/SID-3DCFCFC3A1C5B103/ooe/-hs.xsl/35076_DEU_HTML.htm [Stand: 14.08.2007]).
•
Schaffung unternehmerischer Spielräume bei Pilotprojekten durch die
so
genannte
„Flexibilisierungsklausel“:
Dabei
werden
einzelne
Leistungsvorgaben vereinbart und der ausführenden Dienststelle
obliegt es eigenverantwortlich, Einnahmen und Ausgaben zu steuern.
44
Die Flexibilisierungsklausel dient als Vorstufe zum Globalbudget (vgl.
URL: http://sektioniii.bka.gv.at/verwaltungsreform/flexiklausel/infos/ind
ex.htm [Stand: 18.08.2007]).
•
Im Jahr 2005 wurde begonnen, das Budget hinsichtlich „Gender
Budgeting“ zu analysieren. Dabei werden Ausgaben und Einnahmen
geschlechtsspezifisch
aufgeschlüsselt
und
die
Auswirkungen
budgetpolitischer Maßnahmen bzgl. unbezahlter Arbeit (meist Frauen)
analysiert. Diese Untersuchung wurde in den Bereichen Bildung und
Sport sowie Gesundheit gestartet (vgl. URL: http://www.imaggendermainstreaming.at/ cms/imag/ [Stand: 12.08.2007]).
•
Eine
strukturelle
Aufgaben
klarer
Neuorganisation
und
des
transparenter
Amtes
ermöglichte
darzustellen.
Durch
es,
die
Zusammenlegung von Aufgabenbereichen kann von 35 Abteilungen
auf elf Direktionen verwiesen werden. Diese Umstellungen sollen ab
1. Januar 2008 in Kraft treten. Die Neuorganisation des Amtes,
insbesondere der Abteilung Jugendwohlfahrt und seinen „neuen“
Aufgaben, wird in Abschnitt 3.4.4 detaillierter behandelt (vgl. URL:
http://www.land-oberoesterreich.gv.at/-cps/rde/xchg/SID-3DCFCFC3A1C5B103/ooe/-hs.xsl/35076_DEU_HTML.htm [Stand: 14.08.2007]).
•
Ein Großteil der Fachabteilungen hat Fachbereichsleitbilder entwickelt
und langfristige Wirkungen definiert. Aus diesen Ergebnissen soll eine
allgemeine strategische Planung und Steuerung, angereichert mit
verschiedenen Analysen, entwickelt werden (vgl. http://www.landoberoesterreich.gv.at/-cps/rde/xchg/SID-3DCFCFC3-A1C5B103/ooe/hs.xsl/35076_DEU_HTML.htm [Stand: 14.08.2007]).
•
Derzeit erarbeiten die Dienststellen Personalentwicklungskonzepte,
die
Auskunft
Qualifikationen
über
benötigtes
geben
sollen.
Personal
mit
entsprechenden
Zielvereinbarungsgespräche,
Stellenbeschreibungen mit den formulierten Anforderungen sollen die
Grundlage für die Ermittlung von derzeit vorhandenen Qualifikationen
45
bieten, um mögliche Weiter- und Fortbildungsmaßnahmen zu
entwickeln
cps/rde/xchg/
(vgl.
URL:
http://www.land-oberoesterreich.gv.at/-
SID-3DCFCFC3-A1C5B103/ooe/-hs.xsl/35076_DEU_
HTML.htm [Stand: 14.08.2007]).
•
Als Ausdruck der aktiven Kundenorientierung für Bürger und
Wirtschaft versucht die Oö. Landesverwaltung durch elektronische
Unterstützung, in Sinne von E-Government, Dienstleistungen für die
Bürger unabhängig von Ort und Zeit anzubieten. Dadurch ist es den
Bürgern möglich, mit den Mitarbeitern per E-Mail zu kommunizieren.
Die Oö. Verwaltung ist bestrebt, dieses Service weiter auszubauen
(vgl. URL:
http://www.land-oberoesterreich.gv.at/-cps/rde/xchg/SID-
3DCFCFC3-A1C5B103/ooe/-hs.xsl/35076_DEU_HTML.htm
[Stand:
14.08.2007]).
•
Die kontinuierliche Verbesserung interner Prozesse soll durch
Verbesserungsvorschläge
seitens
der
Mitarbeiter
durch
unbürokratisches und vertrauliches Einbringen über das Intranet
vorangetrieben werden. Als Motivation werden die besten Vorschläge,
nach Prüfung einer Kommission, einmal jährlich im Rahmen einer
Feier mit dem Landeshauptmann und dem Landesamtsdirektor
prämiert und ausgezeichnet. Diese Anregungen sollen die Bereiche
Arbeitseffizienz / interne Abläufe, Arbeitsergebnisse / Qualität von
Produkten und Dienstleistungen, Bürgerfreundlichkeit, Image der
Landesverwaltung, Kosteneinsparung und Mitarbeiterzufriedenheit
bedienen. Seit dem Jahr 2001 wurden ca. 20 Prozent der
eingebrachten Vorschläge umgesetzt (vgl. URL: http://www.landoberoesterreich.gv.at/-cps/rde/xchg/SID-3DCFCFC3-A1C5B103/ooe/hs.xsl/35076_DEU_HTML.htm [Stand: 14.08.2007]).
Anhand dieser Beispiele wird erkennbar, dass die Oö. Landesverwaltung
bestrebt ist, diese Verwaltungsreform zeitgerecht auszuführen. Damit es aber
wirklich in jeder Ebene zu wirkungsorientiertem Denken kommt, benötigt es
noch vieler kleiner Änderungen, um das Ziel WOV 2015 zu erreichen.
46
Im
folgenden
Abschnitt
werden
die
nächsten
Vorhaben
der
Landesverwaltung gezeigt.
3.3.2 Geplante und laufende Maßnahmen
In diesem Abschnitt werden Maßnahmen vorgestellt, die derzeit vom Amt der
Oö. Landesregierung durchgeführt werden oder in nächster Zeit geplant sind.
•
Das Projekt „Aufgabenreform II“ soll die Verwaltung systematisch von
unnötigen Aufgaben befreien und dabei Kernaufgaben bestimmen und
definieren. Für die übrigen Leistungen sollen externe Partner
gefunden werden. Dabei ist die angestrebte Wirkung der Leistung zu
beachten und bzgl. ihrer Zweckmäßigkeit und Finanzierbarkeit zu
bewerten
(vgl.
URL:
http://www.land-oberoesterreich.gv.at/cps
/rde/xchg/SID-3DCFCFC3-F39E1A9C/ooe/hs.xsl/27458_DEU_HTML.
htm [Stand: 07.08.2007]).
•
Der elektronische Akt (ELAK) soll ausgebaut und verbessert werden,
um
den
unbürokratischen
Kontakt
vom
Bürger
zur
Oö.
Landesverwaltung im Rahmen des E-Governments sicherzustellen
(vgl. URL: http://www.land-oberoesterreich.gv.at/cps/ rde/xchg/SID3DCFCFC3-F39E1A9C/ooe/hs.xsl/27458_DEU_HTML. htm [Stand:
07.08.2007]).
•
Des Weiteren soll die umfassende Zielfindung und Planung anhand
aller Fachbereichsleitbilder und deren angestrebten Wirkungen
abgeschlossen
werden.
Zudem
wird
der
Einsatz
von
Controllinginstrumenten als Steuerung in der Landesverwaltung
etabliert
(vgl.
URL:
http://www.land-oberoesterreich.gv.at/cps/
rde/xchg/SID-3DCFCFC3-F39E1A9C/ooe/hs.xsl/27458_DEU_HTML.
htm [Stand: 07.08.2007]).
47
3.4 Die oberösterreichische Jugendwohlfahrt und WOV 2015
Die oberösterreichische Jugendwohlfahrt ist ein Teil der Landesverwaltung.
Der folgende Abschnitt behandelt den Auftrag, die Aufgaben sowie die
Kompetenzen
der
Jugendwohlfahrt.
Weiters
beschreibt
er,
wie
die
Organisationsstruktur der Jugendwohlfahrt in die gesamte Verwaltungsstruktur eingegliedert ist.
3.4.1 Auftrag der Oö. Jugendwohlfahrt
Der § 1 Oö. JWG 1991 regelt den gesetzlichen Auftrag der Jugendwohlfahrt
Oberösterreich.
Diese
ist
für
alle
oberösterreichischen
Kinder
und
Jugendliche zuständig, die sich im oder außerhalb des Bundeslandes
aufhalten. Die Betreuung werdender Mütter, die Sicherung der persönlichen
und sozialen Entfaltung von Kindern und Jugendlichen sowie die
Unterstützung der Familien bei der Pflege und Erziehung ihrer Kinder sind
Aufgaben der Jugendwohlfahrtsbehörden. Eine Zusammenarbeit von den
Abteilungen der Jugendwohlfahrt des Landes und den Jugendämtern in den
Bezirkshauptmannschaften
und
Magistraten
sowie
der
Kinder-
und
Jugendanwaltschaft, beauftragter Vereine und Institutionen als auch der
Politik bilden die Basis für eine landesweite und umfassende Hilfe für die
Zielgruppen
(vgl.
URL:
http://www.jugendwohlfahrt-ooe.at/xchg/SID-
3DCFCFBE-F7B45A6B/hs.xsl/22_DEU_HTML.htm [Stand: 21.08.2007]).
Da sich der Fokus dieser Arbeit auf die Jugendwohlfahrtsbehörde des
Landes Oberösterreich konzentriert, wird im folgenden Verlauf auch nur
diese Anlaufstelle näher beschrieben.
3.4.2 Kompetenzen und Aufgaben der Oö. Jugendwohlfahrt
Die Abteilung Jugendwohlfahrt des Amts der Oö. Landesregierung ist
verantwortlich für die Sicherstellung notwendiger Angebote für Familien,
Kinder
und
Jugendliche.
Die
Leistungen
erstrecken
sich
von
der
Mutterberatung bis zum Krisenpflegeplatz. Darüber hinaus ist sie Anlaufstelle
für Anliegen und Beschwerden von Familien, Kindern oder Jugendlichen. Zur
Erfüllung ihrer Aufgaben arbeitet die Abteilung Jugendwohlfahrt mit mehr als
48
200 Vereinen, Einrichtungen oder Institutionen zusammen, die von ihr mit der
Betreuung
von
Klienten
betraut
werden
(vgl.
http://www.jugendwohlfahrt-ooe.at/xchg/SID-3DCFCFBE-F80E213A/
URL:
hs.xsl/
70_DEU_HTML.htm [Stand: 27.08.2007]).
Ein im Jahr 2006 verfasster Kompetenzen - Katalog beschreibt die Aufgaben
und Leistungen der Oö. Jugendwohlfahrt (vgl. URL: http://www.landoberoesterreich.gv.at/cps/rde/xbcr/SID-3DCFCFC3-C87E0719/ooe/KKKurzfassung_Stand_8_Mai_2007.pdf [Stand: 30.08.2007]).
Diese werden in nachstehender Tabelle 3 aufgelistet:
Tabelle 3
Aufgaben der Jugendwohlfahrt
Aufgaben der Jugendwohlfahrt
•
Mitwirkungsaufgaben hinsichtlich des
Personals der Jugendwohlfahrt
•
Erfüllung der gemäß ABGB den
öffentlichen Jugendwohlfahrtsträgern
zugewiesenen Aufgaben sowie
Vertretung des Minderjährigen in
verwaltungsbehördlichen Verfahren
•
Fachaufsicht über öffentliche
Jugendwohlfahrtsträger
•
Abgabe von Stellungnahmen gegenüber dem Arbeitsmarktservice im
Berufungsverfahren nach der
Sondernotstandshilfeverordnung
•
Planung, Forschung und
Öffentlichkeitsarbeit
•
Mitwirkung bei der Festsetzung des
Taschengeldes für Minderjährige, die
sich im Rahmen einer vollen
Erziehung in Heimen, Wohngemeinschaften und sonstigen Einrichtungen
befinden
Heime, Wohngemeinschaften und
sonstige Einrichtungen für Minderjährige
•
•
Kinder- und Jugendanwaltschaft;
Jugendschutzkommission
•
Mitwirkung bei der Errichtung bzw.
Betrieb von Heimen, Wohngemeinschaften und sonstigen Einrichtungen des Landes außerhalb
des Bewilligungsverfahrens
•
Mitwirkung bei der Durchführung der
Rückgabe eines aus dem Ausland
unzulässig über die Grenze
verbrachten Kindes
•
Soziale Dienste
•
Unterhaltsvorschussgesetz
•
Pflege- und Adoptivverhältnisse
•
Jugendgerichtshilfe
•
Erziehungshilfen
•
Oö. Spielapparategesetz
•
Kinderbetreuungseinrichtungen (ab
1. Januar 2008 im Bereich Bildung
eingegliedert)
•
Freie Jugendwohlfahrtsträger
49
•
•
Aufsicht über Jugenderholungsheime und Ferienlager
Sachverständigendienst nach § 48
Abs. 10 Z. 3 Oö. Behindertengesetz
Quelle: vgl. URL: http://www.land-oberoesterreich.gv.at/cps/rde/xbcr/SID-3DCFCFC
3-C87E0719/ooe/KK-Kurzfassung_Stand_8_Mai_2007.pdf [Stand: 30.08.2007])
3.4.3 Ziele der Jugendwohlfahrt
Gemeinsame Ziele von allen oberösterreichischen Jugendwohlfahrtsstellen
werden wie folgt genannt:
•
Förderung und Entlastung von Familien
•
Erziehungshilfen
•
Rechtliche
Vertretung
(vgl.
URL:
http://www.jugendwohlfahrt-
ooe.at/xchg/SID-3DCFCFBE-F80E213A/hs.xsl/
73_DEU_HTML.htm
[Stand: 08.09.2007]).
Im nachfolgenden Teil werden die Ziele etwas genauer beschrieben, um
einen Einblick in die gewünschten Ergebnisse zu erhalten.
Förderung und Entlastung von Familien
Unter diesem Ziel werden der besondere Wert einer gewaltfreien Erziehung
und das Verhindern von sexuellen Übergriffen verstanden. Durch Information
und Aufklärung sollen Erziehungsberechtigte auf Rechte, Entwicklungsstand
und Bedürfnisse von Kindern und Jugendlichen aufmerksam gemacht
werden.
Zudem
sollen
durch
adäquate
Betreuungseinrichtungen
Erziehungsberechtigte entlastet werden. Damit soll die Vereinbarkeit von
Familie und Beruf ermöglicht werden (vgl. URL: http://www.jugendwohlfahrtooe.at/xchg/SID-3DCFCFBE-F80E213A/hs.xsl/ 73_DEU_HTML.htm [Stand:
08.09.2007]).
Erziehungshilfen
Wenn
Erziehungsberechtigte
ihren
erzieherischen
Pflichten
nicht
ausreichend nachkommen können oder Kinder und Jugendliche Schutz
benötigen, bietet die Jugendwohlfahrt den betroffenen Kindern und
Jugendlichen eine Betreuung an. Diese reicht von ambulanten bis hin zu
vollstationären Angeboten. Die Jugendwohlfahrt versucht den Krisenherd bei
50
den Familien zu analysieren und entsprechende Hilfestellungen zu geben.
Das Ziel sollte, falls eine Fremdunterbringung notwendig ist, eine
Rückführung in die Stammfamilie sein. Bei jungen Erwachsenen liegt der
Schwerpunkt
auf
der
Verselbstständigung
(vgl.
URL:
http://www.jugendwohlfahrt-ooe.at/xchg/SID-3DCFCFBE-F80E213A/hs.xsl/
73_DEU_HTML.htm [Stand: 08.09.2007]).
Rechtliche Vertretung
Die Jugendwohlfahrt sichert die Ansprüche der Abstammungs- und
Unterhaltsrechte und fordert diese, wenn nötig, bei den Betroffenen ein. Falls
Erziehungsberechtigte ihre Obsorge nicht entsprechend wahrnehmen,
übernimmt diese die Jugendwohlfahrt selbst oder betraut andere Personen
mit der Übernahme der Obsorge. In asylrechtlichen Fragen werden nicht
begleitete Minderjährige rechtlich vertreten und über die Grundversorgung
hinaus
betreut
(vgl.
URL:
http://www.jugendwohlfahrt-ooe.at/xchg/SID-
3DCFCFBE-F80E213A/hs.xsl/ 73_DEU_HTML.htm [Stand: 08.09.2007]).
3.4.4 Struktur der Jugendwohlfahrt in der neuen Amtsorganisation
Wie in Abschnitt 3.3.1 angesprochen, folgte zur Umsetzung der Reformpläne
eine Neustruktur der Amtsorganisation. Diese Neuordnung wurde von
folgenden Grundsatzstrategien geleitet und ist ab 1. Januar 2008 gültig:
•
Politik und Verwaltung werden in klaren Direktionsstrukturen eingeteilt,
um Verantwortlichkeiten besser planen, steuern und führen zu
können.
•
Die Zuständigkeiten werden transparenter und der Zugang für Bürger
als Kunden der Verwaltung erleichtert. Die Leistungen der Verwaltung
werden bedarfsgerechter und wirkungsvoller.
•
Es wurden Einheiten (Direktionen) geschaffen, die fähig sind, den
Entwicklungen der Gesellschaft und des Umfeldes Rechnung zu
tragen.
•
Für Mitarbeiter soll Orientierung und Identifikation mit den Zielen der
jeweiligen Direktion und des Gesamtunternehmens entstehen.
51
•
Die
Oö.
Landesverwaltung
(Anspruchsgruppen)
unternehmen
erlebt
als
gut
werden
soll
von
den
Stakeholdern
strukturiertes
Dienstleistungs-
(vgl.
http://www.land-
URL:
oberoesterreich.gv.at/cps/rde/xbcr.pdf [Stand: 27.08.2007]).
Durch diese Leitideen entstand eine neue Amtsorganisation, in der wie
bereits erwähnt 35 Abteilungen zu elf Direktionen zusammengefasst wurden.
Abbildung 6 veranschaulicht die neue Amtsorganisation.
Abbildung 6
Neue Amtsorganisation
Quelle: vgl. URL: http://www.land-oberoesterreich.gv.at/cps/rde/xbcr/SID-3DCFCFC
3-28602F18/ooe/NAO_Beschreibung.pdf [Stand: 27.08.2007])
52
Diese
Direktionen
sind
in
vier
Querschnitts-
und
sieben
Fachbereichsdirektionen eingeteilt. Die Fachbereichsdirektion „Soziales und
Gesundheit“ ist in fünf Abteilungen mit unterschiedlichen Schwerpunkten
gegliedert – die Jugendwohlfahrt ist eine davon. Dabei ist zu beachten, dass
der Bereich der Kinderbetreuungseinrichtungen ab der Einführung am 1.
Januar 2008 zum Bildungsbereich wechselt.
3.5 Zusammenfassung zu WOV 2015
Die
Wirkungsorientierte
Verwaltungsführung
(WOV)
soll
von
der
oberösterreichischen Landesregierung bis zum Jahre 2015 umgesetzt
werden. Durch die umgesetzten Maßnahmen und Projekte werden Signale
für das Personal und die Bürger gesetzt, dass WOV nicht nur eine
Randerscheinung ist, sondern fundamentale, sichtbare Spuren in der
Verwaltung hinterlässt. So wurden Bürgerservicestellen und E-GovernmentElemente eingerichtet, die klare Zeichen in Richtung Kundenorientierung
geben.
In
der
Landeshauptstadt
Linz
wurde
ein
Landesdienst-
leistungszentrum errichtet, das rund 1850 Mitarbeiter beschäftigt und den
Stadtteil erheblich prägt.
Die oberösterreichische Jugendwohlfahrt ist Teil dieser Verwaltung und ist
ein klassisches Beispiel dafür, wie Grundsätze der wirkungsorientierten
Verwaltungsführung in die Organisationsstruktur eingreifen. So hat die
Jugendwohlfahrt die Pflicht, bestimmte Aufgaben zu gewährleisten. Mit über
200 Partnern in Form von Vereinen, Einrichtungen und Institutionen erfüllt sie
ihre gesetzlich verankerten Aufgaben.
53
Wirkungen und Wirkungsmessung
4 Wirkungen und Wirkungsmessung
Oft werden Wirkungen mit Leistungen verwechselt. Die Produkte /
Leistungen bestehen nicht aus Wirkungen, sondern erzeugen Wirkungen und
sind somit die oberste Steuerungsgröße. Diese kann in einfachen Zahlen
gemessen werden, wie zum Beispiel die Anzahl von Beratungsstunden für
Drogengefährdete, oder wie viele Auszahlungen an Bedürftige erfolgen.
Diese Angaben sagen aber nichts über die Wirkung der Leistung aus. Aus
der gestiegenen Zahl der Beratungsstunden kann nicht auf weniger
Drogenabhängige geschlossen werden. Wirkungen geben den Zweck einer
Tätigkeit wieder und sollen den langfristigen Bestand der Leistung sichern.
Outputs können sowohl positive wie negative Wirkungen erzeugen (vgl.
Stockmann, 2006, S. 101).
„Kaum jemand käme auf die Idee, Betrunkene als die Produkte einer
Brauerei zu bezeichnen, sondern Betrunkenheit ist allenfalls eine Wirkung
dieser Produkte“ (Stockmann, 2006, S. 101).
Wichtig bei der Bewertung von Wirkungen sind die beabsichtigten und
unbeabsichtigten Wirkungen. Dabei kann zwischen intendierten (geplanten)
und nicht-intendierten (ungeplanten) Zielen unterschieden werden. Bei
intendierten Zielen handelt es sich in der Regel um positive Wirkungen,
wohingegen bei nicht - intendierte Zielen beide Formen, positive sowie
negative, auftreten können. Dies hängt von den Zielen der Leistung sowie
der subjektiven Perspektive des Betrachters ab. Wirkungen sind in der Lage,
Strukturen, Prozesse oder individuelle Verhaltensweisen zu verändern (vgl.
Stockmann, 2006, S. 103).
Stockmann führt dazu ein Beispiel aus dem Schulbereich an:
Um die Wirkung – Erhöhung des Praxisanteils im Unterricht – zu erreichen,
bedarf es eines Strukturwandels. Dieser wäre dann gegeben, wenn
Schulgesetze bzw. Stundenpläne dahingehend verändert werden. Als
Prozesswirkung beschreibt er die veränderte Form der Stoffvermittlung
(weniger frontal, mehr interaktiv) und als individuelle Verhaltensweise das
54
anzupassende Verhalten des Lehrkörpers an den neuen Strukturen und
Prozesse (vgl. Stockmann, 2006, S. 103).
Neben den Unterscheidungen von Wirkungen und welche Ebenen sie
beeinflussen, wird in diesem Kapitel eine Wirkungsgleichung vorgestellt.
Darüber hinaus wird der Nutzen von Wirkungsmessung erarbeitet und es
werden
sieben
Gründe
für
wirkungsorientiertes
Handeln
genannt.
Abschließend folgen Empfehlungen zur Wirkungsbestimmung und eine
Zusammenfassung dieses Kapitels.
Die intensive Auseinandersetzung mit den Facetten von Wirkungen und ihrer
Messung ist aus dem Grund von Bedeutung für diese Arbeit, um das im
Kapitel fünf vorgestellte Instrument der Wirkungsmessung (WIMES)
nachvollziehen zu können.
4.1 Unterscheidung von Wirkungen
Jede gesetzte Handlung bzw. Tat zeigt eine Wirkung, aber Wirkung ist nicht
gleich Wirkung. So gibt es in dieser Thematik Unterscheidungsmerkmale, die
kurz vorgestellt werden.
Wie zuvor erwähnt gibt es intendierte sowie nicht - intendierte Wirkungen. Da
Handlungen aus bestimmten Gründen gesetzt werden, werden auch
gewünschte Resultate erhofft. Neben dem gewünschten Resultat entstehen
aber
immer
ungewünschte,
unvorhergesehene
oder
überraschende
Nebenwirkungen. Bei genauer Planung und erworbener Erfahrung können
diese Nebenwirkungen minimiert, einkalkuliert oder akzeptiert werden, um
das gewünschte Resultat zu erreichen. Der „Überraschungseffekt“ wird
demnach in Grenzen gehalten (vgl. Stockmann, 2006, S. 101ff.).
Dazu ein Beispiel:
Der Marktplatz eines kleinen Dorfes soll neu gestaltet und das Angebot an
Waren erweitert werden. Diese Investition soll bewirken, dass die
Dorfbewohner im „eigenen“ Dorf bleiben, anstatt ins größere Nachbardorf
oder in die Stadt zu fahren, um dort ihre Güter zu kaufen. Nebenwirkung
kann
zum
Beispiel
eine
erhöhte
Unfallstatistik
oder
eine
höhere
55
Zuwanderung von neuen Dorfbewohnern sein (vgl. Stockmann, 2006, S.
101ff.).
Dieses Beispiel zeigt, dass neben der intendierten Wirkung mögliche
unbedachte Nebenwirkungen entstehen können.
Neben geplanten wie ungeplanten Wirkungen kann auch zwischen
ökonomischen, sozialen, ökologischen, ökonomischen, kulturellen und
politischen
Wirkungen
unterschieden
werden.
Auch
die
zeitliche
Komponente, wie kurz-, mittel- und längerfristig kann berücksichtigt werden
(vgl. Stockmann, 2006, S. 101ff.).
4.1.1 Wirkungsebenen
Für diese Arbeit ist die Differenzierung in Ebenen, wie und wo Wirkungen
stattfinden und festgehalten werden können, interessant. Lüttig unterscheidet
in ihrer Literatur in Makro-, Meso- und Mikroebene:
Die Makroebene ist jene Ebene, in der Leistungen auf gesellschaftliche
(Teil)Systeme Auswirkungen haben und gemessen werden, d.h. gesetzte
Handlungen, Produkte oder vollzogene Leistungen haben Einfluss auf die
Gesellschaft. Das ist demnach die Ebene, wo auch Forderungen an
Entscheider gestellt werden. Aus diesem Grund wird auch von der Ebene der
Entscheidungen gesprochen (vgl. Lüttig, 2002, S. 2).
In der Mesoebene werden Handlungen / Produkte / Leistungen beschrieben,
welche in Organisationen und Unternehmen wirken. Da diese Einheiten die
Dienstleistungen umsetzen, wird die Mesoebene auch Ebene der Umsetzung
genannt (vgl. Lüttig, 2002, S. 2).
Die
Mikroebene
basiert
auf
den
Wirkungen
von
Individuen
bzw.
Leistungsempfängern. Da die Absicht verfolgt wird, genau diese Ebene zu
erreichen, wird die Mikroebene auch Ebene der Wirkungen genannt (vgl.
Lüttig, 2002, S. 2).
Wirkungen können direkt oder indirekt ihr Resultat zeigen. Stockmann
beschreibt ein Beispiel, welche Unterschiede zwischen den beiden Wegen
herrschen (vgl. Stockmann, 2006, S. 104):
56
Abbildung 7 zeigt eine direkte Wirkung.
Abbildung 7
Direkte Wirkungen
mehr Unterricht
mehr Wissen
Die Schüler sollten mehr Wissen erwerben, deshalb wird beschlossen, mehr
Unterrichtsstunden
abzuhalten.
Die
verzeichnete
Wirkung
ist
eine
Wissenssteigerung der Schüler (vgl. Stockmann, 2006, S. 103).
Abbildung 8 zeigt eine indirekte Wirkung:
Abbildung 8
Indirekte Wirkung
Verbesserter
Unterricht
Qualifizierung
der Lehrer
mehr Wissen
Wie auch im vorangegangen Beispiel gezeigt, sollten die Schüler mehr an
Wissen erwerben, deshalb wird beschlossen, den Lehrkörper höher zu
qualifizieren. Dadurch wird angenommen, einen verbesserten Unterricht zu
erreichen, um die indirekte Wirkung zu erzielen, dass die Schüler mehr
Wissen generieren (vgl. Stockmann, 2006, S. 104).
Wie Wirkungen in ihrer Gesamtheit abgebildet werden können, schildert
folgender Abschnitt.
4.1.2 Wirkungsgleichung
Bei der Arbeit mit Wirkungsgleichungen tritt ein Problem auf. Es ist nahezu
unmöglich, alle Nebenwirkungen und Wirkungen zu erfassen. Das ist
57
eigentlich nur in einem Labor möglich, in dem alle Einflussfaktoren bekannt
sind (vgl. Rampler, Interview JW, 2007).
Trotzdem stellt die Wirkungsgleichung eine Möglichkeit dar, abzubilden, wie
sich
Wirkungen
bestimmter
Handlungen
/
Produkte
/
Leistungen
zusammensetzen (vgl. Stockmann, 2006, S. 104ff.).
Ziel der Wirkungsgleichung ist es, nur die Wirkungen der Produkte /
Leistungen zu filtern, um andere Wirkungsfaktoren auszuschließen. Diese
Faktoren könnten in endogenen und / oder exogenen Wirkungen liegen. Von
einer endogenen Wirkung wird gesprochen, wenn die zu lösenden Probleme
von selbst (meist auf Zeit gesehen) wieder verschwinden. In der Medizin
werden bei dem Austesten eines neuen Medikaments auf ihre Wirkung auch
Selbstheilungskräfte, endogene Wirkungen, berücksichtigt. Die exogene
Wirkung hingegen tritt bei allen Einflüssen auf, die von außen auf die
Leistung oder den Leistungsnehmer einwirken (z.B. Regierungswechsel,
Umweltkatastrophen, Steuerbe- oder -entlastungen) und die Wirkung der
Leistung verstärken oder abschwächen (vgl. Stockmann, 2006, S. 104ff.).
Abbildung 9 zeigt eine Wirkungsgleichung. Im Anschluss werden die
einzelnen Faktoren beschrieben und erklärt.
Abbildung 9
Wirkungsgleichung
Gesamt-
Leistungseffekte
wirkungen
(net effects)
(gross outcome)
Nettowirkung
Bruttowirkung
Effekte
anderer
Faktoren
(extraneous
confounding
factors)
Design
effekte
Die
Gesamtwirkung
(Bruttowirkung)
besteht
aus
der
Summe
von
Leistungseffekten (Nettowirkung), aus Effekten anderer Faktoren, die
zusätzlich und unabhängig von der Leistung entstanden sind, und
Designeffekten (Messfehlern und Artefakte des Untersuchungsprozesses).
Ziel ist es, und das ist die größte Herausforderung, die Leistungseffekte zu
isolieren und sie zu bewerten (vgl. Stockmann, 2006, S. 105f.).
58
4.2 Nutzen der Wirkungsmessung
Zunächst sollten Erwartungen an Wirkungsmessungen realistisch bleiben,
denn allein durch Wirkungsmessung wird weder der ökonomische Druck auf
Sozialleistungen abnehmen noch kann genau geklärt werden, was zu dieser
Wirkung geführt hat. Trotzdem sollte das Potenzial und die nützlichen
Möglichkeiten von Wirkungsmessung nicht außer Acht gelassen werden.
Tornow beschreibt anhand von zwei Beispielen, welchen Nutzen die
Jugendwohlfahrt und eine Einrichtung für Hilfen zur Erziehung durch
Wirkungsmessung
erzielen
kann
(vgl.
Tornow,
URL:
http://www.els-
institut.de/index.php [Stand: 08.09.2007]).
4.2.1 Wirkungsmessung als Leitbildarbeit
Im Leitbild der Jugendwohlfahrt und ihren Partnern ist der Anspruch
herauszulesen, etwas bewirken zu wollen. So findet sich in Einrichtungen für
Hilfen zur Erziehung das Bestreben, vor allem jungen Menschen zu helfen,
Familien zu unterstützen und zu entlasten etc. Wirkungen stehen folge
dessen im Zentrum ihrer Arbeit. Wirkungsmessung kann demnach auch
dahingehend verstanden werden, Leitbilder zu überprüfen, ob sie das halten,
was sie versprechen. So kann es für die Jugendwohlfahrt und ihre
Leistungsanbieter interessant sein, objektive Rückmeldung über Wirkungen
von Hilfen zur Erziehung zu bekommen. Um die Wirkungsmessung qualitativ
zu nutzen, sollten Schwachstellen der Leistungsangebote erkannt und durch
verschiedene Initiativen entgegengesteuert werden. Dazu soll insbesondere
der Kundennutzen als primäres Ziel gesehen werden (vgl. Tornow, URL:
http://www.els-institut.de/index.php [Stand: 08.09.2007]).
4.2.2 Bericht der erzielten Wirkungen gegenüber Öffentlichkeit
Erziehungshilfe interessiert die breite Öffentlichkeit nicht nennenswert, so soll
Erziehungshilfe einfach funktionieren und normabweichende Kinder und
Jugendliche sollen in Erziehungshilfemaßnahmen sozialisiert werden. Das
Interesse steigt, wenn Medien über Skandale in Erziehungsheimen oder
gewalttätige
Jugendliche
Informationspolitik
berichten.
gegenüber
der
Darum
ist
es
wichtig,
Öffentlichkeit
zu
betreiben
aktive
und
59
darzustellen, welchen positiven Beitrag die Jugendwohlfahrt mit all ihren
Partnern für die Gesellschaft erbringt. Die alleinige Leistungsbeschreibung ist
nicht ausreichend, den Nutzen und der Wichtigkeit der Erziehungshilfe der
Gesellschaft
näher
zu
bringen
(vgl.
Tornow,
URL:
http://www.els-
institut.de/index.php [Stand: 08.09.2007]).
4.3 Sieben Gründe für Wirkungsmessung
Im
folgenden
Kapitel
werden
sieben
Gründe
angeführt,
warum
Wirkungsmessung die Jugendwohlfahrt und ihre Partner bereichern kann.
Diese Gründe werden von Tornow, Geschäftsführer des e/l/s8-Institutes, im
Rahmen eines Interviews vorgestellt. Das e/l/s Institut entwickelte das
Instrument WIMES (Wirkung messen) und erhebt den Anspruch, Wirkungen
von Jugendhilfemaßnahmen messen zu können. Eine genaue Analyse von
WIMES erfolgt in Kapitel fünf.
Professionelle soziale Arbeit (z.B. Jugendhilfe) erfordert die Erforschung
der Wirksamkeit
Durch den Nutzen oder der Notwendigkeit einer Leistung für die Gesellschaft
ist diese legitimiert. Somit zeugt es von Professionalität, wenn Verwaltungen
und Organisationen über die eigene Arbeit und ihr Handeln nachdenken und
überprüfen, ob sie den erforderlichen Ansprüchen und Erwartungen
entspricht. Dazu bedarf es Instrumente wie Fremd- und Selbstevaluation,
Kundenbefragungen und Wirkungsforschung (vgl. Tornow, Interview e/l/s 1,
2007).
Dienstleistung als verbindliche Aufgabe gegenüber dem Kunden
Soziale Arbeit (z.B. Jugendhilfe) ist daran interessiert, welche Ziele und
Leistungen die Kunden / Leistungsabnehmer verfolgen und erwarten. Ein
partnerschaftliches Verhältnis sollte die Basis von Dienstleistungen sein.
Dazu benötigt es zum Beispiel formulierte Dienstleistungsangebote und
Zielvereinbarungen
(einschließlich
Wirkungsabsichten)
(vgl.
Tornow,
Interview e/l/s 1, 2007).
8
Die Abkürzung e/l/s steht für „entwickeln / lernen / sichern“.
60
Effektivitätsdruck seitens der Gesellschaft
Das
System
„Soziale
Arbeit“
ist
derzeit
im
Wandel
–
weg
von
institutionalisierter Versorgungsleistung hin zu einem adressatenorientiertem
Dienstleistungssystem. Auf dem Sozialmarkt wird die Darstellung von
Effektivität und der Sinnhaftigkeit der Leistung verlangt. Dazu empfiehlt
Tornow die Zielgruppen und die Wirksamkeit der Leistung darzustellen,
sowie bekannte und nachgefragte Indikatoren zu verwenden (vgl. Tornow,
Die Leistungsanbieter sollen ihre Effektivität beobachten
Erfolg ist abhängig von vielen Faktoren, aber der wichtigste ist die Nachfrage
der Produkte und Leistungen. Ist diese aus verschiedenen Gründen
(Marktsättigung, Unzufriedenheit mit Qualität, zu teuer etc.) nicht mehr
gegeben, besteht die Gefahr, dass Leistungen eingeschränkt oder
Leistungsbereiche
eingestellt
werden
müssen.
Als
Instrumente
zur
Beobachtung der Effektivität können Frühindikatoren für Wirksamkeit,
Aufnahme
von
Nutzen
und
Zufriedenheit
in
das
betriebliche
Kennzahlensystem sowie Benchmarking mit branchenüblichen Indikatoren
und Marktbeobachtung dienen (vgl. Tornow, Interview e/l/s 1, 2007).
Aktive Mitgestaltung bei wirkungsorientierten Kontrakten
Bei der Verteilung von Finanzmittel wird aufgrund verwaltungstechnischer
Änderungen (WOV 2015) vermehrt darauf geachtet, ob eingesetzte
Ressourcen Wirkungsziele erreichen und diese in einem vernünftigen
Verhältnis zu den Kosten stehen. Wirkungsorientierte Kontrakte werden die
Regel sein. Deshalb ist es wichtig, selbst aktiv, gleich ob Einrichtung oder
Verwaltung,
an
der
Ausarbeitung
von
wirkungsorientierten
Leistungsverträgen und diversen Steuerungsinstrumenten mitzuwirken. Dazu
kann es hilfreich sein, mögliche Indikatoren und Messinstrumente dem
Vertragspartner vorzuschlagen und aktiv bei der Entwicklung mitzuarbeiten
(vgl. Tornow, Interview e/l/s 1, 2007).
61
Öffentlichkeit interessiert sich für Wirkung
Um gesellschaftliche Akzeptanz z.B. bei der Jugendhilfe zu erreichen,
braucht es, wie auch schon zuvor erwähnt, die öffentliche Darstellung von
Sinn
und
Nutzen.
Dabei
werden
Zahlen,
Fakten
und
Schicksale
kommuniziert. Tornow empfiehlt die Veröffentlichung der Wirkungsberichte
und das Aufzeigen der Nützlichkeit (vgl. Tornow, Interview e/l/s 1, 2007).
Integration in bestehende Systeme
Da
es
ohnehin
schon
Managementaufgaben
unzählige
gibt
Systeme
mit
verschiedensten
(Organisationsentwicklung,
Qualitäts-
management, Kontraktmanagement, Öffentlichkeitsarbeit etc.), soll die
Wirkungsmessung kein zusätzliches System oder eine zusätzliche Aufgabe
darstellen. Es soll jedoch mit dem Gedanken des wirkungsorientiertem
Handeln und Denken angereichert und in bestehende Konzepte eingefügt
werden. Dazu benötigt es vorrangig den Willen zur Umsetzung (vgl. Tornow,
4.4 Erfolgskriterien zur Wirkungsmessung
Macsenaere, ein deutscher Experte für Wirkungsmessung, fasst zehn
Empfehlungen zusammen, die er in seiner langjährigen Erfahrung mit
Jugendhilfemaßnahmen gemacht hat (vgl. Macsenaere, 2007, S. 26ff.).
Er ist geschäftsführender Direktor des Institutes für Kinder- und Jugendhilfe
in Mainz (IKJ), dass mit WOS-Manager (Wirkungsorientierte Steuerung) ein
Instrument entwickelt hat, welches behauptet, die Wirkungen von Leistungen
messen zu können. Macsenaere empfiehlt:
Prospektives Längsdesign
Ein
Prä-Post-Längsschnitt
zur
Erfassung
der
Wirkungen
ist
Grundvoraussetzung für die Wirkungsmessung. Das bedeutet, dass am
Anfang sowie am Ende einer Maßnahme der Ist - Zustand beschrieben
werden soll. Die Differenz beider Zustände ist die Wirkung der Leistung. Soll
ein Instrument der Wirkungsmessung zusätzlich zur direkten Steuerung der
Maßnahme dienen, empfiehlt sich eine Erfassung des Ist - Zustandes bereits
während der Leistungserstellung, da somit auf negative Auswirkungen
62
reagiert werden kann. Zudem schlägt Macsenaere vor, ein prospektives
(begleitendes) Design zu wählen, da man so zu vollständigeren und
zuverlässigeren Daten kommt als bei einer rückblickenden (retrospektiven)
Erhebung (vgl. Macsenaere, 2007, S. 26f.).
Fokus auf Ergebnisqualität
Es gibt eine Reihe von Qualitätsdimensionen, die für eine Maßnahme
relevant sein können. Dennoch empfiehlt es sich, den Fokus der Erhebung
auf die wichtigsten Ergebnisse, die mit dieser Maßnahme erreicht werden
sollen, zu legen. Die Ergebnisqualität steht demnach im Vordergrund, die
Struktur-9 und Prozessqualität10 soll mitberücksichtigt werden und liefert
eventuell Erklärungen für die erreichten Wirkungen (vgl. Macsenaere, 2007,
S. 27).
Erfassung von intendierten sowie nicht-intendierten Wirkungen
Um ein umfassendes Ergebnis der Erhebung zu erreichen, sollten auch
Nebenwirkungen erfasst werden, die beträchtlichen Einfluss auf den Erfolg
und Misserfolg haben können. Der Blick sollte stets auf die Ergebnisqualität
gerichtet
sein
(siehe
dazu
„Fokus
auf
die
Ergebnisqualität“)
(vgl.
Macsenaere, 2007, S. 27f.).
Veränderungsmessungen operationalisieren
Bei der Erhebung der Daten werden zum Beispiel defizitäre Zustände bei
jungen Menschen beschrieben (vgl. Macsenaere, 2007, S. 27f.).
Darunter kann der Entwicklungsstand, die soziale Anpassung, sowie die
materielle
Lebensgrundlage
verstanden
werden
(vgl.
WIMES
–
Erhebungsbogen, S. 3).
So sollte die Gesamtwirkung, zum Beispiel selbständige Lebensführung, in
Teilwirkungen (Dimensionen) geteilt werden, um einen Überblick über die
verschiedenen Wirkungsbereiche zu bekommen. Durch eine anschauliche
und übersichtliche Darstellung können dem Betrachter die Wirkungen klar
gezeigt und verdeutlicht werden (vgl. Macsenaere, 2007, S. 28).
9
Im Rahmen der Strukturqualität werden aufbauorganisatorische, inhaltliche sowie alle
institutionellen Rahmenbedingungen einer Leistungserbringung beschrieben (vgl. Weigert,
2004, S. 105).
10
Die Prozessqualität beschreibt den Ablauf, die Erhebung, die Durchführung sowie eine
reflektierte Evaluation einer Leistungserbringung (vgl. Weigert, 2004, S. 105).
63
Kosten-Nutzen-Analyse durchführen
Macsenaere empfiehlt die Durchführung von Kosten-Nutzen-Analysen, um
Ergebnisse über die betriebswirtschaftliche und volkswirtschaftliche Effizienz
der angebotenen Leistung zu gewinnen. Zudem kann dieses Instrument bei
der Steuerung des Leistungsangebotes eingesetzt werden (vgl. Macsenaere,
2007, S. 28).
Alle Beteiligten berücksichtigen
Um ein faires und „objektiveres“ Bild einer Leistung zu bekommen ist es
sinnvoll, allen Beteiligten eine Evaluation zu ermöglichen. Dies können Kind
und Jugendlicher, Eltern, Jugendamt oder ein professioneller Betreuer des
jungen Menschen sein (vgl. Macsenaere, 2007, S. 28f.).
Erhebung auf Mikroebene zur Nutzung für Mesoebene
Um eine aussagekräftige Evaluation bzgl. wirkungsorientierter Einrichtung zu
erreichen, benötigt es zwingend die Erhebung der Einzelfälle (Mikroebene).
Ableitend von diesen Ergebnissen kann auf die gesamte Leistungswirkung
der Einrichtung geschlossen werden (Mesoebene). Empfehlenswert ist
dabei, dass sich die Erhebungsinstrumente (Fragebogen etc.) und
Auswertungskriterien gleichen, um Daten zusammenführen und sinnvoll
nutzen zu können (vgl. Macsenaere, 2007, S. 29).
Wirkfaktoren berücksichtigen
Wie zuvor in „Fokus auf Ergebnisqualität“ beschrieben, ist es von Vorteil,
strukturelle und prozessuale Faktoren zu erheben. Daraus lassen sich
mögliche Wirkfaktoren und Ursachen ableiten, die für das Ergebnis
interessant sein können (vgl. Macsenaere, 2007, S. 29).
So hat zum Beispiel ein neuer Lebenspartner eines Jugendlichen
(prozessualer Faktor) Auswirkungen auf das Ergebnis. Als struktureller
Faktor könnte der Verlust der elterlichen Wohnung gewertet werden.
Mit anderen Organisationen vergleichen
Ergebnisse aus Evaluationen sind für Institutionen nur dann einzuordnen,
wenn
mit
anderen
vergleichbaren
Organisationen
diese
Ergebnisse
verglichen werden können. Aus diesem Grund ist es wichtig, gemeinde-,
bezirks- und länderübergreifende Evaluationen durchzuführen. Dadurch
64
werden Stärken - Schwächen - Analysen und das „voneinander Lernen“
ermöglicht (vgl. Macsenaere, 2007, S. 29).
Wirkungsorientierte Steuerung als Dialog
Die Evaluation sollte keineswegs nur als Überprüfung der Leistungen von
seitens des Landes gesehen werden, sondern vielmehr einen Dialog über
mögliche Verbesserungen darstellen. Aus diesem Grund ist es wichtig,
gleiche oder ähnliche Erhebungsinstrumente anzuwenden, um „mit der
gleichen Sprache“ zu sprechen. Ideal wäre eine gemeinsame, verzahnte
Evaluation
als
Dialog
über
Qualität
zwischen
Jugendamt
und
Leistungserbringer (vgl. Macsenaere, 2007, S. 29).
Diese Empfehlungen scheinen zunächst so, als benötigt es einen hohen
Mehraufwand, wirkungsorientierte Evaluation von Jugendhilfemaßnahmen
durchzuführen. Es gibt einige Institute in Deutschland, die sich schon viele
Jahre mit Wirkungsmessungen und möglichen Instrumenten beschäftigen.
Das zuvor erwähnte Institut für Kinder- und Jugendhilfe in Mainz mit dem
Instrument des WOS-Managers ist eines davon.
Diese Diplomarbeit beschäftigt sich jedoch intensiver mit einer anderen
Einrichtung und dessen Instrument zur Wirkungsmessung. Es hat den Sitz im
Raum Wuppertal und nennt sich e/l/s-Institut. Kapitel fünf beschreibt das
Institut näher und analysiert das entwickelte Instrument, genannt WIMES
(Wirkung messen).
4.5 Zusammenfassung zur Wirkung und Wirkungsmessung
Basierend auf einer theoretischen Auseinandersetzung mit Wirkungen und
ihren Unterschieden versuchte dieses Kapitel darzustellen, wie wichtig eine
Wirkungsmessung für eine wirkungsorientierte Verwaltung, insbesondere für
die Jugendwohlfahrt, ist.
Erzielte Wirkungen bestehen aus verschiedenen Teilwirkungen, die in ihrer
Gesamtheit schwer zu erfassen sind. Die Kunst besteht darin, nur die
Wirkungen von getätigten Handlungen und Maßnahmen zu isolieren und
andere Erfolgs- bzw. Misserfolgskriterien auszublenden. Diese Kriterien
65
sollten zur Interpretation verwendet werden um dabei abzuklären, welche
Umstände die Wirkung der getätigten Handlung unterstützten oder
behinderten. Bei der Erstellung eines Instrumentes zur Wirkungsmessung ist
diese Schwierigkeit mit zu berücksichtigen.
66
Die Methode „WIMES“ als ein Instrument zur Wirkungsmessung
5 Die Methode „WIMES“ als ein Instrument zur
Wirkungsmessung
Bevor WIMES als ein Instrument zur Wirkungsmessung beschrieben wird,
erfolgt eine Beschreibung der angewandten Forschungsmethode in diesem
Kapitel.
5.1 Forschungsdesign
Im Zuge der Recherchearbeiten zum Thema Wirkungsmessung in der
Jugendhilfe fielen zwei Institute, das e/l/s-Institut in Wülfrath bei Wuppertal
und das Institut für Kinder- und Jugendhilfe (IKJ) in Mainz, auf. Beide
behaupten ein Instrument entwickelt zu haben, das Wirkungen von
Maßnahmen zur Hilfe von Erziehung messen kann. Nach Betrachtung beider
Instrumente wird das Instrument WIMES vom e/l/s-Institut gewählt, da dieses
gegenüber dem WOS-Manager des IKJ eine geringere Arbeitsbelastung bei
der Durchführung aufweist, aber trotzdem fundierte Auswertungsformen
zulässt. Zudem können die Wirkungsergebnisse plausibler erklärt werden.
Nach
ausführlicher
Beschäftigung
mit
WIMES
ist
die
Information,
insbesondere bzgl. der Auswertung, auf der Homepage nicht ausreichend
genug, um WIMES wissenschaftlich beschreiben und analysieren zu können.
Eine zweitägige Forschungsreise soll dazu dienen, ausstehende Fragen zu
klären.
Die
Erhebung
von
relevanten
Informationen
wurde
im
Zuge
der
Forschungsreise auf Basis der qualitativen Sozialforschung aufgebaut. Die
Intention war es, Informationen durch teilstandardisierte Experteninterviews
einzuholen. Dabei ist der Interviewpartner an sich nicht als Person, sondern
in seiner Funktion als Experte aus seinem Aufgabenfeld interessant. Darüber
hinaus gibt es einen Interviewleitfaden, der eine Struktur für die Befragung
vorgibt. Dennoch kann nachgefragt und dieser mit Folgefragen ergänzt
werden (vgl. Flick, 1999, S. 109). Es wurden in Wülfrath vier und in Linz ein
teilstandardisiertes Experteninterview geführt.
67
Mit einem Experten wurde in Linz ein unstrukturiertes Experteninterview
geführt.
Darunter
wird
eine
vollkommen
unstrukturierte
Form
der
Untersuchung verstanden, in der sich anhand des Kontextes die Fragen
ergeben (vgl. Brosius/Koschel, 2005, S. 112).
„Es existiert kein vorgefertigter Fragebogen, sondern höchstens ein
Stichwortkatalog“ (Brosius/Koschel, 2005, S. 112).
Die Ergebnisse aller Interviews wurden schriftlich festgehalten.
Forschungsinstrument
Wie zuvor erwähnt ist das Forschungsinstrument eines teilstandardisierten
Experteninterviews ein Interviewleitfaden. Es wurden vier Interviewleitfäden
entwickelt, da die Interviews inhaltlich unterschiedliche Schwerpunkte hatten.
Alle wiesen ähnliche Merkmale auf: zum einen wurden allgemeine Fragen
über Wirkungsmessung gestellt, zum anderen spezielle Fragen zum Thema
WIMES.
Das
unstrukturierte
Experteninterview
wurde
anhand
der
Aufzeichnungen und Mitschriften von der Forschungsreise sowie den
Auswertungsbeispielen des Instrumentes WIMES geführt. Zudem wurden
inhaltliche Fragen bzgl. Darstellungen der Auswertungen besprochen.Da es
den Umfang der Arbeit sprengen würde, sind die Fragebögen und
vollständigen Interviews der teilstandardisierten sowie unstrukturierten
Experteninterviews nicht in der Diplomarbeit angeführt. Diese können auf
Anfrage angefordert werden. Die wesentlichen Inhalte der Interviews für
diese Arbeit sind jedoch in den folgenden Kapiteln erwähnt und sind
Grundlage für die Analyse von WIMES.
Die Interviewpartner waren Harald Tornow (Erfinder von WIMES), Achim
Stopp, Klaus Wessiepe (beide Mitarbeiter des e/l/s-Institutes), Dorothe
Schmitt, (Mitarbeiterin BDA) und Reinhold Rampler (Leiter der Stabstelle
Planung
der
Abteilung
Jugendwohlfahrt
OÖ).
Interviewpartner
des
unstrukturierten Experteninterviews war Andreas Quatember (Mitarbeiter
IFAS). Näheres kann in Abschnitt 8.1 nachgelesen werden.
68
Dieses Kapitel erläutert die Entwicklung der hinter WIMES stehenden Ideen,
Ziele und Nutzen, beschreibt den Erhebungsbogen und erklärt die
Auswertung erhobener Daten. Anhand von Interviews mit Erfinder und
Nutzern der Methode werden die Stärken und Schwächen von WIMES
abgebildet.
5.2 Die Entstehung von WIMES
In der Nähe von Wuppertal befindet sich eine Organisation mit christlichen
Werten – die Bergische Diakonie Aprath (BDA). Zunächst war die BDA im
19. Jahrhundert als Zufluchtsstätte für verwahrloste Frauen und Mädchen
gedacht. Im Laufe der Zeit entwickelte sich die Bergische Diakonie Aprath
unter dem Grundsatz „Niemanden und Nichts aufgeben“ zu einem
Konglomerat von differenzierten und spezialisierten Hilfen für Kinder und
Jugendliche, Menschen mit psychischen Erkrankungen und alte Menschen
(vgl. URL: http://www.bergische-diakonie.de/html/ [Stand: 06.09.2007]).
Bereits in den 80er Jahren beschäftigten sich Tornow (vgl. Tornow, Interview
e/l/s 1, 2007) und Stopp (vgl. Stopp, Interview e/l/s 2, 2007) mit Qualität und
ihrer Sicherung in der täglichen Arbeit mit Kindern und Jugendlichen. Dabei
versuchten sie herauszufinden, wie es den Kindern und Jugendlichen einigen
Jahren nach einer Maßnahme zur Hilfe von Erziehung ergangen war. Sie
befragten Erziehungsberechtigte und die jungen Menschen selbst. Die
Befragungen
wurden
telefonisch
anhand
eines
selbst
entworfenen
Fragebogens geführt, um die Ergebnisse vergleichen zu können. Diese Form
der Evaluation war äußerst zeitraubend und vor allem war diese Tätigkeit in
ihrem damaligen Stellenprofil nicht vorhanden. So machten sie dies aus
reinem Selbstinteresse, um so ihre Arbeit besser einschätzen zu können.
Demnach waren sie schon viele Jahre damit beschäftigt, einen Erfolg ihrer
Arbeit nachzuweisen. Auch andere Einrichtungen der Diakonie hatten
verschiedene Modelle der Wirkungsmessung in Entwicklung (vgl. Stopp,
69
Tornow versuchte Jahre später ein Institut für Qualitätssicherung für die
ganze
Diakonie
zu
gründen.
Eine
Vielzahl
von
Treffen
der
Qualitätsbeauftragten aus den verschiedenen Einrichtungen der Diakonie
führte zu keinem Ergebnis. So gründete Tornow das e/l/s-Institut, das seither
ein Tochterunternehmen der Bergischen Diakonie Aprath ist (vgl. Tornow,
Dieses Institut beschäftigt sich mit Qualitätsentwicklung, Qualitätssicherung
und dem daraus resultierenden Lernen einer Einrichtung. Aus dieser
Aufgabe ist das Instrument der Wirkungsmessung, WIMES, entstanden. Es
soll
die
Qualität
einer
Einrichtung
entwickeln
und
sichern,
sowie
Möglichkeiten zum „Daraus-Lernen“ bieten. In vielen Teilen von Deutschland
wird WIMES eingesetzt. So werden zum Beispiel in Düsseldorf seit 2007 alle
Hilfen zur Erziehung für zwei Jahre mit WIMES evaluiert. Damit stehen der
Stadt mehr als 1000 Fallverläufe zur Verfügung, die bzgl. ihrer Wirkung
gemessen werden können (vgl. Wessiepe, Interview e/l/s 3, 2007).
Nachfolgende Abschnitte sollen WIMES und die dahinter stehende Logik
analysieren.
Anhand
der
Erfolgskriterien
zur
Wirkungsmessung
von
Macsenaere, aus Abschnitt 4.4, soll WIMES überprüft werden.
5.3 Die Beschreibung der Elemente von WIMES
Als Grundlage dieses Kapitels dienen qualitative Interviews, die mit Erfinder
und Nutzer von WIMES durchgeführt wurden.
WIMES ist ein Instrument zur Wirkungsmessung in der Kinder- und
Jugendhilfe. Dabei sollte mindestens zwei Mal (am Anfang und am Ende
einer Maßnahme von Hilfen zur Erziehung) ein Erhebungsbogen ausgefüllt
werden (siehe dazu „Prospektives Längsdesign“ aus Abschnitt 4.4), um eine
Veränderung feststellen zu können. Die Erhebungsbögen können von
Sozialarbeitern, Einrichtungsleitern, pädagogischen Leitungen, Teamleitern,
Erziehern, Kindern / Jugendlichen etc. ausgefüllt werden. Darum ist es
70
wichtig, vor der Wirkungsmessung die Sichtweise zu definieren (vgl. Tornow,
Diese Arbeit betrachtet jegliche Auswertung und Interpretation von WIMES
aus Sicht der Verwaltung, insbesondere der Jugendwohlfahrt.
Tornow ist der Meinung, dass die Ursache von Wirkungen einer Maßnahme
nicht abzubilden ist, da zu viele Faktoren die Maßnahme beeinflussen. So
rechnet er vor, dass sich ca. 50 Prozent der Wirkungen aus persönlichen
Umständen ergeben (Verhältnis zu Betreuer etc.). Rund 20 Prozent sind auf
andere Gründe wie Veranlagung, Motivation etc. zurückzuführen und 30
Prozent auf die Maßnahme selbst. Diese 30 Prozent sollen nach Tornow
statistisch sauber abgebildet werden (siehe dazu die Wirkungsgleichung aus
Abschnitt 4.1.2 sowie „Wirkfaktoren berücksichtigen“ aus Abschnitt 4.4) (vgl.
Tornow, Interview e/l/s 1, 2007).
Die Absicht hinter Tornows Instrument war es, sich auf die wesentlichen
Kernelemente zu beschränken. Die Nützlichkeit der zu erhebenden Daten
war stets im Zentrum bei der Erstellung des Bogens (siehe dazu „Fokus auf
Ergebnisqualität“ aus Abschnitt 4.4). Zudem sollte der Bogen statistisch
richtig und ausgehend von den Einzelfällen (Mikroebene) auf die gesamte
Organisation (Mesoebene) übertragbar sein (siehe dazu „Erhebung auf
Mikroebene zur Nutzung für Mesoebene“ aus Abschnitt 4.4). Eine
Auswertung auf Einzelfallebene sieht er als problematisch an, da das
Hauptziel darin besteht, den Hilfeplan11 zu erfüllen. Dabei besteht die Gefahr,
dass Ziele anfänglich niedrig gesetzt werden und während der Maßnahme
die Ziele dem Verhalten des Kindes / Jugendlichen angepasst werden. So
könnte das Wirksamkeitsmaß im Nachhinein leicht erhöht werden (vgl.
Tornow, Interview e/l/s 1, 2007).
WIMES orientiert sich inhaltlich an den normativen Zielsetzungen der
Erziehungshilfe, wie den Rechten und der Entwicklung des jungen Menschen
sowie der Unterstützung der Herkunftsfamilie und teilt diese in 18
11
Ein Hilfeplan wird meist gemeinsam mit Kind/Jugendlichen und Sozialarbeiter erstellt.
Dabei werden individuelle Ziele für die erforderliche Maßnahme vereinbart.
71
Dimensionen ein, welche die Problemlage des Kindes / des Jugendlichen
beschreiben (vgl. Tornow, Interview e/l/s 1, 2007).
5.3.1 18 WIMES - Dimensionen
Ausgangspunkt für die Auswahl der Dimensionen ist das deutsche Kinderund Jugendhilfegesetz, die UN-Kinderrechtskonvention sowie Verfahren der
Sozialpädagogik und Kinder- und Jugendpsychiatrie. Die erste Auswahl der
Dimensionen wurde in einem Pretest 52 Fachexperten aus der Jugendhilfe
vorgelegt. Daraus wurden Veränderungen in Verständlichkeit, Relevanz und
Vollständigkeit vorgenommen (vgl. Stopp, Interview e/l/s 2). Die Experten
einigten sich auf 18 Dimensionen. Diese werden anhand eines Auszugs aus
dem WIMES Erhebungsbogen in Abbildung 10 dargestellt.
Abbildung 10 18 Dimensionen von WIMES
Quelle: URL: http://www.els-institut.de/index.php (Stand: 07.09.2007)
Wie in Abbildung 10 zu sehen ist, werden die 18 Dimensionen in drei
Kategorien eingeteilt, die sich mit den Grundzielen der deutschen
Jugendhilfe decken.
72
5.3.2 Messmethode
WIMES setzt ein Rating - Verfahren ein, das jährlich durch das e/l/s-Institut
ausgewertet wird. Auf einer Sieben-Punkte-Skala schätzen Fachleute aus
der
Kinder-
und
Jugendhilfe
(Sozialarbeiter,
Teamleiter
etc.)
die
Problembelastung der Dimension ein. Die Dimensionen und Skalenstufen
sind inhaltlich knapp und verständlich in einem Manual beschrieben. Darüber
hinaus werden zur Entscheidungshilfe für jede Dimension jeweils drei
eingestufte Beispiele erläutert. Diese Beschreibungen, Beispiele und
Hinweise sollen die Subjektivität des Fachpersonals vermindern (vgl.
Wessiepe, Interview e/l/s 3, 2007).
Direkt am Anfang einer Maßnahme liegen oft nicht alle Informationen und
Eindrücke vor, um den Eingangsstatus zu bestimmen. Die Evaluatoren sollen
den WIMES - Bogen in die Diagnostik des Kindes / Jugendlichen
implementieren und spätestens nach sechs Wochen ausfüllen. Die
Ergebnisse fließen in die Datenbank des e/l/s – Institutes ein. Die
Problembeschreibung soll sich, wenn möglich, aufgrund der Aussagekraft
der Ergebnisse auf die Zeit kurz vor der Maßnahme beziehen. Am Schluss
der Hilfe sollte der Bogen direkt ausgefüllt werden und bezieht sich so auf
das Maßnahmenende (vgl. Tornow, Interview e/l/s 1, 2007).
Die Datenqualität hängt wesentlich davon ab, wie vollständig bzw. sorgfältig
auf Fragen eingegangen wird. Die Praxis zeigt, dass bei Fällen, die kein
positives Ende erzielt haben, die Tendenz besteht, den Endbogen nicht an
das e/l/s-Institut zu senden. Deshalb wird von den e/l/s - Mitarbeitern die
Vollerfassung geprüft, um so den Missstand aufzuzeigen (vgl. Tornow,
5.3.3 Der Erhebungsbogen von WIMES
In diesem Abschnitt werden die Elemente des Erhebungsbogens von WIMES
vorgestellt und erläutert. Der gesamte Bogen kann im Anhang in
Originalgröße begutachtet werden.
73
Auf Seite eins des Bogens werden die Bezeichnung der Einrichtung und der
Einrichtungscode zur einfacheren statistischen Auswertung abgefragt.
Zusätzlich steht noch Raum für Bemerkungen zur Verfügung (vgl. Wessiepe,
Seite zwei behandelt allgemeine Fallfragen. Neben der anonymisierten
Bezeichnung des Falles durch einen Code, werden Zeitpunkt der Erhebung
(Start, während oder am Ende einer Maßnahme) und Art der Hilfe (stationär,
teilstationär, ambulant) abgefragt. Darüber hinaus soll im nächsten Abschnitt
diese Hilfe anhand verschiedener Antwortmöglichkeiten näher beschrieben
werden. Zudem wird der Primärauftrag (Inobhutnahme, Förderung und
Verselbstständigung etc.) und vorher durchgeführte Maßnahmen erhoben
(vgl. Wessiepe, Interview e/l/s 3, 2007).
Auf Seite drei werden die 18 Dimensionen bzgl. Verfassung und Verhalten
des Kindes oder Jugendlichen abgefragt. Diese sollen in der Sieben-PunkteSkala bewertet werden. Zudem werden für besondere Hilfemaßmaßnahmen
wie die Diagnostik eigene Dimensionen angeführt. Jede einzelne Dimension
soll zusätzlich danach beurteilt werden, ob sie relevant für die Maßnahme ist
oder nicht (vgl. Wessiepe, Interview e/l/s 3, 2007).
Die Angaben zum Maßnahmenende (nur bei Endbogen) werden auf Seite
vier behandelt. Dabei soll herausgearbeitet werden, warum diese Maßnahme
beendet wurde und ob bzw. welche Folgehilfen geplant sind. Zusammen mit
der Frage auf Seite zwei, welche Maßnahmen vorher durchgeführt wurden,
können Hilfsketten dargestellt werden. Hilfsketten zeigen, welche Arten von
Maßnahmen nacheinander in Anspruch genommen werden. Bei diesen kann
festgestellt werden, ob die Intensität der Hilfeart zu oder abnimmt (vgl.
.
Mit der Angabe der Dauer und der Kosten der Hilfe ist es möglich,
Zusammenhänge zu berechnen (siehe dazu „Kosten-Nutzen Analyse
durchführen“ aus Abschnitt 4.4). Im nächsten Abschnitt werden Angaben zur
Zielerreichung erhoben. Die wohl wichtigste Frage ist demnach, in welchem
74
Maße die Ziele erreicht wurden. Die Beurteilung untergliedert sich in sechs
Stufen, von „sie wurde übertroffen“ bis hin zu „Es ist eher noch schlimmer
geworden“. Die weiteren Fragen sind ausgerichtet um herauszufinden,
welche Faktoren zur Erreichung der positiven oder negativen Zielerreichung
beigetragen haben. Diese Faktoren sind sehr subjektiv zu bewerten, sie
dienen aber zur Bildung von Hypothesen über Wirkfaktoren. Am Ende der
Seite wird erhoben, ob der Erhebungsbogen an Eltern oder Kinder /
Jugendliche ausgehändigt wurde. Daraus lässt sich die Rücklaufquote
beziehen. Zudem haben Sozialplaner die Möglichkeit anzuführen, ob die
Maßnahme aufgrund sozialräumlicher Angebote verhindert werden hätte
können (vgl. Wessiepe, Interview e/l/s 3, 2007).
5.3.4 Das Untersuchungsdesign
Die Veränderung von Anfangs- und Endwerten stellt die Wirkung der
Maßnahme dar (siehe dazu Abschnitt 5.3). Um diese Veränderung gegen
Zufallswerte abzusichern, muss eine ausreichende Stichprobengröße
erreicht werden. Die Jugendwohlfahrt Oberösterreich hätte genug Fälle, um
aussagekräftige Messungen durchzuführen. Tornow erklärt, dass ein
methodisches Problem bei Wirkungsstudien die Vergleichsgruppe ist. Dabei
kann die Frage nicht beantwortet werden, was passiert wäre, wenn die
Maßnahme nicht stattgefunden hätte (vgl. Tornow, Interview e/l/s 1, 2007).
Bei den Hilfen zur Erziehung, die über Jahre dauern, kann die Wirksamkeit
mit einer prospektiven Langzeituntersuchung erst spät festgestellt werden.
Dialoge über Qualitätsentwicklung würden zu spät einsetzen. Auch die
Motivation der Mitarbeiter, WIMES gewissenhaft durchzuführen, ist nach
langen Rückmeldungsintervallen nicht aufrecht zu erhalten. Um die Ziele der
Zeit- und Datenökonomie, der statistischen Aussagekraft und des Praxisund Erkenntnisinteresses gleichermaßen zu verfolgen, geht WIMES in drei
Stufen vor (vgl. Wessiepe, Interview e/l/s 3, 2007):
•
Evaluation durch Gruppenvergleich
•
Evaluation im Längsschnitt
•
Vertiefende Evaluation und Praxisforschung
75
Evaluation durch Gruppenvergleich
Im ersten Jahr werden für Hilfen zur Erziehung, die länger als ein Jahr
dauern, Ex-post-facto-Pläne12 erstellt. Dabei werden aufgenommene und
entlassene Fälle als unabhängige Stichprobe verglichen. Mit dieser
statistischen Methode wird angenommen, dass sich die Probleme der jungen
Menschen, die diese Maßnahme in Anspruch nehmen, nicht dramatisch
unterscheiden. Zugleich werden Verläufe sowie subjektive Einschätzungen
der Fachleute beschrieben und mit Wirksamkeitshinweisen in Beziehung
gesetzt. Dieses Design erlaubt Vorannahmen, weshalb die Ergebnisse im
ersten Jahr mit Vorsicht interpretiert werden sollten (vgl. Wessiepe, Interview
e/l/s 3, 2007).
Evaluation im Längsschnitt
Ab dem zweiten Jahr liegen immer mehr direkte Fallverläufe mit Anfangsund Endwerten vor. Dadurch ist eine abhängige Stichprobenrechnung
verwendbar. Das ermöglicht die prospektive Langzeitstudie und sagt im
Vergleich mit der ersten Stufe aussagekräftigere Ergebnisse aus (vgl.
Vertiefende Evaluation und Praxisforschung
Ab der dritten Stufe, im dritten Jahr der Erhebung, sind zum Großteil
vertiefende Fragestellungen möglich, wie etwa Fragen nach Wirkfaktoren
oder der Nachhaltigkeit von Wirkungen. Dabei können auch Veränderungen
der Ausgangsproblemlagen untersucht werden, um zum Beispiel eine
Analyse der Zielgruppe durchzuführen (vgl. Wessiepe, Interview e/l/s 3,
2007).
Wie die einzelnen Darstellungen der Wirkungserreichung abgebildet werden,
zeigt nächstes Kapitel.
12
Ex-post-facto Plan kann aus dem Lateinischen frei als „nach den Fakten“ Plan übersetzt werden.
Dabei werden statistische Auswertungen gemacht, die Annahmen von zu untersuchenden Elementen
unterstellt. Wenn keine anderen Fakten mehr gegeben sind, kann diese Methode verwendet werden
(vgl. URL: http://www.phil.uni-sb.de/~jakobs/seminar/vpl/expost/expost.htm [Stand: 15.09.2007]).
76
5.4 Die Auswertung
Nach dem Ausfüllen eines Erhebungsbogens am Anfang und am Ende einer
Maßnahme werden die Daten von Mitarbeitern des e/l/s - Institutes in eine
Datenbank eingegeben und ausgewertet. Wie diese Auswertung dargestellt
wird, welche Überlegungen dahinter stecken und welches Resümee die
Jugendwohlfahrt aus den Ergebnissen ziehen kann, versucht dieser
Abschnitt
darzustellen.
Auswertung
Um
durchführen
zu
eine
korrekte
können,
statistische
wurde
ein
Analyse
der
unstrukturiertes
Experteninterview mit Andreas Quatember, einem Mitarbeiter des Institutes
für angewandte Statistik (IFAS) der Johannes Kepler Universität und Lektor
an der Fachhochschule in Linz, geführt.
Für eine anschauliche und verständliche Auswertung wird zunächst anhand
der Dimension „Soziale Anpassung“ der Vorgang der Auswertung erklärt. Bei
der Betrachtung der Ergebnisse ist zu beachten, dass es sich hierbei um die
Gesamtwirkung der Maßnahme (Mesoebene) und nicht um Einzelfälle
(Mikroebene) handelt. Dem Lesefluss dienlich werden besondere statistische
Erklärungen, Formeln und Rechenschritte in Fußnoten erklärt.
5.4.1 Wirkungsdarstellung mittels Balkendiagramm
Zunächst wird ein Balkendiagramm (siehe dazu Abbildung 11) erstellt,
welches die Häufigkeiten der genannten Problembelastung der Dimension
„Soziale Anpassung“ zum Anfang einer Maßnahme zur Hilfe von Erziehung
darstellt.
77
Abbildung 11 Soziale Anpassung (Beginn)
Soziale Anpassung (Beginn)
1
4
16
0%
10%
11
20%
30%
24
40%
Problembelastung
50%
1
60%
1,5
70%
2
80%
2,5
3
11
2
90%
100%
3,5
4
Quelle: vgl. URL: http://www.els-institut.de (Stand: 11.09.2007)
In Abbildung 11 kann abgelesen werden, dass (1+4+16+11+24+11+2) 6913
Fälle erfasst wurden und bei mehr als der Hälfte die Dimension „Soziale
Anpassung“ mit einer relativ hohen bis sehr hohen Problembelastung
(Skalenwert 3 – 4) beurteilt wird.
In Abbildung 12 wird gezeigt, wie die Dimension „Soziale Anpassung“ am
Ende einer Maßnahme eingestuft wird.
Abbildung 12 Soziale Anpassung (Ende)
Soziale Anpassung (Ende)
6
0%
15
10%
20%
Problembelastung
14
30%
40%
1
19
50%
1,5
60%
2
6
70%
2,5
80%
3
3,5
4
90%
4
100%
4
Abbildung 12 zeigt, dass am Ende einer Maßnahme rund 20% (= [6+4+4]/69)
der Fälle die Problembelastung der Dimension „Soziale Anpassung“ in den
Skalenwerten 3 - 4 eingetragen wurde.
13
errechnet sich aus der Summe der Häufigkeiten von Abbildung 11 wie folgt:
1+4+...+11+2=69
78
Ein Vergleich von Anfang und Ende der Maßnahme kann interpretiert werden
als eine Verbesserung der sozialen Anpassung von Klienten nach der
Maßnahme. Eine positive Wirkung wurde demnach mit der durchgeführten
Maßnahme in dieser Dimension erreicht.
5.4.2 Darstellung der Wirkungsstärke (nach Cohen)
Um eine anschauliche Darstellung auf einer Abbildung zu erreichen, wird
anhand der Anfangs- und Endbeurteilungen der Dimension der Durchschnitt
der
angegebenen
Problembelastungen
berechnet
und
miteinander
verglichen. Darüber hinaus wird ein statistisches Maß für Effektstärke,
Cohens
d,
herangezogen.
Mittelwertunterschiede
vorhandener
Cohens
zwischen
d
Gruppen
Wirkungseffekte
(vgl.
ist
die
Effektgröße
und
hilft
zur
URL:
für
Beurteilung
http://www.lrz-
muenchen.de/~wlm/ilm_c17.htm [Stand: 09.09.2007]).
Abbildung 13 zeigt eine Darstellung, wie gemittelte (im Durchschnitt
angegebene) Wirkungsergebnisse mit Cohens d in Verbindung gebracht
werden.
Abbildung 13 Wirkungsstärke nach Cohen
In Abbildung 13 wird der Mittelwert der Anfangserhebung als senkrechter
schwarzer Strich im dunkelblauen Feld dargestellt, der in der Legende als
„Beginn“ bezeichnet wird. Der Mittelwert errechnet sich aus der Summe der
Produkte von den angegebenen Problembelastungen und deren Häufigkeit.
Diese Summe wird durch die Gesamtzahl der Fälle dividiert und ergibt den
Mittelwert.
79
Aus dem vorangegangenen Beispiel aus Abbildung 11 errechnet sich ein
Mittelwert der Anfangsangaben von 2,6814. Dieser ist in Abbildung 13 als
schwarzer senkrechter Strich gekennzeichnet.
Der Mittelwert aus den Enderhebungen (siehe dazu Abbildung 12) beträgt
2,2 und ist in Abbildung 13 als schwarzes Quadrat dargestellt. Der
dunkelblaue Balken15 zeigt nach Cohen eine kleine, der hellblaue16 eine
mittlere und der weiße eine große Effektstärke an. In Abbildung 13 kann
demnach ein mittlerer Effekt aller Fälle in diesem Zeitraum der Maßnahme
hinsichtlich sozialer Anpassung nachgewiesen werden.
Quatember merkt an, dass die Darstellung des gemittelten Endwertes als
schwarzes Quadrat fragwürdig anzusehen ist, da dieser Wert keine Fläche
ausdrückt. Die Vermutung liegt hingegen nahe, dass aufgrund der
Darstellungswirkung diese Form gewählt wurde (vgl. Quatember, Interview
IFAS, 2007).
5.4.3 Darstellung mittels einer Handlungsrelevanz - Matrix (nach
Pearson)
Der
nächste
Schritt
soll
den
Zusammenhang
der
Veränderungen
(Wirkungen) mit der Erreichung der Ziele der Maßnahme zeigen. Zwischen
den 18 Dimensionen und der eingeschätzten Zielerreichung besteht ein
unterschiedlicher Zusammenhang. Dieser lässt sich unter Einbeziehung
gemessener
Veränderungen
in
einem
Vier-Felder-Schema
abbilden.
Zunächst werden positive sowie negative Veränderungen (die Differenz
zwischen
Anfangs-
und
Endwert)
von
geringem
bzw.
großem
Zusammenhang der Zielerreichung unterschieden.
14
Errechnet sich wie folgt: (1*1+1,5*4....3,5*11+4*2)/69
Der dunkelblaue Balken wird wie folgt berechnet: die Standardabweichung der
Anfangsdaten wird mit +/- 0,5 multipliziert und ausgehend vom Mittelwert (Anfang) in die
Abbildung als Balken aufgetragen.
16
Die Standardabeichweichung der Anfangsdaten wird mit +/- 0,8 multipliziert und
ausgehend vom Mittelwert als hellblauer Balken aufgetragen.
15
80
Das Modell einer Handlungsrelevanz - Matrix wird in Abbildung 14 gezeigt.
Abbildung 14 Modell einer Handlungsrelevanz - Matrix
positive
positive
Veränderungen Veränderungen
(werden weniger (werden stark
stark gewichtet)
gewichtet)
Veränderungen
+
negative
negative
Veränderungen Veränderungen
(werden weniger (werden stark
stark gewichtet)
gewichtet)
-
gering
vgl.
URL:
der
Regel
Aufmerksamkeit
wird
viel
auf
Ver-
änderungen in Dimensionen
gelegt,
die
in
einer
Handlungsrelevanz - Matrix
auf der rechten Seite zu
finden sind. Hier handelt es
sich um wichtige Erfolgs- und
groß
Zusammenhang mit der
Zielerreichung
Quelle:
In
http://www.els-institut.de
Misserfolgskriterien,
einerseits
stehen
denn
sie
in
einem großen Zusammenhang mit der Zielerreichung
(Stand: 11.09.2007)
und andererseits haben sie
stark
gewichtete,
große
Veränderungen
zu
verzeichnen.
Bei
den
Dimensionen auf der linken Seite einer Handlungsrelevanz - Matrix kann es
sich
um
Eigenschaften
handeln,
die
weniger
bedeutsam
für
die
Zielerreichung der Maßnahmen sind. So stellt zum Beispiel die Dimension
„Sozialräumliche Integration der Familie“ für eine ambulante Maßnahme
einen höheren Stellenwert dar als für die stationäre Erziehungshilfe. Es ist
demnach nicht Absicht der Maßnahme, diese Dimension zu erfüllen, deshalb
ist diese weniger relevant.
Quatember merkt an, dass es sich bei dieser Darstellungsform um eine
abhängige Stichprobe handeln muss, da sonst die Aussage der Matrix nicht
durchführbar wäre (vgl. Quatember, Interview IFAS, 2007).
Wie eine Handlungsrelevanz - Matrix mit Einbezug aller 18 Dimensionen
aussehen könnte, kann im Anhang nachgeschlagen werden.
5.4.4 Darstellung im Vergleich mit anderen Einrichtungen (Benchmarking)
Um den Wert des Ergebnisses der Auswertungen einschätzen zu können,
bedarf es einen Vergleich mit anderen Einrichtungen (siehe dazu „Mit
81
anderen Organisationen vergleichen“ aus Abschnitt 4.4). Dabei werden die
Mittelwerte der Veränderungen (Differenz zwischen Anfangs- und Endwert)
aller
vergleichbaren
Einrichtungen
errechnet
und
auf
einer
Skala
eingetragen. Zudem werden die gemittelten Veränderungen der zu
überprüfenden Einrichtung errechnet und ebenfalls verzeichnet. So kann auf
einem Blick dargestellt werden, wie sich einzelne Dimensionen im Vergleich
mit anderen Einrichtungen verhalten.
Abbildung 15 zeigt, wie eine Darstellung im Vergleich mit anderen aussehen
könnte.
Abbildung 15 Problementwicklung mit Benchmarking
Quelle:
vgl.
URL:
http://www.els-institut.de/docs/doc_d1_103.pdf
(Stand:
12.09.2007)
Abbildung 15 soll darstellen, wie sich die untersuchte Einrichtung mit ihren
Leistungen im Vergleich zu anderen Organisationen verhält. Der Mittelwert
der Veränderungen von anderen Einrichtungen ist als senkrechter Strich im
dunkelblauen
Feld
dargestellt.
Die
Mittelwertdifferenzen
der
zu
untersuchenden Einrichtung werden mit dem Symbol, schwarzes Quadrat,
82
aufgetragen. Die Skalierung zeigt die gemittelte Veränderung – ein negativer
Wert bedeutet, es gibt eine positive Veränderung und ein positiver Wert
drückt eine negative Veränderung aus. Der Bezug zu den in der Legende
von Abbildung 15 beschriebenen Quartillen und den abgebildeten Balken ist
wie folgt herzustellen:
Der durchgängige blaue (hellblaue und dunkelblaue) Balken zeigt die
Spanne
der
gemittelten
erreichten
Veränderungen
von
anderen
Einrichtungen. Der linke hellblaue Balken stellt das erste Viertel, der rechte
hellblaue Balken das vierte Viertel der Einrichtungen dar. Der dunkelblaue
Balken ist demnach die gemittelte Veränderungsspanne von 50 Prozent, also
die Hälfte aller vergleichbaren Einrichtungen ist darin abgebildet. Der erste
schwarze senkrechte Strich (zwischen weiß und hellblau) zeigt den besten
gemittelten Wert der Veränderung (Differenz zwischen Anfangs- und
Endwert) dieser Dimension von einer anderen Einrichtung an. Der nächste
senkrechte schwarze Strich kennzeichnet Q117 (25% Perzentil), d.h. bis zu
dieser Markierung ist ein Viertel aller Einrichtung erfasst. Der nächste Strich
markiert den zuvor erwähnten Mittelwert aller anderen Einrichtungen. Dieser
stellt den Vergleichswert zum Wert für die zu untersuchende Einrichtung dar.
Der schwarze senkrechte Strich zwischen dunkel- und hellblau zeigt Q318
(75% Perzentil), d.h. bis zu dieser Markierung sind 75 Prozent aller
Einrichtungen abgebildet. Der letzte Strich (zwischen hellblau und weiß)
kennzeichnet den schlechtesten Wert.
Zurückblickend auf Abbildung 15 bedeutet das, dass diese Einrichtung relativ
gut
positioniert
ist.
Zum
Beispiel
in
der
Dimension
„Verantwortungsübernahme der Eltern“ weist der gemittelte gemessene Wert
der zu untersuchenden Einrichtung die beste Wirkung im Vergleich mit
anderen auf. Die Dimension „Sozialräumliche Integration der Familie“ erreicht
den Durchschnitt der gemittelten Veränderungen aller Einrichtungen.
Quatember merkt an, dass die Darstellung mittels Quartille nicht zielführend
ist, da es Statistik-Unkundige nur verwirrt. Es sollte reichen, den besten
sowie den schlechtesten Wert und die mittlere Veränderung aller
17
18
Wird auch als Q25 bezeichnet (vgl. Quatember, o.J., S. 27f.).
wird auch als Q75 bezeichnet (vgl. Quatember, o.J., S. 27f.).
83
Einrichtungen als Vergleich für die zu untersuchende gemittelte Veränderung
anzugeben. Das würde bedeuten, dass auf den dunkelblauen Balken
verzichtet werden kann (vgl. Quatember, Interview IFAS, 2007).
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Auswertung von WIMES
versucht, möglichst verschiedene Darstellungen der erreichten Wirkung
abzubilden. Zudem soll der Vergleich mit anderen Einrichtungen als Maßstab
für erreichte Veränderungen dienen.
Die Jugendwohlfahrt erhält mit den Darstellungen einen Gesamtüberblick
über ihr Wirkungsspektrum von ihren Erziehungsbereichen (vollstationär,
ambulant etc.) und kann diese Ergebnisse für Berichte, Steuerung oder
Öffentlichkeitsarbeit verwenden.
5.5 Stärken und Schwächen von WIMES
Anhand von qualitativen Interviews werden Stärken und Schwächen des
Instrumentes WIMES aufgezeigt. Dabei wird neben Harald Tornow, Achim
Stopp und Klaus Wessiepe, Mitarbeiter im e/l/s-Institut, auch Schmitt zu Wort
kommen, welche WIMES in der Praxis als Gruppenleiterin anwendet.
Darüber wird ein teilstandardisiertes Experteninterview mit Mag. Reinhold
Rampler, dem Leiter der Stabstelle Planung der Abteilung Jugendwohlfahrt
Oberösterreich (siehe dazu Expertenverzeichnis im Abschnitt 9.1), geführt.
5.5.1 Stärken von WIMES
Stopp bezeichnet als eine der Stärken von WIMES die Einfachheit des
Bogens. Durch das Fokussieren auf die relevanten Daten ist eine
zeitraubende intensive Evaluation nicht notwendig. Das Manual erklärt die
Skalierung und jede einzelne Dimension. Somit ist eine transparentere
Beurteilung des jungen Menschen möglich. Darüber hinaus wird eine
Hilfskette erstellt, die eine Basis für eine Kosten-Nutzen Analyse darstellt
(vgl. Stopp, Interview e/l/s 2, 2007).
Wessiepe ist der Meinung, dass es eine Stärke von WIMES ist, den
Vergleich mit anderen Einrichtungen (Benchmarking) durchführen zu können.
84
Durch diese Tatsache kann ein ehrlicher Dialog über Stärken und
Schwächen der Einrichtung geführt werden. Dabei ergibt sich die
Möglichkeit, von anderen Einrichtungen zu lernen (vgl. Wessiepe, Interview
e/l/s 3, 2007).
Die transparente und statistisch richtige Darstellung merkt Tornow als Stärke
von WIMES an. Dadurch wird die Glaubwürdigkeit erhöht und die Ergebnisse
werden auf eine fundierte Basis gelegt. Zudem versucht WIMES die Qualität
in den Einrichtungen durch eine Auseinandersetzung mit Wirkungen zu
erhöhen (vgl. Tornow, Interview e/l/s 1, 2007).
Für Schmitt ist die Liste der Dimensionen eine Stärke von WIMES. Dadurch
muss gezielt die Beobachtung auf bestimmte Entwicklungsfelder des jungen
Menschen geschärft werden. Zudem ist es motivierend für die Mitarbeiter,
wenn das Ergebnis bezüglich erreichter Wirkungen präsentiert wird (vgl.
Schmitt, Interview BDA, 2007).
Die Auswertung von erfolgsdienlichen Wirkfaktoren führt Rampler als eine
Stärke von WIMES an. Dadurch kann eine sinnvolle Interpretation bzgl. des
Maßnahmenendes durchgeführt werden. Zudem erscheint es Rampler
seriös, dass die Auswertung auf der Mesoebene durchgeführt wird (vgl.
Rampler, Interview JW, 2007).
5.5.2 Schwächen von WIMES
Stopp berichtet aus seiner Erfahrung mit WIMES, dass die angewandte
Sprache bei den Darstellungen Nicht-Statistikkundige oft verwirrt und dabei
Unverständnis auslöst. Er ist der Meinung, dass WIMES anschaulichere
Abbildungen benötigt (vgl. Stopp, Interview s/l/s 2, 2007).
Wessiepe sieht die Probleme im Untersuchungsdesign. Die Auswertungen
von Maßnahmen zur Erziehungshilfe, die länger als ein Jahr dauern, sind im
ersten Jahr als unabhängige Stichprobe darzustellen. Somit sind des öfteren
Nutzer von WIMES verunsichert, ob diese Darstellungen auch interpretierbar
und richtig sind (vgl. Wessiepe, Interview e/l/s 3, 2007).
85
Tornow meint, dass die Schwachstelle von WIMES die Nutzer selbst sind.
Aufgrund fehlender Kenntnis über das Instrument oder der fehlenden
Motivation und Überzeugung von Evaluatoren liegen falsche Ergebnisse oder
zuwenig Fälle für eine sinnvolle Auswertung vor. Auch die ungewissenhafte
Erhebung interpretiert Tornow als fehlendes Interesse (vgl. Tornow, Interview
e/l/s 1, 2007).
Schmitt meint, dass sie des Öfteren Schwierigkeiten bei der Auswahl von
Antwortmöglichkeiten hat. Sie würde sich manchmal ein breiteres Spektrum
an Möglichkeiten wünschen (vgl. Schmitt, Interview BDA, 2007).
Die Zeit von sechs Wochen zur Erarbeitung des Anfangserhebungsbogens
sieht Rampler als zu kurz. Er hat die Erfahrung gemacht, dass die wahren
Problembelastungen der Kinder oder Jugendlichen erst ab der sechsten
Woche zu Tage treten. Deshalb ist Rampler für eine Ausweitung der
Erhebungsphase (vgl. Rampler, Interview JW, 2007).
5.6 WIMES und die Jugendwohlfahrt Oberösterreich
Um zu erarbeiten, welche Eigenschaften von WIMES für die Jugendwohlfahrt
Oberösterreich dienlich sein könnten, wurde ein qualitatives Interview mit
Reinhold
Rampler,
dem
Leiter
der
Stabstelle
für
Planung
der
Jugendwohlfahrt, geführt.
Wirkungsorientierung ist für Rampler nicht nur eine scheinheilige Forderung
von WOV 2015, sondern stellt für ihn den Inhalt der täglichen Arbeit dar. Da
die Jugendwohlfahrt als eine Pilotabteilung für WOV 2015 geführt wird,
arbeiten deren Mitarbeiter erheblich an der Umsetzung mit und versuchen,
einen Beitrag für die Optimierung der WOV 2015 Ziele zu leisten. So ist die
Abteilung Jugendwohlfahrt gerade dabei, ein Instrument zu entwickeln, das
Wirkungen der erreichten Individualziele vom erstellten Hilfeplan für das Kind
/ den Jugendlichen messen soll (vgl. Rampler, Interview JW, 2007).
Dabei liegt auf vier Dimensionen das Hauptaugenmerk:
•
Emotionale und soziale Entwicklung
86
•
Gesundheit
•
Kindergarten / Ausbildung / Beruf
•
Familiäre Beziehungen / Herkunftssystem (vgl. Rampler, Interview
JW, 2007)
Ein halbjährliches Gespräch zwischen der Jugendwohlfahrt und einer
Einrichtung dient der Überprüfung und Anpassung der Ziele. Zudem soll ein
Bericht der Einrichtung bei Beendigung der Maßnahme die Erreichung der
Ziele und Wirkungen klären (vgl. Rampler, Interview JW, 2007).
Das Instrument WIMES gibt Anreize, bestehende Erfahrungen und Methoden
in das selbst erarbeitete Instrument der Jugendwohlfahrt Oberösterreich
einzuflechten. Somit können einzelne Teile und Fragestellungen von WIMES
als Ergänzung integriert werden. Rampler stellt fest, dass es sich bei WIMES
im Vergleich zu anderen Instrumenten, die ihm bekannt sind, um ein
plausibles nachvollziehbares Instrument handelt. Wenn der Bedarf einer
Wirkungsmessung gegeben ist und noch keine Überlegungen für ein eigenes
Instrument
vorherrschen,
stellt
WIMES
eine
gute
Möglichkeit
für
Wirkungsmessung dar (vgl. Rampler, Interview JW, 2007).
Das oö. Modell zur Wirkungsmessung soll in zwei bis drei Jahren fertig
gestellt werden. Inhaltlich ist nach Rampler das Instrument ausgearbeitet,
jedoch benötigt es dafür eine EDV-Unterstützung und eine ausgereifte
statistische
Analyse,
um
relevante
Ergebnisse
darzustellen.
Diese
Erarbeitung benötigt noch Zeit und einige Testphasen, deshalb wird der oben
genannte Zeitraum vermutet (vgl. Rampler, Interview JW, 2007).
87
5.7 Zusammenfassung
Zunächst beschreibt dieses Kapitel das Forschungsdesign, welches aus
qualitativen Interviews besteht. Insgesamt wurden sechs Experten aus den
unterschiedlichsten Bereichen befragt, die ihre Sichtweise und Meinung zu
WIMES kund taten.
Neben der Beschreibung der Elemente von WIMES (18 Dimensionen,
Messmethode, etc.) durch zwei Mitarbeiter des e/l/s-Institutes und dem
Erfinder von WIMES, wurde intensiv die Auswertung des Instrumentes
beleuchtet und reflektiert. Ein Experte eines Statistik Institutes aus Linz
analysierte die statistische Darstellungsform sowie die Methode, wie es zu
diesem Ergebnis kam. Abgesehen von Darstellungsdesigns wurde wenig
bemängelt und die Auswertungen als statistisch richtig eingeschätzt.
Ein Interview mit einem Experten der Abteilung Jugendwohlfahrt stellte fest,
dass Elemente, Erfahrungen und Erkenntnisse der Methode WIMES in den
Entwicklungsprozess zur Erstellung eines oberösterreichischen Instrumentes
integriert werden können und sollen.
Alle Experten erläuterten zudem Stärken und Schwächen von WIMES,
denen in Abschnitt 5.5 Raum gegeben wurde.
Aus den Ergebnissen aus Kapitel fünf wurden zehn Handlungsempfehlungen
abgeleitet, die in Kapitel sechs vorgestellt werden.
88
6 Handlungsempfehlungen
Es werden zehn Handlungsempfehlungen aus den Erfahrungen und
Erkenntnissen der befragten Experten abgeleitet, die für die weitere
Entwicklung des oberösterreichischen Instruments zur Wirkungsmessung
bedeutend sein könnten.
Empfehlung 1 - einfache Ausführung (Sprache, Zeitausmaß)
Das Design sowie der verwendete Terminus des Evaluationsinstrumentes
soll evaluatorengerecht gestaltet werden. Dabei sollen ausreichende
Antwortmöglichkeiten für die Beurteilung der Situation gegeben werden, um
den Problembereich besser abbilden zu können (vgl. Schmitt, Interview BDA,
2007).
Zudem ist es empfehlenswert das Evaluationsinstrument so zu gestalten,
dass damit in einem überschaubaren Arbeitsausmaß gearbeitet werden
kann.
Die
Motivation
zur
gewissenhaften
Erhebung
sinkt
bei
den
Mitarbeitern, wenn sie für das Evaluationsinstrument zusätzliche Mehrarbeit
in Kauf nehmen müssen (vgl. Stopp, Interview e/l/s 2, 2007).
Empfehlung 2 –Handbuch erstellen
Die Beschreibung der Problemlage des jungen Menschen dient als Wert für
die Auswertung. Dabei sind anhand eines Handbuches die erforderlichen
Dimensionen zu beschreiben. Das hilft dem Evaluator, die Problemlage
einschätzen zu können und zu einer Entscheidung zu kommen. Diese
Beschreibung aus dem Handbuch ist demnach der Maßstab, an dem sich
der Evaluator orientieren kann (vgl. Wessiepe, Interview, e/l/s 3, 2007).
Bei der Ausarbeitung des Handbuches ist wie in Empfehlung 1 der Terminus
der Beschreibung zu beachten. Die Beispiele sollen transparent und einfach
gehalten werden (vgl. Tornow, Interview e/l/s 1, 2007).
Empfehlung 3 – Eingewöhnungszeit der Maßnahme abwarten
Die Erhebungszeit der Anfangsdaten ist auf bis zu zehn Wochen nach
Beginn der Maßnahme anzusetzen. Erfahrungsgemäß sind Kinder und
Jugendliche zunächst am Anfang einer Maßnahme eher zurückhaltend und
89
dadurch schwer einzuschätzen. Grund dafür kann sein, dass sich der junge
Mensch zunächst auf die Umstellung des Alltages gewöhnen muss. Dadurch
kann sich das Problemverhalten erst Wochen später zeigen. Darum
empfiehlt Rampler diesen zuvor genannten Zeitraum von zehn Wochen
abzuwarten, um eine vollständigere Ersterhebung zu bekommen. Zudem
kann eine genauere Auswertung vorgenommen werden und wird nicht durch
den „verfälschten“ Wert verzerrt (vgl. Rampler, Interview JW, 2007).
Empfehlung 4 - Valide Vergleiche ermöglichen
Die Auswertung der Daten sollte von der Einzelfallebene (Mikroebene) auf
Einrichtungsebene (Mesoebene) angehoben werden. Rampler sowie Tornow
sind der Meinung, dass eine andere Darstellung unseriös und nicht
aussagekräftig ist (vgl. Rampler, Interview JW, 2007 und Tornow, Interview
e/l/s 1, 2007).
Deshalb ist es wichtig bei der Erstellung des EDV-Programmes für das
Modell der Jugendwohlfahrt diese Komponente zu berücksichtigen, um nicht
aus den Ergebnissen, der individuellen Zielerreichung durch den Hilfeplan,
falsche Rückschlüsse zu ziehen.
Eine weitere Perspektive könnte sein, die Ergebnisse auf regionaler Ebene
vergleichbar zu machen. So würden die Problemfelder von Kindern /
Jugendlichen im Bezirksvergleich darstellbar sein. Dadurch ist es der
Jugendwohlfahrt Oberösterreich möglich zu erfahren, in welchen Bezirken
welche Hilfen benötigt werden, um ziel- und wirkungsgerechte Maßnahmen,
vor allem Präventionsmaßnahmen, planen zu können. Nach einem
bestimmten Zeitraum kann überprüft werden, ob die Bedürfnisse der Hilfen
nach dem Einsetzen von ziel- und wirkungsgerechten Maßnahmen zufrieden
gestellt wurden. Dieses Potential ist für die Erstellung des EDV-Programmes
zu beachten (vgl. Stopp, Interview e/l/s 2, 2007).
Empfehlung 5 - Nachvollziehbare Auswertungen
Eine korrekte statistische Auswertung empfiehlt Quatember. Dabei soll die
Darstellungsform genauso Berücksichtigung finden wie die Auswertungsart.
Eine plausible Form der Auswertung führt zu vermehrter Akzeptanz und kann
somit besser wissenschaftlich untermauert werden. Es hat keinen Sinn,
plakative Rechnungen durchzuführen, die auswerten sollen, welche Wirkung
90
mit einem Euro Steuergeld erzielt wird. Trotzdem soll die Darstellungsform
und der Informationsgehalt der Ergebnisse für alle Beteiligten auf eine
nachvollziehbare, verständnisvolle und klare Weise ausgeführt werden (vgl.
Quatember, Interview IFAS, 2007).
Empfehlung 6 - Positives Benchmarking
Um einen statistisch interessanten Vergleich zu erhalten, empfiehlt
Quatember die anonymisierte Darstellung der besten und der schlechtesten
Mittelwerte von vergleichbaren Einrichtungen. Eine Zuordnung der Werte der
zu untersuchenden Einrichtung ist dadurch möglich und setzt die erreichten
Wirkungen
in
Relation
zueinander.
Zudem
kann
das
gesamte
Wirkungsspektrum der Jugendwohlfahrt in dem ausgewählten Bereich
abgebildet werden (vgl. Quatember, Interview IFAS, 2007).
Darüber hinaus ist durch Benchmarking ein Dialog über Qualität zwischen
den
Einrichtungen
möglich.
Ein
Voneinander-Lernen
kann
als
Qualitätsentwicklung verstanden werden. Aus diesem Grund ist es wichtig,
die Überprüfung der Wirksamkeit von der Jugendwohlfahrt nicht als Maßstab
für
die
Legitimation
der
Einrichtung
zu
sehen,
sondern
als
Qualitätsentwicklungsprozess, der gemeinsam geführt wird (vgl. Tornow,
Es wird empfohlen, ein einheitliches Instrument für die Datenerhebung für
alle Partner der Jugendwohlfahrt zu entwickeln, um diese vergleichbar zu
machen (vgl. Rampler, Interview JW, 2007).
Empfehlung 7 - Schulung von Evaluatoren
Mit den Mitarbeitern steht und fällt die Wirkungsmessung. Bei der Einführung
eines Instrumentes zur Wirkungsmessung empfiehlt Tornow, die Mitarbeiter
intensiv zu schulen, damit das Instrument von Anfang an eine korrekte
Umsetzung in der Praxis findet. Dies ist Voraussetzung dafür, eine
vollständige und repräsentative Auswertung vollziehen zu können. Füllen
diese das Evaluationsinstrument nicht ehrlich und gewissenhaft aus,
verfälscht es die Daten und es kommt wiederum zu verzerrten Auswertungen
(vgl. Tornow, Interview e/l/s 1).
91
Darüber hinaus ist es in einer intensiven Schulung möglich, den
Durchführungsprozess besser zu verstehen, wenn abgeklärt wird, warum
und wie sie das Instrument einsetzen sollen (vgl. Schmitt, Interview BDA,
2007).
Zudem erscheint es sinnvoll, dass Mitarbeiter einen Experten via Hotline
erreichen können, falls sich Fragen bzgl. des Instrumentes begeben. Die
Verunsicherung der Mitarbeiter kann so verringert werden.
Empfehlung 8 - Wirkungsketten erheben
In einem Instrument für Wirkungsmessung sollen Wirkungsketten abgefragt
werden. Dabei ist es wichtig anfangs zu erheben, welche Hilfen vor der
Maßnahme in Anspruch genommen wurden. Zudem soll am Ende einer
Maßnahme angegeben werden, welche weiteren Maßnahmen folgen sollen.
Dadurch kann festgestellt werden, ob die Intensität der Hilfen ab- oder
zunimmt. Für Rampler wäre es interessant, diese Fragestellungen von dem
Instrument
zur
Jugendwohlfahrt
Wirkungsmessung
einzubauen
(vgl.
WIMES
Rampler,
in
das
Modell
Interview
JW,
für
die
2007).
Zusammenhängend mit Umfang, Dauer und Intensität kann eine KostenNutzen-Rechnung ausgearbeitet werden und ist somit ein wichtiger Faktor
zur Auswertung. Dabei ist die Frage abzuklären, ob die richtige Maßnahme
zur Erreichung der Ziele durchgeführt wurde (vgl. Wessiepe, Interview e/l/s 3,
2007).
Empfehlung 9 – Mögliche Wirkungsgründe erheben
Um eine umfassende Interpretation der Ergebnisse zuzulassen, benötigt es
die Erhebung der subjektiven Wirkungsgründe des Evaluators. Aus den
Summen der Angaben kann eine Aussage getroffen werden, welche
Umstände positiv auf die Maßnahme wirken oder welche Gründe eine
erfolgreiche Wirkung schmälern. Die Einrichtungen haben so die Möglichkeit,
aus den Erfahrungen von anderen Einrichtungen zu lernen und ihre
Leistungen den Erfolgsfaktoren anzupassen (vgl. Stopp, Interview e/l/s 2,
2007).
Für Rampler wäre es interessant, diesen Frageteil von WIMES in das Modell
für die Jugendwohlfahrt Oberösterreich zu übernehmen und einzugliedern.
92
Für ihn ist die Aussage, warum eine Maßnahme wie gewirkt hat, ein
zentrales Ergebnis für die Auswertung (vgl. Rampler, Interview JW, 2007).
Empfehlung 10 - Darstellung von Wirkungen in der Öffentlichkeit
Diese Empfehlung richtet sich an die Nützlichkeit von einem Instrument zur
Wirkungsmessung. Die Jugendwohlfahrt soll die Ergebnisse für interne
Zwecke (z.B. voneinander Lernen), aber auch für eine öffentliche Darstellung
der Wirkung, die von der Jugendwohlfahrt und ihren Partnern erreicht wird,
verwenden. Ein Instrument zur Wirkungsmessung soll für die Öffentlichkeit
das Leistungs- und Wirksamkeitsspektrum abbilden, um den Nutzen ihrer
wertvollen Arbeit darzustellen. Stopp führt aus, dass die Erfahrung mit
Wirkungsmessung gezeigt hat, dass die Öffentlichkeit sensibler auf Themen
der Jugendwohlfahrt reagiert, wenn dargestellt wird, welche Veränderungen
sie gemeinsam mit ihren Partnern erreicht. Die Jugendwohlfahrt soll sich
nicht hinter ihren Ergebnissen verstecken, sondern aktiv ihre Ergebnisse der
Öffentlichkeit präsentieren. Zudem können dadurch junge Menschen und /
oder ihre Eltern, die im Rahmen der Jugendwohlfahrt betreut werden,
Vertrauen in erfolgreiche Hilfe finden. Indirekt kann dies helfen, die
Maßnahmen der Jugendwohlfahrt zu einem besseren Ergebnis zu führen
(vgl. Stopp, Interview e/l/s 2, 2007).
93
Zusammenfassung und Ausblick
7 Zusammenfassung und Ausblick
Ergebnis- und Wirkungsorientierung prägen eine moderne Verwaltung von
heute. Das Land Oberösterreich will den Anforderungen gerecht werden und
vollzieht
eine
Reihe
von
Maßnahmen,
die
eine
wirkungsorientierte
Verwaltung (WOV) ermöglichen. Wirkungsmessung sollte eine davon sein.
Die vorliegende Diplomarbeit erarbeitet auf Basis der Literatur und
Experteninterviews zehn Empfehlungen, die Hilfestellungen zur Erarbeitung
eines Instrumentes zur Wirkungsmessung sein könnten.
Im ersten Teil der Arbeit wurde zunächst ein Überblick über die zu
behandelten
Themen
gegeben
und
wichtige
Begriffserklärungen
vorgenommen.
Der zweite Teil der vorliegenden Arbeit zeigt die Entstehung sowie
Strukturen
und
Elemente
der
Verwaltungsform
des
New
Public
Managements (NPM). Daraus wird ersichtlich, dass moderne Staaten einem
Strukturwandel unterliegen, da ihre wohlfahrtsstaatlichen Leistungen nicht
mehr wie im bisherigen Maße erfüllt werden können. Politik- und
Marktversagen sind defizitäre Teile vorangegangener Staatskonzepte. Es
werden Lösungen und Antworten zur Problembewältigung gesucht. Einige
Antworten könnten in den vorgestellten Konzepten anderer Länder liegen,
welche
Instrumente
wie
Globalbudget,
Kontraktmanagement
und
wirkungsorientierte Gesetzgebung hervorgebracht haben.
Der Grundgedanke der wirkungsorientierten Verwaltung (WOV) wird im
dritten
Teil
näher
beleuchtet.
So
wird
beschrieben,
wie
der
oberösterreichische Weg zur wirkungsorientierten Verwaltung beschritten
wird. Dabei wird ersichtlich, dass sich das Land Oberösterreich mitten im
Prozess befindet und erste Maßnahmen bereits umgesetzt wurden. Die
Abteilung
Umsetzung
Jugendwohlfahrt
beteiligt
und
als
Pilotabeilung
beschäftigt
ist
sich
maßgeblich
mit
den
an
der
wichtigen
wirkungsorientierten Themen wie Kunden- und Mitarbeiterorientierung sowie
94
Zusammenfassung und Ausblick
Wettbewerb oder moderner Ressourcenverwaltung. Ein Instrument zur
Wirkungsmessung soll in den nächsten Jahren folgen.
Im vierten Teil dieser Diplomarbeit wird der Unterschied von Leistung und
Wirkung
sichtbar.
Das
Kapitel
stellt
dar,
welcher
Nutzen
von
Wirkungsmessung abgeleitet werden könnte und welche Informationen und
Erkenntnisse daraus geschlossen werden können. Eine Betrachtung von
Wirkungsebenen zeigt, dass getätigte Handlungen und Maßnahmen auf
verschiedene Ebenen Auswirkungen haben.
WIMES (Wirkung messen) als ein Instrument zur Wirkungsmessung von
Hilfen
zur
Erziehung
wird
im
Teil
fünf
analysiert.
Anhand
von
Experteninterviews von Erfinder und Nutzer von WIMES und einer genauen
Überprüfung der Auswertungsdarstellungen durch einen Experten des
Institutes für Angewandte Statistik werden Stärken und Schwächen von
diesem Instrument erarbeitet. WIMES wird als repräsentatives Instrument
bewertet und es können keine groben Mängel an der Auswertung festgestellt
werden. Verschiedene Elemente der vorgestellten Methode werden in die
weitere Entwicklung des eigenständigen Instrumentes der Jugendwohlfahrt
Oberösterreich übernommen und integriert.
Im Teil sechs werden aus den Erfahrungen der Interviewpartner zehn
Handlungsempfehlungen abgeleitet. Diese sollten für die weitere Entwicklung
des oberösterreichischen Instrumentes zur Wirkungsmessung von Hilfen zur
Erziehung berücksichtigt werden.
Die vorliegende Diplomarbeit kann als eine Unterstützung für die Erstellung
eines Instrumentes zur Wirkungsmessung verstanden werden. So kann über
die Ergebnisse in den verantwortlichen Gremien diskutiert werden. Als eine
sinnvolle Ergänzung zu den genannten Ausführungen in dieser Diplomarbeit
könnte ein Erfahrungsbericht einer Jugendwohlfahrtsbehörde sein, die schon
ein Instrument zur Wirkungsmessung implementiert hat.
95
Quellenverzeichnis
8 Quellenverzeichnis
8.1 Expertenverzeichnis
Mit folgenden Experten wurden im Zuge dieser Arbeit Interviews geführt.
Dr. Harald Tornow
Dr. Harald Tornow ist Geschäftsführer der e/l/s-Institut
GmbH und Abteilungsleiter des Qualitätsmanagements
der Bergischen Diakonie Aprath. Zudem betreibt er das
Leistungs- und Qualitätsmanagement in der Jugendhilfe
und Diakonie und ist stellvertretender Vorsitzender des
Quelle: URL: http://
www.els-institut.de/
team.php (Stand:
14.09.2007)
Evangelischen Erziehungshilfeverbandes e.V. EREV. Dr.
Tornow
ist
(Universität
Diplom-Psychologe,
Kaiserslautern),
Master
of
TQM
EFQM-Assessor
und
absolvierte Weiterbildungen in DIN-ISO-9001ff. Dr. Harald Tornow wird als
Erfinder und die treibende Kraft von WIMES bezeichnet.
Achim Stopp
Hr. Achim Stopp ist Diplompädagoge und war langjähriger
Mitarbeiter in der Bergischen Diakonie Aprath. Er leitete den
Bereich der vollen Erziehung und absolvierte systemische
Weiterbildungen.
Seit
2007
arbeitet
Hr.
Stopp
als
wissenschaftlicher Mitarbeiter im e/l/s-Institut und soll durch
seine praktischen Erfahrungen das Team bereichern.
team.php (Stand:
14.09.2007)
96
Quellenverzeichnis
Klaus Wessiepe
Hr. Klaus Wessiepe ist wissenschaftlicher Mitarbeiter
im e/l/s-Instituts. Er studierte Psychologie und Theologie,
ist
Organisationsberater
sowie
EFQM-Assessor
und
absolvierte eine systemische Weiterbildung (GWG). Er
beschäftigt
sich
mit
Qualitätsmanagement
in
der
Jugendhilfe sowie empirischer Sozialforschung. Klaus
team.php (Stand:
14.09.2007)
Wessiepe war maßgeblich an der Entwicklung von
WIMES beteiligt.
Dorothe Schmitt
Fr. Dorothe Schmitt ist Diplompädagogin und arbeitet als
Gruppenleiterin in einer heilpädagogisch-therapeutischer
Tagesgruppe der Bergischen Diakonie Aprath für Kinder
von 6 - 12 Jahren.. Sie arbeitet mit WIMES und setzt die
Ergebnisse
www.bergischediakonie.de (Stand:
14.09.2007)
des
Instrumentes
zur
Steuerung
von
Entscheidungen ein.
Dr. Andreas Quatember
Dr. Andreas Quatember ist Assistenz-Professor am Institut
für angewandte Statistik (IFAS) der Johannes Kepler
Universität (JKU) Linz und besitzt große Lehrerfahrung im
Fachbereich Statistik. Unter anderem ist er Lektor an der
JKU und der Fachhochschule in Linz.
elearning.jku.at/mbk
/personen.php/
(Stand: 14.09.2007)
97
Quellenverzeichnis
Reinhold Rampler (kein Foto)
Mag. Reinhold Rampler ist Leiter der Stabstelle Planung der Abteilung
Jugendwohlfahrt Oberösterreich. Er arbeitet sehr intensiv an der Erstellung
eines Instrumentes zur Wirkungsmessung von Hilfen zur Erziehung mit. Mit
seiner langjährigen Erfahrung in der Jugendwohlfahrt bereichert Rampler die
Planung und Umsetzung zu den Reformmaßnahmen von WOV 2015.
.
8.2 Literaturverzeichnis
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QUATEMBER, Andreas (2007): Interview IFAS, Linz.
QUATEMBER,
Andreas
Statistiklehrveranstaltungen
(o.J.):
im
Manuskript
zu
Fachhochschulstudiengang
den
Sozial-
management. Eine verständnisvolle Einführung in die Grundlagen der
beschreibenden und der schließenden Statistik, Linz.
RAMPLER, Reinhold (2007): Interview JW, Linz.
SCHMITT, Dorothe (2007): Interview BDA, Wülfrath.
STOPP, Achim (2007): Interview e/l/s 2, Wülfrath.
TORNOW, Harald (2006): Handout: Evaluation von Wirkungen von Hilfen
zur Erziehung mit WIMES, Consozial Nürnberg, 08.11.2006
TORNOW, Harald (2007): Interview e/l/s 1, Wülfrath.
WESSIEPE, Klaus (2007): Interview e/l/s 3, Wülfrath.
WIMES – ERHEBUNGSBOGEN 1.2
104
Anhang
9 Anhang
Inhalte eines Mustervertrages
1. Inhaltsverzeichnis
2. Auftraggeber
3. Auftragnehmer
4. Generelle Beschreibung der sozialen Dienstleistung
5. Spezifizierung der einzelnen Dienstleistungskriterien
6. Ziel der sozialen Dienstleistung
7. Umfang der sozialen Dienstleistung
8. Vertragsdauer
9. Ablauf und Methodeneinsatz (Angebotsplanung und sozialpädagogische Konzepte
10. Organisation der sozialen Dienstleistung (Ort, Zeit, Häufigkeit, Personaleinsatz, etc.)
11. Zusammenarbeit zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer
12. Informations- und Berichtspflichten des Auftragnehmers
13. Evaluation des Erfolges der sozialen Dienstleistung (Definition der Kennzahlen)
14. Evaluation der Qualität der sozialen Dienstleistung (Definition der Kennzahlen)
15. Evaluation der Quantität der sozialen Dienstleistung (Definition der Kenzahlen)
16. Honorare und Zahlungsbedingungen
17. Fristen und Gewährleistung
18. Beiderseitige Kündigungsrechte
19. Urheberrechte der sozialpädagogischen Konzepte
20. Vertragsverlängerung und Neuvertrag
21. Anhang, Bauzeichnungen, Stadt- und Lageplan, Organigramme, Stellenpläne, etc.
Quelle: Knorr/Scheppach, 1999, S. 118
Anhang

Wirkungsmessung in der Jugendwohlfahrt Oberösterreich

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