Gazette LFI-LFR en 2016 v10-1

Loi de finances pour 2016 et loi de finances rectificative pour 2015 -­‐ Principales dispositions relatives aux collectivités locales -­‐ Céline Bacharan Cabinet Michel Klopfer, consultante associée Christian Escallier Cabinet Michel Klopfer, directeur général 2016 verra comme prévu une nouvelle réduction des concours financiers de l’Etat aux collectivités. L’ambition initiale, retranscrite dans loi de programmation des finances publiques 2014-­‐2019, s’inscrivait à -­‐3,67 Mds €, appliqués à une masse totale de 53,5 Mds € (-­‐6,9%). Rappelons que la ponction sur les concours aux collectivités appliquée entre 2015 et 2017 ne vient pas combler le déficit de l’Etat, contrairement à ce que laisse entendre la dénomination de « contribution au redressement des comptes publics. Elle est destinée à financer environ 20 % de la cinquantaine de Mds € d’allégements fiscaux et sociaux programmés dans le cadre du plan de relance de la compétitivité française dit « Pacte de Responsabilité ». Le législateur a un peu allégé la peine. Les concours financiers ne reculeront « que » de 3,3 Mds € en 2016, le Gouvernement ayant consenti à prendre en charge certaines mesures nouvelles, au premier rang desquelles : -­‐ la création d’un fonds d’aide à l’investissement doté de 120 M€ de crédits de paiement nouveaux en 2016, -­‐ le surplus de DGF accordé aux métropoles d’Aix-­‐Marseille et de Paris : 113 M€ (qui ne pèsera donc pas sur les « variables d’ajustement »), -­‐ la majoration du FCTVA issue de l’éligibilité des dépenses d’entretien de bâtiment et de voirie et des investissements relatifs au haut débit. Comme l’an dernier, c’est la DGF, support de la contribution au redressement des comptes publics, qui absorbe l’essentiel de la baisse globale. Son enveloppe revient de 36,6 Mds € à 33,2 Mds € (-­‐3,4 Mds €, soit -­‐9,2%). Comme l’an dernier encore, la répartition des concours communaux met particulièrement l’accent sur la péréquation verticale (DSU, DSR) dans le souci de neutraliser chez les plus défavorisés l’impact de la baisse globale. Ce faisant, l’enveloppe des concours d’Etat étant fermée, d’autres subissent un effet de « double peine » (contribution au Pacte de Responsabilité + contribution à la péréquation), voire triple s’ils sont simultanément payeurs de FPIC (et/ou de FSRIF en Ile-­‐de-­‐France). Ce constat a d’ailleurs conduit à ralentir la montée en régime de l’enveloppe nationale de FPIC. La loi de finances donne aussi corps à une annonce du premier ministre sur la mise en place d’un fonds de soutien à l’équipement. Mais les 120 M€ de crédits de paiement inscrits pour 2016 peuvent paraître bien symboliques au regard de la chute des investissements du bloc communal (-­‐6,5 Mds € entre 2013 et 2015 selon La Banque Postale). Enfin, comme à l’ordinaire, les deux textes recèlent un cortège de mesures fiscales, aucune de grande ampleur, parmi lesquelles il faut relever un énième report de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels. I.
Les concours d’Etat aux collectivités locales Art. 33, 40, 152 LFI 2016 L’ « effort de l’Etat en faveur des collectivités » représentera environ 100 Mds € en 2016. Il s’articule en 3 blocs : -­‐ Bloc 1 : les « concours de l’Etat », parmi lesquels la DGF, les dotations de décentralisation, les compensations d’exonérations fiscales, le FCTVA, … : 50,8 Mds € en 2016, -­‐ Bloc 2 : les autres apports hors fiscalité transférée, à savoir les dégrèvements fiscaux (allègements dédommagés sous forme de produit fiscal indifférencié et non de dotation), les amendes de police, les subventions des ministères, … : 14 Mds € en 2016, -­‐ Bloc 3 : la fiscalité transférée, qui regroupe la TICPE, la TSCA, les droits de mutation, la taxe sur les cartes grises, la TASCOM, … : 35 Mds € prévus en 2016. Au sein des concours du bloc 1, c’est la DGF qui supporte l’essentiel de la diminution programmée entre 2015 et 2017 : elle passera de 36,6 Mds à 33,2 Mds, soit – 9,2 %. La ponction de 3,67 Mds sur DGF sera répartie, comme l’an dernier, entre les 4 grandes catégories de collectivités au prorata de leurs recettes, soit : -­‐ Communes : 1 450 M€ (39,5%) -­‐ EPCI à fiscalité propre : 621 M€ (16,9%) -­‐ Départements : 1 148 M€ (31,3%) -­‐ Régions : 451 M€ (12,3%) Une fois le prélèvement éclaté entre les quatre grandes catégories de collectivités, celui-­‐
ci est réparti au niveau individuel, selon des règles fixées en 2014 : -­‐ entre communes : les recettes réelles de fonctionnement N-­‐2 nettes des produits exceptionnels, des reversements fiscaux (compte 014) et des remboursements au titre de mutualisations de personnel avec l’EPCI, -­‐ entre EPCI : les recettes réelles de fonctionnement N-­‐2 nettes des produits exceptionnels, des reversements fiscaux, notamment aux communes (compte 014) ainsi que des remboursements au titre de mutualisations de personnel avec les communes, -­‐ entre régions : les recettes réelles totales N-­‐2 hors emprunts. Les départements font exception à la clef recettes, avec une contribution répartie de manière péréquée à 70% selon le revenu moyen par habitant et à 30% selon le taux de taxe foncière (inversé). A noter : en 2016, la DGF sera ponctionnée une nouvelle fois de 3,67 Mds € au titre de la contribution au redressement des finances publiques. La ponction reste donc sans lien avec le niveau de dotations. Hormis le cas des départements, elle est assimilable à une « taxe d’Etat sur les recettes locales ». Les dotations ne sont que le support technique de ce prélèvement. Il est d’ailleurs des collectivités où la DGF n’est pas assez élevée pour absorber le prélèvement, le différentiel étant alors prélevé sur les compensations fiscales ou sur les produits fiscaux eux-­‐mêmes. Ces principes sont maintenus en 2016, à une exception près : l’article 152 de la LFI 2016 prévoit de déduire l’octroi de mer des recettes de fonctionnement des communes d’outre-­‐mer pour le calcul de la contribution, un avantage non négligeable qui se traduira par un taux de prélèvement des communes métropolitaines de l’ordre de 0,02 point (le montant total à prélever restant, lui, évidemment inchangé). L’assiette de prélèvement fait toutefois toujours débat. Un amendement discuté dans le cadre de l’examen du PLF 2016, mais non adopté, proposait d’élargir l’assiette de prélèvement aux budgets annexes des services publics autres que les services publics à caractère industriel et commercial. En effet, la non prise en compte des recettes des budgets annexes dans le calcul du prélèvement constitue une source d’inégalité entre les collectivités qui gèrent l’ensemble de leurs services publics administratifs sous un seul budget (plus respectueuses, en cela, du principe d’unité budgétaire) et celles ayant multiplié les budgets annexes même au titre de services publics administratifs (exemple : les déchets). Sur ce point, d’aucuns soulignent aussi l’exonération de contribution dont bénéficient les syndicats de communes, source d’inégalité entre les collectivités qui exercent directement une compétence donnée et les celles l’ayant transférée à un EPCI sans fiscalité propre. A.
La réforme d’ampleur prévue par le PLF ayant été repoussée à 2017, la DGF du bloc communal sera finalement répartie comme en 2015 Art. 33, 151 LFI 2016 La ponction pour « redressement des finances publiques » est calculée indépendamment de la DGF proprement dite, qui reste répartie selon des règles propres, en partie révisées en 2015 (en prévision d’une réforme, qui n’a finalement pas eu lieu). Rappelons que chaque année, la DGF du bloc communal doit notamment absorber en son sein : • Le coût de la hausse annuelle de la population, qui est répercuté dans la dotation forfaitaire des communes (environ 35-­‐40 M€ par an) ; • Le coût du développement de l’intercommunalité (hausse de la dotation d’intercommunalité), variable selon les années ; en 2016, les 113 M€ de la Métropole du Grand Paris et la Métropole Aix-­‐Marseille-­‐Provence sont toutefois externalisés ; • Le financement des avantages octroyés aux communes nouvelles ; • Une partie du financement de l’effort de péréquation : comme en 2015 et afin d’accompagner la baisse de la DGF pour les plus fragiles, la dotation de solidarité urbaine (DSU) augmentera de 180 M€ (contre + 60 à + 120 M€/an jusqu’en 2014) et la dotation de solidarité rurale (DSR) de 117 M€ (contre + 39 + 91 M€/an jusqu’en 2014). La Loi prévoit que le renforcement de la péréquation (ici, donc les + 180 M€ de DSU et les + 117 M€ de DSR) soit financé à 50% en externe par la baisse des « variables d’ajustement » que sont les compensations d’exonérations fiscales. Ce qu’il subsiste de ces compensations devrait ainsi se replier globalement d’environ 20% en 2016, baisse fortement atténuée cette année par la décrue spontanée de la compensation de taxe d’habitation (-­‐18,4% par suite de mesures détaillées plus loin). A noter : Le taux de réfaction des compensations fiscales faisant office de « variables d’ajustement » au sein des concours d’Etat devrait avoisiner 20 % en 2016. Il faut donc financer en interne : • 50 % de l’effort de péréquation ; • Effet population ; • Effet intercommunalité (hors métropoles) ; • Effet des communes nouvelles. Ce besoin de financement interne sera couvert par l’écrêtement de la dotation forfaitaire des communes et une réduction uniforme de la dotation de compensation des EPCI (ex-­‐ part salaires de TP). C’est au Comité des Finances Locales qu’il reviendra de fixer la baisse respective de ces deux composantes d’ajustement interne de la DGF. A noter : comme en 2015, la répartition de la DGF met l’accent sur la péréquation des communes afin de pallier l’effet de la contribution au redressement pour les plus fragiles. Enfin, l’article 151 prévoit quelques ajustements techniques au calcul du potentiel financier agrégé de territoire pour prendre en compte la disparition de la dotation de compensation « part salaires » des communes, fondue depuis 2015 dans une dotation forfaitaire globalisée. a) En vue d’une future réforme, la DGF forfaitaire des communes avait été globalisée en 2015, et le restera en 2016. Son calcul répond, schématiquement, au déroulement suivant : • Point de départ : dotation forfaitaire de l’année 2015 (après contribution au redressement) • Etape 1 : application de la variation de la population, à hauteur de 64,46 € à 128,93 € par habitant supplémentaire, selon la taille démographique de la commune ; • Etape 2 : afin de financer la hausse de la péréquation, les augmentations de population et les évolutions de la DGF intercommunale, un écrêtement est appliqué aux communes dont le potentiel fiscal par habitant (population pondérée selon une formule logarithmique pour ne pas pénaliser les communes •
les plus peuplées) excède 75% de la moyenne. La ponction est plafonnée à 3% de la dotation forfaitaire de l’année précédente. Etape 3 : application de la tranche 2016 de la contribution au redressement des comptes publics. b) Comme indiqué ci-­‐dessus, les dotations de péréquation communales (DSU et DSR) bénéficieront, cette année encore, d’un coup de pouce conséquent. Rappelons toutefois que, s’agissant de la DSU, l’essentiel de la hausse sera perçu par les 250 premières (premier quart) des communes de plus de 10 000 habitants classées selon un indice de pauvreté ; depuis 2009, la dotation des villes du second quartile est indexée sur l’inflation, celle du troisième est figée ; le quatrième quartile est inéligible. Concernant la DSR, c’est le Comité des Finances Locales qui procède à la ventilation de la croissance de la dotation entre ses différentes composantes. En 2015, 30 % de la hausse est allée à la DSR Bourgs-­‐Centres, 30 % à la DSR « péréquation » et 30 % à la DSR « cible » (10 000 premières communes les plus défavorisées parmi les 34 000 communes de moins de 10 000 habitants). Signalons enfin quelques aménagements à la DSU prévus par les articles 151 et 155 de la LFI 2016. Les communes qui perdraient le bénéfice de la DSU du fait d’une diminution de leur population en deçà de 5 000 habitants (premier seuil d’éligibilité à la dotation) bénéficieront d’une garantie de sortie dégressive sur 10 ans (article 155). Cette disposition vise à amortir les sorties de DSU consécutives à la destruction de logements mises en oeuvre dans le cadre d’un programme ANRU. Par ailleurs, une petite modification est introduite concernant la prise en compte des nouveaux quartiers prioritaires de la politique de la Ville. Le calcul de la DSU comprend deux coefficients de majoration, fonctions la proportion de population en Zone Franche Urbaine pour l’un, en Zone Urbaine Sensible pour l’autre. Le remplacement du critère ZUS par les nouveaux Quartiers Prioritaires de la Politique de la Ville était prévu pour 2016. L’article 162 de la LFI en repousse l’application à 2017. Toutefois, dans la configuration actuelle de la DSU, le changement est quasi-­‐nul, la dotation étant largement forfaitisée (voir ci-­‐dessus) cristallisant donc des situations acquises dans un passé maintenant lointain. Les seules villes dont la DSU tiendra compte du nouveau zonage sont les nouvelles entrantes dans le dispositif généralement peu dotées en QPV. c) La répartition de la DGF des intercommunalités reste inchangée • Etape 1 : calcul de la dotation d’intercommunalité selon la catégorie d’EPCI, et les critères usuels (coefficient d’intégration fiscale, potentiel fiscal) • Etape 2 : application de la contribution au redressement (tranche 2014 + tranche 2015 + tranche 2016). L’article 152 de la loi de finances pour 2016 apporte un bonus significatif à la création de la Métropole Aix-­‐Marseille-­‐Provence : issue de la fusion de 6 intercommunalités, la Métropole bénéficiera d’une dotation par habitant égale à la plus élevée parmi celles des EPCI préexistants (c’est-­‐à-­‐dire celle de la CU de Marseille). Le gain serait de l’ordre de 50 M€ pour ce territoire. Rappelons que pour les fusions « de droit commun », le bonus est au plus égal à la dotation moyenne par habitant pondérée des EPCI préexistants majorée de 5%. Enfin, le même article 152 apporte quelques précisions techniques au calcul de la dotation d’intercommunalité de la Métropole du Grand Paris. Rappelons que celle-­‐ci sera calculée, avant contribution au redressement, sur la base de la dotation moyenne par habitant des EPCI préexistants appliqués à la population totale de la métropole : le gain devrait avoisiner 70 M€. B.
Le contenu de la réforme de la DGF du bloc communal reste toutefois inscrit dans la Loi Art. 151 LFI 2016 L’article 151 détaille la nouvelle répartition DGF des communes et des EPCI, annoncée fin 2015 et largement inspirée des préconisations du rapport de la mission parlementaire menée par la Députée Christine Pirès-­‐Beaune. Initialement prévue pour 2016, la réforme est supposée entrer en vigueur au 1er janvier 2017. D’importants aménagements sont sans doute à prévoir par rapport aux dispositions votées dans le PLF… si tant est que la réforme soit bien mise en œuvre l’année prochaine. La dotation forfaitaire des communes est composée d’une dotation de base (75,72 € / habitant), d’une dotation de ruralité (20 €/ habitant modulé selon la densité), et d’une dotation de centralité. Cette dernière est calculée au niveau de l’intercommunalité (de 15 à 45 € par habitant selon la population de l’EPCI) puis répartie entre communes et EPCI : seuls les EPCI à FPU en reçoivent une part, égale à leur CIF (plafonné à 40%). Le solde est réparti entre les communes au prorata du poids de leur population dans l’ensemble intercommunal porté à la puissance 5, ce qui conduit à drainer quasiment toute la dotation vers la commune la plus peuplée. Ces trois dotations sont ajustées d’un coefficient, calculé chaque année pour atteindre le niveau de la dotation forfaitaire des communes distribuée en N-­‐1. Cette dotation ne peut évoluer de +/-­‐ 5 % de la DGF forfaitaire totale (après écrêtement et contribution au redressement) de l’année précédente. Le montant ainsi obtenu est écrêté selon le dispositif déjà en place pour le financement de la péréquation, plafonné à 3 % de la dotation de l’année précédente : en prenant en compte le tunnel de +/-­‐ 5%, une commune écrêtée voit donc annuellement sa dotation augmenter au plus de 5 %, ou diminuer au pire de 8 %. Enfin, à ce total est appliquée la contribution au redressement des finances publiques (tranche 2017). La dotation forfaitaire ainsi calculée sert de référence pour l’année suivante. Concernant les dotations de péréquation : la Dotation Nationale de Péréquation (DNP) est supprimée, et vient abonder la DSU et la DSR. La DSU reste répartie en fonction d’un indice synthétique mêlant potentiel financier, revenu par habitant, logements sociaux et allocataires APL, mais les communes éligibles sont ramenées des 3/4 des 980 plus de 10 000 habitants au 2/3 : le rang de sortie est abaissé à 659 au lieu de ≈ 740. La DSU reste en large partie forfaitisée : chaque commune éligible reçoit une dotation égale à celle reçue l’année précédente ; ensuite, la croissance de l’enveloppe est répartie entre toutes les communes éligibles et non plus seulement entre les 250 communes éligibles à la DSU cible. La DSR péréquation est assez profondément remaniée : réduction du nombre de communes éligibles aux 2/3 de la strate (de 34 600 à 23 000), en fonction d’un indice mêlant revenu par habitant et potentiel financier ; le texte prévoit également un nouveau mode de répartition de la DSR péréquation. La DSR cible est supprimée. La DGF des EPCI est profondément remaniée : la dotation d’intercommunalité et la dotation de compensation (ex part salaires de TP) sont réunies en une seule dotation, distribuée entre tous les EPCI (abolition des catégories actuelles : CC, CA, métropole) en fonction du coefficient d’intégration fiscale et du potentiel fiscal moyen. Comme la dotation forfaitaire des communes, le mécanisme est assorti d’une garantie de +/-­‐ 5 % par an. La tranche 2017 de la contribution au redressement des finances publiques est déduite de la dotation ainsi calculée. C.
Pas de changement majeur pour la DGF des départements et des régions a) À l’instar des communes, la DGF forfaitaire des départements avait également été « compactée » en 2015. Aucune modification n’est apportée au dispositif en 2016 : • Point de départ = dotation forfaitaire de l’année 2015 ; • Etape 1 : application des variations de population, en plus ou en moins, au tarif existant uniforme de 74,02 €/habitant nouveau ; • Etape 2 : afin de financer l’effet population et la moitié de la croissance de la péréquation une réfaction est opérée sur la dotation forfaitaire. Elle ne s’applique que là où le potentiel financier par habitant dépasse 95% de la moyenne nationale et est plafonnée à 5% de la dotation. • Etape 3 : application de la contribution au redressement. Comme l’année dernière, la croissance des dotations de péréquation des départements (DFM et DPU) est limitée à + 20 M€, soit + 1,4% (sauf majoration, juridiquement possible, par le Comité des Finances locales en février). Sur ces 20 M€, 10 M€ sont financés par écrêtement de la dotation forfaitaire et 10 M€ par ponction sur les compensations d’exonérations fiscales. b) La DGF des régions comprend 2 fractions : -­‐ une dotation forfaitaire (4,6 Mds € en 2015), sans considération de la population. -­‐ une dotation de péréquation (193 m€ en 015) répartie selon le niveau des ressources fiscales rapportées à la population et la superficie. Comme en 2015, la LFI pour 2016 prévoit que les deux enveloppes soient figées (après agrégation en cas de fusion). La tranche 2016 de la contribution au redressement sera déduite, comme en 2015, de la dotation forfaitaire. D.
Autres mesures relatives aux dotations d’Etat a) Elargissement des dépenses éligibles au FCTVA Art. 34 et 35 LFI 2016 Le taux de remboursement du FCTVA avait déjà été relevé au 1er janvier 2015 à 16,404 % (contre 15,761 %). Il s’agit ici, non pas d’agir sur le taux, mais sur le périmètre des dépenses éligibles : celui-­‐
ci est élargi aux dépenses d’entretien des bâtiments publics (proposition du Gouvernement) et de voirie (proposition de l’Assemblée). Si le Gouvernement souhaitait maintenir le versement du FCTVA en recette d’investissement, au prétexte de soutenir l’investissement, l’Assemblée Nationale a finalement imposé que le FCTVA relatif aux dépenses d’entretien soit versé en fonctionnement. C’est bien évidemment cette dernière option qui sera la plus efficace pour soutenir l’investissement : en relevant l’épargne brute des collectivités, et de manière pérenne (ces dépenses étant relativement récurrentes d’une année sur l’autre), le versement du FCTVA en section de fonctionnement alimente l’épargne brute, et donc la capacité à investir, non dans une proportion de 1 pour 1 (cas d’une recette d’investissement), mais plutôt de 1 pour 10 (très schématiquement : 1 d’épargne brute permet de rembourser une annuité d’emprunt de 1, correspondant à un emprunt de 10) ! Le coût de l’élargissement du FCTVA aux dépenses d’entretien serait de 12 M€ pour les bâtiments et de 15 M€ pour la voirie en 2016 (au titre des collectivités éligibles en année N), atteignant respectivement 143 M€ et 300 M€ en régime de croisière. Pour l’année 2016, ce coût est financé « hors enveloppe » : autrement dit, il ne donne pas lieu à réduction à due concurrence des compensations d’exonérations fiscales. Enfin, à l’initiative du Sénat, le bénéfice du FCTVA est également octroyé aux dépenses d’investissement réalisées sous maîtrise d’ouvrage publique sur la période 2015-­‐2022, dans le cadre du plan « France Très Haut Débit ». Le coût en serait estimé à 60 M€ par an, dont 45 M€ dès 2016 (hors « enveloppe » cette année). A noter : les dépenses de fonctionnement relatives à l’entretien des bâtiments et des voiries seront dorénavant éligibles au FCTVA. b) Affectation de la Dotation Politique de la Ville Art. 156 LFI 2016 Créée en 2009, la dotation de développement urbain (DDU), devenue en 2014 la Dotation Politique de la Ville (DPV) est versée par les préfets sous forme de subventions destinées à soutenir les projets de 120 communes de plus de 5 000 répondant à plusieurs critères (éligibilité à la DSU, proportion de la population résidant dans des zones prioritaires de la politique de la Ville, revenu moyen des habitants et potentiel financier). L’enveloppe nationale s’élève à 100 M€. Elle est déclinée au niveau communal au regard des critères de répartition puis agrégée au niveau départemental ; les préfets la répartissent ensuite sur leur territoire afin de financer les actions prévues par les contrats de ville. Jusqu’à présent, les crédits de la DPV ne pouvaient être affectés qu’à des projets d’investissement ou à des actions dans le domaine économique et social, à l’exclusion des charges de personnel. L’article 156 de la LFI 2016 supprime cette contrainte d’affection de la DPV selon la nature des dépenses. En clair, celle-­‐ci pourra dorénavant financer également des charges de fonctionnement, y compris de personnel. A noter : la Dotation Politique de la Ville, attribuée par le Préfet, peut dorénavant financer des dépenses de fonctionnement et notamment de personnel. c) Aménagement des conditions d’éligibilité des intercommunalités d’Outre Mer et de Mayotte à la DETR Art. 159, 161 LFI 2016 La DETR est attribuée par le Préfet aux communes et EPCI ruraux (seuils de population et/ou de richesse), en articulation avec une commission départementale d’élus. Elle subventionne principalement des investissements et des actions de développement dans les domaines économique, social, environnemental ou touristique. L’article 159 étend cette liste aux investissements et actions de développement relevant du domaine sportif. Adopté sur amendement gouvernemental, l’article 161 toilette la rédaction des conditions d’éligibilité des EPCI des départements de métropole à la DETR : sont éligibles les intercommunalités de moins de 50 000 habitants ou les intercommunalités de taille supérieure à condition de ne pas inclure de commune de plus de 15 000 habitants. Mais surtout, l’article 161 étend les conditions d’éligibilité à la DETR pour les EPCI des Départements d’Outre-­‐Mer et de Mayotte : sont dorénavant éligibles les intercommunalités de moins de 150 000 habitants ou les intercommunalités de taille supérieure à condition de ne pas inclure de commune de plus de 85 000 habitants. L’objectif est de tenir compte du fait que les EPCI des DOM sont, en moyenne, plus peuplés qu’en métropole (92 000 habitant en moyenne contre 29 000). Rappelons ici que l’autorisation de programme de la DETR avait été relevée en 2015 de 600 à 800 M€ (+ 200 M€). Elle est restée inchangée à ce niveau en 2016. e) La création d’une dotation de soutien à l’investissement pour les communes et le EPCI Art. 159 LFI 2016 Afin de soutenir l’investissement public, un fonds d’aide à l’investissement local de 800 M€ en autorisation de programme, et de 120 M€ en crédit de paiement pour 2016 est créé. Le fonds est scindé en deux enveloppes : • La première, de 500 M€, est répartie en enveloppes régionales selon la population. Les subventions sont attribuées aux communes et/ou au intercommunalités par les Préfets, dans un champ d’intervention extrêmement large (rénovation thermique, transition énergétique, mise aux normes d’équipement, infrastructures en faveur de la mobilité, construction de logements, réalisations d’hébergements et équipement rendus nécessaires par l’accroissement du nombre d’habitants) qui risque de se traduire par un vaste saupoudrage… • La seconde enveloppe, de 300 M€, est répartie entre les régions en fonction de la population située dans une aire urbaine de moins de 50 000 habitants. Les subventions sont octroyées par le Préfet aux communes de moins de 50 000 habitants (ou aux EPCI), en vue d’investissements s’inscrivant « dans le cadre d’un projet global de développement du territoire »… soit des conditions d’éligibilités également assez vagues. La Loi ne le précise pas, mais le Conseil des Ministres aurait évoqué que la répartition de cette enveloppe serait priorisée vers les bourgs-­‐centres. A noter : la création d’une dotation de soutien à l’investissement territorial de 800 M€ en autorisations de programme, distribuée par les Préfets. f) Fonds de soutien pour les départements en difficulté Art. 70 LFR 2015 Enième épisode du débat sur le financement des allocations individuelles de solidarité (AIS) entre Gouvernement et départements, un nouveau fonds fond de soutien aux départements en difficulté est créé. Financé par un prélèvement exceptionnel sur les réserves de la CNSA, le fonds s’élèvera à 50 M€, un montant relativement symbolique au regard d’enjeux qui se chiffrent en milliards d’euros. Rappelons pour mémoire qu’un premier fonds d’urgence avait été mis en place en 2011 (150 M€), un autre en 2013 (170 M€). En 2014, les Départements avaient bénéficié du transferts de 820 M€ de produits supplémentaires (transfert des frais de gestion perçus par l’Etat sur la taxe foncière bâti) et de la possibilité de relever le taux des droits de mutation de 3,8 % à 4,5 %. L’éligibilité à ce nouveau fonds de 50 M€ est soumise à une double condition : afficher un taux d’épargne brute 2014 inférieur ou égal à 7,5 % et une proportion de dépenses au titre des AIS rapportées aux dépenses de fonctionnement supérieur ou égal à la moyenne des départements. Le fonds est réparti en deux parts de 25 M€ chacune, la première distribuée selon le taux d’épargne brute, la seconde selon le nombre de bénéficiaires des AIS. 10 départements seront éligibles au nouveau fonds (Aisne, Cher, Gard, Nord, Pas-­‐de-­‐
Calais, Seine-­‐Saint-­‐Denis, Val d’Oise, Guyane, Martinique, Réunion), pour des montants de dotations individuelles variant entre 2,4 M€ (Cher) et 11 M€ (Nord). g) Précision sur la compensation des pertes de CET Art. 37 LFI 2016 Dans la continuité du dispositif qui existait du temps de la taxe professionnelle, la loi de finances pour 2010 instituant la Contribution Economique Territoriale prévoit un dispositif de compensation temporaire des pertes de CFE et de CVAE, sous réserve que la perte du produit de la CFE excède 10% ou plus par rapport à l’année précédente, et que la somme de cette perte de CFE et d’une perte de la CVAE soit au moins égale à 2% de l’ensemble des ressources fiscales de l’année précédente. La « première année », la compensation s’élève à 90 % de la perte, puis à 75 % et à 50 % les deux années suivantes. L’article met le droit en conformité avec la pratique de l’administration en précisant que « la première année » s’entend en fait de l’année suivant celle ou la perte de produit est constatée. h) Diverses mesures relatives aux dotations L’article 158 prévoit que les EPCI issus d’une fusion à laquelle participe au moins un ancien SAN continuent de bénéficier d’un mécanisme de pondération de leurs indicateurs de richesse (potentiel fiscal, potentiel financier agrégé) actuellement existant pour les CA issues de SAN. La pondération ne s’appliquera toutefois que sur le périmètre des SAN transformés en CA avant le 1er janvier 2015 (ou des SAN existant avant le 1er janvier 2015). Ce mécanisme permet notamment aux EPCI issus d’anciens SAN de bénéficier d’une réduction conséquente de contribution au FPIC (et d’une bonification de leur dotation d’intercommunalité). L’article 160 de la LFI 2016 regroupe le fonds de solidarité « catastrophes naturelles » créé en 2008 et le fonds pour la réparation des dommages causés au biens des collectivités par les calamités publiques créé en 2014 en un fonds unique, doté de 40 M€ en autorisations d’engagement et 29 M€ en crédits de paiements (reconduction des montants prévus en 2015). L’article 168 de la LFI 2016 élargit le champ du concours particulier de la DGD bibliothèque à l’initiation de projets d’extension ou d’évolution des horaires d’ouverture. L’article 169 de la LFI 2016 proroge pour 5 ans le Fonds d’Aide au Relogement d’Urgence (FARU). Ce fonds avait été créé en 2006 pour une durée initiale de 5 ans en direction des communes (et EPCI) pour assurer l’hébergement d’urgence ou le relogement temporaire de personnes occupant des locaux présentant un danger pour leur santé ou leur sécurité. L’article 170 de la LFI 2016 proroge le fonds d’amorçage destiné aux communes et aux EPCI faisant l’acquisition d’équipements pour la mise en œuvre du procès-­‐verbal électronique (7,5 M€). Initialement créé en 2010, le fonds devait s’éteindre le 31 décembre 2015 : il sera maintenu pour deux années supplémentaires (fin 2017) II.
Les dispositifs de péréquation horizontale A. Le FPIC Art. 162, 166 LFI 2016 Le FPIC, créé en 2012, met à contribution les territoires intercommunaux et les communes isolées dont le potentiel financier par habitant (pondéré selon la population par une formule logarithmique) est supérieur à 90% de la moyenne nationale. Depuis 2013, le montant du prélèvement est modulé en fonction du revenu par habitant. Les montants ainsi collectés sont reversés à 60% des territoires considérés comme les plus défavorisés au vu de trois critères : le potentiel financier, le revenu par habitant et l’effort fiscal. Comme chaque année, plusieurs aménagements sont apportés au dispositif. Tout d’abord, le montant du fonds devait passer de 780 M€ en 2015 à 2 % des recettes fiscales du bloc communal en 2016, soit environ 1 150 Mds €. Afin de lisser la hausse, le fonds a été fixé à 1 000 Mds en 2016, et n’atteindra donc 2 % des produits fiscaux qu’en 2017. L’article prévoit quelques ajustements techniques au calcul du potentiel financier agrégé de territoire pour prendre en compte la disparition de la dotation de compensation « part salaires » des communes, fondue depuis 2015 dans une dotation forfaitaire globalisée. Les principales modifications concernent les modalités de répartition du FPIC entre les communes et les EPCI. Rappelons que les contributions / dotations FPIC sont calculées à l’échelle des territoires intercommunaux, et doivent être ensuite réparties entre l’EPCI et ses communes membres d’une part, puis entre les communes membres d’autre part. Une répartition de « droit commun » est fixée par le CGCT, sauf décision contraire des collectivités : la part de l’EPCI est égale à son Coefficient d’Intégration Fiscale (CIF) et la part des communes est répartie entre elles en fonction de leur potentiel financier par habitant. Jusqu’à présent, deux possibilités de dérogation sont offertes, par délibération du conseil communautaire prise avant le 30 juin de l’année de répartition : i) À la majorité qualifiée des deux tiers du conseil communautaire, il est possible de modifier la répartition de la part communale (la part intercommunale restant égale au CIF), en introduisant d’autres critères (dont, à titre obligatoire, le potentiel financier ou fiscal et le revenu par habitant). Toutefois, cette répartition alternative ne devait pas s’écarter de plus ou moins 30 % de la répartition de droit commun. ii) La seconde dérogation permet une répartition totalement libre (qu’il s’agisse de la part de l’EPCI ou de la répartition entre les communes). La LFI 2015 en avait modifié les conditions d’adoption : l’unanimité du seul Conseil Communautaire qui prévalait jusqu’en 2014 avait été remplacée par une délibération concordante du conseil communautaire, statuant à la majorité des deux tiers et de tous les conseils municipaux des communes membres. Tout d’abord, l’article 162 remplace la date butoir du 30 juin par un délai de deux mois après la notification du FPIC (qui intervient relativement parfois tardivement). Dans ce délai et à la majorité des deux tiers le conseil communautaire peut dorénavant modifier aussi la part intercommunale (fonction du CIF selon le droit commun) en plus de la répartition entre communes, sans toutefois s’écarter de plus ou moins 30 % de la répartition de droit commun. La répartition libre à l’unanimité du conseil communautaire (dispositif d’avant 2015) est réintroduite. Mais, en l’absence d’unanimité, le dispositif nouveau de 2015 s’applique : délibération à la majorité des deux tiers du conseil communautaire assortie d’une délibération concordante de tous les conseils municipaux. Les communes doivent délibérer dans un délai de deux mois après le conseil communautaire, à défaut de quoi elles sont réputées consentantes. La durée maximale de la procédure permettant de fixer librement la répartition du FPIC est alors portée à 4 mois après la notification. A noter : les conditions de répartition dérogatoires du FPIC entre communes et EPCI sont de nouveau assouplies. Autre évolution notable dans la répartition du prélèvement : jusqu’à présent, les 150 premières communes de plus de 10 000 habitants éligibles à DSU cible étaient exonérées de prélèvement, et les 100 suivantes bénéficiaient d’une réduction de 50 %. L’article 162 étant l’exonération totale aux 250 premières communes éligibles à la DSU cible. De même, le prélèvement est annulé pour les 30 premières communes de 5 000 à 10 000 habitant éligibles à la DSU cible (au lieu des 10 premières jusqu’à présent). Enfin, l’exonération totale est également accordée aux 2 500 premières communes éligibles à la DSR cible (qui jusqu’à présent ne bénéficiaient d’aucune réduction). Rappelons que le prélèvement correspondant à ces exonérations reste acquitté par l’EPCI d’appartenance, c’est-­‐à-­‐dire mutualisé entre les autres communes du territoire. Enfin, une garantie spécifique pour les territoires qui sortiraient du fonds en 2016 est prévue : 90 % en 2016, 75 % en 2017 puis 50 % en 2018 (la garantie de droit commun qui continue de s’appliquer pour toute sortie après 2016 n’est que de 50 % la première année). Les débats parlementaires justifient la mesure par l’impact de la création des deux métropoles sur la répartition du fonds, mais elle profitera aussi aux territoires qui perdront la dotation en 2016 sous l’effet du relèvement du seuil d’effort fiscal de 0,9 à 1. A noter : une garantie de sortie spécifique pour les territoires perdant l’éligibilité à une dotation du FPIC en 2016 est prévue. L’article prévoit enfin les conditions de calcul et de répartition du FPIC au sein de la Métropole du Grand Paris. Sans entrer dans les détails, précisons que le FPIC sera calculé individuellement au niveau des 11 établissements publics territoriaux et de la Ville de Paris, et non à l’échelle de la MGP. En effet, cette option contre-­‐péréquatrice aurait allégé considérablement la charge des territoires « riches » au détriment des plus défavorisés qui perdaient leur dotation (la MGP étant globalement contributrice). L’article 166 pérennise le rapport Gouvernemental annuel sur le fonctionnement du FPIC. B. Le fonds de solidarité Ile de France Art. 162 LFI 2016 La réforme du FSRIF de 2012 relevait le fonds de 210 M€ à 270 M€ en 2015, le CGCT restant muet pour la suite. L’article 162 de la LFI 2016 comble ce vide, en portant le montant du fonds, à compter de 2016, à 290 M€, soit + 20 M€ (+ 7,4 %) par rapport à 2015. C.
Le fonds de péréquation sur la CVAE des Départements Art. 60 LFR 2015 Le fonds de péréquation de la Contribution sur la Valeur Ajoutée des Entreprises (CVAE) consiste à redistribuer une part (relativement modeste : 87M€ en 2015) du produit de la CVAE entre départements. A l’initiative du Gouvernement, l’article 60 pérennise en la remodelant une disposition introduite pour la seule année 2015 : le prélèvement d’un préciput destiné à compenser les départements supportant une perte de CVAE supérieure à 5 %. La compensation est égale à la différence entre 95 % du produit de la CVAE N-­‐1 et le produit perçu l’année de répartition. Enfin, l’article 112 de la LFR 2015 précise les modalités (dérogatoires) de répartition du fonds de solidarité sur les DMTO entre le Département du Rhône et la Métropole de Lyon pour les années 2015 et 2016. III.
Regroupements de communes A. Communes nouvelles 1) La prorogation et la restriction du champ des avantages financiers Art. 154 LFI 2016 Les communes nouvelles créées avant le 1/1/2016, sous réserve qu’elles comptent moins de 10 000 habitants ou qu’elles se créent à la maille d’un EPCI à fiscalité propre, bénéficiaient de plusieurs avantages : -­‐ une garantie de non-­‐baisse de la dotation forfaitaire de DGF agrégée des communes mères pendant 3 ans (et donc une exonération de la contribution au redressement), -­‐ une majoration de 5% de leur dotation forfaitaire pendant 3 ans, dans le seul cas où elles comptent entre 1 000 et 10 000 habitants, -­‐ une garantie de non-­‐baisse de la dotation de compensation héritée de l’EPCI éventuellement impliqué dans la fusion, -­‐ une garantie de perception pendant 3 ans de la dotation d’intercommunalité de l’EPCI éventuellement impliqué dans la fusion, -­‐ une garantie de perception pendant 3 ans des dotations de péréquation agrégées des communes mères (DSU, DSR, DNP). La loi de finances reconduit ces avantages : -­‐ en faveur des communes nouvelles dont l’arrêté de création sera pris au plus tard le 30 septembre 2016 sachant que les communes devront avoir délibéré au plus tard le 30 juin 2016, -­‐ en écartant des bénéficiaires les communes nouvelles créées à la maille d’EPCI de plus de 15 000 habitants, dans le souci de ne pas déstabiliser l’enveloppe globale de DGF (pour rappel, une seule fusion de ce type avait eu lieu en 2015, au sein de la Communauté urbaine de Cherbourg). 2) Des mesures fiscales d’accompagnement Art. 153 LFR 2015 Cet article assouplit la condition de mise en œuvre d’une intégration fiscale progressive (12 ans maximum). Le ratio entre le taux le moins élevé et le taux le plus élevé est ramené de 80% à 90%. D’autre part, il inscrit dans le droit des pratiques en vigueur : -­‐ les correctifs apportés aux abattements de taxe d’habitation depuis 2011 en vue d’assurer la neutralité du transfert de la part départementale sont supprimés en cas de fusion, -­‐ les décisions fiscales à prendre classiquement avant le 1er ou le 15 octobre de l’année N-­‐1 peuvent être votées dans les délais requis par délibération du conseil de la commune nouvelle ou bien par délibérations concordantes des communes mères prises antérieurement à la fusion (institution de la TEOM, harmonisation des abattements de taxe d’habitation, exonérations diverses, …), -­‐ en l’absence de délibération(s), les mesures fiscales de durée limitée continuent de s’appliquer distinctement sur le territoire des communes mères jusqu’à leur terme normal ; de leur côté, les mesures fiscales permanentes (exemple : abattements de taxe d’habitation) continuent de s’appliquer jusqu’à l’année où la création prend fiscalement effet. B. Intercommunalité 1) Modalités de révision des attributions de compensation (AC) Art. 163 LFI 2016 Comme chaque année ou presque, les modalités de révision des AC par les EPCI sont amendées. En jeu cette fois la révision « libre » (en l’absence de tout transfert de charge, de baisse des produits fiscaux de l’EPCI, de fusion, …). Jusqu’en 2014, elle nécessitait l’unanimité du conseil de l’EPCI. En 2015, par suite du vote de la LFR 2014, elle était subordonnée au vote concordant des 2/3 du conseil de l’EPCI et de toutes les communes. Désormais, l’unanimité des communes membres ne sera plus requise. Il faudra simplement obtenir l’accord de celles dont l’attribution de compensation est modifiée. Il est permis de s’étonner d’un tel assouplissement. Lorsque l’AC d’une commune est révisée de manière libre, toutes les communes sont de facto concernées, via l’impact induit sur les finances de l’EPCI … A noter : la procédure de révision libre des attributions de compensation est assouplie : la majorité des 2/3 du conseil communautaire reste requise, mais à l’unanimité de communes membres est substitué l’accord de la (des) seule(s) commune(s) dont l’AC évolue. 2) Précisions sur le vote des critères de dotation de solidarité Art. 164 LFI 2016 Les critères de DSC doivent être votés à la majorité qualifiée des 2/3 du conseil communautaire. Mais dans quel périmètre ? La loi, démentant une interprétation exagérément stricte de l’administration jusqu’à présent, stipule qu’il faut se référer aux suffrages exprimés (et non totaux). 3) Critère d’accès à la procédure d’harmonisation progressive des taux fiscaux en cas de fusion d’EPCI Art. 153 LFR 2015 La règle applicable aux communes fusionnées est transposée aux EPCI. Les taux d’une taxe directe (hors CFE régie par un cadre plus strict) peuvent être lissés si le rapport entre le plus faible et le plus élevé des EPCI impliqués ressort sous 90% (contre 80% jusqu’à présent) et qu’est appliquée la méthode des taux moyens pondérés des EPCI (par opposition à la méthode des taux pondérés communaux, également accessible, mais qui n’autorise pas de lissage). A noter : la condition de recours au lissage des taux en cas de fusion d’EPCI (et de communes) est assouplie : le ratio entre les taux mini est maxi est rehaussé de 80% à 90%. Enfin, l’article 58 de la LFR 2015, permet à l’unique communauté urbaine à fiscalité additionnelle et dont les taux additionnels de taxe d’habitation sont différenciés par commune (en vertu d’une disposition de 1980) d’harmoniser le taux intercommunal de TH sur une période de 12 ans. Autres mesures fiscales IV.
A. Taxes directes 1) Le report et l’adaptation de la réforme des valeurs locatives de locaux professionnels Art. 48 LFR 2015 Initialement programmée pour 2014 (en LFR 2010), l’entrée en vigueur de la refonte des bases cadastrales des locaux professionnels est pour une 3ème fois repoussée, désormais à 2017. Il s’agit notamment de tenir compte des enseignements de simulations réalisées en 2015 par la DGFiP, simulations qui confirment des transferts de charges massifs entre contribuables. Pour rappel, la réforme vise à calculer les nouvelles bases taxables au vu de l’état courant des marchés locatifs. A la surface de chaque local sera appliqué un tarif par mètre carré fonction de sa localisation et de sa catégorie. Afin de ne pas induire de distorsion avec les valeurs locatives non-­‐concernées par la réforme (particuliers, sites industriels), un coefficient multiplicatif de neutralisation sera appliqué de telle sorte que le produit global revenant à chaque collectivité soit inchangé. Les principales adaptations votées en LFR sont les suivantes : -­‐ En vue d’amortir les variations de cotisations : o le lissage sur 10 ans – au lieu de 5 jusqu’à présent – des variations de cotisations, quel qu’en soit le montant, o une division par 2 jusqu’en 2025 (9 ans) des gains ou des pertes dues à la réforme. -­‐ La répartition de la CVAE des entreprises multi-­‐établissements (assise pour 1/3 sur les valeurs locatives foncières) intègrera dès 2018 les nouvelles bases. -­‐ Possibilité est donnée aux commissions départementales chargées des évaluations de moduler de 20% ou 30% (en sus des taux existants de 10% et 15%) les bases calculées afin de tenir compte de la réalité des micro-­‐marchés locatifs de leur territoire. A noter : la refonte des valeurs locatives des locaux professionnels est repoussée de 2016 à 2017. 2) La prolongation et la refonte du dispositif d’exonération en zones de revitalisation rurale (ZRR) Art. 45 LFR 2015 Le classement d’une commune en ZRR emporte, pour les entreprises de moins de 11 salariés qui s’y implantent, une série d’exonérations : impôt sur les bénéfices pendant 5 ans (et partiellement les 3 années suivantes), impôts locaux (CFE, CVAE, taxe foncière) si les collectivités et les chambres consulaires délibèrent en ce sens. Les communes éligibles sont déterminées (en théorie) annuellement selon 3 critères : la densité de population, la constatation de pertes de population ou d’un taux de population agricole élevé et l’appartenance à un EPCI à fiscalité propre. Le dispositif en vigueur prenait fin au 31/12/2015. La LFR prévoit : -­‐ la prorogation jusqu’au 31/12/2020 du dispositif, -­‐ l’adoption de 2 critères plus simples et stables de classement, désormais appréciés à l’échelle des intercommunalités : une densité de population et un revenu par unité de consommation inférieurs chacun à la médiane des EPCI métropolitains, -­‐ une révision du zonage une fois tous les 6 ans, à la suite des renouvellements municipaux, -­‐ un dispositif anti-­‐abus visant les entreprises qui se délocaliseraient en fonction de la carte des ZRR. 3) L’adaptation de la majoration de taxe foncière non-­‐bâtie (TFNB) des terrains constructibles situés en zone tendue Art. 62 LFR 2015 Diverses loi de finances (dernière en date : la LFR 2014) avaient créé, puis reporté, puis amendé une majoration de la valeur locative des terrains constructibles situés en zones « tendues » en vue naturellement de favoriser leur libération. Le dispositif est entré en vigueur de manière obligatoire en 2015 dans 618 communes : la valeur locative des terrains concernés y est augmentée de 25% et de 5 €/m2 (10 € à partir de 2017). La mesure a causé quelques émois, relayés par les médias, chez certaines des contribuables concernés. D’où les atténuations votées en LFR : -­‐ la majoration de 5 €/m2 est supprimée en 2016 et ramenée à 3 € ensuite (avec possibilité de modulation entre 1 et 5 € par la collectivité compétente), sous une franchise de 200 m2, -­‐ le dégrèvement total des majorations supportées en 2015, le coût de l’allègement étant mis à la charge des collectivités. 4) La refonte de la participation des collectivités au plafonnement de la cotisation économique territoriale (CET) en fonction de la valeur ajoutée Art. 52 LFR 2015 Pour rappel, la CET acquittée par une entreprise, i.e. l’ensemble CFE + CVAE, ne peut excéder 3% de sa valeur ajoutée. Dans la mesure où le taux de la CVAE est national, égal avant dégrèvements à 1,5% de la même valeur ajoutée, le dépassement est considéré comme émanant de la CFE et donc, pour partie des collectivités qui en relèvent le taux. Une partie du coût du plafonnement (plus d’ 1 Md € par an) est donc répercuté ces dernières dans le souci de les « responsabiliser ».. La LFI 2010 fixait les modalités de cette répercussion : la charge nationale globale était répartie collectivité par collectivité (perceptrice de la CFE) au prorata des bases des entreprises plafonnées au moins 2 ans de suite et de l’augmentation éventuelle du taux de CFE depuis 2010. Ce dispositif, censé entrer en vigueur n’a en fait jamais été appliqué en raison de lourds effet pervers : il aboutissait mathématiquement à ce que la participation des collectivités ne soit pas proportionnelle à leur responsabilité dans la hausse du coût du plafonnement, au point d’ailleurs que certaines assumaient des sommes supérieures à ce que leur avait procuré le relèvement de taux de CFE ! La LFR 2015 passe d’une logique de répercussion d’une charge globale selon une clef discutable à une logique de calcul établissement par établissement sur le territoire de chaque commune ou EPCI percepteur de la CFE, proche de celle qui prévalait sous le régime de feue la taxe professionnelle. Chaque collectivité paiera schématiquement le produit mathématique des bases des établissements plafonnés par l’augmentation du taux de CFE depuis 2010, agrémenté de quelques corrections techniques. A noter : Les collectivités qui ont relevé leur taux de CFE depuis 2010 vont donc devoir intégrer cette charge nouvelle à compter de 2016 (120 M€ au niveau national). 5) Révision du régime de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) et fin de l’obligation de la redevance spéciale. Art. 57 LFR 2015 Quatre ressources peuvent être mises en œuvre pour financer l’élimination des déchets : -­‐ la TEOM, de nature fiscale, mais : o dont le Conseil d’Etat a récemment affirmé qu’elle ne pouvait surfinancer par trop le coût du service, limité aux stricts déchets ménagers, o au calcul de laquelle peuvent être incorporés des éléments de service rendu (« TEOM incitative ») ; -­‐ la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM), exclusive de la TEOM, assise sur des critères de service rendu ; -­‐ la redevance spéciale, obligatoire depuis 2013 dans les collectivités compétentes qui n’ont pas institué la REOM afin d’assurer l’élimination de déchets d’entreprises (commerçants et artisans notamment) qui peuvent être assimilés aux déchets ménagers, calculée en fonction du service rendu ; -­‐ la fiscalité générale. La LFR comporte des aménagements substantiels à ce régime. Premièrement, elle pose que la TEOM a vocation à financer les déchets ménagers et assimilés. Ce faisant, en présence de TEOM, elle signe la fin d’obligation de la redevance spéciale … que 5 collectivités sur 6 avait omis de mettre en place depuis 23 ans. Mais l’option demeure. Deuxièmement, elle réaffirme la possibilité d’exonérer de TEOM les assujettis à la redevance spéciale. Troisièmement, elle autorise à titre d’expérimentation l’institution, de la TEOM incitative sur une partie du territoire de la collectivité pour 5 ans maximum, avant abandon ou généralisation. A noter : La redevance spéciale n’est plus obligatoire hormis en l’absence de TEOM/REOM. Pour assurer l’élimination des déchets, les collectivités compétentes ont donc désormais le choix entre 4 modes de financement : TEOM, TEOM + redevance spéciale, REOM, ou fiscalité générale + redevance spéciale. 6) Exonérations et dégrèvements de taxe d’habitation (TH) Art. 75 LFI 2016 et art. 101 LFR 2015 Pour rappel, les contribuables modestes sont exonérés de TH (titulaires de diverses allocations de solidarité, personnes de plus de 60 ans ainsi que veufs et veuves sous conditions de revenu fiscal de référence, …). Il en va de même de la taxe foncière, mais selon un champ plus restreint. La compensation de TH servie aux collectivités est égale au produit des bases exonérées (en année n-­‐1) par le taux de 1991 (si bien qu’elle représente en moyenne 65% de la perte). Etant exclue des variables d’ajustement de l’édifice des dotations, elle n’est pas soumise à minoration forfaitaire annuelle. La TH donne lieu aussi à des dégrèvements, principalement en fonction du revenu. Le produit non-­‐collecté à ce titre (environ ¼ du total) est apporté aux collectivités de manière indistincte des cotisations réellement acquittées par les contribuables. Il en coûte quelque 4 Mds €/an à l’Etat. Mais les relèvements de taux depuis 2000 (et les baisses d’abattements depuis 2003) sont intégralement mis à la charge des contribuables dégrevés. Deux mesures effectives en 2014 avaient induit un relèvement du revenu fiscal de référence de personnes jusqu’alors exonérées, faisant basculer plusieurs centaines de milliers d’entre elles dans le champ des assujettis : la suppression de la demi-­‐part accordée aux personnes seules ayant eu un enfant à charge pendant moins de cinq ans et la fiscalisation des majorations de pensions de retraite des personnes ayant élevé au moins 3 enfants. Une LFR d’août 2014 prescrivit ainsi en catastrophe le maintien cette année-­‐là des exonérations dont avaient bénéficié en 2013 les personnes de plus de 60 ans et les veufs et veuves. Mais le problème se reposa en 2015 ! L’article 75 de la LFI 2016 le traite de manière pérenne : -­‐ le revenu fiscal de référence des contribuables qui avait bénéficié du sursis de 2014 est majoré de l’équivalent d’une demi-­‐part afin de neutraliser l’impact des relèvements fiscaux, -­‐ les sorties d’exonération de TH (et de TFB) s’opéreront désormais en sifflet sur 5 ans : maintien dérogatoire pendant 2 ans, puis rentrée dans le droit commun à raison d’1/3 l’année 3 et de 2/3 l’année 4, avec application dès … 2015 selon une modalité technique particulière : un dégrèvement d’Etat (sans conséquence pour les collectivités) plutôt qu’une exonération proprement dite. Par voie de conséquence, les bases de TH 2015 seront majorées eu égard à celles de 2014 et 2016. Quant à la compensation d’exonération, elle refluera partout en 2016 (référence 2015), après avoir flambé en 2015 (référence 2014). Elle remontera en 2017 (référence 2016). Ces mesures sont présentées comme dépourvues d’impact pour les collectivités. Dès lors qu’elles maintiennent plus longtemps certains contribuables dans le champ de l’exonération, mal compensée (taux de 1991), il est permis d’affirmer le contraire … En lien avec ce sujet complexe, l’article 101 de la LFR 2015 impose au Gouvernement la remise d’un rapport avant le 15/9/2016 évaluant l’impact pour les bénéficiaires de prestations et minima sociaux, de revenus de remplacement et de revenus d’activité modestes, des conditions d’exonération et de dégrèvement en matière de TH, de TFB et de redevance TV. Il prendra notamment en compte les effets de l’évolution des taux de TH (mis à la charge des dégrevés revenu de TH depuis 2000). 7) Exonérations et réductions diverses Les deux lois de finances recèlent comme à leur habitude diverses mesures d’allègement de contribuables directs locaux : -­‐ généralisation de l’exonération permanente de TFB et de CFE des installations de méthanisation agricole sans compensation aux collectivités (art. 24 LFI 2016, art. 61, art. 63 LFR 2015) ; -­‐ possibilité d’exonérer de TFB sur délibération les maisons de santé détenues par des collectivités (art. 92 LFI 2016) -­‐ possibilité d’exonérer pendant 5 ans de TFB sur délibération les locaux d’habitation issus de la transformation de bureaux (art. 93 LFI 2016). -­‐ possibilités de fixer entre 10% et 20% (contre 10% actuellement lorsqu’il est voté) l’abattement dont bénéficient les personnes handicapées non-­‐exonérées du fait de leurs revenus (art. 94 LFI 2016). -­‐ extension de l’exonération de CFE des sociétés coopératives ouvrières de production (SCOP) aux groupements de SCOP (art. 95 LFI 2016), -­‐ Extension aux deux bordures de la voie publique de l’application de certaines exonérations d’imposition locale lorsque ladite voie correspond à la limite d’un quartier prioritaire de la politique de la ville (art. 96 LFI 2016). -­‐ Possibilité de voter un abattement de 30 % sur la valeur locative des logements créés dans des friches industrielles ou commerciales des communes sur lesquelles est situé au moins un quartier prioritaire de la politique de la ville (art. 99 LFI 2016) -­‐ Possibilité de voter un abattement d’1/3 sur la valeur locative des bâtiments affectés à la recherche (art. 100 LFI 2016). -­‐ Réduction de 90 % de l’Impôt Forfaitaire sur les Entreprises de Réseau pour les émetteurs de radiocommunications mobiles d’une puissance inférieure à 5 Watts (ne nécessitant pas l’accord ou l’avis de l’agence nationale des fréquences – art. 102 LFI 2016) -­‐ Rétablissement des exonérations de taxes foncières pour les grands ports maritimes, création d’un nouvel abattement sur 5 ans pour les biens immobiliers ne bénéficiant pas de l’exonération (art. 95 LFR 2015). 8) Majoration forfaitaire des bases de fiscalité directe Art. 98 LFI 2016 Les bases des impôts directs sont majorées d’ 1,0% cette année, soit l’inflation prévisionnelle retenue comme hypothèse par la loi de finances. Il n’a donc pas été décidé de régulariser les surplus de majoration des années antérieures dus au décalage entre l’inflation prévisionnelle et l’inflation constatée ex post (majoration de +0,9% pour une inflation quasi-­‐nulle en 2015 tout comme en 2014). Il est vrai aussi que l’inflation ressentie par les collectivités accentue structurellement la dérive de l’indice des prix à la consommation. A noter : Les bases de fiscalité directe sont majorées d’ 1,0% en 2016. B. Autres taxes 1) Relèvement du seuil d’assujettissement au versement transport Art. 15 et 40 LFI 2016 Le versement transport, là où il est instituable et institué, taxait jusqu’en 2015 les salaires de tous les employeurs privés et publics (à l’exception des fondations et de certaines associations) employant plus de 9 salariés. Dans le cadre d’un relèvement global des seuils, à « plus de 9 salariés » est substitué « au moins 11 salariés ». La mesure donne lieu à une compensation au vu des pertes de bases et des taux effectifs de l’année concernée. Elle coûterait selon l’Etat 79 M€ en 2016 (3 trimestres), puis 105 M€/an à compter de 2017. D’aucuns se sont émus d’une éventuelle sous-­‐budgétisation de la compensation : 105 M€ représentent 1,5% du produit national du VT, là où la perte est estimée entre 5% et 10% … 2) Refonte de la taxe pour créations de bureaux et création d’une taxe additionnelle aux droits de mutation en Ile-­‐de-­‐France Art. 50 LFR 2015 La taxe (ex-­‐redevance) pour création de bureaux de commerces et d’entrepôts (TCBCE), assise sur les surfaces occupées, est payée en Ile-­‐de-­‐France à l’occasion de la construction ou de l’agrandissement des locaux visés dans son intitulé. Elle constitue une recette d’investissement de la Région, affectée au financement d’infrastructures routières et d’équipements nécessaires au « desserrement » d’activités économiques. Assez volatile par essence, elle oscille autour de 150 M€. D’origine ancienne, elle fut refondue en LFI 2011 dans le cadre du financement du Grand Paris. Son tarif varie selon la localisation géographique (3 zones, dont la plus taxée regroupe Paris et les Hauts-­‐de-­‐Seine) et la catégorie de bien. Constat est aujourd’hui fait qu’elle s’avère un frein à l’installation d’entreprises sur certains territoires. Dans ce cadre, la LFR 2015 : -­‐ révise son zonage en créant une quatrième circonscription, et en assurant que toutes les communes observeront une baisse de tarif (ou au pire une stabilité) à l’exception de celles de Paris-­‐et des Hauts-­‐de-­‐Seine (circonscription 1), ainsi que des communes éligibles à la fois à la DSU et au FSRIF qui perdent l’avantage d’être automatiquement classées dans la circonscription la moins taxée, -­‐
-­‐
met fin à l’affectation formelle de la taxe (cf. supra), compense la perte nette de recettes occasionnée à la Région Ile-­‐de-­‐France (-­‐32 M€ estimés) par l’institution d’une taxe additionnelle aux droits de mutation sur les cessions de bureaux et de locaux commerciaux ou de stockage au taux de 0,6% (s’ajoutant aux 1,2% communaux et aux 3,8% à 4,5% départementaux de droit commun). 3) Dispositions relatives à la taxe de séjour Art. 90 LFI 2016 L’article fixe au 1/10/n-­‐1 la date limite d’institution et de fixation des tarifs de la taxe de séjour en année n. Ce faisant, il la met en cohérence avec nombre d’autres ressources fiscales. En 2016, la date limite est fixée de manière dérogatoire au 1/2. Par ailleurs, il est stipulé que le tarif retenu pour une catégorie d’hébergement ne peut excéder celui retenu pour une catégorie supérieure de même nature. L’existence de fourchettes pour chacune des catégories pouvait conduire par exemple à ce qu’un 2 étoiles (fourchette autorisée : 0,30 à 0,90 €/nuitée) soit davantage taxé qu’un 3 étoiles (fourchette : 0,50 à 1,50 €). 4) Dispositions diverses relatives aux impôts locaux L’article 66 de la LFR 2015 aménage les modalités de calcul de la taxe sur les surfaces commerciales de sorte à éviter les pertes de recettes fiscales en cas de changement d’exploitant. L’article 71 de la LFR 2015 précise les règles d’application du coefficient multiplicateur appliqué à la taxe sur la consommation finale d’électricité lorsque les délibérations prises antérieurement au 1er octobre 2015 ne correspondent pas aux valeurs prévues par le CGCT. L’article 93 de la LFR 2015 prévoit la transmission automatique par les bailleurs sociaux des informations relatives aux occupants de leurs locaux, afin de faciliter l’établissement de la taxe d’habitation. V.
Mesures diverses A. Abaissement du taux de la cotisation du CNFPT à 0,9 % au lieu de 1 % Art. 167 LFI 2016 Cet article ramène le taux de la cotisation assise sur la masse salariale des collectivités et destinée au financement du CNFPT de 1% à 0,9 %, représentant un allègement de l’ordre de 36 M€ pour les collectivités locales, et pour le CNFPT, un coup de rabot de près de 10 % sur sa principale ressource. Le taux de la cotisation avait déjà été une première fois abaissé à 0,9 % en 2012 puis rétabli à 1 % l’année suivante. B. Transfert de CVAE des départements aux régions Art. 89 LFI 2016 L’article 89 prévoit de porter la part de la CVAE affectée aux Régions de 25 % à 50 %, et de réduire celle des départements de 48,5 % à 23,5 % à compter du 1er janvier 2017. Le transfert de cette ressource sera compensé par le versement d’une attribution de compensation figée, de laquelle seront déduites les dépenses transférées par les départements aux régions dans le cadre des transferts de compétences prévus par la Loi NOTRe (transports non urbains notamment). Au plan financier, l’opération équivaut, pour les départements, à échanger la croissance de la CVAE transférée (dont bénéficieront a contrario les régions) contre la croissance des dépenses transférées (qui sera supportée par les régions). Le Gouvernement devra remettre un rapport avant le 15 octobre 2016 pour « évaluer les ajustements du partage des ressources entre les régions et les départements rendus nécessaires par les transferts de compétences entre collectivités locales » découlant de la loi NOTRe du 7 août 2015. A noter : dans la cadre des transferts de compétences prévus par la Loi NOTRe, plus de la moitié de la CVAE des départements sera transférée aux régions à partir de 2017. C. Neutralisation budgétaire de l’amortissement des subventions d’équipement des communes et des EPCI Art. 114 LFR 2015 Pour rappel, les subventions d’équipement sont des dépenses d’investissement des collectivités. Mais elles doivent être amorties, i.e. rapportées à la section de fonctionnement, sur une durée de 5 ans lorsqu’elles financent des biens mobiliers ou qu’elles sont destinées à des entreprises, de 30 ans en cas de biens immobiliers, voire 40 s’il s’agit d’infrastructures nationales (durées ajustées par des décrets récents du 29 décembre 2015). Ces amortissements pèsent sur les sections de fonctionnement, de plus en plus tendues. Sachant qu’ils se retrouvent en recette d’investissement, ils doivent être vus comme un autofinancement obligatoire. Les régions avaient obtenu dès la mise en place de leur nouvelle instruction comptable (M71) la possibilité de les « neutraliser », i.e. de faire apparaître une recette équivalente en fonctionnement. Les départements se voient transposer cette « faveur » par décret en 2016, sachant qu’ils étaient déjà en droit de neutraliser les amortissements des bâtiments administratifs (dont les collèges). Pour les communes et EPCI, cette faculté de neutralisation est une nouveauté. Il faut donc en passer par la loi afin d’inscrire dans la liste de leurs recettes de fonctionnement autorisées un 17ème alinéa dénommé : « le produit de la neutralisation des dotations aux amortissements des subventions d’équipement versées ». C’est là l’objet de l’article 114 de la LFR. La mesure apportera un ballon d’oxygène aux collectivités concernées. Mais elle ne résoudra en rien les problèmes structurels, permettant juste d’aller plus loin dans la dégradation financière en toute légalité … D. Financement de l’augmentation de capacité du fonds de soutien « emprunts structurés » et mesures connexes Art. 31 LFI 2016 La LFI 2014 avait mis en place un fonds de soutien en faveur des collectivités ayant contracté des produits structurés d’ 1,5 Md € sur 15 ans. Le financement était censé provenir à parité d’une taxe sur les fonds propres réglementaires des banques dites « systémiques » et de l’Etat. Les attributions étaient calculées en proportion des soultes de neutralisation des emprunts les plus toxiques selon divers critères, le taux maximum étant fixé à 45%. L’accès au fond impose l’abandon de toute velléité de poursuite judiciaire. Parallèlement un fonds était monté en direction des petits hôpitaux, eux-­‐mêmes très touchés, doté de 100 M€. Un événement vont contrarier ce schéma en janvier 2015 : la décision prise par banque nationale suisse de laisser filer sa devise à la hausse fit exploser les soultes de sortie sachant que les emprunts visés sont souvent indexés sur cette parité. Le fonds se révéla alors sous-­‐dimensionné, tout comme le taux plafond de 45%, ce qui fit craindre un arbitrage des collectivités concernées en faveur d’une action judiciaire que l’Etat, en tant qu’actionnaire de Dexia et de la SFIL, craignait par dessus tout … La loi NOTRe d’août 2015 rehaussa donc les taux de concours, portant le plafond de 45% à 75%. Cela supposait une réévaluation du fonds de 1,5 Md à 3 Mds € et le cas échéant la majoration de la ressource dédiée. Dans le même temps, le fonds hôpitaux était hissé de 100 à 400 M€. La LFI 2016 met en musique ce nouveau cadre en relevant le taux de la taxe sur les fonds propres réglementaires des banques systémiques de 0,026% à 0,0642% jusqu’en 2025 (coexistence des deux fonds collectivités et hôpitaux), puis à 0,505% jusqu’en 2028 (le fonds hôpitaux, concentré sur 10 ans étant alors apuré). Le supplément correspondant permettra de couvrir la moitié de l’augmentation du fonds collectivités et la totalité de celle du fonds hôpitaux. L’article 31 recèle une autre mesure, technique : le taux maximal des emprunts consentis dans le cadre de la renégociation des produits structurés est égal au rendement des obligations d’Etat de maturité égale à la durée de vie moyenne initiale de l’emprunt structuré, augmenté d’ 1,50 point, soit 5% à 7% dans la plupart des cas. Pour comprendre cette évolution, il faut savoir que : -­‐ le taux de l’usure applicable aux collectivités est très bas depuis quelques années : 3,36% au 1er trimestre 2016 par exemple, sachant que les taux bancaires de marché à 15-­‐20 ans avoisinent 2%, -­‐ pour faciliter facialement leur absorption, les soultes de sortie sont couramment intégrées, dans la mesure permise par les règles de l’usure, au taux des contrats de substitution. La mesure votée constitue donc une dérogation au taux de l’usure, favorisant l’acceptabilité (purement faciale, répétons-­‐le, la soulte étant toujours payée, d’une manière ou d’une autre) des schémas non-­‐judiciaire de neutralisation des produits structurés. Enfin, l’article 31 proscrit désormais toute renégociation de produit structuré via la mise en place d’un nouveau produit structuré moins risqué, possibilité qu’ouvrait la législation existante. Ces deux dernières mesures ne s’appliquent a priori qu’aux emprunts éligibles au fonds de soutien. E. Transmissions d’informations entre administrations d’Etat sur les demandes de FCTVA Art. 65 LFR 2015 Une dépense ne peut donner droit à un double-­‐remboursement de TVA : premièrement par voie fiscale (si elle a trait à un service assujetti), deuxièmement par le biais du fonds de compensation (services non-­‐assujettis ou alors de manière marginale). Or il a été constaté que des collectivités jouaient sur les deux tableaux (15% des attributions de FCTVA selon un audit de la Cour des Comptes dans un département). Le fait que deux administrations différentes soient impliquées (services fiscaux, préfectures) et surtout que le secret fiscal interdise jusqu’à présent toute transmission de la première à la seconde y contribue largement. Le Gouvernement a donc fait voter un amendement à la LFR instaurant « une dérogation au secret professionnel permettant aux agents de la Direction générale des finances publiques de transmettre les informations utiles aux services préfectoraux pour apprécier l’éligibilité des dépenses engagées par les collectivités au FCTVA ». A noter : Les services préfectoraux disposeront désormais d’informations de leurs homologues fiscaux en vue de refuser l’éligibilité au FCTVA de dépenses engagées dans le cadre d’activités assujetties … pour autant que les moyens des deux administrations le permettent. E. Report de la dépénalisation des amendes de stationnement payant au 1er janvier 2018 Art. 45 LFI 2016 La réforme du stationnement payant prévue par l’article 63 de la Loi MAPTAM (27 janvier 2014) consiste à remplacer l’amende de stationnement (infraction pénale) par une redevance pour occupation du domaine public versée directement au profit des collectivités locales. Dans le système actuel, les amendes de stationnement, à tarif unique au niveau national, sont centralisées au niveau de l’Etat, puis redistribuées aux collectivités locales. L’extrême complexité de cette réforme, qui ne sera pas détaillée plus avant ici, conduit à reporter sa mise en œuvre au 1er janvier 2018 (initialement prévue pour début 2016 et déjà reporté au 1er octobre 2016). Cette réforme générerait une perte de recettes pour l’Etat et certaines collectivités, (estimée respectivement à 90 et 107 M€). Le présent article prévoit de compenser la perte de l’Etat par l’affectation d’une fraction des amendes radars forfaitaires égale au montant qu’il percevait au titre des amendes de stationnement l’année précédant la dépénalisation. F. Mesures techniques d’accompagnement fiscal et financier des fusions de régions Art. 39, 89 LFI 2016 Ces articles inscrivent dans le droit des règles de bon sens et/ou déjà en vigueur dans le bloc communal : -­‐ Les diverses fractions de dotation générale de décentralisation (DGD) des régions fusionnées seront égales à la somme des DGD des régions préexistantes. -­‐ Il en va de même des dotations régionales d’équipement scolaire (DRES) adossées à l’investissement des lycées. -­‐ Les abattements et exonérations de CVAE adoptés par les régions mères demeurent applicables sur les territoires concernés, jusqu’à leur terme s’ils étaient de nature temporaire, uniquement en 2016 avec impératif d’harmonisation s’ils étaient permanents. -­‐ Les majorations (et réfactions en théorie) de TICPE effectives au 31/12/2015 continuent de s’appliquer en 2016 sur les territoires concernés. Les régions peuvent les modifier jusqu’au 31/10/2016 avec application au 1er jour du 2ème mois suivant. -­‐ Les taux 2015 de la taxe sur les cartes grises (exprimés en € par cheval vapeur) continuera de s’appliquer en 2016 sur le territoire de chacune des régions mères. L’harmonisation devra être votée au plus tard le 31/5/2016, une procédure d’intégration progressive étant possible, d’une durée maximale de 5 ans et sur un mode linéaire. -­‐ La taxe sur les permis de conduire (moins répandue) suit le même régime que celle sur les cartes grises. G. Ajustement des compensations de transferts de compétences Art. 38 LFI 2016, art. 2 LFR 2015 L’article 38 de la LFI 2016 actualise les montants des fractions de TICPE dévolus aux Régions en compensation de divers transferts de compétences (gestion des fonds européens, centres de ressources, d’expertise et de performance sportive – prévus par la loi MAPTAM, ajustement de la fraction de TICPE relative à l’apprentissage) et procède à quelques ajustements de la TICPE dévolue aux départements au titre du RSA. L’article 2 de la LFR 2015 procède à des ajustements de compensations versées en 2015, aux départements et aux régions par attribution d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). Les fractions de TICPE sont en effet fixées de manière provisionnelle par la loi de finances initiale, avant de faire l'objet d'une régularisation en loi de finances rectificative, prenant en compte les droits à compensation effectifs au titre de l'année écoulée. H. Contribution de divers organismes au redressement des comptes publics Art. 41 LFI 2016 Les opérateurs de l’Etat (agences nationales) sont financés par des dotations budgétaires (82 %) et par des taxes affectées (17 %) qui représentent 260 Mds €, dont 56 Mds € sont affectés à des agences intervenant dans le secteur local. La LFI pour 2012 a institué un mécanisme de plafonnement des taxes affectées à ces opérateurs : les produits dépassant le plafond fixé par opérateur sont reversés au budget de l’Etat. Sont concernés des opérateurs dont les ressources proviennent d’impôts locaux : les chambres de commerce et d’industrie, les chambres des métiers, les établissements publics fonciers… L’article 41 procède à un nouvel abaissement des plafonds de taxes affectés aux agences, ainsi qu’à un élargissement du champ du plafonnement. A noter en particulier cette année que les taxes et redevances perçues par les Agences de l’Eau entrent dans le champ du plafonnement pour 2,3 Mds. L’article prévoit également le prélèvement de 100 M€ sur le fonds de roulement de la Caisse de Garantie du Logement Locatif Social (CGLLS) et de 90 M€ sur celui de l’ADEME.