Recueil des principaux avis et conseils. 2e semestre 2010

Transcription

Commission
d’accès aux
documents
administratifs
Recueil des principaux
avis et conseils
2e semestre 2010
Table
Affaires sociales et dossiers médicaux ..................................................
5
Responsable du centre d'études et de conservation des oeufs et du sperme (CECOS) Jean Verdier ............
Directeur du centre hospitalier universitaire Jean Verdier de Seine-Saint-Denis..............................................
Directeur du centre hospitalier régional universitaire de Strasbourg .................................................................
Président du conseil général du Loiret (ASE) ....................................................................................................
Directeur de la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) d'Ille-et-Vilaine ..................................................
Directeur du centre hospitalier de Rambouillet ..................................................................................................
Directrice de l'agence de la biomédecine ..........................................................................................................
Président du conseil général des Ardennes ......................................................................................................
Président du conseil général de l'Aude..............................................................................................................
Médiateur de la République ...............................................................................................................................
Directeur du centre hospitalier Montperrin.........................................................................................................
Directeur du centre hospitalier Montperrin.........................................................................................................
Directeur de l'établissement public de santé mentale (EPSM) Morbihan..........................................................
Défenseure des enfants .....................................................................................................................................
Directeur du centre hospitalier René Dubos ......................................................................................................
Directeur du centre hospitalier George Sand - Site de Bourges........................................................................
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Agriculture ..............................................................................................................................
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Directeur départemental des terriroires (DDT) de la Mayenne..........................................................................
Préfet de l'Orne (direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations) ..........
27
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Contrats Marchés ............................................................................................................
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Maire de Biarritz .................................................................................................................................................
Maire de Beaulieu-sur-Mer.................................................................................................................................
Directeur général de la SEMARDEL ..................................................................................................................
Président du conseil général de l'Essonne ........................................................................................................
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Culture Archives ...............................................................................................................
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Président du conseil général de la Marne..........................................................................................................
Président du conseil général de l'Allier ..............................................................................................................
Ministre de la culture et de la communication/procureur général près la cour d'appel de Metz........................
Président de la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).................................................
Présidente du centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) .............................................................
Directeur de l'espace Jean Legendre ................................................................................................................
Secrétaire général de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris ......................................................................
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Divers, vie locale ..............................................................................................................
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Directeur général des établissements publics chargés de l'aménagement de la ville nouvelle
de Marne-la-Vallée (EPAMARNE et EPAFRANCE) ..........................................................................................
Maire de Taiarapu-Ouest ...................................................................................................................................
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Recueil des principaux avis et conseils – 2e semestre 2010
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Economie Finances.......................................................................................................
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Directeur général des douanes et droits indirects..............................................................................................
Maire d'Espalion.................................................................................................................................................
Directrice générale d'EcoFolio ...........................................................................................................................
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Enseignement Formation........................................................................................
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Directeur général du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) ......................................................
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Environnement ...................................................................................................................
77
Directeur départemental des territoires de la Haute-Vienne (service eau, environnement, forêt et risques).... 79
Ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer .................................................... 80
Maire de La Versanne ........................................................................................................................................ 81
Préfet de la Creuse ............................................................................................................................................ 82
Fiscalité ......................................................................................................................................
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Directeur général des finances publiques (centre des impôts foncier de Paris Centre)....................................
Maire de Sanxay ................................................................................................................................................
Directeur général des finances publiques (service de la gestion fiscale, sous-direction des professionnels
et de l'action en recouvrement) ..........................................................................................................................
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Fonction publique ...........................................................................................................
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Président du tribunal de grande instance d'Orléans ..........................................................................................
Président du conseil général du Cher ................................................................................................................
Maire de Tours ...................................................................................................................................................
Ministre de la défense ........................................................................................................................................
Directrice des affaires juridiques du ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche .......................
Recteur de l'académie de Lyon..........................................................................................................................
Ministre des affaires étrangères et européennes (direction générale de l'administration
et de la modernisation).......................................................................................................................................
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Industrie.....................................................................................................................................
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Président de la chambre de commerce et d'industrie (CCI) de la Drôme .........................................................
Président du syndicat mixte intercommunal pour la collecte et le traitement
des ordures ménagères (SMICTOM) du Penthièvre-Mené ...............................................................................
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Justice ......................................................................................................................................... 101
Maire de Haguenau............................................................................................................................................ 103
Ministre de la justice........................................................................................................................................... 105
Ministre de la justice et des libertés (greffier en chef du tribunal de grande instance de Saint-Pierre)............. 106
Modalités .................................................................................................................................. 107
Président de la commission d'accès aux documents administratifs (CADA)..................................................... 109
2
Ordre public........................................................................................................................... 111
Ministre des affaires étrangères et européennes (consulat général de France à Bamako) ..............................
Directeur de l'Institution Sainte-Jeanne-d'Arc de Melun ....................................................................................
Président de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS)..................................................
Ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.................................................................
Président de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS)..................................................
113
113
114
115
115
Transports.............................................................................................................................. 117
Ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (direction des infrastructures,
des transports et de la mer) ............................................................................................................................... 119
Urbanisme ............................................................................................................................... 121
Maire de Toulouse.............................................................................................................................................. 123
Sur la réutilisation des informations publiques
Président du conseil général de la Marne.......................................................................................................... 37
Président du conseil général de l'Allier .............................................................................................................. 44
Secrétaire général de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris ...................................................................... 55
Directeur général des douanes et droits indirects.............................................................................................. 69
Maire de Sanxay ................................................................................................................................................ 86
Directeur général des finances publiques.......................................................................................................... 87
Président de la chambre de commerce et d'industrie (CCI) de la Drôme ......................................................... 97
Maire de Haguenau............................................................................................................................................ 103
Ministre de la justice........................................................................................................................................... 105
3
Affaires
sociales
et dossiers
médicaux
Type : avis
Administration : responsable du centre d'études et de conservation des
oeufs et du sperme (CECOS) Jean Verdier
Référence : 20102395
27 juillet 2010
Séance :
Madame G. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat
le 25 mai 2010, à la suite du refus opposé par le responsable du centre d'études et de conservation des oeufs et
du sperme (CECOS) Jean Verdier à sa demande de communication du dossier médical de ses parents, ainsi que
de celui du donneur à l'origine de sa conception par insémination artificielle (IAD) et notamment des informations
suivantes :
1) la preuve objective de la réalité de la démarche de ses parents auprès du CECOS de l'hôpital Necker-enfants
malades, transféré au CECOS Jean Verdier ;
2) le nom du donneur à l'origine de sa conception ;
3) les données non identifiantes relatives au donneur :
a) son âge, au moment du don et à ce jour, ainsi que son éventuel décès ;
b) sa situation professionnelle au moment du don ;
c) sa description physique ;
d) son environnement au moment du don, notamment sa situation familiale et le nombre de ses enfants ;
e) les motivations de son don ;
f) l'existence éventuelle d'autres dons effectués précédemment ;
g) ses antécédents médicaux, personnels et familiaux ;
4) le nombre d'enfants conçus à partir de ce donneur ;
5) la réalité de la filiation entre ce donneur et son frère.
La commission rappelle qu’en vertu de l’article L. 1244-1 du code de la santé publique, le don de gamètes est
défini comme « l'apport par un tiers de spermatozoïdes (…) en vue d'une assistance médicale à la procréation ».
Auparavant pratiquée principalement à partir de sperme frais dans des cabinets médicaux, l’insémination
artificielle avec don de gamètes (IAD) est, depuis 1974, mise en œuvre au moyen de sperme congelé par les
centres d’études et de conservation des œufs et du sperme (CECOS), qui sont devenus en 1994 des unités
fonctionnelles d’établissements publics de santé. Il résulte désormais de l’article L. 2142-1 du même code que «
les activités cliniques et biologiques d'assistance médicale à la procréation relatives aux gamètes en vue de don
ne peuvent être pratiquées que dans des organismes et établissements de santé publics, ou dans des organismes
et établissements de santé privés à but non lucratif ». Seuls les praticiens agréés par l’Agence de la biomédecine
sont habilités à pratiquer ces activités.
La demande de Madame G. porte sur des informations relatives à sa conception par IAD, à partir de gamètes
recueillis par le CECOS de l’hôpital Necker-Enfants Malades, dont les activités ont été transférées au CECOS de
l’hôpital Jean Verdier. Celle-ci cherche à s’assurer de la réalité du recours de ses parents au CECOS, à connaître
l’identité du donneur de sperme à l’origine de sa conception, à recueillir des informations sur les caractéristiques
de ce donneur, et à obtenir confirmation ou infirmation de ce que son frère est issu des gamètes du même
donneur.
Après avoir entendu la direction des affaires juridiques de l’Assistance publique – hôpitaux de Paris, un médecin
exerçant depuis de nombreuses années au sein d’un CECOS et la directrice générale de l’Agence de la
biomédecine, la commission a rendu l’avis suivant.
1. Sur le dossier médical du donneur
La commission rappelle qu’en vertu du II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978, les documents administratifs
mettant en cause la protection de la vie privée ne sont communicables qu’à l’intéressé. Il résulte en outre de ces
dispositions, combinées avec celles de l’article L. 1111-7 du code de la santé publique, que toute personne peut
avoir accès aux informations relatives à sa santé contenues dans des documents administratifs, à l’exclusion des
informations mentionnant qu’elles ont été recueillies auprès de tiers n’intervenant pas dans la prise en charge
thérapeutique ou concernant un tel tiers.
La commission indique toutefois qu’en vertu du h) du 2° du I du même article 6, les documents couverts par un
autre secret protégé par la loi ne sont pas communicables.
1.1. S’agissant de l’identité du donneur (point 2 de la demande)
La commission constate qu’en vertu de l’article L. 1211-5 du code de la santé publique, applicable à l’ensemble
des dons d’éléments ou de produits du corps humain, notamment au don de gamètes : « Le donneur ne peut
connaître l’identité du receveur, ni le receveur celle du donneur. Aucune information permettant d’identifier à la fois
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celui qui a fait don d’un élément ou d’un produit de son corps et celui qui l’a reçu ne peut être divulguée. Il ne peut
être dérogé à ce principe d’anonymat qu’en cas de nécessité thérapeutique ». Cette règle est reprise à l’article 168 du code civil : « Aucune information permettant d'identifier à la fois celui qui a fait don d'un élément ou d'un
produit de son corps et celui qui l'a reçu ne peut être divulguée. Le donneur ne peut connaître l'identité du
receveur ni le receveur celle du donneur. / En cas de nécessité thérapeutique, seuls les médecins du donneur et
du receveur peuvent avoir accès aux informations permettant l'identification de ceux-ci ». Le dernier alinéa de
l’article R. 1244-5 du code de la santé publique précise que : « Les informations touchant à l’identité des
donneurs, à l’identification des enfants nés et aux liens biologiques existant entre eux sont conservées, quel que
soit le support, de manière à garantir strictement leur confidentialité. Seuls les praticiens agréés pour les activités
mentionnées au premier alinéa [IAD] ont accès à ces informations ».
S’agissant du don de gamètes, l’article 511-10 du code pénal, repris à l’article L. 1273-3 du code de la santé
publique, réprime de 2 ans d’emprisonnement et de 30 000 € d’amende le fait de divulguer une information
permettant d’identifier le donneur.
La commission estime que ces dispositions font clairement obstacle à ce que l’identité du donneur de gamètes
soit révélée à un tiers, notamment au receveur et à l’enfant. Ce principe d’anonymat constitue, avec le principe de
gratuité du don, l’une des règles fondamentales du don de gamètes en France.
La commission relève certes, ainsi que l’indique Mme G., que l’article 8 de la Convention européenne de
sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, qui garantit le droit de toute personne au respect
de sa vie privée, protège, dans une certaine mesure, l’accès aux origines personnelles. Il ressort toutefois de
l’arrêt de la CEDH du 13 février 2003, O. c/ France, qui rejette la demande de condamnation de la France à raison
du dispositif relatif à l’accouchement sous X mis en œuvre par le Conseil national de l’accès aux origines
personnelles et prévoyant que l’identité de la mère ne peut être révélée qu’avec son accord, que ce droit ne
saurait revêtir un caractère absolu et qu’il appartient aux Etats, qui disposent en la matière d’une marge
d’appréciation importante, de mesurer si l’intérêt de l’enfant, devenu adulte, à accéder à ses origines personnelles
doit ou non prévaloir sur l’intérêt qui s’attache à la confidentialité des informations relatives aux parents.
En l’espèce, la commission constate que le refus de divulgation de l’identité du donneur se justifie :
- par la nécessité de préserver la vie familiale au sein de la famille légale de l’enfant, qui pourrait être destabilisée
par l’identification du donneur ;
- par l’intérêt moral et familial du donneur, dont le geste bénévole vise seulement, en général, à apporter une aide
aux couples se trouvant dans l’impossibilité de procréer, et qui ne souhaite pas, dans la plupart des cas, que son
identité soit révélée. Il convient de rappeler à cet égard qu’en vertu de l’article 311-19 du code civil, « en cas de
procréation médicalement assistée avec tiers donneur, aucun lien de filiation ne peut être établi entre l’auteur du
don et l’enfant issu de la procréation ».
- par des considérations d’intérêt général qui tiennent aux conséquences de la levée de l’anonymat : il résulte en
effet de l’expérience des Etats qui ont levé l’anonymat du donneur de gamètes qu’une telle réforme peut avoir
pour effet, d’une part, de réduire l’offre et la demande de gamètes dans des proportions variables et, d’autre part,
et surtout, de dissuader les parents de révéler à leur enfant son mode de conception. Or, il ressort de la pratique
des CECOS qu’il est préférable, sur le plan psychologique, d’informer l’enfant sur ce point dès qu’il est en mesure
de le comprendre.
La commission constate par ailleurs que les Etats ayant remis en cause le principe de l’anonymat (Suède,
Royaume-Uni, Allemagne, Suisse, Autriche, Norvège, Finlande…) n’y ont procédé que pour l’avenir, afin de ne
pas porter préjudice aux donneurs qui n’étaient pas informés de l’éventualité de pouvoir être identifiés par les
enfants issus de leurs gamètes. Elle relève enfin que de nombreux Etats occidentaux ont maintenu ce principe
dans leur législation.
Dans ces conditions, la commission estime que la contrariété du principe d’anonymat du donneur de gamètes
avec l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales
n’est pas établie.
Elle considère en outre que la loi nationale n’est pas contraire aux autres engagements internationaux de la
France invoqués par Mme G., notamment :
- à l’article 7 de la Convention internationale des droits de l’enfant du 20 novembre 1989, qui dispose que l’enfant
a le droit « dans la mesure du possible » de connaître ses parents et d’être élevé par eux, ne paraît pas viser le
donneur, qui n’est nullement regardé comme un parent mais comme le « fournisseur » de matériel génétique
nécessaire à la conception de l’enfant, qui n’est élevé que par le couple receveur (parents légaux) ;
- à l’article 12 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels du 16 décembre 1966, qui
est dépourvu d’effet direct en droit interne (CE, 26 septembre 2005, Association Collectif contre l’handiphobie) ;
- aux autres stipulations internationales protégeant le droit à la santé, dès lors, d’une part, que l’anonymat peut
être levé en cas de nécessité thérapeutique et, d’autre part, que le Conseil constitutionnel a estimé que
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« l'interdiction de donner les moyens aux enfants ainsi conçus de connaître l'identité des donneurs ne saurait être
regardée comme portant atteinte à la protection de la santé » telle qu'elle est garantie par le Préambule de la
Constitution de 1946 (Décision n° 94-343/344 DC du 27 juillet 1994) ;
- à la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui n’apparaît pas applicable au litige et ne saurait,
en tout état de cause, être interprétée comme obligeant les Etats membres de l’Union européenne à lever
l’anonymat du donneur de gamètes.
Enfin, la commission prend note de l’argument de Mme G. selon lequel l’anonymat du donneur, des enfants dont il
est le père légal et de ceux qui sont issus d’une insémination artificielle au moyen de ses gamètes lui ferait courir
un risque accru d’inceste et de consanguinité. Elle estime toutefois, d’une part, que ce risque n’est, sur le plan
statistique, pas supérieur à la moyenne et probablement inférieur au risque existant dans certains milieux marqués
par la faible mobilité géographique des habitants et, d’autre part, que le législateur national doit être réputé avoir
pris en compte cet élément dans sa décision de maintenir l’anonymat.
Dans ces conditions, la commission émet un avis défavorable sur le point 2 de la demande.
1.2. Sur les éléments « non identifiants » relatifs au donneur (points 3 et 4)
La commission constate que les dispositions des articles L. 1211-5 du code de la santé publique et 16-8 du code
civil rappelées ci-dessus n’interdisent clairement que la divulgation des informations « permettant d’identifier » le
donneur. Il ressort d’ailleurs des auditions menées par la commission que certains établissements et
professionnels de santé acceptent de divulguer des informations non identifiantes sur le donneur en matière de
don d’organes ou de tissus.
La commission observe toutefois que le don de gamètes fait l’objet de dispositions complémentaires, en particulier
à l’article L. 1244-6 du code de la santé publique selon lequel : « Les organismes et établissements autorisés dans
les conditions prévues à l'article L. 2142-1 fournissent aux autorités sanitaires les informations utiles relatives aux
donneurs. Un médecin peut accéder aux informations médicales non identifiantes en cas de nécessité
thérapeutique concernant un enfant conçu à partir de gamètes issus de don ». Elle estime que ces dispositions
peuvent être interprétées comme limitant la communication des informations non identifiantes relatives aux
donneurs à celles qui présentent un caractère médical, et seulement au bénéfice du médecin. Elle note en outre
que, s’agissant de l’accouchement sous X, le législateur a clairement fait le choix de permettre la divulgation à
l’enfant de renseignements « ne mettant pas en cause le secret de l’identité » (article L. 147-5 du code de l’action
sociale et des familles), ce qui n’est pas le cas en matière de don de gamètes.
La commission relève à cet égard que, dans son étude adoptée le 9 avril 2009, le Conseil d’Etat, dans le cadre de
la révision des lois de bioéthique, a estimé que « la vision française de l’anonymat est radicale : c’est une
interdiction absolue, qui porte tant sur l’identité que sur les « données non identifiantes » (informations sur l’histoire
médicale ou génétique de la famille du donneur, mais aussi informations que le donneur a voulu laisser sur son
"histoire”) », et a recommandé notamment de modifier la loi afin de prévoir un accès de l’enfant devenu majeur
aux renseignements non identifiants. Ce constat est partagé par le rapport d’information de l’Assemblée nationale
n° 2235 du 20 janvier 2010 fait au nom de la mission d’information sur la révision des lois de bioéthique : « la loi
ne prévoit aucune possibilité d’accès à des informations, même non identifiantes, sur le donneur ». Le Comité
consultatif national d’éthique a également considéré qu’une modification de la loi était nécessaire pour ouvrir la
possibilité de révéler des informations non identifiantes à la majorité de la personne (avis n° 90 du CCNE, p. 24).
La commission est consciente que, comme le relève d’ailleurs le Conseil d’Etat dans l’étude précédemment
mentionnée, une telle interprétation pourrait encourir la censure de la Cour européenne des droits de l’homme,
dans la mesure où, pour écarter la requête dirigée contre le dispositif d’accouchement sous X dans son arrêt O. c/
France précité, la Cour s’est notamment appuyée sur ce que l’intéressée avait pu avoir accès à des informations
non identifiantes « lui permettant d'établir quelques racines de son histoire dans le respect de la préservation des
intérêts des tiers ». Elle relève d’ailleurs que la France apparaît isolée au sein des Etats membres du Conseil de
l’Europe, puisque de nombreux Etats ont levé l’anonymat purement et simplement (voir supra), ou avec l’accord
du donneur (Belgique, Islande), ou ont autorisé la communication de données non identifiantes sur ce dernier
(Pays-Bas, Espagne).
Toutefois, l’inconventionnalité de la loi française ainsi interprétée n’apparaît pas certaine, alors, d’une part, que la
Cour ne s’est jamais prononcée précisément sur la question de l’insémination artificielle avec don de gamètes, qui
présente d’importantes différences avec l’accouchement sous X, et, d’autre part, que la divulgation des
renseignements non identifiants peut avoir pour effet, dans certains cas, de susciter une frustration
supplémentaire chez l’enfant, et non d’apaiser ses souffrances.
La commission a enfin considéré que la levée du secret portant sur les renseignements non identifiants pourrait,
en l’absence de texte définissant cette notion ou d’autorité qualifiée pour en apprécier la teneur, comme le Conseil
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national de l’accès aux origines personnelles, soulever des difficultés pratiques. Certaines données qui, par
nature, semblent non identifiantes, peuvent en réalité le devenir dans des cas particuliers, en raison de leur
caractère atypique (profession unique ou exercée par un nombre restreint de personnes, taille exceptionnelle…).
De surcroît, au-delà des informations qui doivent obligatoirement figurer dans le dossier du donneur en vertu de
l’article R. 1244-5 du code de la santé publique, la pratique des CECOS semble variable quant au contenu du
dossier, en l’absence de modèle type. Une telle insécurité juridique serait inopportune compte tenu du risque
pénal rappelé précédemment.
En définitive, et bien qu’elle soit pleinement consciente des aspirations légitimes des enfants concernés et des
souffrances que certains d’entre eux peuvent éprouver dans cette situation, la commission estime qu’il n’appartient
qu’au législateur de décider de l’opportunité ou non de rendre accessibles à l’enfant des informations non
identifiantes relatives au donneur, de l’étendue d’une telle communication et des modalités selon lesquelles elle
pourrait intervenir.
Par suite, la commission émet un avis défavorable sur les point 3) et 4) de la demande.
2. Sur le dossier médical des parents de Mme G. (points 1 et 5 de la demande)
La commission constate à titre liminaire que la communication de ce dossier permettrait à Mme G. d’obtenir les
informations mentionnées aux points 1 et 5 de la demande, dans la mesure où, s’agissant de ce dernier point, la «
fiche receveur » de sa mère fait apparaître le numéro d’identification du donneur en regard de chacun des enfants
qu’elle a conçus par IAD.
La commission rappelle qu’il résulte de la décision du Conseil d’Etat du 26 septembre 2005, Conseil national de
l’ordre des médecins, que la demande d’accès à ces informations peut être présentée par le biais d’un
mandataire. En outre, toute personne peut, à l’égard d’un tiers qu’elle désigne, lever le secret médical portant sur
des informations relatives à sa santé qu’elle identifie précisément.
En l’espèce, Mme G. justifie de l’accord de ses parents et de son frère pour accéder au dossier médical des
premiers. La commission émet donc un avis favorable sur le point 1.
En revanche, et ainsi qu’il a été dit ci-dessus, l’article L. 1111-7 du code de la santé publique exclut du champ de
la communication des informations médicales celles qui concernent des tiers, ce qui est le cas du numéro
d’identification du donneur. En outre, il résulte des développements précédents que le législateur a entendu, à ce
jour, exclure la communication de toute information sur le donneur, y compris, par conséquent, son numéro
d’identification. La commission observe d’ailleurs que la divulgation de cette information pourrait favoriser la
constitution de réseaux ou de communautés organisés des enfants issus d’IAD, voire permettre à un donneur
d’identifier l’ensemble des enfants issus de ses gamètes et d’intervenir dans le cercle familial légal. Elle émet donc
un avis défavorable sur le point 5 de la demande.
Type : avis
27 juillet 2010
Administration : directeur du centre hospitalier universitaire Jean Verdier de Séance :
Seine-Saint-Denis
Madame G. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat
le 25 mai 2010, à la suite du refus opposé par le directeur du centre hospitalier universitaire Jean Verdier de
Seine-Saint-Denis (demande effectuée auprès du directeur du CHU et du directeur du GHU) à sa demande de
communication du dossier médical de ses parents, ainsi que de celui du donneur à l'origine de sa conception par
insémination artificielle (IAD) et notamment des informations suivantes :
1) la preuve objective de la réalité de la démarche de ses parents auprès du CECOS de l'hôpital Necker-enfants
malades, transféré au CECOS Jean Verdier ;
2) le nom du donneur à l'origine de sa conception ;
3) les données non identifiantes relatives au donneur :
a) son âge, au moment du don et à ce jour, ainsi que son éventuel décès ;
b) sa situation professionnelle au moment du don ;
c) sa description physique ;
d) son environnement au moment du don, notamment sa situation familiale et le nombre de ses enfants ;
e) les motivations de son don ;
f) l'existence éventuelle d'autres dons effectués précédemment ;
g) ses antécédents médicaux, personnels et familiaux ;
4) le nombre d'enfants conçus à partir de ce donneur ;
5) la réalité de la filiation entre ce donneur et son frère.
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La commission rappelle qu’en vertu de l’article L. 1244-1 du code de la santé publique, le don de gamètes est
défini comme « l'apport par un tiers de spermatozoïdes (…) en vue d'une assistance médicale à la procréation ».
Auparavant pratiquée principalement à partir de sperme frais dans des cabinets médicaux, l’insémination
artificielle avec don de gamètes (IAD) est, depuis 1974, mise en œuvre au moyen de sperme congelé par les
centres d’études et de conservation des œufs et du sperme (CECOS), qui sont devenus en 1994 des unités
fonctionnelles d’établissements publics de santé. Il résulte désormais de l’article L. 2142-1 du même code que «
les activités cliniques et biologiques d'assistance médicale à la procréation relatives aux gamètes en vue de don
ne peuvent être pratiquées que dans des organismes et établissements de santé publics, ou dans des organismes
et établissements de santé privés à but non lucratif ». Seuls les praticiens agréés par l’Agence de la biomédecine
sont habilités à pratiquer ces activités.
La demande de Madame G. porte sur des informations relatives à sa conception par IAD, à partir de gamètes
recueillis par le CECOS de l’hôpital Necker-Enfants Malades, dont les activités ont été transférées au CECOS de
l’hôpital Jean Verdier. Celle-ci cherche à s’assurer de la réalité du recours de ses parents au CECOS, à connaître
l’identité du donneur de sperme à l’origine de sa conception, à recueillir des informations sur les caractéristiques
de ce donneur, et à obtenir confirmation ou infirmation de ce que son frère est issu des gamètes du même
donneur.
Après avoir entendu la direction des affaires juridiques de l’Assistance publique – hôpitaux de Paris, un médecin
exerçant depuis de nombreuses années au sein d’un CECOS et la directrice générale de l’Agence de la
biomédecine, la commission a rendu l’avis suivant.
1. Sur le dossier médical du donneur
La commission rappelle qu’en vertu du II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978, les documents administratifs
mettant en cause la protection de la vie privée ne sont communicables qu’à l’intéressé. Il résulte en outre de ces
dispositions, combinées avec celles de l’article L. 1111-7 du code de la santé publique, que toute personne peut
avoir accès aux informations relatives à sa santé contenues dans des documents administratifs, à l’exclusion des
informations mentionnant qu’elles ont été recueillies auprès de tiers n’intervenant pas dans la prise en charge
thérapeutique ou concernant un tel tiers.
La commission indique toutefois qu’en vertu du h) du 2° du I du même article 6, les documents couverts par un
autre secret protégé par la loi ne sont pas communicables.
1.1. S’agissant de l’identité du donneur (point 2 de la demande)
La commission constate qu’en vertu de l’article L. 1211-5 du code de la santé publique, applicable à l’ensemble
des dons d’éléments ou de produits du corps humain, notamment au don de gamètes : « Le donneur ne peut
connaître l’identité du receveur, ni le receveur celle du donneur. Aucune information permettant d’identifier à la fois
celui qui a fait don d’un élément ou d’un produit de son corps et celui qui l’a reçu ne peut être divulguée. Il ne peut
être dérogé à ce principe d’anonymat qu’en cas de nécessité thérapeutique ». Cette règle est reprise à l’article 168 du code civil : « Aucune information permettant d'identifier à la fois celui qui a fait don d'un élément ou d'un
produit de son corps et celui qui l'a reçu ne peut être divulguée. Le donneur ne peut connaître l'identité du
receveur ni le receveur celle du donneur. / En cas de nécessité thérapeutique, seuls les médecins du donneur et
du receveur peuvent avoir accès aux informations permettant l'identification de ceux-ci ». Le dernier alinéa de
l’article R. 1244-5 du code de la santé publique précise que : « Les informations touchant à l’identité des
donneurs, à l’identification des enfants nés et aux liens biologiques existant entre eux sont conservées, quel que
soit le support, de manière à garantir strictement leur confidentialité. Seuls les praticiens agréés pour les activités
mentionnées au premier alinéa [IAD] ont accès à ces informations ».
S’agissant du don de gamètes, l’article 511-10 du code pénal, repris à l’article L. 1273-3 du code de la santé
publique, réprime de 2 ans d’emprisonnement et de 30 000 € d’amende le fait de divulguer une information
permettant d’identifier le donneur.
La commission estime que ces dispositions font clairement obstacle à ce que l’identité du donneur de gamètes
soit révélée à un tiers, notamment au receveur et à l’enfant. Ce principe d’anonymat constitue, avec le principe de
gratuité du don, l’une des règles fondamentales du don de gamètes en France.
La commission relève certes, ainsi que l’indique Mme G., que l’article 8 de la Convention européenne de
sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, qui garantit le droit de toute personne au respect
de sa vie privée, protège, dans une certaine mesure, l’accès aux origines personnelles. Il ressort toutefois de
l’arrêt de la CEDH du 13 février 2003, Odièvre c/ France, qui rejette la demande de condamnation de la France à
raison du dispositif relatif à l’accouchement sous X mis en œuvre par le Conseil national de l’accès aux origines
personnelles et prévoyant que l’identité de la mère ne peut être révélée qu’avec son accord, que ce droit ne
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saurait revêtir un caractère absolu et qu’il appartient aux Etats, qui disposent en la matière d’une marge
d’appréciation importante, de mesurer si l’intérêt de l’enfant, devenu adulte, à accéder à ses origines personnelles
doit ou non prévaloir sur l’intérêt qui s’attache à la confidentialité des informations relatives aux parents.
En l’espèce, la commission constate que le refus de divulgation de l’identité du donneur se justifie :
• par la nécessité de préserver la vie familiale au sein de la famille légale de l’enfant, qui pourrait être destabilisée
par l’identification du donneur ;
• par l’intérêt moral et familial du donneur, dont le geste bénévole vise seulement, en général, à apporter une aide
aux couples se trouvant dans l’impossibilité de procréer, et qui ne souhaite pas, dans la plupart des cas, que son
identité soit révélée. Il convient de rappeler à cet égard qu’en vertu de l’article 311-19 du code civil, « en cas de
procréation médicalement assistée avec tiers donneur, aucun lien de filiation ne peut être établi entre l’auteur du
don et l’enfant issu de la procréation ».
• par des considérations d’intérêt général qui tiennent aux conséquences de la levée de l’anonymat : il résulte en
effet de l’expérience des Etats qui ont levé l’anonymat du donneur de gamètes qu’une telle réforme peut avoir
pour effet, d’une part, de réduire l’offre et la demande de gamètes dans des proportions variables et, d’autre part,
et surtout, de dissuader les parents de révéler à leur enfant son mode de conception. Or, il ressort de la pratique
des CECOS qu’il est préférable, sur le plan psychologique, d’informer l’enfant sur ce point dès qu’il est en mesure
de le comprendre.
La commission constate par ailleurs que les Etats ayant remis en cause le principe de l’anonymat (Suède,
Royaume-Uni, Allemagne, Suisse, Autriche, Norvège, Finlande…) n’y ont procédé que pour l’avenir, afin de ne
pas porter préjudice aux donneurs qui n’étaient pas informés de l’éventualité de pouvoir être identifiés par les
enfants issus de leurs gamètes. Elle relève enfin que de nombreux Etats occidentaux ont maintenu ce principe
dans leur législation.
Dans ces conditions, la commission estime que la contrariété du principe d’anonymat du donneur de gamètes
avec l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales
n’est pas établie.
Elle considère en outre que la loi nationale n’est pas contraire aux autres engagements internationaux de la
France invoqués par Mme G., notamment :
• à l’article 7 de la Convention internationale des droits de l’enfant du 20 novembre 1989, qui dispose que l’enfant
a le droit « dans la mesure du possible » de connaître ses parents et d’être élevé par eux, ne paraît pas viser le
donneur, qui n’est nullement regardé comme un parent mais comme le « fournisseur » de matériel génétique
nécessaire à la conception de l’enfant, qui n’est élevé que par le couple receveur (parents légaux) ;
• à l’article 12 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels du 16 décembre 1966, qui
est dépourvu d’effet direct en droit interne (CE, 26 septembre 2005, Association Collectif contre l’handiphobie) ;
• aux autres stipulations internationales protégeant le droit à la santé, dès lors, d’une part, que l’anonymat peut
être levé en cas de nécessité thérapeutique et, d’autre part, que le Conseil constitutionnel a estimé que «
l'interdiction de donner les moyens aux enfants ainsi conçus de connaître l'identité des donneurs ne saurait être
regardée comme portant atteinte à la protection de la santé » telle qu'elle est garantie par le Préambule de la
Constitution de 1946 (Décision n° 94-343/344 DC du 27 juillet 1994) ;
• à la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui n’apparaît pas applicable au litige et ne saurait,
en tout état de cause, être interprétée comme obligeant les Etats membres de l’Union européenne à lever
l’anonymat du donneur de gamètes.
Enfin, la commission prend note de l’argument de Mme G. selon lequel l’anonymat du donneur, des enfants dont il
est le père légal et de ceux qui sont issus d’une insémination artificielle au moyen de ses gamètes lui ferait courir
un risque accru d’inceste et de consanguinité. Elle estime toutefois, d’une part, que ce risque n’est, sur le plan
statistique, pas supérieur à la moyenne et probablement inférieur au risque existant dans certains milieux marqués
par la faible mobilité géographique des habitants et, d’autre part, que le législateur national doit être réputé avoir
pris en compte cet élément dans sa décision de maintenir l’anonymat.
Dans ces conditions, la commission émet un avis défavorable sur le point 2 de la demande.
1.2. Sur les éléments « non identifiants » relatifs au donneur (points 3 et 4)
La commission constate que les dispositions des articles L. 1211-5 du code de la santé publique et 16-8 du code
civil rappelées ci-dessus n’interdisent clairement que la divulgation des informations « permettant d’identifier » le
donneur. Il ressort d’ailleurs des auditions menées par la commission que certains établissements et
professionnels de santé acceptent de divulguer des informations non identifiantes sur le donneur en matière de
don d’organes ou de tissus.
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La commission observe toutefois que le don de gamètes fait l’objet de dispositions complémentaires, en particulier
à l’article L. 1244-6 du code de la santé publique selon lequel : « Les organismes et établissements autorisés dans
les conditions prévues à l'article L. 2142-1 fournissent aux autorités sanitaires les informations utiles relatives aux
donneurs. Un médecin peut accéder aux informations médicales non identifiantes en cas de nécessité
thérapeutique concernant un enfant conçu à partir de gamètes issus de don ». Elle estime que ces dispositions
peuvent être interprétées comme limitant la communication des informations non identifiantes relatives aux
donneurs à celles qui présentent un caractère médical, et seulement au bénéfice du médecin. Elle note en outre
que, s’agissant de l’accouchement sous X, le législateur a clairement fait le choix de permettre la divulgation à
l’enfant de renseignements « ne mettant pas en cause le secret de l’identité » (article L. 147-5 du code de l’action
sociale et des familles), ce qui n’est pas le cas en matière de don de gamètes.
La commission relève à cet égard que, dans son étude adoptée le 9 avril 2009, le Conseil d’Etat, dans le cadre de
la révision des lois de bioéthique, a estimé que « la vision française de l’anonymat est radicale : c’est une
interdiction absolue, qui porte tant sur l’identité que sur les « données non identifiantes » (informations sur l’histoire
médicale ou génétique de la famille du donneur, mais aussi informations que le donneur a voulu laisser sur son
“histoire”) », et a recommandé notamment de modifier la loi afin de prévoir un accès de l’enfant devenu majeur
aux renseignements non identifiants. Ce constat est partagé par le rapport d’information de l’Assemblée nationale
n° 2235 du 20 janvier 2010 fait au nom de la mission d’information sur la révision des lois de bioéthique : « la loi
ne prévoit aucune possibilité d’accès à des informations, même non identifiantes, sur le donneur ». Le Comité
consultatif national d’éthique a également considéré qu’une modification de la loi était nécessaire pour ouvrir la
possibilité de révéler des informations non identifiantes à la majorité de la personne (avis n° 90 du CCNE, p. 24).
La commission est consciente que, comme le relève d’ailleurs le Conseil d’Etat dans l’étude précédemment
mentionnée, une telle interprétation pourrait encourir la censure de la Cour européenne des droits de l’homme,
dans la mesure où, pour écarter la requête dirigée contre le dispositif d’accouchement sous X dans son arrêt
Odièvre c/ France précité, la Cour s’est notamment appuyée sur ce que l’intéressée avait pu avoir accès à des
informations non identifiantes « lui permettant d'établir quelques racines de son histoire dans le respect de la
préservation des intérêts des tiers ». Elle relève d’ailleurs que la France apparaît isolée au sein des Etats
membres du Conseil de l’Europe, puisque de nombreux Etats ont levé l’anonymat purement et simplement (voir
supra), ou avec l’accord du donneur (Belgique, Islande), ou ont autorisé la communication de données non
identifiantes sur ce dernier (Pays-Bas, Espagne).
Toutefois, l’inconventionnalité de la loi française ainsi interprétée n’apparaît pas certaine, alors, d’une part, que la
Cour ne s’est jamais prononcée précisément sur la question de l’insémination artificielle avec don de gamètes, qui
présente d’importantes différences avec l’accouchement sous X, et, d’autre part, que la divulgation des
renseignements non identifiants peut avoir pour effet, dans certains cas, de susciter une frustration
supplémentaire chez l’enfant, et non d’apaiser ses souffrances.
La commission a enfin considéré que la levée du secret portant sur les renseignements non identifiants pourrait,
en l’absence de texte définissant cette notion ou d’autorité qualifiée pour en apprécier la teneur, comme le Conseil
national de l’accès aux origines personnelles, soulever des difficultés pratiques. Certaines données qui, par
nature, semblent non identifiantes, peuvent en réalité le devenir dans des cas particuliers, en raison de leur
caractère atypique (profession unique ou exercée par un nombre restreint de personnes, taille exceptionnelle…).
De surcroît, au-delà des informations qui doivent obligatoirement figurer dans le dossier du donneur en vertu de
l’article R. 1244-5 du code de la santé publique, la pratique des CECOS semble variable quant au contenu du
dossier, en l’absence de modèle type. Une telle insécurité juridique serait inopportune compte tenu du risque
pénal rappelé précédemment.
En définitive, et bien qu’elle soit pleinement consciente des aspirations légitimes des enfants concernés et des
souffrances que certains d’entre eux peuvent éprouver dans cette situation, la commission estime qu’il n’appartient
qu’au législateur de décider de l’opportunité ou non de rendre accessibles à l’enfant des informations non
identifiantes relatives au donneur, de l’étendue d’une telle communication et des modalités selon lesquelles elle
pourrait intervenir.
Par suite, la commission émet un avis défavorable sur les point 3) et 4) de la demande.
2. Sur le dossier médical des parents de Mme G. (points 1 et 5 de la demande)
La commission constate à titre liminaire que la communication de ce dossier permettrait à Mme G. d’obtenir les
informations mentionnées aux points 1 et 5 de la demande, dans la mesure où, s’agissant de ce dernier point, la «
fiche receveur » de sa mère fait apparaître le numéro d’identification du donneur en regard de chacun des enfants
qu’elle a conçus par IAD.
13
La commission rappelle qu’il résulte de la décision du Conseil d’Etat du 26 septembre 2005, Conseil national de
l’ordre des médecins, que la demande d’accès à ces informations peut être présentée par le biais d’un
mandataire. En outre, toute personne peut, à l’égard d’un tiers qu’elle désigne, lever le secret médical portant sur
des informations relatives à sa santé qu’elle identifie précisément.
En l’espèce, Mme G. justifie de l’accord de ses parents et de son frère pour accéder au dossier médical des
premiers. La commission émet donc un avis favorable sur le point 1.
En revanche, et ainsi qu’il a été dit ci-dessus, l’article L. 1111-7 du code de la santé publique exclut du champ de
la communication des informations médicales celles qui concernent des tiers, ce qui est le cas du numéro
d’identification du donneur. En outre, il résulte des développements précédents que le législateur a entendu, à ce
jour, exclure la communication de toute information sur le donneur, y compris, par conséquent, son numéro
d’identification. La commission observe d’ailleurs que la divulgation de cette information pourrait favoriser la
constitution de réseaux ou de communautés organisés des enfants issus d’IAD, voire permettre à un donneur
d’identifier l’ensemble des enfants issus de ses gamètes et d’intervenir dans le cercle familial légal. Elle émet donc
un avis défavorable sur le point 5 de la demande.
Type : avis
Administration : directeur du centre hospitalier régional universitaire de
Strasbourg
8 juillet 2010
Séance :
Monsieur J. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat
le 28 mai 2010, à la suite du refus opposé par le directeur du centre hospitalier régional universitaire de
Strasbourg à sa demande de copie du rapport d'expertise psychiatrique le concernant établi par le docteur
Zimmermann le 20 juillet 2009.
La commission rappelle que les documents produits ou reçus dans le cadre et pour les besoins d'une procédure
juridictionnelle, qu'elle soit de nature civile, pénale ou commerciale, ne présentent pas un caractère administratif et
n'entrent donc pas dans le champ d'application de la loi du 17 juillet 1978. Il en va ainsi, notamment des
jugements, ordonnances, décisions ou arrêts rendus par les juridictions de l'ordre judiciaire ou administratif. C'est
aussi le cas, plus largement, pour les dossiers de demande d'aide judiciaire (CE, 5 juin 1991, Delannay), des
décisions du parquet, des dossiers d'instruction, des procès-verbaux d'audition, des rapports d'expertise ou des
mémoires et observations des parties - c'est à dire de l'ensemble des pièces de procédure proprement dites - mais
aussi des documents de travail internes à une juridiction, destinés à leurs membres et concourant à l'instruction
des affaires ou à la formation des jugements (CE, 9 mars 1983, SOS Défense et CE, 28 avril 1993, Mme PaireFicout).
En réponse à la demande qui lui a été adressée, le directeur du centre hospitalier régional universitaire de
Strasbourg a informé la commission de ce que le rapport sollicité a été établi par le docteur Zimmermann à la
demande du procureur de la République. Par suite, la commission se déclare incompétente pour se prononcer sur
la présente demande, seule l'autorité judiciaire pouvant décider de transmettre le document sollicité,
conformément aux dispositions de l'article R. 155 du code de procédure pénale.
Type : avis
Administration : président du conseil général du Loiret (ASE)
23 septembre 2010
Séance :
Madame T. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat
le 6 juillet 2010, à la suite du refus opposé par le président du conseil général du Loiret (ASE) à sa demande de
communication du dossier médical de sa fille, Audrey, âgée de 7 ans, ainsi que du nom du médecin assurant le
suivi médical de l'enfant.
La commission rappelle qu'aux termes du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 : " Ne sont communicables qu'à
l'intéressé les documents administratifs : / dont la communication porterait atteinte au secret de la vie privée et des
dossiers personnels, au secret médical (...) / Les informations à caractère médical sont communiquées à
l'intéressé, selon son choix, directement ou par l'intermédiaire d'un médecin qu'il désigne à cet effet, dans le
respect des dispositions de l'article L. 1111-7 du code de la santé publique ".
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Lorsque l'intéressé est mineur, ce sont les titulaires de l'autorité parentale qui exercent le droit d'accès en son
nom, sans que son consentement ne soit requis, sous réserve du droit d'opposition prévu par l'article L. 1111-5 du
code de la santé publique. Il appartient au demandeur d'établir qu'il exerce sur l'enfant mineur l'autorité parentale.
En réponse à la demande qui lui a été adressée, le président du conseil général du Loiret a informé la commission
de ce que, par une ordonnance en assistance éducative en date du 30 janvier 2009, le juge des enfants a délégué
au service de l'aide sociale à l'enfance l'attribut de l'autorité parentale relatif aux soins de l'enfant afin de permettre
au service d'autoriser la mise en place d'un suivi psychologique auprès d'un centre médico-psychologique. La
commission relève toutefois que cette mesure, qui a pris fin en juillet 2009, n'a pas été reconduite. Elle en déduit
que, dans ces conditions et en tout état de cause, Mme T. peut exercer au nom de sa fille le droit d'accès qui
revient au titulaire de l'autorité parentale. Elle émet donc un avis favorable.
La commission précise enfin que la communication du nom d'un médecin ne constitue pas une demande de
document administratif mais une demande de renseignement sur laquelle elle n'est pas compétente pour se
prononcer.
Type : avis
Administration : directeur de la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) Séance :
9 septembre 2010
d'Ille-et-Vilaine
Monsieur C. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat
le 7 juillet 2010, à la suite du refus opposé par le directeur de la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM)
d'Ille-et-Vilaine à sa demande de communication des procès-verbaux des réunions de la commission des
pénalités financières des médecins libéraux de Bretagne depuis sa création en 2005.
La commission, après avoir pris connaissance de l'un des documents sollicités, estime, ainsi qu'elle l'a déjà fait
dans son avis n° 20093393 du 8 octobre 2009, qu'en application du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, ces
derniers ne sont communicables qu'aux praticiens auxquels ils se rapportent, dans la mesure où l'anonymisation
des documents demandés ne permet pas, eu égard au faible nombre de sanctions prises et à la possibilité
d'identifier indirectement les personnes concernées, d'en garantir la confidentialité. Par suite, elle émet un avis
défavorable à la demande de Monsieur C.
Type : conseil
Administration : directeur du centre hospitalier de Rambouillet
9 septembre 2010
Séance :
La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 9 septembre 2010 votre
demande de conseil relative au caractère communicable, à la nièce et au neveu d'une patiente décédée, ayant
produit un acte du notaire attestant de leur lien de parenté avec la défunte, de l'intégralité de son dossier médical
afin de faire valoir leurs droits.
La commission rappelle que le dernier alinéa de l'article L.1110-4 du code de la santé publique, auquel renvoie
l'article L.1111-7 du même code, prévoit que le secret médical ne fait pas obstacle à ce que les informations
médicales concernant une personne décédée soient délivrées à ses ayants droit, dans la mesure où elles leur
sont nécessaires pour leur permettre de connaître les causes de la mort, de défendre la mémoire du défunt ou de
faire valoir leurs droits, sauf volonté contraire opposée par la personne avant son décès.
La commission précise que le Conseil d'Etat, dans une décision du 26 septembre 2005, Conseil national de l'ordre
des médecins, a interprété les dispositions de l'article L. 1110-4 du code de la santé publique comme ayant
entendu autoriser l'accès des ayants droit aux seules informations nécessaires à l'objectif qu'ils poursuivent.
L'application de ces dispositions à chaque dossier d'espèce relève de l'équipe médicale qui a suivi le patient
décédé, seule compétente pour apprécier si un document composant le dossier se rattache à l'objectif invoqué.
S'agissant des personnes pouvant accéder à ce dossier médical, la commission souligne que, par les dispositions
précitées, le législateur a clairement entendu restreindre aux seules personnes qui peuvent se prévaloir de la
qualité d'ayant droit, à l'exclusion de toute autre catégorie de tiers tels que la famille et les proches, la dérogation
ainsi aménagée au secret médical du défunt. C'est donc uniquement dans les cas où ils justifient de la qualité
d'ayant droit que les membres de la famille peuvent obtenir communication du dossier médical.
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Doivent, à cet égard, être regardés comme des ayants droit au sens de ces dispositions, les successeurs légaux
et testamentaires du défunt. En ce qui concerne la notion d'ayant droit, la commission considère que sont ainsi
visés, en premier lieu, les successeurs légaux du défunt, déterminés conformément aux articles 731 et suivants du
code civil, comme l'a rappelé l'arrêté du 3 janvier 2007 portant modification de l'arrêté du 5 mars 2004 portant
homologation des recommandations de bonnes pratiques relatives à l'accès aux informations concernant la santé
d'une personne. La commission rappelle que l'article 734 de ce code prévoit qu'en l'absence de conjoint
successible, les parents sont appelés à succéder ainsi qu'il suit : / 1° Les enfants et leurs descendants ; / 2° Les
père et mère ; les frères et soeurs et les descendants de ces derniers ; / 3° Les ascendants autres que les père et
mère ; / 4° Les collatéraux autres que les frères et soeurs et les descendants de ces derniers. / Chacune de ces
quatre catégories constitue un ordre d'héritiers qui exclut les suivants. La commission considère que doivent être
regardés en second lieu comme des ayants droit au sens et pour l'application de l'article L. 1110-4 du code de la
santé publique, les successeurs testamentaires du défunt.
La commission rappelle que cette qualité d'ayant droit, qu'il appartient à l'administration de vérifier, peut être
établie par tout moyen. Il peut s'agir d'un acte de notoriété ou d'un certificat d'hérédité, ces deux exemples n'étant
pas exclusifs.
En l'espèce, la commission note que les demandeurs souhaitent pouvoir connaître l'état de santé de leur tante
dans les années qui ont précédé son décès afin de faire valoir leur droits dans le cadre d'un recours juridictionnel.
Elle constate que les demandeurs ont fourni un document notarié qui atteste que ceux-ci sont, respectivement, le
neveu et la nièce de la patiente décédée. Elle observe, par ailleurs, que ce document certifie que cette patiente n'a
pas de conjoint successible et n'a laissé aucun ascendant ni descendant. La commission relève toutefois qu'après
avoir institué ses neveu et nièce légataires universels, la tante des demandeurs a consenti un nouveau testament
aux enfants de son conjoint décédé. La commission estime que, dans ces conditions, les demandeurs ne peuvent
se prévaloir de la qualité d'ayants droit au regard des dispositions précitées, celle-ci revenant uniquement aux
successeurs testamentaires de leur tante. Elle estime donc que les documents médicaux sollicités ne leur sont
pas communicables.
Type : avis
Administration : directrice de l'agence de la biomédecine
9 septembre 2010
Séance :
Monsieur Z. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat
le 8 juillet 2010, à la suite du refus opposé par la directrice de l'agence de biomédecine à sa demande de
communication des courriers de contre-indication de greffe le concernant.
En réponse à la demande qui lui a été adressée, la directrice de l'agence de la biomédecine a informé la
commission de ce qu'il appartenait au demandeur soit d'exercer auprès de l'agence son droit d'accès aux données
informatisées le concernant, conformément aux dispositions des articles 34 à 38 et 40 de la loi n°78-17 du 6
janvier 1978, en désignant à la commission un médecin de son choix, soit de prendre directement l'attache du
service hospitalier prescripteur. La directrice de l'agence de la biomédecine a en effet précisé que l'établissement
n'était pas destinataire du dossier médical des personnes en attente de greffe, lequel est détenu par le service
hospitalier assurant le suivi de chaque patient. Conformément aux dispositions de l'arrêté du 6 novembre 1996
portant homologation des règles de répartition et d'attribution des greffons prélevés sur une personne décédée en
vue de transplantation d'organes, il appartient en effet à chaque équipe médico-chirurgicale de greffe autorisée
d'inscrire le receveur potentiel sur la liste nationale des malades en attente de greffe, l'agence qui assure la
gestion de cette base de données se bornant, après examen du dossier administratif, à confirmer cette inscription.
Chaque équipe médicale renseigne ainsi directement la base de données CRISTAL qui permet notamment
d'apparier organes donnés et receveurs en attente de greffe.
La commission en déduit que la décision de contre-indication à laquelle le demandeur fait référence, si elle a été
consignée sur la base de données, ne peut être obtenue par celui-ci que dans le cadre de la procédure d'accès
aux données à caractère personnel contenues dans les fichiers, prévue par les articles 39 à 43 de la loi du 6
janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, dite "accès indirect". Elle ne peut, à cet égard,
que rappeler sa position constante selon laquelle ces dernières dispositions, qu'elle n'a pas compétence pour
interpréter, régissent de manière exclusive l'accès par une personne concernée aux données à caractère
personnel contenues dans les fichiers en vertu des textes qui les créent.
La commission se déclare, en conséquence, incompétente pour se prononcer sur la présente demande.
Dans l'hypothèse où Monsieur Z. souhaiterait obtenir la communication de son dossier personnel auprès de son
équipe médicale, la commission rappelle que l'article L.1111-7 du code de la santé publique reconnaît le droit à
toute personne d'accéder aux informations concernant sa santé, détenues par des professionnels ou des
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établissements de santé, à l'exception des informations mentionnant qu'elles ont été recueillies auprès de tiers
n'intervenant pas dans la prise en charge thérapeutique ou concernant un tel tiers. En vertu du même article et du
dernier alinéa du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, ces informations sont communiquées au demandeur,
selon son choix, directement ou par l'intermédiaire d'un médecin qu'il désigne à cet effet. La commission rappelle
également qu'il appartient à l'agence de biomédecine, dans la mesure où elle ne détient pas ce dossier, de
transmettre la demande de communication, accompagnée du présent avis, à l'autorité administrative susceptible
de les détenir et d'en aviser Monsieur Z.
Type : avis
Administration : président du conseil général des Ardennes
16 septembre 2010
Séance :
Maître A., conseil de Madame J. et Monsieur T., a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par
courrier enregistré à son secrétariat le 26 juillet 2010, à la suite du refus opposé par le président du conseil
général des Ardennes à sa demande de communication des documents suivants concernant Madame K., épouse
T., mère de ses clients :
1) la décision complète par laquelle elle a été admise à l'aide sociale à l'hébergement jusqu'au 30 juin 2010 ;
2) l'intégralité du dossier servant de support à cette décision, notamment l'avis et le dossier constitué par le centre
communal d'action sociale (CCAS), ainsi que la demande initiale déposée par leur mère ou par la tutrice de celleci.
La commission rappelle qu'un dossier d'aide sociale n'est communicable, en application du II de l'article 6 de la loi
du 17 juillet 1978, qu'à l'intéressé. Les enfants de la personne bénéficiaire ne présentent pas cette qualité. Aussi le
dossier de celle-ci ne leur est pas communicable, eux-mêmes ne pouvant recevoir communication que de leur
propre dossier d'obligation alimentaire ouvert, le cas échéant, dans le cadre de l'examen du dossier de leur mère
ou de leur père.
La commission relève toutefois que dans le cas où est sollicitée, aux termes du premier alinéa de l'article R.132-9
du code de l'action sociale et des familles, "l'attribution d'une prestation accordée en tenant compte de la
participation de ses obligés alimentaires", le troisième alinéa du même article prévoit la notification de la décision
d'admission à l'aide sociale "à l'intéressé et, le cas échéant, aux personnes tenues à l'obligation alimentaire en
avisant ces dernières qu'elles sont tenues conjointement au remboursement de la somme non prise en charge par
le service d'aide sociale et non couverte par la participation financière du bénéficiaire". La commission déduit de
ces dispositions que les personnes tenues à l'obligation alimentaire présentent la qualité de personnes
intéressées par une décision d'admission à l'aide sociale, à l'exclusion des autres éléments du dossier de la
personne bénéficiaire, lorsque cette décision est attribuée en tenant compte de leur participation.
En l'espèce, le président du conseil général des Ardennes, en réponse à la demande qui lui a été adressée, a
indiqué à la commission que la décision d'admission à l'aide sociale mentionnée au point 1 avait été prise sans
tenir compte d'une éventuelle participation des enfants de Madame T.
Aussi la commission émet-elle un avis défavorable, tant en ce qui concerne le document cité au point 1 que ceux
qui sont mentionnés au point 2.
Type : conseil
Administration : président du conseil général de l'Aude
16 septembre 2010
Séance :
demande de conseil relative à la communication à EDF du tableau récapitulatif des versements effectués par le
département aux fournisseurs concurrents d'électricité dans le cadre du fonds de solidarité pour le logement,
correspondant à des factures impayées par des particuliers.
La commission relève que, créé dans le département en application de l'article 6 de la loi du 31 mai 1990 visant à
la mise en oeuvre du droit au logement, le fonds de solidarité pour le logement accorde des aides financières à
des personnes éprouvant des difficultés particulières, en raison de l'inadaptation de leurs ressources ou de leurs
conditions d'existence, pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir et pour y disposer de
la fourniture d'eau, d'énergie et de services téléphoniques, notamment par la prise en charge, aux termes du
troisième alinéa de l'article, des impayés de facture d'énergie, d'eau et de téléphone. Conformément au huitième
alinéa du même article, ces aides peuvent être accordées soit directement aux bénéficiaires, soit par
17
l'intermédiaire de fonds locaux de solidarité pour le logement ou d'associations dont l'un des objets est l'insertion
ou le logement de personnes défavorisées.
La commission considère que le tableau récapitulatif des versements effectués à ce titre par le département aux
fournisseurs d'électricité est un document administratif communicable à toute personne qui en fait la demande, en
application de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978, comme, d'ailleurs, de l'article L.3121-17 du code général des
collectivités territoriales. Toutefois, en application des II et III de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, le nom des
personnes bénéficiant de ces aides, dont la divulgation porterait atteinte à la vie privée des intéressés, doit être, le
cas échéant, occulté du document communiqué au demandeur. En revanche, la commission estime que le nom
des fournisseurs destinataires des versements et les montants dont chacun bénéficie, sont communicables, dès
lors que leur divulgation n'est pas susceptible de révéler, même indirectement, leur stratégie commerciale ou leur
niveau d'activité dans le département et ne paraît par suite pas risquer de porter atteinte au secret en matière
commerciale et industrielle.
La commission a émis par suite, sous la réserve qui précède, un avis favorable.
23 septembre 2010
Séance :
Type : avis
Administration : médiateur de la République
Madame S. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat
le 18 août 2010, à la suite du refus opposé par le Médiateur de la République à sa demande de copie du courrier
la concernant que Madame P., déléguée du Médiateur de la République, a adressé à la caisse primaire
d'assurance maladie de Bayonne.
En l'absence de réponse du Médiateur de la République, la commission rappelle qu'en application des
dispositions du 1° du I de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 et du b) du 1° du I de l'article L. 213-2 du code du
patrimoine, les " documents d'instruction des réclamations adressées au Médiateur de la République " ne sont pas
communicables avant l'expiration d'un délai de vingt-cinq ans à compter de leur élaboration ou du document le
plus récent figurant dans le même dossier.
La commission considère que les documents produits ou reçus par les délégués du Médiateur de la République
entrent dans le champ d'application de ces dispositions lorsqu'ils se rapportent à une réclamation adressée au
Médiateur de la République, le cas échéant par leur intermédiaire sur le fondement du dernier alinéa de l'article 61 de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République ou à la suite de la transmission du
dossier par ce dernier au délégué pour qu'il traite la réclamation, en application du troisième alinéa du même
article. En revanche, aussi longtemps qu'aucune réclamation n'a été adressée au Médiateur de la République sur
une affaire déterminée, les documents produits ou reçus par ses délégués dans le cadre de leur mission sont
communicables sous réserve des autres exceptions prévues à l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978.
En l'espèce, et compte tenu de l'imprécision de la demande, la commission n'est pas en mesure de déterminer,
d'une part, si une réclamation a été adressée au Médiateur de la République dans l'affaire en cause et, d'autre
part, si Mme S. peut justifier de la qualité d'intéressé au sens du II de cet article 6.
La commission émet donc, en l'état, un avis défavorable.
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Type : avis
Administration : directeur du centre hospitalier Montperrin
23 septembre 2010
Séance :
Monsieur P. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat
le 1er septembre 2010, à la suite du refus opposé par le directeur du centre hospitalier Montperrin à sa demande
de copie du dossier médical de son fils mineur Jean-Baptiste, ce dernier s'étant par ailleurs opposé à cette
communication.
La commission rappelle qu'en application de l'article L. 1111-7 du code de la santé publique, le droit d'accès aux
informations concernant la santé d'une personne mineure est en principe exercé par les titulaires de l'autorité
parentale. A la demande du mineur, cet accès a lieu par l'intermédiaire d'un médecin.
Toutefois, en application des dispositions combinées des articles L. 1111-7 et L. 1111-5, l'accès médical du
patient mineur peut être refusé aux titulaires de l'autorité parentale lorsque les soins ont été dispensés sans leur
consentement afin de sauvegarder sa santé et que le patient mineur s'est expressément opposé à la consultation
des titulaires de l'autorité parentale afin de garder le secret sur son état de santé, ou lorsque les soins ont été
délivrés à un mineur bénéficiant à titre personnel de la couverture maladie universelle. Dans un tel cas, le médecin
qui a pratiqué le traitement ou l'intervention " fait mention écrite de cette opposition ", conformément aux
dispositions de l'article R. 1111-6 du code. Il lui appartient en outre, de " s'efforcer d'obtenir le consentement de la
personne mineure à la communication de ces informations au titulaire de l'autorité parentale ". Dans tous les cas, il
appartient au médecin d'établir l'opposition de l'enfant, notamment par la production de la mention prévue à
l'article R. 1111-6 du code de la santé publique.
La commission déduit de ces dispositions que le mineur ne peut former opposition à la communication de son
dossier médical aux titulaires de l'autorité parentale que dans le cas où les soins qu'il a reçus ont été dispensés
sans leur consentement ou à leur insu. Un simple désaccord entre les titulaires de l'autorité parentale ou entre le
mineur et l'un des titulaires de l'autorité parentale ne saurait justifier, par lui-même, un refus de communication sur
le fondement de ces dispositions. En outre, dans la mesure où, en vertu de l'article 372-2 du code civil, l'accord
des deux titulaires de l'autorité parentale est en principe requis avant tout acte non usuel, tel que, en principe, une
hospitalisation ou un traitement médical, la commission considère que les dispositions de l'article L. 1111-5 du
code de la santé publique ne peuvent être interprétées comme permettant à un mineur hospitalisé à l'initiative d'un
des deux titulaires de l'autorité parentale de s'opposer à la communication à l'autre titulaire des informations
médicales correspondantes.
Au cas d'espèce et après avoir pris connaissance de la réponse du directeur du centre hospitalier Montperrin, la
commission constate que la garde de Jean-Baptiste P. a été confiée conjointement à son père et à sa mère, par
jugement de divorce rendu par le tribunal de grande instance d'Aix-en-Provence en date du 3 juillet 1998. La mère
de ce dernier a pris l'initiative de le faire hospitaliser au centre hospitalier Montperrin en raison des troubles
psychiatriques qu'il présentait. Il ressort d'ailleurs des pièces du dossier que M. P. a été contacté par le centre
hospitalier afin de recueillir son consentement.
Dans ces conditions, la commission estime que M. P., titulaire de l'autorité parentale, a droit à la communication
du dossier médical de son fils, sans que puissent être opposées les dispositions de l'article L. 1111-5 du code de
la santé publique. La commission émet donc un avis favorable.
Type : conseil
Administration : directeur du centre hospitalier Montperrin
14 octobre 2010
Séance :
La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 14 octobre 2010 votre
demande de conseil relative au caractère communicable à la personne ayant fait l'objet d'une hospitalisation à la
demande d'un tiers, de la demande du tiers à l'origine de son internement, au regard d'une part des articles
L. 1111-7 et R. 3211-5 du code de la santé publique, d'autre part du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978.
La commission rappelle que l'article L.1111-7 du code de la santé publique dispose que sont communicables à
l'intéressé tous les documents composant le dossier médical d'un patient, c'est-à-dire les documents concernant la
santé d'une personne détenus par des professionnels et établissements de santé " qui sont formalisées ou ont fait
l'objet d'échanges écrits entre professionnels de santé, notamment des résultats d'examen, comptes rendus de
consultation, d'intervention, d'exploration ou d'hospitalisation, des protocoles et prescriptions thérapeutiques mis
en oeuvre, feuilles de surveillance, correspondances entre professionnels de santé, à l'exception des informations
19
mentionnant qu'elles ont été recueillies auprès de tiers n'intervenant pas dans la prise en charge thérapeutique ou
concernant un tel tiers ".
La commission précise également qu'à titre exceptionnel, la consultation des informations recueillies dans le cadre
d'une hospitalisation sur demande d'un tiers ou d'une hospitalisation d'office peut être subordonnée à la présence
d'un médecin désigné par le demandeur en cas de risques d'une gravité particulière. En cas de refus du
demandeur, la commission départementale des hospitalisations psychiatriques (CDHP) est saisie. Son avis
s'impose au détenteur des informations comme au demandeur.
La commission rappelle par ailleurs qu'aux termes du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 : " ne sont
communicables qu'à l'intéressé les documents (...) faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors
que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice ".
En application de ces dispositions, la commission estime de façon constante que la personne hospitalisée ne
saurait avoir accès à la demande d'hospitalisation du tiers, dès lors que la divulgation de son identité est de nature
à lui porter préjudice.
La commission relève certes que l'article R. 3211-5 du code de la santé publique prévoit, dans le cadre de la
procédure de sortie immédiate devant le juge des libertés et de la détention, que l'avis d'audience envoyé aux
parties mentionne la possibilité pour la personne hospitalisée d'avoir accès, au sein de l'établissement dans lequel
elle séjourne, et dans le respect de l'article L. 1111-7 de ce code s'agissant du dossier médical, des informations
énumérées aux 1° à 5° de l'article R. 3211-3 du même code. Or, le 1° de l'article R. 3211-3 vise précisément
l'identité et l'adresse du tiers ayant sollicité l'hospitalisation.
La commission constate toutefois qu'aucune disposition ne lui a conféré compétence pour appliquer le droit
d'accès prévu à l'article R. 3211-5 du code de la santé publique, lequel est propre aux recours formés par les
personnes hospitalisées sans leur consentement. Tout en s'interrogeant sur l'articulation des textes, qui ne lui
paraît pas satisfaisante, elle ne peut que réitérer sa position constante, selon laquelle le II de l'article 6 de la loi du
17 juillet 1978 fait obstacle à ce que l'identité du tiers soit révélée à la personne hospitalisée, et vous recommande
à tout le moins, sous réserve de l'appréciation des juridictions compétentes, de ne pas divulguer ces informations
lorsqu'il existe un risque de représailles.
Type : conseil
23 septembre 2010
Administration : directeur de l'établissement public de santé mentale (EPSM) Séance :
Morbihan
demande de conseil relative à la communication à un expert judiciaire désigné par le tribunal de première instance
de Bruxelles du dossier médical d'une patiente, hospitalisée dans l'établissement du 8 juin au 30 juillet 2009, avec
l'autorisation du mari de cette dernière, qui dispose, en vertu d'un acte notarié belge, d'un mandat général lui
donnant pouvoir d'accomplir des actes au bénéfice de son épouse.
La commission rappelle qu'aucune disposition de la loi du 17 juillet 1978 ne lui confère compétence pour se
prononcer sur le droit d'accès que les experts commis par les juridictions administratives et judiciaires, qu'il
s'agisse de juridictions françaises ou étrangères, pourraient tirer de textes particuliers. Elle a donc examiné votre
demande sur le seul fondement des dispositions de cette loi et de celles énumérées à son article 21. A cet égard,
la qualité d'expert judiciaire du demandeur est sans incidence sur son droit d'accès.
La commission indique que la communication du dossier médical par un établissement de santé est régie par
l'article L. 1111-7 du code de la santé publique, qui reconnaît le droit à toute personne d'accéder aux informations
concernant sa santé détenues par des professionnels ou des établissements de santé, directement ou par
l'intermédiaire d'un médecin qu'elle désigne. Le Conseil d'Etat, dans une décision du 26 septembre 2005 (Conseil
national de l'ordre des médecins, recueil p. 395), a interprété ces dispositions comme n'excluant pas la possibilité
pour le patient de recourir à un mandataire pour accéder à ces informations, dès lors que ce dernier peut justifier
de son identité et dispose d'un mandat exprès, c'est-à-dire dûment justifié.
En l'espèce, la commission constate, d'une part, que le mandat général dont se prévaut le mari de la patiente, ne
saurait constituer le mandat exprès, légalement requis, d'accéder aux informations concernant la santé de celle-ci.
En outre, l'expert judiciaire qui sollicite la communication du dossier a été simplement " autorisé " à le faire par le
mari de la patiente. Dans ces conditions, la commission considère que l'article L. 1111-7 du code de la santé
publique ne lui permet pas d'avoir accès à ce dossier.
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Type : conseil
Administration : défenseure des enfants
14 octobre 2010
Séance :
demande de conseil relative au caractère communicable à Monsieur et Madame de R. du dossier concernant la
situation de leurs deux enfants mineurs, en particulier des pièces suivantes :
1) les notes du chargé de mission, la fiche de synthèse et tout autre document de travail élaboré en interne ;
2) les comptes rendus d'entretiens téléphoniques avec les intéressés et/ou des tiers (directrice de la crèche,
médecin de PMI, etc.) ;
3) les courriers adressés aux intéressés et/ou à des tiers ;
4) les informations préoccupantes relatives aux deux mineurs ;
5) les documents transmis à l'institution par les intéressés et/ou des tiers, y compris les pièces " à caractère secret
" échangées entre professionnels de l'action sociale conformément aux dispositions de la loi du 5 mars 2007
réformant la protection de l'enfance.
La commission rappelle, à titre liminaire, que les documents produits et reçus par le Défenseur des enfants,
autorité administrative indépendante, dans le cadre de sa mission de service public constituent des documents
administratifs soumis à la loi du 17 juillet 1978, à l'exclusion des pièces élaborées à l'attention du juge (notamment
dans le cadre de la procédure de signalement prévue à l'article 4 de la loi n° 2000-196 du 6 mars 2000) ou
émanant de ce dernier, qui revêtent un caractère judiciaire et sont, comme telles, exclues du champ d'application
de la loi de 1978.
Les documents administratifs qui composent les dossiers relatifs à des mineurs constitués par le Défenseur des
enfants sont communicables sous les réserves prévues à l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, dès qu'ils ont perdu
leur caractère préparatoire, c'est-à-dire dès que le Défenseur des enfants y a donné suite (en particulier par
l'émission d'une recommandation, dans les conditions prévues à l'article 3 de la loi du 6 mars 2000) ou a décidé
de ne pas y donner suite.
En application du 2° du I de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, la commission rappelle que les documents dont la
divulgation porterait atteinte à la sécurité des personnes ne sont pas communicables. Tel est le cas, en particulier,
lorsque, eu égard à son comportement, il apparaît qu'un demandeur pourrait engager des représailles physiques
ou psychologiques à l'endroit de tiers, notamment du Défenseur des enfants ou de ses collaborateurs. En outre,
dans la mesure où l'article L. 226-2-1 du code de l'action sociale et des familles vous permet de ne pas informer
les parents de l'existence d'une information préoccupante transmise à l'autorité compétente, il y a lieu de ne pas
communiquer, au titre des " autres secrets protégés par la loi " mentionnés au h) du 2° du I de l'article 6 de la loi
du 17 juillet 1978, l'ensemble des éléments qui s'y rapportent (courrier de transmission, mentions correspondantes
de la fiche de synthèse...). Il en va de même des pièces couvertes par le secret professionnel des travailleurs
sociaux, mentionné à l'article L. 221-6 du code de l'action sociale et des familles, qui vous sont transmises.
En outre, le II du même article fait obstacle à la communication aux tiers des documents et mentions de
documents intéressant la vie privée de personnes identifiables, portant une appréciation ou un jugement de valeur
sur de telles personnes, ou révélant le comportement de tierces personnes et dont la divulgation pourrait leur
porter préjudice, en particulier des enfants eux-mêmes.
La commission rappelle enfin qu'en application du III de cet article, lorsque les occultations auxquelles il doit être
procédé en vertu des dispositions rappelées ci-dessus priveraient de sens le document ou d'intérêt la
communication, celle-ci peut être refusée.
En l'espèce, la commission considère que les dispositions mentionnées ci-dessus font obstacle à la
communication du dossier litigieux à M. et Mme R., eu égard, d'une part, à la multiplicité des mentions qui ne leur
sont pas communicables en vertu de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 et dont l'occultation priverait de sens les
documents, et, d'autre part, au comportement des demandeurs, de sorte que la divulgation des documents
pourrait, dans les circonstances de l'espèce, porter atteinte à la sécurité des personnes.
21
Type : conseil
Administration : directeur du centre hospitalier René Dubos
14 octobre 2010
Séance :
demande de conseil relative au caractère communicable à la grand-mère paternelle, du dossier médical d'une
enfant dont les deux parents, mineurs, vivent chacun au domicile de leurs parents respectifs.
La commission rappelle qu'en vertu du cinquième alinéa de l'article L. 1111-7 et de l'article R. 1111-1 du code de
la santé publique, l'accès aux informations médicales concernant un mineur n'est ouvert qu'aux titulaires de
l'autorité parentale, sous réserve du droit d'opposition prévu à l'article L. 1111-5 du même code.
La commission relève qu'en vertu de l'article 371-1 du code civil, l'autorité parentale " appartient aux père et mère
jusqu'à la majorité ou l'émancipation de l'enfant (...) ", sans que le texte pose de restriction tenant à la majorité ou
à l'émancipation du père ou de la mère. L'article 372 du même code prévoit que " les père et mère exercent en
commun l'autorité parentale ". Il ressort en outre de l'article 328 du même code que " le parent, même mineur, à
l'égard duquel la filiation est établie, a, pendant la minorité de l'enfant, seul qualité pour exercer l'action en
recherche de maternité ou de paternité ". L'article 395 de ce code prévoit en outre que les mineurs non émancipés
qui sont père et mère d'un enfant peuvent exercer les charges de la tutelle.
Dans ces conditions, la commission considère que les parents mineurs d'un enfant doivent être regardés comme
détenant et exerçant l'autorité parentale sur ce dernier au sens et pour l'application des dispositions du code de la
santé publique mentionnées ci-dessus. Par suite, seuls ces derniers peuvent avoir accès au dossier médical de
leur enfant. Les grands-parents de celui-ci, qui ne sauraient détenir directement l'autorité parentale sur lui et qui,
bien qu'ils représentent légalement le père ou la mère mineur, n'ont pas vocation à l'exercer en leur nom, n'ont
aucun droit d'accès au dossier de l'enfant.
Type : conseil
Administration : directeur du centre hospitalier George Sand - Site de
Bourges
2 décembre 2010
Séance :
La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 2 décembre 2010 votre
demande de conseil relative au caractère communicable du dossier médical d'un patient décédé à ses ayants
droit, sur le fondement de l'article 734 du code civil, et plus particulièrement aux questions suivantes :
1) en présence d'un conjoint successible, les enfants et leurs descendants sont-ils au même niveau que le
conjoint ?
2) le dossier médical peut-il être transmis à la fois au conjoint successible et aux enfants ?
3) l'établissement doit-il s'assurer de l'existence d'ayants droit de rang supérieur avant de communiquer le dossier
médical à un ayant droit de rang 3 qui en fait la demande ?
Le dernier alinéa de l’article L. 1111-4 du code de la santé publique dispose que : « Le secret médical ne fait pas
obstacle à ce que les informations concernant une personne décédée soient délivrées à ses ayants droit, dans la
mesure où elles leur sont nécessaires pour leur permettre de connaître les causes de la mort, de défendre la
mémoire du défunt ou de faire valoir leurs droits, sauf volonté contraire exprimée par la personne avant son
décès. »
La commission précise, d’abord, que le Conseil d'Etat, dans une décision du 26 septembre 2005, Conseil national
de l'ordre des médecins, a interprété ces dispositions comme ayant entendu autoriser l'accès des ayants droit aux
seules informations nécessaires à l'objectif qu'ils poursuivent. L'application de ce principe suppose que la
demande de communication soit expressément fondée sur une ou plusieurs des trois motivations figurant dans
l’alinéa final de l’article L. 1110-4 du code de la santé publique : connaître les causes de la mort, défendre la
mémoire du défunt, faire valoir ses droits. L'appréciation portée sur la question de savoir si un document contenu
dans le dossier médical est susceptible de présenter une utilité dans la poursuite de l'un de ces objectifs relève de
la seule appréciation de l'équipe médicale.
La commission souligne, ensuite, que le législateur a clairement entendu restreindre aux seules personnes qui
peuvent se prévaloir de la qualité d'ayant droit, à l'exclusion de toute autre catégorie de tiers – y compris les
membres de la famille qui n’ont pas la qualité d’ayant droit et les proches – la dérogation ainsi aménagée au
secret médical du défunt. C'est donc uniquement dans les cas où ils justifient de la qualité d'ayant droit que les
demandeurs, membres de la famille ou pas, peuvent obtenir communication du dossier médical. C’est à
22
l’établissement qu’il appartient de s’assurer, par tout moyen, du caractère effectif de la qualité d’ayant droit du
défunt de la personne auteur de la demande de communication.
La commission considère, enfin, que les personnes susceptibles de bénéficier de la qualité d’ayants droit du
défunt au sens des dispositions de l’article L. 1111-4 du code de la santé publique, sont les mêmes qui peuvent
disposer de la qualité d’héritier par application des règles générales du Code civil en matière de successions et de
libéralités :
- d’une part, les successeurs légaux sont déterminés conformément aux articles 731 et suivants du code civil,
comme l'a rappelé l'arrêté du 3 janvier 2007 portant modification de l'arrêté du 5 mars 2004 portant homologation
des recommandations de bonnes pratiques relatives à l'accès aux informations concernant la santé d'une
personne. A cet égard, la commision rappelle que l'article 734 de ce code prévoit : « En l'absence de conjoint
successible, les parents sont appelés à succéder ainsi qu'il suit : / 1° Les enfants et leurs descendants ; / 2° Les
père et mère ; les frères et soeurs et les descendants de ces derniers ; / 3° Les ascendants autres que les père et
mère ; / 4° Les collatéraux autres que les frères et soeurs et les descendants de ces derniers. / Chacune de ces
quatre catégories constitue un ordre d'héritiers qui exclut les suivants. » ; que selon l’article 756 du même code : «
Le conjoint successible est appelé à la succession, soit seul, soit en concours avec les parents du défunt. » ; enfin,
que l’article 757 dispose : « Si l'époux prédécédé laisse des enfants ou descendants, le conjoint survivant
recueille, à son choix, l'usufruit de la totalité des biens existants ou la propriété du quart des biens lorsque tous les
enfants sont issus des deux époux et la propriété du quart en présence d'un ou plusieurs enfants qui ne sont pas
issus des deux époux. »
- d’autre part, l’existence d’héritiers légaux ne fait pas, par elle-même, obstacle à la désignation d’héritiers
testamentaires, de même que l’existence de ces derniers n’exclut pas, par principe, la présence d’héritiers légaux.
En application de ces règles, la commission estime que la présence d’un conjoint successible ne fait normalement
pas obstacle à ce que les enfants, ou les héritiers de ceux-ci s’ils sont décédés, se voient reconnaître la qualité
d’ayants droit du défunt au sens des dispositions de l’article L. 1111-4 du code de la santé publique. Elle considère
également que lorsque plusieurs personnes disposent effectivement de la qualité d’héritier, et donc d’ayant droit
au sens de l’article L. 1111-4, chacune d’entre elles peut exercer le droit d’accès qu’il garantit au dossier médical
du défunt, dans les limites posées par la décision du Conseil d'État. L’existence d’un conflit entre ayants droit ne
peut être valablement invoquée par l’établissement pour refuser la communication du dossier à l’un d’entre eux,
dès lors qu'il remplit les conditions légales d'accès.
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Agriculture
Type : avis
Administration : directeur départemental des terriroires (DDT) de la Mayenne Séance :
9 septembre 2010
Maître L., conseil de la Coopérative des agriculteurs de la Mayenne, a saisi la commission d'accès aux documents
administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 22 juillet 2010, à la suite du refus opposé par le directeur
départemental des terriroires (DDT) de la Mayenne à sa demande de copie des documents suivants :
1) l'avis émis le 30 octobre 2001 par le comité départemental d'orientation agricole (CDOA) qui s'est réuni afin de
statuer sur une demande d'aide publique (AGRIDIS) après qu'un plan ATEMA ait été arrêté le 17 octobre 2001 et
concernant l'exploitation des époux P. ;
2) l'arrêté préfectoral pris à la suite de l'avis émis par le CDOA relatif à cette exploitation.
La commission rappelle que toute personne peut obtenir, en application de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978,
communication des documents qui comportent le nom et le montant des aides publiques versées à des personnes
physiques ou morales, dès lors que ces documents ne comportent pas des mentions couvertes par l'un des
secrets protégés par cette même loi, notamment le secret de la vie privée et le secret en matière industrielle et
commerciale.
S'agissant d'aides versées à des personnes physiques ou à des sociétés à caractère civil ou commercial, la
commission considère qu'il convient d'opérer une distinction selon la nature des aides versées et leur mode de
calcul.
Pour les aides versées en considération de la situation d'une personne physique ou dont le calcul est fonction de
celle-ci, la commission estime que le secret de la vie privée fait obstacle à la communication de la liste des
bénéficiaires de telles aides et du montant des aides perçues par chacun.
En revanche, lorsqu'il s'agit d'aides versées pour l'exercice d'une activité économique ou culturelle ou encore pour
améliorer l'état de l'environnement, indépendamment de la situation personnelle d'une personne physique, la
commission estime que le nom des bénéficiaires de ces aides, que ce soient des personnes physiques ou des
personnes morales, n'est pas couvert par le secret de la vie privée ni par le secret des affaires. Il en va de même
du montant de l'aide perçue sous réserve que la révélation de ce montant ne permette pas d'en déduire une
information couverte par le secret en matière industrielle et commerciale telle que le montant du chiffre d'affaires
ou celui d'un investissement.
En l'espèce, la commission, après avoir pris connaissance du document visé au point 1), estime qu'il est
communicable au demandeur, sous réserve de l'occultation des mentions couvertes par le secret de la vie privée
(âge, statut marital, nombre d'enfants) et celui couvert par le secret et matière industrielle et commerciale (depuis
examen des " dossiers d'aides à la reconversion professionnelle " jusqu'à " cotisations sociales "). Sous ces
réserves, la commission émet donc un avis favorable sur ce point.
S'agissant de l'arrêté sollicité au point 2), le directeur départemental des terriroires (DDT) de la Mayenne a informé
la commission de ce qu'il n'existe pas, les aides accordées étant, à l'époque, notifiées par courrier. La commission
estime toutefois que la lettre de notification adressée à Mme P., dont elle a pu prendre connaissance, est
communicable à toute personne qui en fait la demande, en application des dispositions susmentionnées. Elle
émet par conséquent un avis favorable sur ce point.
Type : avis
Administration : préfet de l'Orne (direction départementale de la cohésion
sociale et de la protection des populations)
2 décembre 2010
Séance :
Monsieur V. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat
le 7 octobre 2010, à la suite du refus opposé par le préfet de l'Orne (direction départementale de la cohésion
sociale et de la protection des populations) à sa demande de copie de tous les comptes rendus de visites
sanitaires apicoles (CRVSA) rédigés par les agents sanitaires apicoles (ASA) ornais, éventuellement occultés des
mentions couvertes par les dispositions du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978.
La commission observe que, par arrêté préfectoral en date du 15 janvier 2010, Monsieur V. a été nommé assistant
apicole départemental pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2010. La commission estime toutefois
qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que Monsieur V. tire de cette
27
nomination. En revanche, ce dernier peut se prévaloir du droit d'accès prévu par la loi du 17 juillet 1978, qui est
ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient.
En réponse à la demande qui lui a été adressée, le préfet de l’Orne a informé la commission de ce que les
documents sollicités comportent des données personnelles, des appréciations ou des jugements de valeur sur les
apiculteurs concernés. Il a également indiqué que l’occultation de ces mentions priverait d’intérêt ces documents.
Il a enfin signalé que plus d’une centaine de comptes rendus de visites sanitaires apicoles avaient été rédigés
depuis le 1er janvier 2010.
La commission rappelle que l'article L. 124-2 du code de l'environnement qualifie d'informations relatives à
l'environnement toutes les informations disponibles, quel qu'en soit le support, qui ont notamment pour objet : " 1º
L'état des éléments de l'environnement, notamment l'air, l'atmosphère, l'eau, le sol, les terres, les paysages, les
sites naturels, les zones côtières ou marines et la diversité biologique, ainsi que les interactions entre ces
éléments ; 2º Les décisions, les activités et les facteurs, notamment les substances, l'énergie, le bruit, les
rayonnements, les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets, susceptibles d'avoir des incidences
sur l'état des éléments visés au 1º ; 3º L'état de la santé humaine, la sécurité et les conditions de vie des
personnes, les constructions et le patrimoine culturel, dans la mesure où ils sont ou peuvent être altérés par des
éléments de l'environnement, des décisions, des activités ou des facteurs mentionnés ci-dessus (…) ".
Selon les articles L. 124-1 et L. 124-3 du même code, le droit de toute personne d'accéder à des informations
lorsqu'elles sont détenues, reçues ou établies par les autorités publiques ou pour leur compte, s'exerce dans les
conditions définies par les dispositions de la loi du 17 juillet 1978, sous réserve des dispositions des articles L.
124-1 et suivants de ce code. A cet égard, les articles L. 124-4 et L. 124-5 précisent les cas dans lesquels
l'autorité administrative peut rejeter une demande d'information relative à l'environnement, au nombre desquels
figurent les secrets protégés au II de l’article 6 de la loi, notamment le secret de la vie privée et le secret en
matière industrielle et commerciale ainsi que les mentions portant une appréciation ou un jugement de valeur sur
une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable.
La commission précise que, lorsque l’administration est saisie d’une demande qui porte sur un document
administratif dont il s’avère qu’il contient des informations relatives à l’environnement, il lui appartient, en vertu du
5ème alinéa de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, de faire application des dispositions les plus favorables au
demandeur. A ce titre, si le document n’est pas intégralement communicable sur le fondement de cette loi, elle doit
examiner si les dispositions de l’article L. 124-4 du code de l’environnement ou, s’agissant d’émissions dans
l’environnement, du II de l’article L. 124-5 du même code, ouvrent un droit d’accès aux informations relatives à
l’environnement qui figurent dans cette pièce, que le demandeur ait ou non invoqué ces dispositions particulières.
En l’espèce, la commission constate que les documents sollicités, dont certains lui ont été communiqués,
concernent l’état sanitaire des colonies d’abeilles du département de l’Orne et contiennent donc des informations
relatives à l'environnement, relevant par suite du champ d'application de ces dispositions.
Elle considère toutefois que leur communication intégrale pourrait porter atteinte aux secrets protégés au II de
l’article 6 de la loi précitée, notamment en divulguant les pratiques des ruchers et les appréciations portées sur
celles-ci par l’administration. Par ailleurs, elle n’estime pas que ces mentions présentent un intérêt suffisant pour
procéder à leur communication en dépit de l’atteinte portée aux secrets protégés par le II de l’article 6.
Dans ces conditions, la commission estime que les documents sollicités ne sont communicables à toute personne
qui en fait la demande qu’après occultation des mentions couvertes par ces secrets. Elle invite en outre le
demandeur à préciser sa demande (période des visites sanitaires concernées) et précise que, lorsqu'une
demande porte sur un nombre ou un volume important de documents, l'administration est fondée à étaler dans le
temps la réalisation des photocopies afin que l’exercice du droit d’accès reste compatible avec le bon
fonctionnement de ses services. Les frais de reproduction et d’envoi peuvent être facturés dans le respect des
textes en vigueur (décret du 30 décembre 2005 et arrêté du 1er octobre 2001), mais non le coût correspondant au
surcroît de travail occasionné par la demande. Le paiement de ces frais, dont le demandeur doit être informé, peut
être exigé préalablement à la remise des copies.
La commission émet donc, sous ces réserves, un avis favorable.
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Contrats
Marchés
Type : conseil
Administration : maire de Biarritz
16 septembre 2010
Séance :
demande de conseil relative au caractère communicable aux candidats à l'attribution d'emplacements sur le
domaine public en vue d'exercer des activités à caractère commercial (implantation de buvettes, kiosques de
vente à emporter ou autres), des chiffres d'affaires, des charges d'exploitation et de la liste du personnel en place,
informations fournies par les attributaires sortants, qui leur sont nécessaires pour pouvoir établir le compte
d'exploitation prévisionnel demandé par l'administration à l'appui de leur offre.
La commission rappelle, à titre liminaire, sa position constante selon laquelle les documents se rapportant à un
contrat d'occupation du domaine public ont le caractère de documents administratifs librement communicables à
toute personne en faisant la demande en application de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978. En revanche, ces
documents ne sont communicables que sous réserve de l'occultation préalable des mentions couvertes par le
secret industriel et commercial protégé par les dispositions du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978.
Lorsque l'administration décide de lancer un appel d'offres en vue d'attribuer des emplacements sur son domaine
public, comme c'est le cas en l'espèce, la commission souligne, par analogie avec sa position en matière de
marchés publics et bien que ce point relève davantage du droit des marchés publics et de la concurrence que de
l'application de la loi du 17 juillet 1978, que l'obligation de placer, dans la mesure du possible, l'ensemble des
candidats dans une situation d'égale concurrence doit conduire à éviter de communiquer des informations à
certains candidats et pas à d'autres : le choix se pose donc entre communiquer à tous les candidats une
information (voir par exemple CE 13 mars 1998 S.A. transports Galiero n° 165238) ou ne la révéler à l'entreprise
retenue qu'après qu'elle ait signé le marché. A cet égard, lorsqu'il s'agit du renouvellement d'un marché en cours
d'exécution, le titulaire du marché qui se porte candidat à ce renouvellement est inévitablement placé dans une
situation différente de celle des autres candidats.
Les informations qu'il vous appartient de transmettre aux entreprises candidates, doivent par conséquent tout à la
fois assurer une information exacte de celles-ci pour leur permettre d'élaborer une offre satisfaisante sans porter
atteinte au secret en matière industrielle et commerciale, notamment protégé par le II de l'article 6 de la loi du 17
juillet 1978, mais aussi garantir une mise en concurrence réelle des entreprises.
Au regard des documents que vous lui avez adressés, la commission estime que seuls présentent un intérêt en
termes d'informations destinées à assurer l'égalité des chances entre les candidats, le compte de résultat simplifié
(page 3) et le résultat des cinq derniers exercices (page 8) qui mentionne notamment le nombre de salariés
employés, sous réserve, d'une part, que ces documents reflètent exclusivement l'activité déployée sur
l'emplacement à réattribuer et que, d'autre part, s'agissant des informations relatives au personnel, le code du
travail ou une convention collective impose au candidat retenu de reprendre tout ou partie du personnel du
précédent prestataire.
Type : avis
Administration : maire de Beaulieu-sur-Mer
23 septembre 2010
Séance :
Maître François W., conseil de la " Communauté immobilière Le Bristol ", a saisi la commission d'accès aux
documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 2 septembre 2010, à la suite du refus opposé
par le maire de Beaulieu-sur-Mer à sa demande de communication des documents suivants, relatifs au prêt
financier contracté par la commune auprès d'un établissement bancaire en vue de financer les travaux de
restauration de la Rotonde de Beaulieu-sur-Mer :
1) le bail commercial conclu avec le groupe Lenôtre ;
2) l'offre de financement proposée par la société Dexia Crédit Local, agissant tant pour lui-même que pour sa
filiale Dexia DMA ;
3) tous les documents faisant état de la consultation organisée auprès des organismes bancaires suivants : Crédit
Mutuel Méditerranéen, Caisse d'Epargne, Dexia Crédit Local, Société Générale ;
4) le rapport d'analyse des offres ou tout document similaire faisant apparaître que l'offre de Dexia Crédit Local est
la plus avantageuse économiquement pour la collectivité.
En réponse à la demande qui lui a été adressée, le maire de Beaulieu-sur-Mer a notamment précisé que le
document mentionné au point 1 consistait en un bail commercial consenti par la commune. Un bail commercial ne
présentant pas le caractère d'un document administratif régi par la loi du 17 juillet 1978, et les éléments du dossier
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ne faisant pas apparaître que le bail aurait été annexé à un acte ou document régi par les dispositions de l'article
L.2121-26 du code général des collectivités territoriales,la commission ne peut que se déclarer incompétente pour
se prononcer sur la demande en ce qui concerne ce document.
En ce qui concerne les autres documents sollicités, la commission estime qu'ils revêtent un caractère administratif
dès lors que, se rapportant à un contrat d'emprunt public, donc aux ressources de la collectivité, ils doivent être
regardés comme s'inscrivant dans sa mission de service public. Elle émet donc un avis favorable à la
communication de ces pièces, à l'exclusion de celles qui sont couvertes par le secret en matière commerciale et
industrielle, conformément au II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978. En particulier, le détail des offres non
retenues et des notes ou classements de ces offres, ainsi que les deux documents que lui a transmis le maire de
Beaulieu-sur-Mer, présentant l'offre détaillée de deux organismes de crédit écartés de l'attribution du marché, ne
sont communicables ni aux organismes concurrents ni à des tiers.
Type : avis
Administration : directeur général de la SEMARDEL
4 novembre 2010
Séance :
Maître Stéphanie B., conseil de la société EBHYS, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs,
par courrier enregistré à son secrétariat le 20 septembre 2010, à la suite du refus opposé par le directeur général
de la SEMARDEL à sa demande de copie des documents suivants, relatifs au marché de création d'un centre de
tri de déchets industriels banals (DIB) et de déchets de chantier-BTP sur l'Ecosite de Vert-le-Grand :
1) le cahier des clauses administratives particulières (CCAP) du marché signé ;
2) le cahier des clauses techniques particulières (CCTP) du marché signé ;
3) la liste des candidats admis à présenter une offre ;
4) le rapport de présentation du marché ;
5) le procès-verbal d'ouverture des plis ;
6) la lettre de notification du marché ;
7) l'acte d'engagement et ses annexes (hormis les coordonnées bancaires, le RIB et les annexes financières) ;
8) le rapport d'analyse de l'offre de l'entreprise attributaire du marché ;
9) les éléments de notation et de classement de l'offre de la société EBHYS et de celle de l'entreprise attributaire
du marché ;
10) l'offre de prix globale ou décomposition des prix globaux forfaitaires (DPGF) des entreprises non retenues ;
11) les DC4, DC7, DC5 (sauf le chiffre d'affaires), DPGF et offre de prix détaillée de l'entreprise attributaire.
La commission rappelle qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978 : « Sont
considérés comme documents administratifs, (…), quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme
et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, les
collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées
d’une telle mission ». Selon le premier alinéa de l'article 2 de la même loi : « Sous réserve des dispositions de
l'article 6, les autorités mentionnées à l'article 1er sont tenues de communiquer les documents administratifs
qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande (...) ».
La commission indique que le Conseil d'Etat, dans sa décision CE, Sect., 22 février 2007, Association du
personnel relevant des établissements pour inadaptés, a jugé qu'indépendamment des cas dans lesquels le
législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l'inverse, exclure l'existence d'un service public, une personne
privée qui assure une mission d'intérêt général sous le contrôle de l'administration et qui est dotée à cette fin de
prérogatives de puissance publique est chargée de l'exécution d'un service public. Toutefois, même en l'absence
de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme
assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa
création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux
mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a
entendu lui confier une telle mission.
La commission relève que la SEMARDEL est une société d’économie mixte dont le capital est détenu à 24,35%
par le Syndicat intercommunal pour la revalorisation et l’élimination des déchets et ordures ménagères
(SIREDOM), à 30,33% par les communes du SIREDOM, à 17,66% par le Conseil général de l’Essonne, le
syndicat intercommunal des ordures ménagères de la Vallée de Chevreuse et la ville d’Epinay-sur-Orge et enfin à
hauteur de 27,66% par des acteurs privés. La commission constate également que la SEMARDEL a conclu avec
le SIREDOM un bail emphytéotique ainsi que deux conventions portant sur la construction et l’exploitation d’un
centre intégré de traitement des ordures ménagères et sur l’apport et le traitement de résidus urbains. La
commission en déduit que les documents détenus ou produits par la SEMARDEL dans le cadre de sa mission de
32
service public constituent des documents administratifs communicables en application de l’article 2 de la loi du 17
juillet 1978.
La commission constate toutefois qu’en l’espèce, le marché en cause porte sur la création d’un centre de tri de
déchets industriels et de chantier qui ne relève pas de la mission de service public de la SEMARDEL, dès lors que
celle-ci ne porte que sur les ordures ménagères définies à l’article 8 de la convention conclue entre la SEMARDEL
et le SIREDOM comme les déchets en provenance des habitations et bureaux, des établissements artisanaux et
commerciaux déposés dans les récipients collectés dans les mêmes conditions que les déchets des habitations et
bureaux, ainsi que des écoles, casernes, hôpitaux, prisons, hospices et autres bâtiments publics.
La commission en conclut que le marché attribué par la SEMARDEL, qui n’est pas soumise au code des marchés
publics, quelles que soient à cet égard les mentions figurant sur l’avis d’appel public à la concurrence qu’elle a fait
paraître, se rapporte à l’activité commerciale de celle-ci et non à sa mission de service public, et que les
documents sollicités ne présentent donc pas le caractère de documents administratifs au sens de l’article 1er de la
loi du 17 juillet 1978. La commission ne peut donc que se déclarer incompétente pour émettre un avis sur la
demande.
Type : avis
Administration : président du conseil général de l'Essonne
21 décembre 2010
Séance :
Maître Gauthier M., conseil de la société VORTEX, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs,
par courrier enregistré à son secrétariat le 19 novembre 2010, à la suite du refus opposé par le président du
conseil général de l'Essonne à sa demande de communication des documents suivants, relatifs aux marchés
publics signés le 30 août 2010 sur le fondement de l'accord-cadre concernant l'organisation du transport scolaire
des élèves et étudiants handicapés essonniens :
1) les décisions d'attribution de ces marchés ;
2) les décisions de signer ces marchés, formalisées autrement que par l'apposition de la signature du représentant
habilité du Département sur les actes d'engagement ;
3) les rapports d'analyse des offres ;
4) tout autre document de nature à apporter un éclairage sur l'exécution de ces marchés durant les premiers jours
à compter de la rentrée scolaire, notamment sur le taux de ramassage des élèves et étudiants handicapés
essonniens durant cette période.
La commission rappelle qu'en principe, une fois signés, les contrats et marchés publics et les documents qui s'y
rapportent sont considérés comme des documents administratifs soumis au droit d'accès institué par la loi du 17
juillet 1978. Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre
personne qui en fait la demande, doit toutefois s'exercer dans le respect du secret en matière industrielle et
commerciale, protégé par les dispositions du II de l'article 6 de cette loi.
Sont notamment visées par cette réserve, les mentions relatives aux moyens techniques et humains, à la
certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu'aux certificats de qualification concernant
la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d'affaires, les coordonnées bancaires et les
références autres que celles qui correspondent à des marchés publics.
L'examen des offres des entreprises au regard du respect de ce secret conduit la commission à considérer que,
sous réserve des spécificités propres à chaque marché :
- l'offre de prix détaillée de l'entreprise retenue est en principe communicable dans la mesure où elle fait partie
intégrante du marché ou du contrat.
- l'offre de prix globale des entreprises non retenues est, en principe, elle aussi communicable.
- le détail technique et financier des offres de ces entreprises n'est pas communicable. En conséquence, il ne peut
en aucun cas être fait droit à une demande de communication des offres de ces entreprises. De plus, doivent être
occultées dans les documents préparatoires à la passation du marché (procès-verbaux, rapports d'analyse des
offres) les mentions relatives aux détails techniques et financiers de ces offres.
La commission précise que les notes et classements des autres entreprises non retenues ne sont communicables
qu'à celles-ci en application du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978. En revanche, les notes, classements et
éventuelles appréciations de l'entreprise lauréate du marché sont librement communicables et, lorsque la
demande émane d'une entreprise non retenue, celle-ci a bien sûr le droit de connaître ses notes et classements.
33
Toutefois, ainsi qu'elle l'a indiqué dans ses conseils n° 20073774 du 25 octobre 2007 et 20074583 du 22
novembre 2007, cette position doit être adaptée au caractère très particulier des accords cadres, prévus par les
articles 1er et 76 du code des marchés publics. Ainsi, aux termes du I de l'article 1er : « Les accords-cadres sont
les contrats conclus entre un des pouvoirs adjudicateurs définis à l'article 2 et des opérateurs économiques
publics ou privés, ayant pour objet d'établir les termes régissant les marchés à passer au cours d'une période
donnée, notamment en ce qui concerne les prix et, le cas échéant, les quantités envisagées ». L'article 76 précise
en ces termes le régime applicable à ces contrats : « Les accords-cadres définis à l'article 1er sont passés selon
les procédures et dans les conditions prévues par le présent code. Ils peuvent prévoir un minimum et un maximum
en valeur ou en quantité ou être conclus sans minimum ni maximum./ II. - Les marchés passés sur le fondement
d'un accord-cadre sont des documents écrits qui précisent les caractéristiques et les modalités d'exécution des
prestations demandées qui n'ont pas été fixées dans l'accord-cadre. La conclusion des marchés passés sur le
fondement d'un accord-cadre intervient soit lors de la survenance du besoin, soit selon une périodicité prévue par
l'accord-cadre./ III. - Lorsqu'un accord-cadre est attribué à plusieurs opérateurs économiques, ceux-ci sont au
moins au nombre de trois, sous réserve d'un nombre suffisant de candidats et d'offres. Les marchés qui sont
passés sur le fondement de cet accord sont précédés d'une mise en concurrence organisée entre les titulaires de
l'accord-cadre et respectent les conditions fixées par cet article ».
Il ressort de ces dispositions que la signature d'un accord cadre retenant plusieurs entreprises ne vaut pas
attribution du marché et ne met pas fin à la mise en concurrence qui se poursuivra entre les entreprises retenues
pendant toute la durée de l'accord. Le droit d'accès aux documents relatifs à ce dernier doit donc être défini de
manière à ne pas porter atteinte à la concurrence entre ces entreprises ce qui conduit à en restreindre la portée
par rapport aux contrats ou marchés publics habituels.
La commission estime que le caractère communicable des marchés ultérieurement conclus sur le fondement de
l’accord-cadre après nouvelle mise en concurrence, ainsi que des documents qui s’y rapportent, doit être apprécié
au regard du cadre restreint de concurrence entre les opérateurs induit par le mécanisme de l’accord-cadre durant
toute sa période de validité.
Elle en conclut que si l’offre de prix globale des candidats est communicable, la communication du détail de l'offre
de prix de l'entreprise attributaire à une entreprise concurrente serait susceptible de porter atteinte à la
concurrence lors de la passation par la même collectivité publique, dans un délai rapproché, de nouveaux
marchés portant sur des prestations ou des biens analogues. Le rapport d’analyse des offres visé au point 3 n’est
donc communicable au demandeur qu’après occultation de ces informations ainsi que des notes, classement et
détail financier et technique des entreprises non retenues et des informations relatives à l’attributaire qui sont
couvertes par le secret industriel et commercial.
La commission estime également que les décisions visées aux points 1 et 2 sont communicables, sous réserve de
l’occultation préalable d’éventuelles mentions protégées au titre du II de l’article 6 de la loi.
Elle émet donc sur ces points et sous ces réserves un avis favorable.
La commission estime que le point 4 de la demande est trop imprécis pour permettre à l'administration d'identifier
les documents souhaités. Elle ne peut donc que déclarer cette demande irrecevable et inviter le demandeur, s’il le
souhaite, à préciser la nature et l’objet de ces documents.
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Culture
Archives
Type : avis
Administration : président du conseil général de la Marne
27 juillet 2010
Séance :
Maîtres Stéphane B. et Virginie D., conseils de la société Notrefamille.com a saisi la commission d'accès aux
documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 12 mai 2010, à la suite du refus opposé par le
président du conseil général de la Marne à leur demande de communication et réutilisation des cahiers de
recensement des années 1801, 1806, 1821, 1826, 1831, 1836, 1841, 1846, 1851, 1856, 1861, 1866, 1872, 1876,
1881, 1886, 1891, 1896, 1901, 1906, 1911, 1921, 1926 et 1931, déposés auprès du service des archives
départementales.
La commission relève que la société Notrefamille.com, qui exploite un site internet de généalogie, souhaite
procéder à la réutilisation d’archives publiques, à savoir des cahiers de recensement, en intégrant des images
numérisées de ces documents dans une base de données mise en ligne et en réalisant des index nominatifs de
recherche, afin de permettre aux usagers d’effectuer des recherches par nom de personne.
I. Sur le droit d’accès et les modalités de communication
1.1. Sur le droit d’accès
La commission rappelle que le 4° du I de l’article L. 213-2 du code du patrimoine dispose que « les archives
publiques sont communicables de plein droit à l'expiration d'un délai de (…) soixante-quinze ans à compter de la
date du document ou du document le plus récent inclus dans le dossier, ou un délai de vingt-cinq ans à compter
de la date du décès de l'intéressé si ce dernier délai est plus bref : a) pour les documents dont la communication
porte atteinte au secret en matière de statistiques lorsque sont en cause des données collectées au moyen de
questionnaires ayant trait aux faits et comportements d'ordre privé ; ».
En l’espèce, la commission relève que les cahiers de recensement sollicités sont constitués des données
nominatives qui ont été recueillies au cours des opérations de recensement menées de 1801 à 1931. Elle
considère par conséquent que ces documents sont librement communicables, le délai de soixante-quinze ans fixé
par le code du patrimoine étant écoulé.
Dans l’hypothèse où tout ou partie de ces documents n’existerait pas ou n’aurait pas été conservé, la commission
ne pourrait alors que déclarer sans objet dans cette mesure la demande de communication.
La commission souligne que l’administration ne peut en aucun cas se fonder sur l’objet et les conditions de la
réutilisation que le demandeur envisage de faire de ces documents, pour rejeter cette demande de
communication.
La commission rappelle en outre qu'en application du 2ème alinéa de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978, le droit
à communication des documents administratifs ne s'applique pas aux documents qui font l'objet d'une diffusion
publique. Bien que l’article L. 213-1 du code du patrimoine ne renvoie pas expressément à cette disposition, la
commission considère que cette dernière s’applique également aux archives publiques.
Lorsque l’administration a procédé à la mise en ligne d’un document assortie de la possibilité de le télécharger
intégralement gratuitement ou à un prix raisonnable, ce dernier doit être regardé comme ayant fait l’objet d’une
diffusion publique au sens de l’article 2 de la loi de 1978.
Dans l’hypothèse où l’administration a élaboré, sous forme numérique, une base de données organisée
rassemblant, selon des critères qu’elle a déterminés, un ensemble cohérent de documents (ex : cd-rom
regroupant l’état civil d’une ou plusieurs communes), la commission considère qu’elle est tenue de communiquer
l’intégralité de cette base sous cette forme au demandeur, quand bien même chacun des documents qui la
composent aurait lui-même fait l’objet d’une diffusion publique (ex : acte d’état civil d’une personne déterminée).
Ce n’est que dans le cas où le demandeur peut récupérer la base de données dans son ensemble par une
opération simple de téléchargement (tels qu’un ou plusieurs téléchargements si la base de données est
volumineuse), que celle-ci pourra être considérée comme ayant fait l’objet d’une diffusion publique.
1.2. Sur les modalités de communication
La commission rappelle qu'en vertu de l'article L. 213-1 du code du patrimoine, les archives publiques sont
communicables selon les modalités prévues à l'article 4 de la loi du 17 juillet 1978.
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En vertu de ces dispositions, l'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la
limite des possibilités techniques de l'administration, soit par consultation gratuite sur place, soit par courrier
électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique, soit, sous réserve que la
reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à
celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent
excéder le coût de cette reproduction et de l’envoi du document.
Il résulte de ces dispositions que l’administration ne peut en aucun cas refuser de communiquer par voie
informatique les documents dont elle dispose déjà sous format numérique. En revanche, l’administration n’est
jamais tenue de numériser elle-même les documents pour satisfaire une demande.
Lorsque le demandeur souhaite numériser les documents à l’occasion d’une consultation sur place, la commission
estime que l'administration n'est légalement tenue d’y faire droit que lorsque d'autres modalités de communication,
telle que la reprographie, ne sont pas praticables eu égard, en particulier, à la nature, à la taille ou à la fragilité des
documents, et sous réserve que ce mode d’accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. A
ce titre, il appartient à l’administration, saisie d’une telle demande, d’apprécier au cas par cas, compte tenu
notamment de sa capacité d’accueil, des moyens de surveillance dont elle dispose, des autres demandes dont
elle est saisie et des conditions dans lesquelles l’opération de numérisation serait réalisée, les perturbations qui
pourraient en résulter et par conséquent la suite qu’il convient de lui donner.
En revanche, la loi du 17 juillet 1978 n’oblige pas l’administration à accepter que des archives publiques soient
déplacées à l’extérieur des locaux dans lesquels elles sont conservées afin qu’il soit procédé à leur numérisation.
Il est toutefois loisible à l’administration de convenir de modalités de communication plus favorables, sous réserve
que ces dernières ne nuisent pas à la conservation des documents et du respect des principes d’égalité et de libre
concurrence. Elle peut notamment, sous réserve que des garanties appropriées soient apportées et que la durée
pendant laquelle les documents sont indisponibles soit raisonnable, consentir à ce que ces derniers soient
numérisés à l’extérieur de ses locaux, en contrepartie du droit de conserver les images qui en résultent. Ce
procédé permet d’éviter une succession de numérisations qui pourrait endommager les documents.
II. Sur la réutilisation
2.1. Sur la compétence de la commission
La commission rappelle, à titre liminaire, qu’en vertu de l’article 20 de la loi du 17 juillet 1978, elle est compétente
pour se prononcer sur la légalité d’une décision défavorable en matière de réutilisation d'informations publiques
opposée par l’administration.
En l’espèce, l’ensemble des informations dont la réutilisation est envisagée figure dans des archives publiques
librement communicables en vertu de l’article L. 213-2 du code du patrimoine. Elles n’ont pas été produites ou
reçues dans le cadre d’un service public à caractère industriel et commercial. Elles ne sont pas grevées de droits
d’auteur de tiers. Elles constituent par conséquent des informations publiques au sens de l’article 10 de la même
loi.
La commission souligne ensuite que la réutilisation est définie par le même article 10 comme l’utilisation
d’informations à d’autres fins que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle les documents
qui les contiennent ont été produits ou reçus. Tel est le cas de la mise en ligne, à des fins commerciales,
d’informations issues de documents d’archives publiques, ainsi que l’envisage la société Notrefamille.com. En
revanche, la simple détention de ces informations ne saurait, à elle seule, constituer une réutilisation au sens de
cet article. Si celle-ci peut, le cas échéant, constituer un traitement de données à caractère personnel dès lors que
l’article 2 de la loi du 6 janvier 1978 y inclut notamment « la collecte, l’enregistrement, l’organisation et la
conservation » de telles données, la commission n’est pas compétente pour apprécier la licéité de tels traitements,
en-dehors de toute réutilisation.
La commission estime par ailleurs qu’il lui appartient d’apprécier la légalité des décisions défavorables en matière
de réutilisation d’informations publiques au regard de l’ensemble des dispositions législatives et réglementaires
applicables, sur lesquelles l’administration est susceptible de se fonder pour refuser la réutilisation envisagée,
notamment, s’agissant de données à caractère personnel, de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à
l'informatique, aux fichiers et aux libertés. Ainsi, si une disposition de cette dernière loi faisait obstacle à la
réutilisation projetée, la commission ne pourrait qu’émettre un avis défavorable. Elle précise toutefois que sa
position ne saurait préjuger de celle que la CNIL sera amenée à prendre sur une demande d’autorisation de mise
en œuvre d’un traitement de données à caractère personnel, notamment au titre des articles 25, 36 et 69 de la loi
du 6 janvier 1978.
38
2.2. Sur le droit et les modalités de réutilisation
La commission rappelle que si la directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre
2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public, a laissé « à l’appréciation des Etats membres
la décision d’autoriser ou non la réutilisation des documents » et a expressément exclu de son champ
d’application les services d’archives, le législateur français a entendu, d’une part, par l’article 10 de la loi du 17
juillet 1978, consacrer le principe de la liberté de réutilisation de toutes les informations publiques, y compris celles
figurant dans des documents d’archives publiques, et d’autre part, par l’article 11, confier aux services culturels,
notamment aux services d’archives, le soin d’encadrer l’exercice de cette liberté.
Aux termes de cet article 11 : « Par dérogation au présent chapitre, les conditions dans lesquelles les informations
peuvent être réutilisées sont fixées, le cas échéant, par les administrations mentionnées aux a et b du présent
article lorsqu'elles figurent dans des documents produits ou reçus par : a) Des établissements et institutions
d'enseignement et de recherche ; b) Des établissements, organismes ou services culturels. ». Il résulte de ces
dispositions, d’une part, que les articles 12 à 18 ne s’appliquent pas à la réutilisation des informations publiques
détenues par les services d’archives, et d’autre part, qu’il appartient à ces derniers de définir leurs propres règles
de réutilisation, lesquelles pourront, le cas échéant, s’inspirer des principes posés par le chapitre II de la loi du 17
juillet 1978.
Il s’ensuit que les établissements culturels ne disposent pas d’un pouvoir discrétionnaire leur permettant
d’apprécier l’opportunité de faire droit ou non à une demande de réutilisation. Toutefois une interdiction de
réutilisation peut être légalement fondée :
• si elle repose sur une disposition législative ou réglementaire en vigueur ;
• ou si elle est justifiée par des motifs d’intérêt général suffisants et qu’elle est proportionnée à la sensibilité des
données en cause ainsi qu’à la nature de l’usage envisagé.
Les services d’archives sont compétents pour encadrer la réutilisation. Comme il a été dit ci-dessus, ils peuvent à
cette fin s’inspirer ou reprendre les règles prévues par le chapitre II du titre Ier de la loi du 17 juillet 1978 et les
dispositions législatives et réglementaires en vigueur, notamment la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978, en ce qui
concerne les données à caractère personnel (voir infra). Dans ce cadre, l’administration devra veiller à respecter
les principes généraux du droit, en particulier, le principe d’égalité devant le service public, et les règles dégagées
par le juge, notamment en matière de fixation des redevances de réutilisation.
Ces règles peuvent être formalisées dans un règlement élaboré par l’administration ou figurer dans une licence
que les intéressés devront souscrire pour réutiliser les informations publiques qui leur sont transmises.
L’administration ne saurait toutefois s’opposer à la réutilisation d’informations publiques au seul motif qu’elle
n’aurait pas encore établi de règlement ou de licence pour encadrer l’usage que le demandeur entend faire de ces
données, ainsi que la commission l’a déjà indiqué dans son conseil n° 20094298.
En l’absence de licence type ou de règlement portant sur ces documents, l’administration peut interdire, au cas
par cas, la réutilisation en se fondant sur des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur ou sur des
motifs d’intérêt général qu’il lui appartient de préciser dans sa décision individuelle.
La commission tient toutefois à attirer l’attention de l’administration sur les inconvénients qui s’attachent à
l’absence de définition au préalable des règles de réutilisation. Cette situation, par l’imprévisibilité qu’elle
entretient, est préjudiciable aux réutilisateurs, qui peuvent de surcroît douter du respect, dans ces conditions, du
principe d’égalité de traitement. En outre, elle est source d’insécurité juridique au regard du principe de légalité de
délit et des peines, selon lequel aucune sanction ne peut être infligée à un contrevenant en l'absence de texte
ayant préalablement défini, avec une précision suffisante, l'infraction et la peine encourue. La commission
recommande par conséquent à l’administration d’édicter un règlement ou, à défaut, une directive fixant les
orientations au regard desquelles chaque demande de réutilisation sera appréciée.
La commission précise, à toutes fins utiles, que la circonstance que des archives publiques aient été
communiquées et réutilisées avant que l’administration n’élabore une licence ou un règlement instaurant une
redevance, ne fait pas obstacle au paiement de celle-ci en contrepartie de la réutilisation qui en sera faite à
compter de la conclusion de la licence ou de l’édiction du règlement, le principe de non-rétroactivité interdisant
seulement à l’administration d’exiger le versement d’une redevance au titre d’une réutilisation effectuée
antérieurement.
2.3. Sur le respect de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978
La commission souligne, à titre liminaire, qu’elle ne saurait se prononcer sur l’application de la loi du 6 janvier
1978, que sous réserve de l’interprétation que la CNIL pourrait être amenée à adopter ultérieurement.
39
Elle relève ensuite que les documents sollicités dont la mise en ligne est envisagée comportent pour l’essentiel,
compte tenu de leur date, des informations relatives à des personnes décédées. Peuvent toutefois figurer dans
certains documents des données portant sur des personnes encore en vie (ex : personne née en 1930 figurant
dans un cahier de recensement de 1931). Il y a lieu, dès lors, de distinguer les règles applicables dans chacun de
ces deux cas.
a) Sur les informations relatives aux personnes décédées
La commission rappelle que la loi du 6 janvier 1978 « s’applique aux traitements automatisés de données à
caractère personnel, ainsi qu’aux traitements non automatisés de données à caractère personnel contenues ou
appelées à figurer dans des fichiers, à l’exception des traitements mis en œuvre pour l’exercice d’activités
exclusivement personnelles. ». Constitue une donnée à caractère personnel, au sens de l’article 2 de cette loi, «
toute information relative à une personne physique identifiée ou qui peut être identifiée, directement ou
indirectement, par référence à un numéro d’identification ou à un ou plusieurs éléments qui lui sont propres. ».
La commission s’est interrogée sur le point de savoir si des informations relatives à des personnes décédées
constituent des données à caractère personnel.
Elle relève en premier lieu que l’article 2 de la loi circonscrit la notion de données à caractère personnel aux «
personnes physiques », et semble ainsi se référer aux personnes vivantes, dès lors qu’une personne décédée ne
jouit plus de la personnalité juridique. Elle constate que nombre de dispositions de cette loi confèrent aux
personnes « concernées » par un traitement des droits que seule une personne vivante peut exercer (la personne
concernée doit « donner son consentement » - article 7, doit être « informée » des caractéristiques du traitement –
art. 32, peut s’y opposer – art. 38, interroger le responsable de celui-ci – art. 39 ou encore demander la
rectification de données - art. 40). Elle note d’ailleurs que nombre de législations étrangères sur la protection des
données à caractère personnel (Royaume-Uni, Suède, Belgique, nombreux Länder allemands) limitent
expressément leur champ d’application aux personnes en vie. Il résulte également de la jurisprudence de la Cour
de cassation que le droit d’agir pour le respect de la vie privée s'éteint au décès de la personne concernée, seule
titulaire de ce droit, et n'est pas transmis à ses héritiers (Cass. 2ème civ., 8 juillet 2004, Bull. civ. II, n° 390).
La commission observe, il est vrai, que la directive 95/46/CE du 24 octobre 1995 ne paraît pas s’opposer à ce que
le législateur national étende la portée de la protection des données à caractère personnel aux personnes
décédées, dans la mesure où aucune autre disposition du droit de l’Union européenne n’y fait obstacle (CJCE, 6
novembre 2003, Lindqvist, C-101/2001, pt. 98 ; procès-verbal du Conseil de l'Union européenne, 8.2.1995,
document n° 4730/95: Ad article 2a : « Le Conseil et la Commission confirment qu'il appartient aux États membres
de déterminer si et dans quelle mesure la présente directive est susceptible de s'appliquer aux personnes
décédées.»).
La commission estime toutefois qu’il ne ressort pas de la loi du 6 janvier 1978, ni de ses travaux préparatoires,
que le législateur ait entendu protéger de façon générale les données se rapportant aux personnes décédées. Il
s’est borné à prévoir, au septième alinéa de l’article 40, que : « Les héritiers d’une personne décédée justifiant de
leur identité peuvent, si des éléments portés à leur connaissance leur laissent présumer que les données à
caractère personnel la concernant faisant l’objet d’un traitement n’ont pas été actualisées, exiger du responsable
de ce traitement qu’il prenne en considération le décès et procède aux mises à jour qui doivent en être la
conséquence. ». Cette disposition se limite à permettre l’actualisation des traitements portant en partie sur des
données recueillies du vivant de la personne. De même, le dernier alinéa de l’article 56 prévoit expressément,
pour le cas particulier des traitements de données à caractère personnel ayant pour fin la recherche dans le
domaine de la santé, que « les informations concernant les personnes décédées (…) peuvent faire l'objet d'un
traitement de données, sauf si l'intéressé a, de son vivant, exprimé son refus par écrit ».
La commission déduit de l’ensemble de ces considérations que, à l’exception de l’article 56, la loi du 6 janvier
1978 n’est, en principe, pas applicable aux informations relatives aux personnes décédées et que les ayants droit
ne peuvent intervenir que pour demander la rectification du traitement de données conformément aux dispositions
de l’article 40. Il en va différemment uniquement dans l’hypothèse où une information relative à une personne
décédée concerne également une personne vivante. Ainsi, par exemple, l’existence du lien de filiation entre une
personne vivante et une personne décédée ou encore l’information qui permettrait de déterminer qu’une personne
en vie est atteinte d’une maladie génétique héritée de ses ascendants décédés ne peuvent faire l’objet d’une
réutilisation. Il en résulte qu’il ne devrait pas être possible à un utilisateur du site internet de la société
Notrefamille.com d’effectuer une recherche sur des personnes décédées en entrant dans l’index de recherche
l’identité d’une personne en vie. En revanche, la commission estime que des données relatives à l’état civil, à la
profession, à la situation administrative ou judiciaire d’une personne décédée ne peuvent être considérées, pas
plus que de son vivant, comme des données à caractère personnel concernant ses ayants droit ou ses
descendants.
40
Il résulte de ce qui précède que l’article 7 de la loi du 6 janvier 1978, qui subordonne la licéité d’un traitement de
données à caractère personnel au recueil préalable du consentement de la personne concernée, sauf exceptions
limitativement énumérées, ne saurait faire obstacle à la mise en œuvre d’un traitement concernant exclusivement
des personnes décédées. En tout état de cause, à supposer que l’impossibilité de recueillir le consentement d’une
personne décédée implique, pour que le traitement soit licite, d’entrer dans l’une de ces exceptions, le 5° de cet
article permet la mise en œuvre d’un tel traitement pour la réalisation de l'intérêt légitime poursuivi par le
responsable du traitement ou par le destinataire, « sous réserve de ne pas méconnaître l'intérêt ou les droits et
libertés fondamentaux de la personne concernée ». Or, ainsi qu’il a été dit ci-dessus, une personne décédée n’a
plus la personnalité juridique.
Pour les mêmes raisons, la commission considère que l’article 8, qui proscrit en principe la collecte et le traitement
de données à caractère personnel « qui font apparaître, directement ou indirectement, les origines raciales ou
ethniques, les opinions politiques, philosophiques ou religieuses ou l'appartenance syndicale des personnes, ou
qui sont relatives à la santé ou à la vie sexuelle de celles-ci », n’est pas applicable aux informations relatives aux
personnes décédées. Elle prend note, en tout état de cause, que la société Notrefamille.com s’est engagée à
procéder à l’occultation sur son site Internet, de telles mentions, laquelle pourra donner lieu, le cas échéant, à des
contrôles destinés à s’assurer de son effectivité.
b) Sur les informations relatives aux personnes vivantes
La commission constate que la société Notrefamille.com s’est engagée à rendre inaccessibles aux visiteurs de
son site les parties des documents numérisés se rapportant aux personnes dont la date de naissance se situe
dans une période de moins de cent ans révolus. Sous réserve que les modalités techniques de l’occultation
garantissent effectivement l’impossibilité pour le public de consulter de telles données, la commission considère
que la société ne peut être regardée comme réutilisant des informations publiques comportant des données à
caractère personnel relatives à ces personnes.
Toutefois, on ne peut exclure que certaines données non occultées se rapportent à des personnes nées il y a plus
de cent ans qui sont encore en vie. La commission relève à cet égard que, selon un rapport de l’Institut national
des études démographiques, la France comptait 20 000 centenaires en 2008, chiffre qui devrait doubler dans les
quarante prochaines années.
La commission considère, dès lors, que la mise en ligne des données qui se rapportent à ces dernières constitue
une réutilisation de données à caractère personnel au sens de l’article 2 de la loi du 6 janvier 1978.
Il en résulte qu’en principe, le consentement de ces personnes doit être obtenu préalablement à la mise en œuvre
du traitement, conformément aux dispositions de l’article 7 de cette loi, à moins que l’une des exceptions
énumérées à cet article n’en dispense le responsable de traitement. Au cas présent, à défaut pour la société
Notrefamille.com de recueillir ce consentement, seule la dérogation prévue au 5° de cet article, qui permet la mise
en œuvre d’un traitement pour la réalisation de l'intérêt légitime poursuivi par le responsable du traitement ou par
les destinataires, « sous réserve de ne pas méconnaître l'intérêt ou les droits et libertés fondamentaux de la
personne concernée », peut être utilement invoquée pour justifier de la licéité du traitement envisagé. Cette
disposition suppose de respecter l’équilibre entre ces différents intérêts.
En l’espèce, la commission constate, d’une part, que les intérêts poursuivis par la société Notrefamille.com sont
de deux ordres : son propre intérêt commercial et l’intérêt qui s’attache, pour les destinataires du traitement
(abonnés de son site Internet), à la possibilité d’accéder directement à des archives publiques concernant leurs
ancêtres. Elle relève, d’autre part, que l’atteinte portée aux droits et libertés fondamentaux des personnes
concernées peut être considérée comme limitée pour quatre raisons :
• En premier lieu, la société s’est engagée à occulter les données sensibles énumérées à l’article 8 de la loi du 6
janvier 1978, les seules données de ce type étant celles du recensement de 1851, qui ne sauraient concerner en
tout état de cause des personnes en vie.
• En deuxième lieu, toute personne peut d’ores et déjà consulter et obtenir communication, le cas échéant sous
forme numérique si les documents sont disponibles sous cette forme, des données qui seraient mises en ligne par
la société, sur le fondement de l’article L. 213-2 du code du patrimoine. Il en va ainsi, en particulier, des
informations mettant en cause la protection de la vie privée, qui deviennent librement communicables à l’expiration
d’un délai de cinquante ans, et de celles qui concernent des affaires portées devant les juridictions, qui sont
accessibles à toute personne à l’expiration d’un délai de soixante-quinze ans à compter de la date du document.
• En troisième lieu, si la mise en ligne traduit un changement d’échelle dans l’accès à ces informations publiques,
en ce qu’elle démultiplie et facilite leur consultation, ces données ne sont pas en accès libre sur le site Internet et
elles ne peuvent être obtenues que moyennant la souscription d’un abonnement. De plus, il ressort du dossier que
les données nominatives ne sont pas accessibles à partir des moteurs de recherche usuels, mais seulement à
l’aide de celui du site. La commission souligne à cet égard que la réalité de la mise en œuvre de ces mesures de
protection pourra donner lieu à vérification.
41
• Enfin, les personnes concernées, qui sont en nombre limité, disposent de la possibilité de s’opposer à la diffusion
des données qui les concernent, sur le fondement de l’article 38 de la loi du 6 janvier 1978.
Dans ces conditions, la commission estime que l’article 7 de la loi du 6 janvier 1978 ne fait pas obstacle à ce que
la société Notrefamille.com diffuse, dans les conditions qu’elle s’est engagée à respecter, des données se
rapportant à des personnes vivantes dont la naissance date de plus de cent ans, sans recueillir leur consentement
préalable.
La commission précise ensuite qu’en vertu de l’article 32 de la loi du 6 janvier 1978, il appartient en principe au
responsable du traitement d’informer les personnes concernées notamment de son identité, de la finalité
poursuivie par le traitement, du caractère facultatif ou obligatoire de ses réponses ainsi que des destinataires des
informations. Toutefois, le III du même article exonère de cette obligation le responsable d’un traitement de
données à caractère personnel qui, comme en l’espèce, n’ont pas été recueillies directement par ce dernier
auprès des personnes concernées, quand leur information « se révèle impossible ou exige des efforts
disproportionnés par rapport à l'intérêt de la démarche ». Pour les raisons qui précèdent, et eu égard au nombre
de personnes concernées et à la difficulté de déterminer si une personne née il y a plus de cent ans est ou non
décédée, la commission estime que l’obligation d’information prévue par cet article ne s’impose pas. En revanche,
la commission estime que la société Notrefamille.com pourrait faire utilement figurer de telles informations sur son
site internet.
La commission constate par ailleurs que les données dont la réutilisation est envisagée ont été conservées par les
administrations versantes puis par les services d’archives à des fins historiques, statistiques et scientifiques bien
au-delà de la durée initiale de traitement. Ces données sont, par conséquent, soumises à l’article 36 de la loi du 6
janvier 1978. Il en résulte que le traitement projeté par la société Notrefamille.com, qui poursuit une finalité autre
que celles qui viennent d’être mentionnées, doit faire l’objet d’une autorisation de la CNIL dans les conditions
prévues à l’article 41-1 du décret n° 2005-1309 du 20 octobre 2005.
Enfin, la société Notrefamille.com a indiqué à la commission qu’elle faisait procéder à la numérisation des
documents et à l’occultation de certaines données par un sous-traitant situé à Madagascar.
La commission rappelle à cet égard que, selon l’article 35 de la loi du 6 janvier 1978, le responsable de traitement
ne peut faire appel à un sous-traitant que sous réserve que celui-ci présente des garanties suffisantes pour
assurer la mise en œuvre des mesures de confidentialité et de sécurité prévues à l’article 34. Cette exigence ne
décharge pas le responsable du traitement de son obligation de veiller au respect de ces mesures. En vertu de
l’article 226-17 du code pénal, la méconnaissance de ces dispositions est passible d’une peine de cinq ans
d’emprisonnement et de 300 000 euros d'amende.
La commission souligne également que l’article 68 de la loi du 6 janvier 1978 fait obstacle au transfert de données
à caractère personnel vers un Etat n’appartenant pas à l’Union européenne si celui-ci n’assure pas un niveau de
protection suffisant de la vie privée et des libertés et droits fondamentaux des personnes concernées, sauf
autorisation de la CNIL prévue au huitième alinéa de l’article 69 de cette loi. Il ressort du site Internet de la CNIL
que Madagascar ne présente pas un « niveau adéquat de protection des données ». Par conséquent, s’il s’avérait
que le recours de la société Notrefamille.com à de tels sous-traitants impliquait un transfert de données à
l’extérieur de l’Union européenne, celle-ci devrait recueillir préalablement l’autorisation de la CNIL.
Enfin, et en toute hypothèse, compte tenu de la nature du traitement de données en cause, la commission
rappelle que la société ne pourra légalement les réutiliser que sous réserve d’avoir accompli auprès de la
Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) les « formalités préalables » prévues par les articles
22 et suivants de la loi du 6 janvier 1978.
2.4. Sur l’existence d’un motif d’intérêt général suffisant
Ainsi qu’il a été dit ci-dessus, un motif d’intérêt général suffisant peut justifier légalement un refus de réutilisation,
sous réserve qu’il soit proportionné à la situation, notamment à la sensibilité des données en cause et à la nature
de l’usage envisagé. La commission précise toutefois qu’il convient de privilégier, dans la mesure du possible,
l’encadrement de la réutilisation plutôt que son interdiction.
En l’espèce, certains services d’archives s’opposent à la réutilisation envisagée par la société Notrefamille.com au
motif que celle-ci souhaite mettre en ligne des données sur un site Internet comprenant des « contenus
inappropriés ou en inadéquation avec l’image que le conseil général entend donner », par exemple « des pages
publicitaires incompatibles avec le caractère patrimonial, historique et scientifique des informations demandées ».
Après avoir consulté le site Internet de la société, la commission constate toutefois que les contenus dont fait état
l’administration, figurent sur des pages clairement distinctes de celles concernant les recherches généalogiques et
que l’accès à ces dernières n’implique pas la consultation des premières. Dans ces conditions, la commission
42
estime que ce motif ne saurait, en l’espèce et en tout état de cause, légalement justifier un refus de réutilisation, ni
même une prescription restrictive figurant dans une licence.
Un autre motif de refus invoqué tient à l’atteinte que porterait la réutilisation envisagée à l’intégrité des données,
dès lors que les documents ne seraient pas consultables dans leur intégralité, mais seulement par extraits. La
commission considère toutefois que les différentes mentions qui composent ces documents constituent des
informations publiques divisibles les unes des autres et que leur affichage séparé n’altère pas, en l’espèce, leur
contenu et leur intégrité. Elle constate au demeurant que, si la recherche s’effectue à partir du nom de famille, le
site fait apparaître l’ensemble de la page sur laquelle figurent les informations relatives à chaque personne qui
porte ce nom. La commission relève que si des erreurs peuvent être commises lors de l’indexation des archives
publiques eu égard aux difficultés liées à l’interprétation et à la transcription de documents anciens, cette seule
circonstance ne saurait justifier à elle seule un refus de réutilisation, mais pourrait donner lieu en revanche un
avertissement de la société Notrefamille.com sur son site internet.
Le motif tiré de ce que le but de cette réutilisation est commercial ne saurait, en l’espèce, compte tenu de la nature
des informations en cause, légalement justifier son interdiction. La commission souligne que la commercialisation
à laquelle la société Notrefamille.com entend procéder, ne remet pas en cause la possibilité pour les conseils
généraux de continuer à diffuser, de façon gratuite le cas échéant, sur internet, leurs archives publiques. Ceux-ci
pourraient d’ailleurs prévoir, dans leur modèle de licence ou règlement, l’obligation pour la société
Notrefamille.com de mentionner le lien internet ou la localisation géographique permettant la consultation directe
des archives publiques qu’ils détiennent.
De façon plus générale, l’administration s’interroge sur la légitimité, pour une société privée, de détenir une base
nominative nationale indexée comportant de très nombreuses « données personnelles ». La commission estime
que cette préoccupation, à laquelle elle est sensible, doit être réputée avoir été prise en compte, à titre principal,
par la loi du 6 janvier 1978, modifiée par la loi n° 2004-801 du 6 août 2004, qui assure la transposition de la
directive 95/46/CE du 24 octobre 1995. Il appartient à la CNIL d’apprécier s’il y a interconnexion de fichiers au
sens de l’article 25 de la loi du 6 janvier 1978 et s’il y a lieu de l’autoriser sur ce fondement.
La commission constate en revanche qu’en vertu du premier alinéa de l’article 13 de la loi du 17 juillet 1978, « les
informations publiques comportant des données à caractère personnel peuvent faire l'objet d'une réutilisation soit
lorsque la personne intéressée y a consenti, soit si l'autorité détentrice est en mesure de les rendre anonymes ou,
à défaut d'anonymisation, si une disposition législative ou réglementaire le permet ». Si ces dispositions ne sont
pas applicables de plein droit à la réutilisation des informations publiques détenues par les services d’archives, en
vertu de l’article 11 de la même loi, il est loisible à ces derniers de s’en prévaloir à l’occasion d’une demande de
réutilisation. Dans ce cas, ces règles permettraient d’interdire à la société Notrefamille.com de réutiliser
commercialement les données relatives à des personnes dont la date de naissance est de moins de 120 ans
révolus, sans avoir recueilli leur consentement ou sans s’être assurée préalablement de leur éventuel décès. En
revanche, de telles règles ne peuvent s’appliquer aux informations relatives à des personnes décédées, qui, ainsi
qu’il a été dit, ne constituent pas des données à caractère personnel au sens de ces dispositions.
S’agissant de ces dernières informations, la commission précise à toutes fins utiles que l’article 11 de la loi du 17
juillet 1978 ne fait pas obstacle à l’édiction d’une règle interdisant la réutilisation de données qui porterait atteinte à
la mémoire des défunts. Mais elle considère qu’en l’espèce, la réutilisation des cahiers de recensement par la
société Notrefamille.com n’encourt pas un tel grief, compte tenu notamment de la nature des informations qui en
font l’objet.
La commission émet donc un avis favorable à la demande de la société Notrefamille.com, sous réserve des
conditions et limites qui viennent d’être énoncées et sans préjudice de la position de la CNIL. Elle rappelle en effet
qu’ainsi qu’il a été dit ci-dessus, cette société ne pourra légalement réutiliser les archives publiques sollicitées que
sous réserve d’avoir accompli auprès de la CNIL les « formalités préalables » prévues par la loi du 6 janvier 1978.
43
Type : avis
Administration : président du conseil général de l'Allier
27 juillet 2010
Séance :
Maîtres Stéphane B. et Anna S., conseils de la société Notrefamille.com a saisi la commission d'accès aux
documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 5 juillet 2010, à la suite du refus opposé par
le président du conseil général de l'Allier à sa demande de communication et réutilisation, par leur cliente, éditeur
des sites internet www.notrefamille.com et www.genealogie.com, des documents suivants déposés auprès des
archives départementales :
1) les cahiers de recensement des années 1801, 1806, 1821, 1826, 1831, 1836, 1841, 1846, 1851, 1856, 1861,
1866, 1872, 1876, 1881, 1886, 1891, 1896, 1901, 1906, 1911, 1921, 1926 et 1931 ;
2) les registres paroissiaux et d'état civil de plus de soixante-quinze ans.
La commission relève que la société Notrefamille.com, qui exploite un site internet de généalogie, souhaite
procéder à la réutilisation d’archives publiques, à savoir des cahiers de recensement et des registres d’état civil,
en intégrant des images numérisées de ces documents dans une base de données mise en ligne et en réalisant
des index nominatifs de recherche, afin de permettre aux usagers d’effectuer des recherches par nom de
personne.
La commission rappelle que le 4° du I de l’article L. 213-2 du code du patrimoine dispose que « les archives
publiques sont communicables de plein droit à l'expiration d'un délai de (…) soixante-quinze ans à compter de la
date du document ou du document le plus récent inclus dans le dossier, ou un délai de vingt-cinq ans à compter
de la date du décès de l'intéressé si ce dernier délai est plus bref : a) pour les documents dont la communication
porte atteinte au secret en matière de statistiques lorsque sont en cause des données collectées au moyen de
questionnaires ayant trait aux faits et comportements d'ordre privé. (…) e) Pour les registres de naissance et de
mariage de l'état civil, à compter de leur clôture. ».
En l’espèce, la commission relève, d’une part, que les cahiers de recensement sollicités sont constitués des
données nominatives qui ont été recueillies au cours des opérations de recensement menées de 1831 à 1931, et
d’autre part, que les registres d’état civil en cause datent de plus de soixante-quinze ans. Elle considère par
conséquent que ces documents sont librement communicables, le délai de soixante-quinze ans fixé par le code du
patrimoine étant écoulé.
Dans l’hypothèse où tout ou partie de ces documents n’existerait pas ou n’aurait pas été conservé, la commission
ne pourrait alors que déclarer sans objet dans cette mesure la demande de communication.
La commission souligne que l’administration ne peut en aucun cas se fonder sur l’objet et les conditions de la
réutilisation que le demandeur envisage de faire de ces documents, pour rejeter cette demande de
communication.
La commission rappelle en outre qu'en application du 2ème alinéa de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978, le droit
à communication des documents administratifs ne s'applique pas aux documents qui font l'objet d'une diffusion
publique. Bien que l’article L. 213-1 du code du patrimoine ne renvoie pas expressément à cette disposition, la
commission considère que cette dernière s’applique également aux archives publiques.
Lorsque l’administration a procédé à la mise en ligne d’un document assortie de la possibilité de le télécharger
intégralement gratuitement ou à un prix raisonnable, ce dernier doit être regardé comme ayant fait l’objet d’une
diffusion publique au sens de l’article 2 de la loi de 1978.
Dans l’hypothèse où l’administration a élaboré, sous forme numérique, une base de données organisée
rassemblant, selon des critères qu’elle a déterminés, un ensemble cohérent de documents (ex : cd-rom
regroupant l’état civil d’une ou plusieurs communes), la commission considère qu’elle est tenue de communiquer
l’intégralité de cette base sous cette forme au demandeur, quand bien même chacun des documents qui la
composent aurait lui-même fait l’objet d’une diffusion publique (ex : acte d’état civil d’une personne déterminée).
Ce n’est que dans le cas où le demandeur peut récupérer la base de données dans son ensemble par une
opération simple de téléchargement (tels qu’un ou plusieurs téléchargements si la base de données est
volumineuse), que celle-ci pourra être considérée comme ayant fait l’objet d’une diffusion publique.
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Il résulte de ces dispositions que l’administration ne peut en aucun cas refuser de communiquer par voie
informatique les documents dont elle dispose déjà sous format numérique. En revanche, l’administration n’est
jamais tenue de numériser elle-même les documents pour satisfaire une demande.
ce titre, il appartient à l’administration, saisie d’une telle demande, d’apprécier au cas par cas, compte tenu
notamment de sa capacité d’accueil, des moyens de surveillance dont elle dispose, des autres demandes dont
elle est saisie et des conditions dans lesquelles l’opération de numérisation serait réalisée, les perturbations qui
pourraient en résulter et par conséquent la suite qu’il convient de lui donner.
que ces dernières ne nuisent pas à la conservation des documents et du respect des principes d’égalité et de libre
La commission rappelle, à titre liminaire, qu’en vertu de l’article 20 de la loi du 17 juillet 1978, elle est compétente
pour se prononcer sur la légalité d’une décision défavorable en matière de réutilisation d'informations publiques
opposée par l’administration.
En l’espèce, l’ensemble des informations dont la réutilisation est envisagée figure dans des archives publiques
librement communicables en vertu de l’article L. 213-2 du code du patrimoine. Elles n’ont pas été produites ou
reçues dans le cadre d’un service public à caractère industriel et commercial. Elles ne sont pas grevées de droits
d’auteur de tiers. Elles constituent par conséquent des informations publiques au sens de l’article 10 de la même
loi.
l'informatique, aux fichiers et aux libertés. Ainsi, si une disposition de cette dernière loi faisait obstacle à la
45
réutilisation projetée, la commission ne pourrait qu’émettre un avis défavorable. Elle précise toutefois que sa
position ne saurait préjuger de celle que la CNIL sera amenée à prendre sur une demande d’autorisation de mise
en œuvre d’un traitement de données à caractère personnel, notamment au titre des articles 25, 36 et 69 de la loi
du 6 janvier 1978.
dispositions, d’une part, que les articles 12 à 18 ne s’appliquent pas à la réutilisation des informations publiques
détenues par les services d’archives, et d’autre part, qu’il appartient à ces derniers de définir leurs propres règles
de réutilisation, lesquelles pourront, le cas échéant, s’inspirer des principes posés par le chapitre II de la loi du 17
juillet 1978.
si elle repose sur une disposition législative ou réglementaire en vigueur ;
ou si elle est justifiée par des motifs d’intérêt général suffisants et qu’elle est proportionnée à la sensibilité des
cette fin s’inspirer ou reprendre les règles prévues par le chapitre II du titre Ier de la loi du 17 juillet 1978 et les
motifs d’intérêt général qu’il lui appartient de préciser dans sa décision individuelle.
La commission tient toutefois à attirer l’attention de l’administration sur les inconvénients qui s’attachent à
l’absence de définition au préalable des règles de réutilisation. Cette situation, par l’imprévisibilité qu’elle
entretient, est préjudiciable aux réutilisateurs, qui peuvent de surcroît douter du respect, dans ces conditions, du
principe d’égalité de traitement. En outre, elle est source d’insécurité juridique au regard du principe de légalité de
délit et des peines, selon lequel aucune sanction ne peut être infligée à un contrevenant en l'absence de texte
ayant préalablement défini, avec une précision suffisante, l'infraction et la peine encourue. La commission
recommande par conséquent à l’administration d’édicter un règlement ou, à défaut, une directive fixant les
orientations au regard desquelles chaque demande de réutilisation sera appréciée.
La commission précise, à toutes fins utiles, que la circonstance que des archives publiques aient été
communiquées et réutilisées avant que l’administration n’élabore une licence ou un règlement instaurant une
redevance, ne fait pas obstacle au paiement de celle-ci en contrepartie de la réutilisation qui en sera faite à
compter de la conclusion de la licence ou de l’édiction du règlement, le principe de non-rétroactivité interdisant
seulement à l’administration d’exiger le versement d’une redevance au titre d’une réutilisation effectuée
antérieurement.
46
2.3. Sur le respect de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978
La commission souligne, à titre liminaire, qu’elle ne saurait se prononcer sur l’application de la loi du 6 janvier
1978, que sous réserve de l’interprétation que la CNIL pourrait être amenée à adopter ultérieurement.
Elle relève ensuite que les documents sollicités dont la mise en ligne est envisagée comportent pour l’essentiel,
compte tenu de leur date, des informations relatives à des personnes décédées. Peuvent toutefois figurer dans
certains documents des données portant sur des personnes encore en vie (ex : personne née en 1930 figurant
dans un cahier de recensement de 1931). Il y a lieu, dès lors, de distinguer les règles applicables dans chacun de
ces deux cas.
a) Sur les informations relatives aux personnes décédées
La commission rappelle que la loi du 6 janvier 1978 « s’applique aux traitements automatisés de données à
caractère personnel, ainsi qu’aux traitements non automatisés de données à caractère personnel contenues ou
appelées à figurer dans des fichiers, à l’exception des traitements mis en œuvre pour l’exercice d’activités
exclusivement personnelles. ». Constitue une donnée à caractère personnel, au sens de l’article 2 de cette loi, «
toute information relative à une personne physique identifiée ou qui peut être identifiée, directement ou
indirectement, par référence à un numéro d’identification ou à un ou plusieurs éléments qui lui sont propres. ».
La commission s’est interrogée sur le point de savoir si des informations relatives à des personnes décédées
constituent des données à caractère personnel.
Elle relève en premier lieu que l’article 2 de la loi circonscrit la notion de données à caractère personnel aux «
personnes physiques », et semble ainsi se référer aux personnes vivantes, dès lors qu’une personne décédée ne
jouit plus de la personnalité juridique. Elle constate que nombre de dispositions de cette loi confèrent aux
personnes « concernées » par un traitement des droits que seule une personne vivante peut exercer (la personne
concernée doit « donner son consentement » - article 7, doit être « informée » des caractéristiques du traitement –
art. 32, peut s’y opposer – art. 38, interroger le responsable de celui-ci – art. 39 ou encore demander la
rectification de données - art. 40). Elle note d’ailleurs que nombre de législations étrangères sur la protection des
données à caractère personnel (Royaume-Uni, Suède, Belgique, nombreux Länder allemands) limitent
expressément leur champ d’application aux personnes en vie. Il résulte également de la jurisprudence de la Cour
de cassation que le droit d’agir pour le respect de la vie privée s'éteint au décès de la personne concernée, seule
titulaire de ce droit, et n'est pas transmis à ses héritiers (Cass. 2ème civ., 8 juillet 2004, Bull. civ. II, n° 390).
La commission observe, il est vrai, que la directive 95/46/CE du 24 octobre 1995 ne paraît pas s’opposer à ce que
le législateur national étende la portée de la protection des données à caractère personnel aux personnes
décédées, dans la mesure où aucune autre disposition du droit de l’Union européenne n’y fait obstacle (CJCE, 6
novembre 2003, Lindqvist, C-101/2001, pt. 98 ; procès-verbal du Conseil de l'Union européenne, 8.2.1995,
document n° 4730/95: Ad article 2a : « Le Conseil et la Commission confirment qu'il appartient aux États membres
de déterminer si et dans quelle mesure la présente directive est susceptible de s'appliquer aux personnes
décédées.»).
La commission estime toutefois qu’il ne ressort pas de la loi du 6 janvier 1978, ni de ses travaux préparatoires,
que le législateur ait entendu protéger de façon générale les données se rapportant aux personnes décédées. Il
s’est borné à prévoir, au septième alinéa de l’article 40, que : « Les héritiers d’une personne décédée justifiant de
leur identité peuvent, si des éléments portés à leur connaissance leur laissent présumer que les données à
caractère personnel la concernant faisant l’objet d’un traitement n’ont pas été actualisées, exiger du responsable
de ce traitement qu’il prenne en considération le décès et procède aux mises à jour qui doivent en être la
conséquence. ». Cette disposition se limite à permettre l’actualisation des traitements portant en partie sur des
données recueillies du vivant de la personne. De même, le dernier alinéa de l’article 56 prévoit expressément,
pour le cas particulier des traitements de données à caractère personnel ayant pour fin la recherche dans le
domaine de la santé, que « les informations concernant les personnes décédées (…) peuvent faire l'objet d'un
traitement de données, sauf si l'intéressé a, de son vivant, exprimé son refus par écrit ».
La commission déduit de l’ensemble de ces considérations que, à l’exception de l’article 56, la loi du 6 janvier
1978 n’est, en principe, pas applicable aux informations relatives aux personnes décédées et que les ayants droit
ne peuvent intervenir que pour demander la rectification du traitement de données conformément aux dispositions
de l’article 40. Il en va différemment uniquement dans l’hypothèse où une information relative à une personne
décédée concerne également une personne vivante. Ainsi, par exemple, l’existence du lien de filiation entre une
personne vivante et une personne décédée ou encore l’information qui permettrait de déterminer qu’une personne
en vie est atteinte d’une maladie génétique héritée de ses ascendants décédés ne peuvent faire l’objet d’une
réutilisation. Il en résulte qu’il ne devrait pas être possible à un utilisateur du site internet de la société
Notrefamille.com d’effectuer une recherche sur des personnes décédées en entrant dans l’index de recherche
47
l’identité d’une personne en vie. En revanche, la commission estime que des données relatives à l’état civil, à la
profession, à la situation administrative ou judiciaire d’une personne décédée ne peuvent être considérées, pas
plus que de son vivant, comme des données à caractère personnel concernant ses ayants droit ou ses
descendants.
Il résulte de ce qui précède que l’article 7 de la loi du 6 janvier 1978, qui subordonne la licéité d’un traitement de
données à caractère personnel au recueil préalable du consentement de la personne concernée, sauf exceptions
limitativement énumérées, ne saurait faire obstacle à la mise en œuvre d’un traitement concernant exclusivement
des personnes décédées. En tout état de cause, à supposer que l’impossibilité de recueillir le consentement d’une
personne décédée implique, pour que le traitement soit licite, d’entrer dans l’une de ces exceptions, le 5° de cet
article permet la mise en œuvre d’un tel traitement pour la réalisation de l'intérêt légitime poursuivi par le
responsable du traitement ou par le destinataire, « sous réserve de ne pas méconnaître l'intérêt ou les droits et
libertés fondamentaux de la personne concernée ». Or, ainsi qu’il a été dit ci-dessus, une personne décédée n’a
plus la personnalité juridique.
Pour les mêmes raisons, la commission considère que l’article 8, qui proscrit en principe la collecte et le traitement
de données à caractère personnel « qui font apparaître, directement ou indirectement, les origines raciales ou
ethniques, les opinions politiques, philosophiques ou religieuses ou l'appartenance syndicale des personnes, ou
qui sont relatives à la santé ou à la vie sexuelle de celles-ci », n’est pas applicable aux informations relatives aux
personnes décédées. Elle prend note, en tout état de cause, que la société Notrefamille.com s’est engagée à
procéder à l’occultation sur son site Internet, de telles mentions, laquelle pourra donner lieu, le cas échéant, à des
contrôles destinés à s’assurer de son effectivité.
b) Sur les informations relatives aux personnes vivantes
La commission constate que la société Notrefamille.com s’est engagée à rendre inaccessibles aux visiteurs de
son site les parties des documents numérisés se rapportant aux personnes dont la date de naissance se situe
dans une période de moins de cent ans révolus. Sous réserve que les modalités techniques de l’occultation
garantissent effectivement l’impossibilité pour le public de consulter de telles données, la commission considère
que la société ne peut être regardée comme réutilisant des informations publiques comportant des données à
caractère personnel relatives à ces personnes.
Toutefois, on ne peut exclure que certaines données non occultées se rapportent à des personnes nées il y a plus
de cent ans qui sont encore en vie. La commission relève à cet égard que, selon un rapport de l’Institut national
des études démographiques, la France comptait 20 000 centenaires en 2008, chiffre qui devrait doubler dans les
quarante prochaines années.
La commission considère, dès lors, que la mise en ligne des données qui se rapportent à ces dernières constitue
une réutilisation de données à caractère personnel au sens de l’article 2 de la loi du 6 janvier 1978.
Il en résulte qu’en principe, le consentement de ces personnes doit être obtenu préalablement à la mise en œuvre
du traitement, conformément aux dispositions de l’article 7 de cette loi, à moins que l’une des exceptions
énumérées à cet article n’en dispense le responsable de traitement. Au cas présent, à défaut pour la société
Notrefamille.com de recueillir ce consentement, seule la dérogation prévue au 5° de cet article, qui permet la mise
en œuvre d’un traitement pour la réalisation de l'intérêt légitime poursuivi par le responsable du traitement ou par
les destinataires, « sous réserve de ne pas méconnaître l'intérêt ou les droits et libertés fondamentaux de la
personne concernée », peut être utilement invoquée pour justifier de la licéité du traitement envisagé. Cette
disposition suppose de respecter l’équilibre entre ces différents intérêts.
En l’espèce, la commission constate, d’une part, que les intérêts poursuivis par la société Notrefamille.com sont
de deux ordres : son propre intérêt commercial et l’intérêt qui s’attache, pour les destinataires du traitement
(abonnés de son site Internet), à la possibilité d’accéder directement à des archives publiques concernant leurs
ancêtres. Elle relève, d’autre part, que l’atteinte portée aux droits et libertés fondamentaux des personnes
concernées peut être considérée comme limitée pour quatre raisons :
En premier lieu, la société s’est engagée à occulter les données sensibles énumérées à l’article 8 de la loi du 6
janvier 1978, les seules données de ce type étant celles du recensement de 1851, qui ne sauraient concerner en
tout état de cause des personnes en vie.
En deuxième lieu, toute personne peut d’ores et déjà consulter et obtenir communication, le cas échéant sous
forme numérique si les documents sont disponibles sous cette forme, des données qui seraient mises en ligne par
la société, sur le fondement de l’article L. 213-2 du code du patrimoine. Il en va ainsi, en particulier, des
informations mettant en cause la protection de la vie privée, qui deviennent librement communicables à l’expiration
d’un délai de cinquante ans, et de celles qui concernent des affaires portées devant les juridictions, qui sont
accessibles à toute personne à l’expiration d’un délai de soixante-quinze ans à compter de la date du document.
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En troisième lieu, si la mise en ligne traduit un changement d’échelle dans l’accès à ces informations publiques, en
ce qu’elle démultiplie et facilite leur consultation, ces données ne sont pas en accès libre sur le site Internet et
elles ne peuvent être obtenues que moyennant la souscription d’un abonnement. De plus, il ressort du dossier que
les données nominatives ne sont pas accessibles à partir des moteurs de recherche usuels, mais seulement à
l’aide de celui du site. La commission souligne à cet égard que la réalité de la mise en œuvre de ces mesures de
protection pourra donner lieu à vérification.
Enfin, les personnes concernées, qui sont en nombre limité, disposent de la possibilité de s’opposer à la diffusion
des données qui les concernent, sur le fondement de l’article 38 de la loi du 6 janvier 1978.
Dans ces conditions, la commission estime que l’article 7 de la loi du 6 janvier 1978 ne fait pas obstacle à ce que
la société Notrefamille.com diffuse, dans les conditions qu’elle s’est engagée à respecter, des données se
rapportant à des personnes vivantes dont la naissance date de plus de cent ans, sans recueillir leur consentement
préalable.
La commission précise ensuite qu’en vertu de l’article 32 de la loi du 6 janvier 1978, il appartient en principe au
responsable du traitement d’informer les personnes concernées notamment de son identité, de la finalité
poursuivie par le traitement, du caractère facultatif ou obligatoire de ses réponses ainsi que des destinataires des
informations. Toutefois, le III du même article exonère de cette obligation le responsable d’un traitement de
données à caractère personnel qui, comme en l’espèce, n’ont pas été recueillies directement par ce dernier
auprès des personnes concernées, quand leur information « se révèle impossible ou exige des efforts
disproportionnés par rapport à l'intérêt de la démarche ». Pour les raisons qui précèdent, et eu égard au nombre
de personnes concernées et à la difficulté de déterminer si une personne née il y a plus de cent ans est ou non
décédée, la commission estime que l’obligation d’information prévue par cet article ne s’impose pas. En revanche,
la commission estime que la société Notrefamille.com pourrait faire utilement figurer de telles informations sur son
site internet.
La commission constate par ailleurs que les données dont la réutilisation est envisagée ont été conservées par les
administrations versantes puis par les services d’archives à des fins historiques, statistiques et scientifiques bien
au-delà de la durée initiale de traitement. Ces données sont, par conséquent, soumises à l’article 36 de la loi du 6
janvier 1978. Il en résulte que le traitement projeté par la société Notrefamille.com, qui poursuit une finalité autre
que celles qui viennent d’être mentionnées, doit faire l’objet d’une autorisation de la CNIL dans les conditions
prévues à l’article 41-1 du décret n° 2005-1309 du 20 octobre 2005.
Enfin, la société Notrefamille.com a indiqué à la commission qu’elle faisait procéder à la numérisation des
documents et à l’occultation de certaines données par un sous-traitant situé à Madagascar.
La commission rappelle à cet égard que, selon l’article 35 de la loi du 6 janvier 1978, le responsable de traitement
ne peut faire appel à un sous-traitant que sous réserve que celui-ci présente des garanties suffisantes pour
assurer la mise en œuvre des mesures de confidentialité et de sécurité prévues à l’article 34. Cette exigence ne
décharge pas le responsable du traitement de son obligation de veiller au respect de ces mesures. En vertu de
l’article 226-17 du code pénal, la méconnaissance de ces dispositions est passible d’une peine de cinq ans
d’emprisonnement et de 300 000 euros d'amende.
La commission souligne également que l’article 68 de la loi du 6 janvier 1978 fait obstacle au transfert de données
à caractère personnel vers un Etat n’appartenant pas à l’Union européenne si celui-ci n’assure pas un niveau de
protection suffisant de la vie privée et des libertés et droits fondamentaux des personnes concernées, sauf
autorisation de la CNIL prévue au huitième alinéa de l’article 69 de cette loi. Il ressort du site Internet de la CNIL
que Madagascar ne présente pas un « niveau adéquat de protection des données ». Par conséquent, s’il s’avérait
que le recours de la société Notrefamille.com à de tels sous-traitants impliquait un transfert de données à
l’extérieur de l’Union européenne, celle-ci devrait recueillir préalablement l’autorisation de la CNIL.
Enfin, et en toute hypothèse, compte tenu de la nature du traitement de données en cause, la commission
rappelle que la société ne pourra légalement les réutiliser que sous réserve d’avoir accompli auprès de la
Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) les « formalités préalables » prévues par les articles
22 et suivants de la loi du 6 janvier 1978.
2.4. Sur l’existence d’un motif d’intérêt général suffisant
Ainsi qu’il a été dit ci-dessus, un motif d’intérêt général suffisant peut justifier légalement un refus de réutilisation,
sous réserve qu’il soit proportionné à la situation, notamment à la sensibilité des données en cause et à la nature
de l’usage envisagé. La commission précise toutefois qu’il convient de privilégier, dans la mesure du possible,
l’encadrement de la réutilisation plutôt que son interdiction.
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En l’espèce, certains services d’archives s’opposent à la réutilisation envisagée par la société Notrefamille.com au
motif que celle-ci souhaite mettre en ligne des données sur un site Internet comprenant des « contenus
inappropriés ou en inadéquation avec l’image que le conseil général entend donner », par exemple « des pages
publicitaires incompatibles avec le caractère patrimonial, historique et scientifique des informations demandées ».
Après avoir consulté le site Internet de la société, la commission constate toutefois que les contenus dont fait état
l’administration figurent sur des pages clairement distinctes de celles concernant les recherches généalogiques et
que l’accès à ces dernières n’implique pas la consultation des premières. Dans ces conditions, la commission
estime que ce motif ne saurait, en l’espèce et en tout état de cause, légalement justifier un refus de réutilisation, ni
même une prescription restrictive figurant dans une licence.
Un autre motif de refus invoqué tient à l’atteinte que porterait la réutilisation envisagée à l’intégrité des données,
dès lors que les documents ne seraient pas consultables dans leur intégralité, mais seulement par extraits. La
commission considère toutefois que les différentes mentions qui composent ces documents constituent des
informations publiques divisibles les unes des autres et que leur affichage séparé n’altère pas, en l’espèce, leur
contenu et leur intégrité. Elle constate au demeurant que, si la recherche s’effectue à partir du nom de famille, le
site fait apparaître l’ensemble de la page sur laquelle figurent les informations relatives à chaque personne qui
porte ce nom. La commission relève que si des erreurs peuvent être commises lors de l’indexation des archives
publiques eu égard aux difficultés liées à l’interprétation et à la transcription de documents anciens, cette seule
circonstance ne saurait justifier à elle seule un refus de réutilisation, mais pourrait donner lieu en revanche un
avertissement de la société Notrefamille.com sur son site internet.
Le motif tiré de ce que le but de cette réutilisation est commercial ne saurait, en l’espèce, compte tenu de la nature
des informations en cause, légalement justifier son interdiction. La commission souligne que la commercialisation
à laquelle la société Notrefamille.com entend procéder, ne remet pas en cause la possibilité pour les conseils
généraux de continuer à diffuser, de façon gratuite le cas échéant, sur internet, leurs archives publiques. Ceux-ci
pourraient d’ailleurs prévoir, dans leur modèle de licence ou règlement, l’obligation pour la société
Notrefamille.com de mentionner le lien internet ou la localisation géographique permettant la consultation directe
des archives publiques qu’ils détiennent.
De façon plus générale, l’administration s’interroge sur la légitimité, pour une société privée, de détenir une base
nominative nationale indexée comportant de très nombreuses « données personnelles ». La commission estime
que cette préoccupation, à laquelle elle est sensible, doit être réputée avoir été prise en compte, à titre principal,
par la loi du 6 janvier 1978, modifiée par la loi n° 2004-801 du 6 août 2004, qui assure la transposition de la
directive 95/46/CE du 24 octobre 1995. Il appartient à la CNIL d’apprécier s’il y a interconnexion de fichiers au
sens de l’article 25 de la loi du 6 janvier 1978 et s’il y a lieu de l’autoriser sur ce fondement.
La commission constate en revanche qu’en vertu du premier alinéa de l’article 13 de la loi du 17 juillet 1978, « les
informations publiques comportant des données à caractère personnel peuvent faire l'objet d'une réutilisation soit
lorsque la personne intéressée y a consenti, soit si l'autorité détentrice est en mesure de les rendre anonymes ou,
à défaut d'anonymisation, si une disposition législative ou réglementaire le permet ». Si ces dispositions ne sont
pas applicables de plein droit à la réutilisation des informations publiques détenues par les services d’archives, en
vertu de l’article 11 de la même loi, il est loisible à ces derniers de s’en prévaloir à l’occasion d’une demande de
réutilisation. Dans ce cas, ces règles permettraient d’interdire à la société Notrefamille.com de réutiliser
commercialement les données relatives à des personnes dont la date de naissance est de moins de 120 ans
révolus, sans avoir recueilli leur consentement ou sans s’être assurée préalablement de leur éventuel décès. En
revanche, de telles règles ne peuvent s’appliquer aux informations relatives à des personnes décédées, qui, ainsi
qu’il a été dit, ne constituent pas des données à caractère personnel au sens de ces dispositions.
S’agissant de ces dernières informations, la commission précise à toutes fins utiles que l’article 11 de la loi du 17
juillet 1978 ne fait pas obstacle à l’édiction d’une règle interdisant la réutilisation de données qui porterait atteinte à
la mémoire des défunts. Mais elle considère qu’en l’espèce, la réutilisation des registres d’état civil et des cahiers
de recensement par la société Notrefamille.com n’encourt pas un tel grief, compte tenu notamment de la nature
des informations qui en font l’objet.
La commission émet donc un avis favorable à la demande de la société Notrefamille.com, sous réserve des
conditions et limites qui viennent d’être énoncées et sans préjudice de la position de la CNIL. Elle rappelle en effet
qu’ainsi qu’il a été dit ci-dessus, cette société ne pourra légalement réutiliser les archives publiques sollicitées que
sous réserve d’avoir accompli auprès de la CNIL les « formalités préalables » prévues par la loi du 6 janvier 1978.
50
Type : avis
Administration : ministre de la culture et de la communication/procureur
général près la cour d'appel de Metz
14 octobre 2010
Séance :
Madame Monique V. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son
secrétariat le 18 août 2010, à la suite du refus opposé par le ministre de la culture et de la communication et le
procureur général près la cour d'appel de Metz à sa demande de communication, par dérogation au délai fixé par
l'article L. 213-2 du code du patrimoine, du dossier conservé par les archives départementales de Moselle sous la
cote 1490 W 181.
La commission constate que la demande porte sur le dossier d'une procédure devant une cour d'assises à l'issue
de laquelle la mère de la demanderesse a été condamnée à mort pour assassinat avec préméditation sur la
personne de son mari, cette peine ayant ensuite été commuée en travaux forcés à perpétuité à la suite d'une
grâce présidentielle.
Le dossier d'assises datant de 1952, celui-ci ne sera librement accessible que 75 ans après sa date, soit en 2027,
conformément au 4° du I de l'article L. 213-2 du Code du patrimoine. Toutefois, si la mère de la demanderesse,
dont celle-ci indique qu'elle est décédée, l'est depuis plus de 25 ans, ce dossier est devenu communicable à toute
personne qui en fait la demande, en application des mêmes dispositions. Dans ce dernier cas, et sous réserve
que Mme V. produise l'acte de décès correspondant, la commission émet un avis favorable à la communication de
plein droit du dossier, selon les modalités prévues à l'article 4 de la loi du 17 juillet 1978.
Dans le cas contraire, il y a lieu d'examiner la présente demande sur le fondement de l'article L. 213-3 du code du
patrimoine (accès aux archives publiques par dérogation). Dans ce cadre, la commission relève que la demande
est motivée par le souhait de la demanderesse de mieux connaître son histoire familiale et les suites de la
condamnation de sa mère. Il ne ressort pas du dossier soumis à la commission que la divulgation de ce dossier
serait susceptible de porter préjudice à des tiers. Par ailleurs, si la consultation de certaines pièces du dossier
demandé, notamment des photographies, est susceptible de heurter Mme V., cette circonstance ne saurait justifier
un refus de communication, mais seulement que des précautions adéquates soient prises pour limiter les risques
qui s'y attacheraient (information préalable, invitation à consulter le dossier accompagnée d'un tiers...).
Dans ces conditions, la commission émet un avis favorable à la consultation du dossier par dérogation.
Type : avis
Administration : président de la commission nationale de l'informatique et
des libertés (CNIL)
14 octobre 2010
Séance :
Monsieur P. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat
le 31 août 2010, à la suite du refus opposé par le président de la commission nationale de l'informatique et des
libertés (CNIL) à sa demande de communication, de préférence sous forme électronique, des documents suivants
relatifs à l'installation de la haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet
(HADOPI) :
1) concernant le décret n° 2010-236 du 5 mars 2010 relatif au traitement automatisé de données à caractère
personnel autorisé par l'article L. 331-29 du code de la propriété intellectuelle dénommé "système de gestion des
mesures pour la protection des oeuvres sur internet" :
a) la délibération du 14 janvier 2010 portant avis sur le projet de décret,
b) le rapport du commissaire rapporteur,
c) les observations du commissaire du gouvernement,
d) les éléments du dossier en possession de la CNIL et correspondant à cette délibération (la requête saisissant la
CNIL d'une demande d'avis, y compris toute éventuelle annexe ou pièce jointe, demande complémentaire
d'éclaircissement, et réponse apportée par l'administration),
e) le procès-verbal de la séance au cours de laquelle a été adoptée cette délibération ;
2) concernant, d'une part, les délibérations n° 2010-223, 224, 225 et 226 du 10 juin 2010 modifiant les
autorisations de mise en oeuvre par quatre sociétés de perception et de répartition des droits d'auteur d'un
traitement de données à caractère personnel ayant pour finalité la recherche et la constatation des délits de
contrefaçon commis via les réseaux d'échanges de fichiers dénommés "peer to peer "et, d'autre part, les
délibérations n° 2010-255 et 256 du 24 juin 2010 autorisant la mise en oeuvre par l'association de lutte contre la
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piraterie audiovisuelle (ALPA) d'un traitement de données à caractère personnel ayant pour finalité la recherche et
la constatation des délits de contrefaçon commis via les réseaux d'échanges de fichiers dénommés "peer to peer"
en vue de la transmission à la HADOPI et au procureur de la République :
a) le rapport de Monsieur Emmanuel G., commissaire,
b) les observations de Madame Elisabeth R., commissaire du gouvernement,
c) les éléments du dossier en possession de la CNIL et correspondant à cette délibération (les demandes
saisissant la CNIL d'une demande d'avis, y compris toute éventuelle annexe ou pièce jointe, demande
complémentaire d'éclaircissement, et réponse apportée par les sociétés de perception et de répartition des droits
d'auteur ou par l'organisme de défense professionnelle),
d) le procès-verbal de la séance du 10 juin 2010
e) le procès-verbal de la séance du 24 juin 2010
I. Sur la compétence de la CADA
La commission rappelle que les documents produits et reçus par la CNIL dans le cadre de ses missions de service
public sont en principe des documents administratifs soumis au droit d'accès prévu par la loi du 17 juillet 1978.
Toutefois, il résulte des dispositions du chapitre IV de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 que les documents soumis
à la CNIL par les responsables de traitements, dans le cadre des procédures de déclaration au d'autorisation
prévues aux articles 23 et suivants de cette loi, font l'objet d'un régime particulier de communication, qui échappe
au champ d'application de la loi du 17 juillet 1978. La commission se déclare en conséquence incompétente pour
statuer sur le c) du point 2) de la demande.
En revanche, la commission constate que les documents visés au point 1) sont relatifs à l’avis émis par la CNIL
sur le projet de décret d’application de la loi dite HADOPI I, publié le 5 mars 2010. Elle constate que ces pièces ne
s’inscrivent pas dans le cadre d’une procédure d’autorisation régie par le chapitre IV de la loi du 6 janvier 1978,
mais dans celui d’une procédure de consultation de la CNIL sur le fondement de l’article 11 de la loi du 6 janvier
1978, le fichier ayant été autorisé par la loi elle-même. Dans ces conditions, la commission se déclare compétente
pour se prononcer sur la communicabilité de ces documents.
II. Sur les documents visés au point 2), à l’exception du c)
La commission rappelle que les documents demandés sont communicables à toute personne qui en fait la
demande, en application de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, sous réserve qu’ils soient achevés, et après
occultation des mentions dont la divulgation porterait atteinte à la sécurité publique. En dépit de la sensibilité des
questions soulevées par la mise en place et l’action de la HADOPI, la commission estime en revanche que le
secret des délibérations du Gouvernement prévu au 2° du I de l’article 6 de cette loi ne fait pas obstacle à la
communication des documents qui se rapportent au décret n° 2010-236, qui n’a pas été délibéré en conseil des
ministres.
En réponse à la demande qui lui a été adressée, le président de la CNIL a fait savoir à la commission que les
documents visés aux points 2) a) et 2) d) ont été transmis au demandeur par courrier en date du 6 octobre 2010,
après occultation des mentions couvertes par l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978, et que les documents visés au
point 2) b) n’existaient pas dans la mesure où aucune observation de la part du commissaire du gouvernement n’a
été formulée. Sous réserve que les occultations auxquelles il a été procédé soient circonscrites aux mentions
intéressant la sécurité publique, la commission, qui n’a pu prendre connaissance des documents occultés, ne peut
que déclarer sans objet la demande d’avis sur ces trois points.
Il a également été indiqué à la commission que le procès-verbal sollicité au point 2)e) de la demande n’avait pas
encore été approuvé par la CNIL. La commission, qui en prend note, estime ainsi qu’il conserve un caractère
inachevé, au sens de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 et qu’il n’est pas communicable à ce titre. Elle émet donc
un avis défavorable sur ce point mais précise qu’une fois approuvé, le procès-verbal sera communicable à toute
personne qui en fait la demande, en vertu du même article, le cas échéant, dans les conditions et sous les
réserves prévues par l’article 6 de cette loi.
III. Sur les documents visés au point 1)
La commission prend note de ce qu’aucune observation n’a été formulée par les commissaires du Gouvernement.
Elle ne peut donc que déclarer sans objet le c) du point 1) de la demande.
S’agissant de la délibération mentionnée au a) et du rapport du rapporteur, la commission, qui a pu en prendre
connaissance, estime qu’ils sont communicables après occultation des informations relatives à l’architecture du
traitement, dont la divulgation faciliterait les actes de malveillance, dans un contexte particulièrement tendu, et
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porterait donc atteinte à la sécurité publique au sens du 2° du I de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978. Elle émet
donc un avis favorable, sous cette réserve.
Le procès-verbal de séance du 14 janvier 2010 est en revanche intégralement communicable à Monsieur P., pour
la partie qu’il souhaite. La commission émet un avis favorable sur le e).
S’agissant du d), la commission considère que le projet de décret soumis à la CNIL, qui constitue une version
provisoire du décret qui a été publié, revêt un caractère inachevé. Il en va de même du projet de délibération de la
CNIL. Elle émet donc un avis défavorable dans cette mesure.
En revanche, il ne ressort pas des éléments fournis à la commission que les annexes produites par le ministre de
la culture et de la communication revêtiraient un tel caractère préparatoire. Ces annexes sont communicables, à
l’exclusion de celle relative aux interconnexions, rapprochements et mises en relation (pp. 4 à 8), de la page 16
qui décrit l’architecture technique du traitement et de l’annexe relative à la sécurité et aux secrets (pp. 30 à 36), qui
mettent en cause la sécurité publique, ainsi qu’il a été dit ci-dessus. La commission émet un avis favorable sous
cette réserve.
Sous les mêmes réserves, la commission émet un avis favorable à la communication des échanges intervenus
entre la CNIL et l’Etat.
IV. Sur les demandes de Monsieur P.
La commission invite l’intéressé à faire preuve de modération dans l’exercice du droit d’accès prévu par la loi du
17 juillet 1978, laquelle n’a pas vocation à permettre aux administrés d’entraver le bon fonctionnement des
autorités administratives.
Type : avis
Administration : présidente du centre national du cinéma et de l'image
animée (CNC)
18 novembre 2010
Séance :
Maître Christophe P., conseil de la société ZELIG FILMS, a saisi la commission d'accès aux documents
administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 19 octobre 2010, à la suite du refus opposé par la
présidente du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) à sa demande de communication du procèsverbal des réunions de la commission d'aide sélective à la distribution tenues en mars 2008, mars 2009 et mars
2010, sans occultation des passages qui ont été déterminants pour l'attribution des aides.
Le II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 dispose notamment que « Ne sont communicables qu'à l'intéressé les
documents administratifs (…) dont la communication porterait atteinte (…) au secret en matière commerciale et
industrielle ». La notion de secret en matière commerciale et industrielle recouvre, au sens et pour l’application de
la loi, trois catégories d’informations : celles qui touchent au secret des procédés utilisés par une entreprise ou un
organisme, notamment ceux qui donnent lieu à brevets mais aussi, plus largement, toutes les informations
révélant le savoir-faire de l’établissement ainsi que les techniques de fabrication ou de recherche utilisées ; celles
qui se rapportent à la situation économique de l’entreprise, à sa santé financière ou à son crédit, en particulier
l’ensemble des données relatives au chiffre d’affaires d’une entreprise ou à son niveau d’activité ; enfin, celles qui
ont trait à sa stratégie commerciale, et en particulier à la politique de prix.
La commission tient à souligner que l’invocation du secret en matière commerciale et industrielle ne saurait aboutir
à interdire la communication à des tiers de tous les documents se rapportant à l’activité des entreprises qui
entretiennent des liens avec les collectivités publiques. D’une part, certaines informations ne mettent pas
directement en cause les intérêts industriels ou commerciaux des entreprises et, d’autre part, les liens, en
particulier financiers, que peuvent entretenir certaines entreprises avec les autorités publiques, notamment dans le
cadre des missions de service public dont elles peuvent être chargées ou des aides et subventions qu’elles
peuvent recevoir, justifient que les citoyens puissent accéder à certaines informations se rapportant à leur
fonctionnement.
En l’espèce, au vu de la réponse qui lui a été adressée par la présidente du CNC et des procès-verbaux
demandés, dont elle a pu prendre intégralement connaissance, la commission constate que ces documents
comportent, pour chacune des entreprises de distribution candidates aux aides à la structure et au programme,
des mentions relatives à l’un ou plusieurs des éléments suivants :
- la situation économique et la santé financière de l’entreprise, faisant apparaître notamment l’évolution de son
chiffre d’affaires ou comportant diverses appréciations sur sa profitabilité ou sa solidité financière ;
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- la stratégie commerciale, la ligne éditoriale et les projets du distributeur, avec des précisions sur son
positionnement vis-à-vis de la concurrence et des appréciations sur la pertinence de ses choix ou ses chances de
succès ;
- le savoir-faire de l’entreprise, le plus souvent dans des termes qualitatifs qui reflètent le jugement des
professionnels réunis au sein de la commission d’aide sélective à la distribution ;
- les moyens qu’elle met en œuvre, tels que le recrutement de collaborateurs, le budget consacré, en prévision et
en réalisation, à un ou plusieurs films, les prestations annexes accompagnant la sortie des films en salles ou le
type d’accords conclus par l’entreprise avec ses partenaires.
La commission estime que la communication de ces mentions à des tiers porterait atteinte au secret en matière
commerciale et industrielle. Ces mentions ne sont, par suite, communicables qu’à chacune des entreprises
candidates pour ce qui la concerne, en application des dispositions citées plus haut de la loi du 17 juillet 1978.
La commission relève enfin que figure également, dans la plupart des cas, parmi les autres mentions occultées
dans la copie des procès-verbaux déjà transmis au demandeur par le CNC par courrier du 17 septembre 2010,
relatives aux entreprises autres que la société Zelig Films, un énoncé de la décision d’aide prise par la
commission, qui est systématiquement reprise de manière complète et précise par la dernière ligne, non occultée
par le CNC, du paragraphe consacré à chaque entreprise aidée. Pour certaines entreprises, s’y ajoutent le rappel
de l’une ou l’autre des règles d’attribution des aides faisant obstacle à tout ou partie de sa demande et un résumé
factuel et succinct des réalisations notables de l’entreprise, ou un historique synthétique des aides déjà attribuées.
La commission considère que l’occultation ou la disjonction des mentions non communicables, dès lors qu’elles
représentent dans la majorité des cas une part prépondérante et dans certains cas la totalité du paragraphe,
priverait d’intérêt la communication des autres mentions.
La commission émet donc un avis défavorable.
Type : avis
Administration : directeur de l'espace Jean Legendre
2 décembre 2010
Séance :
Monsieur Marc L. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son
secrétariat le 4 novembre 2010, à la suite du refus opposé par le directeur du théâtre de Compiègne, espace Jean
Legendre, à sa demande de communication des éléments suivants relatifs à la saison 2010-2011 du théâtre :
1) les coordonnées des compagnies programmées ;
2) les fiches techniques des spectacles ;
3) les dates des spectacles.
A titre préliminaire, la commission rappelle qu'elle n'est compétente pour se prononcer que sur la communication
des documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités
territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle
mission. Or, en l'état du dossier qui lui est soumis, la commission n'est pas en mesure de se prononcer sur la
question de savoir si l'association à but non lucratif gestionnaire de l'espace Jean-Legendre peut être regardée
comme une personne privée chargée d'une mission de service public. Si tel n'était pas le cas, la commission ne
pourrait que décliner sa compétence. L'avis ci-dessous n'est donc émis que pour le cas où l'association serait
effectivement chargée d'une mission de service public.
Après avoir pris connaissance de la réponse de l'administration, la commission relève que le demandeur, agent
communal, est placé sous l'autorité hiérarchique directe du directeur de l'espace Jean-Legendre, destinataire de la
demande de communication, et que celle-ci vise des documents intéressant directement les fonctions qu'il exerce
sous cette autorité.
La commission considère toutefois que l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978 garantit à " toute personne " le droit
d'accès aux documents administratifs qu'elle définit et que, dès lors, ses dispositions ne peuvent être interprétées
comme faisant obstacle à l'exercice de ce droit par les agents publics à l'égard de l'administration dont ils
dépendent.
Par ailleurs, la commission estime qu'une demande peut être considérée comme abusive lorsqu'elle vise, de façon
délibérée, à perturber le fonctionnement d'une administration. Tel peut être le cas des demandes récurrentes,
portant sur un volume important de documents traitant, le cas échéant, de la même affaire, des demandes que le
service sollicité est manifestement dans l'incapacité matérielle de traiter, ou encore des demandes portant sur des
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documents auquel le demandeur a déjà eu accès. La commission fonde également son appréciation sur les
éléments portés à sa connaissance par le demandeur et l'administration quant au contexte dans lequel s'inscrit la
demande et aux motivations qui la sous-tendent.
En l'espèce, il n'est pas apparu à la commission, compte tenu de la nature des documents demandés, du
destinataire de la demande et des éléments portés à sa connaissance, que cette demande présenterait un
caractère abusif.
La commission émet donc un avis favorable à la communication des documents visés aux points 1) et 2). Elle
estime en revanche irrecevable le point 3) de la demande, qui porte sur des dates de spectacles ayant fait l'objet
d'une diffusion publique sur le site internet du théâtre.
Type : conseil
Administration : secrétaire général de l'Assistance publique - Hôpitaux de
Paris
21 décembre 2010
Séance :
demande de conseil relative à la demande de communication et de réutilisation présentée par la société
Notrefamille.com, éditeur des sites internet www.notrefamille.com et www.genealogie.com, des documents
suivants :
- fonds anciens (antérieurs à 1790) :
- série F : registres matricules et répertoires d'entrées, de sorties, de naissances, de décès ;
personnel
Hôtel-Dieu (XVIIè siècle - 1791)
Saint-Jacques-aux-Pèlerins (XVIIè siècle - 1798)
Hôpital général (XVIIè siècle - 1802)
Incurables (1649 - 1789)
Trinité (1702 - 1763)
Enfants-Rouges (XVIIè siècle - 1777)
Enfants-Trouvés (1642 - 1811) Saint-Esprit-en-Grève (1763 - 1793)
- fonds Fosseyeux
- fonds modernes (postérieurs à 1790) :
- série K : personnel (1790-1935)
dossiers du personnel, registres matricules, arrêtés de nomination, états nominatifs des employés, demandes
d'emploi, fiches de carrière etc.
- série N : dons et legs (1790-1935)
dossiers, registres, répertoires nominatifs de dons, legs et successions.
- série Q : population (1790-1935)
registres matricules et répertoires d'entrées, de sorties, de naissances, de décès, de destination des corps,
bulletins individuels statistiques etc.
registre de réception des enfants perdus ou trouvés.
La commission rappelle qu’aux termes de l’article L. 213-2 du code du patrimoine, « I. Les archives publiques sont
communicables de plein droit à l'expiration d'un délai de : (…) 2° Vingt-cinq ans à compter de la date du décès de
l'intéressé, pour les documents dont la communication porte atteinte au secret médical. Si la date du décès n'est
pas connue, le délai est de cent vingt ans à compter de la date de naissance de la personne en cause ; 3°
Cinquante ans à compter de la date du document ou du document le plus récent inclus dans le dossier, pour les
documents dont la communication porte atteinte (…) à la protection de la vie privée, à l'exception des documents
mentionnés aux 4° et 5°. Le même délai s'applique aux documents qui portent une appréciation ou un jugement
de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable, ou qui font apparaître le
comportement d'une personne dans des conditions susceptibles de lui porter préjudice. (…) ».
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En l’espèce, vous avez indiqué à la commission que la société Notrefamille.com souhaite accéder à six
catégories de documents différents :
- 1) les registres d’entrées et de sorties des établissements hospitaliers ;
- 2) les registres de décès ;
- 3) les registres de naissances ;
- 4) les documents relatifs aux dons, legs et successions ;
- 5) les documents relatifs aux agents de ces établissements hospitaliers, notamment le registre de matricules et
les dossiers personnels ;
- 6) les registres de destination des corps.
Vous avez en outre précisé que le registre de réception des enfants perdus ou trouvés ne correspond à aucun
document en votre possession. La commission vous rappelle toutefois qu’il vous appartient, en application du
quatrième alinéa de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, de transmettre la demande de communication,
accompagnée du présent avis, à l’autorité administrative susceptible de le détenir et d’en aviser le demandeur.
S’agissant du point 1, la commission relève que les registres d’entrées et de sorties comprennent des informations
d’ordre tant médical que personnel, telles que les dates d’entrée et de sortie du patient, son nom et prénom, son
état civil, sa date de naissance, son adresse, sa profession, son lieu de naissance ainsi que la durée et la raison
de son hospitalisation. Elle considère par conséquent que, dès lors que ces documents comportent des
informations sur la nature et la durée de l’affection des patients, qu’il ne serait pas possible d’occulter compte tenu
du volume de documents demandés, ces documents doivent être regardés comme portant sur des données
relatives à la santé (CE, 19 juillet 2010, Fristot et Charpy, n° 334014), dont la communication serait susceptible de
porter atteinte au secret médical, et comme étant à ce titre soumis au délai fixé par le 2° du I de l’article L. 213-2
du code du patrimoine. La commission considère qu’il en va de même des registres de décès visés au point 2, dès
lors que la maladie à l’origine du décès y est également mentionnée.
Dans l’ignorance de la date du décès des personnes concernées et dans l’impossibilité, compte tenu du nombre
de documents demandés par la société Notrefamille.com, de faire le départ entre les documents qui seraient
communicables à l’expiration d’un délai de 25 ans et ceux qui ne le seraient qu’après un délai de 120 ans à
compter de la date de naissance de la personne, la commission estime qu’afin de préserver le secret médical,
seuls les registres d’entrées et de sorties des établissements hospitaliers antérieurs à 1890 sont communicables
dans leur intégralité, dès lors qu’ils concernent nécessairement des personnes nées il y a plus de cent vingt ans,
aujourd’hui décédées.
La commission considère en revanche que les registres de décès sont librement communicables à l’expiration
d’un délai de vingt-cinq ans à compter de la date du décès.
Elle relève ensuite que la communication des registres de naissances, des documents relatifs aux dons, legs et
successions et des registres de destination des corps, visés aux points 3, 4 et 6, est régie par les dispositions du
3° du I de l’article L. 213-2 du code du patrimoine, dès lors qu’ils comportent des mentions couvertes par le secret
de la vie privée.
La commission estime qu’il en va de même des documents relatifs aux personnels des établissements hospitaliers
visés au point 5. Le délai de 50 ans prévu par les dispositions du 3° du I de l’article L. 213-2 du code du patrimoine
s’appliquant à compter de la date du document le plus récent inclus dans le dossier, les documents antérieurs à
1960 sont en principe communicables. Elle note toutefois que les documents que vous conservez ne sont pas
classés en fonction de leur date, mais en fonction de l’année de naissance des employés et qu’il ne vous est pas
possible, en raison du volume des documents sollicités, de distinguer au sein d’un même dossier les documents
communicables de ceux encore couverts par le secret de la vie privée. Dans ces conditions, la commission estime
que vous êtes fondés à ne communiquer que les documents concernant des agents nés avant 1890 de façon à
préserver le secret de la vie privée des autres agents mentionnés.
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Il résulte de ces dispositions que si l’administration ne peut en aucun cas refuser de communiquer par voie
informatique les documents dont elle dispose déjà sous format numérique, elle n’est jamais tenue de numériser
elle-même les documents pour satisfaire une demande.
ce titre, il vous appartient d’apprécier au cas par cas, compte tenu notamment de votre capacité d’accueil, des
moyens de surveillance dont vous disposez, des autres demandes dont vous êtes saisi et des conditions dans
lesquelles l’opération de numérisation serait réalisée, les perturbations qui pourraient en résulter et par
conséquent la suite qu’il convient de lui donner.
que ces dernières ne nuisent pas à la conservation des documents et au respect des principes d’égalité et de libre
2.1. Sur le droit de réutilisation
La commission rappelle qu’il résulte de l’article 10 de la loi du 17 juillet 1978 que les informations contenues dans
des documents administratifs constituent des informations publiques soumises aux règles de réutilisation du
chapitre II lorsque leur communication « constitue un droit » en vertu du chapitre Ier du Titre Ier de la même loi ou
d’une autre disposition législative, ou lorsqu’elles ont fait l’objet d’une diffusion publique.
En l’espèce, la commission relève que les informations réutilisables sont uniquement celles qui figurent dans des
archives publiques librement communicables en vertu de l’article L. 213-2 du code du patrimoine, ainsi que cela
vient d’être rappelé. Elle note également que ces informations n’ont pas été produites ou reçues dans le cadre
d’un service public à caractère industriel et commercial. Elles ne sont pas grevées de droits d’auteur de tiers. Elles
constituent par conséquent des informations publiques au sens dudit article 10.
La commission souligne ensuite que la réutilisation est définie par le même article comme l’utilisation
l'informatique, aux fichiers et aux libertés. Elle précise toutefois que sa position ne saurait préjuger de celle que la
CNIL sera amenée à prendre sur une demande d’autorisation de mise en œuvre d’un traitement de données à
caractère personnel, notamment au titre des articles 25, 36 et 69 de cette loi.
2.2. Sur les modalités de réutilisation
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dispositions que les articles 12 à 18 ne s’appliquent pas à la réutilisation des informations publiques détenues par
les services d’archives, et qu’il appartient à ces derniers de définir leurs propres règles de réutilisation, lesquelles
pourront, le cas échéant, s’inspirer des principes posés par le chapitre II de la loi du 17 juillet 1978.
•si elle repose sur une disposition législative ou réglementaire en vigueur ;
•ou si elle est justifiée par des motifs d’intérêt général suffisants et qu’elle est proportionnée à la sensibilité des
cette fin transposer ou reprendre les règles prévues par le chapitre II du titre Ier de la loi du 17 juillet 1978 et les
motifs d’intérêt général qu’il lui appartient de préciser dans sa décision.
La commission tient toutefois à attirer votre attention sur les inconvénients qui s’attachent à l’absence de définition
préalable des règles de réutilisation. Cette situation, par l’imprévisibilité qu’elle entretient, est préjudiciable aux
réutilisateurs, qui peuvent de surcroît douter du respect, dans ces conditions, du principe d’égalité de traitement.
En outre, elle est source d’insécurité juridique au regard du principe de légalité de délit et des peines, selon lequel
aucune sanction ne peut être infligée à un contrevenant en l'absence de texte ayant préalablement défini, avec
une précision suffisante, l'infraction et la peine encourue. La commission vous recommande par conséquent
d’édicter un règlement ou, à défaut, une directive fixant les orientations au regard desquelles chaque demande de
réutilisation sera appréciée.
La commission note, par ailleurs, que vous entendez interdire à la société Notrefamille.com de réutiliser
commercialement les données relatives à des personnes dont la naissance date de moins de 120 ans révolus, eu
égard au caractère sensible de certains documents. La commission rappelle à cet égard que si les dispositions du
premier alinéa de l’article 13 de la loi du 17 juillet 1978, en vertu duquel : « Les informations publiques comportant
des données à caractère personnel peuvent faire l’objet d’une réutilisation soit lorsque la personne intéressée y a
consenti, soit si l’autorité détentrice est en mesure de les rendre anonymes ou, à défaut d’anonymisation, si une
disposition législative ou réglementaire le permet. » ne sont pas applicables de plein droit à la réutilisation des
informations publiques détenues par les services d’archives, en vertu de l’article 11 de la même loi, il vous est
cependant loisible de vous en prévaloir à l’occasion d’une demande de réutilisation.
Dans ce cas, ces règles permettent d’interdire à la société Notrefamille.com de réutiliser commercialement les
données relatives à des personnes nées il y a moins de 120 ans, sans avoir recueilli leur consentement ou sans
s’être assurée préalablement de leur éventuel décès.
Compte tenu de l’impossibilité matérielle de rechercher le consentement de l’ensemble des personnes concernées
par les documents visés aux points 3, 4 et 6 ou de déterminer si celles-ci sont ou non décédées, la commission
estime que vous êtes fondés, dans ces conditions, à refuser à la société Notrefamille.com la possibilité de
réutiliser les données figurant sur ces documents qui concerneraient des personnes de moins de 120 ans révolus.
58
La commission note par ailleurs et en tout état de cause qu’il résulte de ce qui a été dit (cf 1.1) que parmi les
registres d’entrées et de sorties, visés au point 1, et les dossiers personnels des agents, mentionnés au point 5,
seuls sont communicables et par conséquent réutilisables ceux qui concernent des personnes décédées.
La commission souligne en revanche que les règles issues de l’article 13 de la loi de 1978, qui imposent de
recueillir le consentement d’une personne, ne peuvent de façon évidente s’appliquer aux informations relatives à
des personnes décédées et par conséquent aux registres de décès, mentionnés au point 2, lesquels sont devenus
librement communicables à l’expiration d’un délai de 25 ans à compter de la date du décès.
La commission relève toutefois que, dans une délibération n° 2010-460 du 9 décembre 2010, la Commission
nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) a souligné que « des documents d’archives peuvent comporter
des données qui concernent des personnes décédées mais dont la connaissance par des tiers peut avoir de
redoutables conséquences sur la vie privée de personnes vivantes. Il en est ainsi (…) des données relatives à la
santé. ». Elle a par conséquent estimé qu’il résulte de l’article 8 de la loi du 6 janvier 1978 que la réutilisation des
données à caractère personnel qui sont relatives à la santé des personnes est « interdite y compris lorsqu’elles
concernent des personnes décédées, dès lors que la divulgation serait de nature à porter préjudice aux ayants
droit de ces personnes. En conséquence, même si ces documents d’archives publiques comportant de telles
données sont communicables au titre de la loi CADA et du code du patrimoine, ils doivent être rendus anonymes
ou occultés de ces données avant toute réutilisation, l’efficacité de ce masquage devant pouvoir être vérifiée par la
CNIL. ».
La commission en déduit que l’interdiction de réutiliser les données relatives à la santé de personnes dont la
naissance date de moins de 120 ans révolus, que vous envisagez d’opposer à la société Notrafamille.com, y
compris lorsqu’elles sont décédées, ne respecte pas les principes ainsi rappelés par la CNIL. Seul un masquage
complet des informations d’ordre médical figurant sur les registres de décès ainsi que sur les registres d’entrées et
de sorties serait compatible avec ceux-ci.
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Divers,
vie locale
Type : conseil
Administration : directeur général des établissements publics chargés de
l'aménagement de la ville nouvelle de Marne-la-Vallée (EPAMARNE et
EPAFRANCE)
16 septembre 2010
Séance :
demande de conseil relative à la communication à l'association RENARD, association de défense de
l'environnement, des cinq derniers procès-verbaux des conseils d'administration des établissements publics
d'aménagement EPAMARNE et EPAFRANCE.
La commission relève que EPAMARNE et EPAFRANCE sont deux établissements publics industriels et
commerciaux, dotés de l'autonomie financière et soumis à la tutelle du préfet et des ministères de l'Ecologie, de
l'énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDEM), de l'Intérieur, de l'Economie et des Finances, dont
la mission est d'aménager, de planifier et d'impulser le développement de la ville nouvelle de Marne-la-Vallée.
La commission considère de façon constante que les documents détenus par des établissements publics à
caractère industriel et commercial dans le cadre de leur mission de service public revêtent le caractère de
documents administratifs assujettis à l'obligation de communication résultant de la loi du 17 juillet 1978. Le procèsverbal de la séance de leur conseil d'administration présente en principe ce caractère et est, par suite,
communicable à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article 2 de la loi.
Toutefois, ce droit d'accès ne s'applique pas aux documents qui présentent un caractère préparatoire, et qui ne le
perdent qu'à la date à laquelle est prise la décision qu'ils ont pour objet de préparer ou à l'expiration d'un délai
raisonnable à l'issue duquel aucune décision n'a été arrêtée.
Après avoir pris connaissance des documents que vous lui avez transmis, la commission estime qu'en l'espèce,
ces procès-verbaux, s'ils font état de l'avancement de projets d'aménagement, ne constituent pas pour autant des
documents préparatoires à une décision administrative.
Il n'en va différemment que pour les parties de ces documents qui portent sur les avis que vous émettez sur les
projets de plan local d'urbanisme de communes. La commission rappelle en effet qu'en matière d'urbanisme, les
documents administratifs qui se rapportent soit à un projet de plan local d'urbanisme (PLU), soit à sa modification
ou révision, ne deviennent communicables qu'une fois le PLU approuvé.
En outre, le droit d'accès s'exerce sous réserve, notamment, des dispositions du II de l'article 6 de la loi, qui
protègent le secret en matière commerciale et industrielle. La protection de ce secret bénéficie à toute personne
morale au titre des activités qu'elle exerce, en tout ou partie, dans un contexte concurrentiel. Il peut donc s'agir
notamment d'un établissement public à caractère industriel et commercial.
En l'espèce, il n'apparaît pas toutefois à la commission que l'activité d'un établissement public chargé de
l'aménagement d'une zone s'exercerait, dans le ressort territorial de sa compétence, en concurrence avec d'autres
personnes morales. Le secret en matière commerciale et industrielle n'est par ailleurs pas susceptible de
s'appliquer à la " concurrence " entre des " territoires ". La protection du secret en matière commerciale et
industrielle ne pourrait donc fonder le refus de communiquer tout ou partie du procès-verbal d'une séance de vos
conseils d'administration qu'en ce qui concerne les mentions qui dévoileraient la situation économique et
financière, la stratégie commerciale ou le savoir-faire de personnes, autres qu'EPAMARNE et EPAFRANCE, dont
l'activité s'exercerait dans un cadre concurrentiel. Il n'a pas semblé à la commission que les deux procès-verbaux
que vous lui avez transmis comporteraient de telles mentions, à l'exception des passages relatifs au dégrèvement
fiscal accordé à la société Eurodisney.
La commission vous recommande par conséquent de procéder à la communication de ces documents à
l'association RENARD, après occultation des mentions couvertes par le secret industriel et commercial et de
celles qui revêtent encore un caractère préparatoire.
63
Type : avis
Administration : maire de Taiarapu-Ouest
23 septembre 2010
Séance :
Madame Timeri L. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son
secrétariat le 24 août 2010, à la suite du refus opposé par le maire de Taiarapu-Ouest à sa demande de
communication des documents suivants :
1) les documents relatifs à la constitution de la SEM Vavi ainsi que toutes leurs annexes ;
2) la délibération du conseil municipal relative à l'attribution de l'étude à la SEDEP et fixant le coût de celle-ci, ainsi
que l'appel d'offres relatif à cette étude ;
3) le contrat signé entre la SEDEP et la SEM VAVI dans le cadre de ce projet ;
4) le document émanant de SECOSUD et de l'EDT autorisant la SEM VAVI à distribuer et à vendre de l'énergie
hydroélectrique aux particuliers du fenua aihere de Teahupoo ;
5) les documents établis dans le cadre des demandes d'autorisation d'exploitation des forces hydrauliques sur les
rivières Vaiarava et Atihiva :
a) les demandes d'autorisation d'exploitation,
b) les plans de situation des rivières,
c) les extraits de cartes des rivières (échelle 1/400000),
d) les plans des lieux et ouvrages projetés sur les rivières,
e) les profils en long des sections de routes intéressant les travaux,
f) les mémoires descriptifs,
g) les plans des prises d'eau et des zones submergées,
e) les délibérations du conseil municipal relatives aux deux projets,
f) les projets de règlements d'eau,
g) les notes sur les puissances brutes,
h) les capacités techniques et financières.
Sur les règles d’accès applicables en Polynésie Française
La commission rappelle, en premier lieu, que la loi du 17 juillet 1978 a été rendue applicable, dans sa version en
vigueur, à la Polynésie française par l'ordonnance n° 2009-536 du 14 mai 2009 portant diverses dispositions
d'adaptation du droit outre-mer.
La commission constate en revanche qu’aucune disposition du code de l’environnement ou de la loi n° 2005-1319
du 26 octobre 2005 qui a introduit dans ce code les articles L. 124-1 et suivants ne les a rendus applicables en
Polynésie Française. Elle relève en outre, d’une part, que la France a expressément déclaré exclure la Polynésie
française à l’occasion de la signature de la convention d’Aarhus sur l'accès à l'information, la participation du
public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, et, d’autre part, que la directive
2003/4/CE du 28 janvier 2003, dont les articles L. 124-1 et suivants du code de l’environnement assurent la
transposition, n’est pas applicable dans cette collectivité. Enfin, la commission estime que, si l’Etat est compétent
pour prendre, dans cette collectivité, les mesures se rapportant aux « garanties des libertés publiques » en vertu
de l’article 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie
française, et qu’il a ainsi pu légalement prévoir à ce titre l’application en Polynésie française de la loi du 17 juillet
1978, qui régit de manière générale l’accès aux documents administratifs, aucune disposition de cette loi
organique ne lui confie compétence en matière de politique environnementale. Or, les articles L. 124-1 et suivants
du code de l’environnement se rattachent à cette dernière matière et non aux garanties des libertés publiques.
Dans ces conditions, la commission estime que la présente demande doit être examinée sur le seul fondement de
l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978.
Sur les points 1 à 4
64
En l’espèce, la commission comprends que la SEM Vavi, la SEDEP, SECOSUD et EDT exercent une mission de
service public en matière de distribution d’eau ou d’électricité. Les documents mentionnés aux points 1, 3 et 4
revêtent donc un caractère administratif et sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en
application de l’article 2 de cette loi. Il en va de même du document mentionné au point 2, qui se rattache aux
missions de service public de la commune.
Sur le point 5
La commission estime que ces documents revêtent un caractère administratif. Sous réserve qu’ils aient perdu leur
caractère préparatoire, à compter de l’intervention d’une décision de l’autorité compétente accordant ou refusant
l’autorisation d’exploitation, ils sont communicables à toute personne qui en fait la demande, après occultation des
mentions couvertes par le secret en matière commerciale et industrielle des entreprises concernées.
Sous ces réserves, la commission, qui n’a pu prendre connaissance de ces documents, émet un avis favorable
sur le point 5.
La commission précise que, lorsqu'une demande porte sur un nombre ou un volume important de documents,
l'administration est fondée à étaler dans le temps la réalisation des photocopies afin que l’exercice du droit d’accès
reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Les frais de reproduction et d’envoi peuvent être
facturés dans le respect des textes en vigueur (décret du 30 décembre 2005 et arrêté du 1er octobre 2001), mais
non le coût correspondant au surcroît de travail occasionné par la demande. Le paiement de ces frais, dont le
demandeur doit être informé, peut être exigé préalablement à la remise des copies.
65
Economie
Finances
Type : avis
Administration : directeur général des douanes et droits indirects
27 juillet 2010
Séance :
Monsieur R. , pour la SARL CM2R, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier
enregistré à son secrétariat le 25 juin 2010, à la suite du refus opposé par le directeur général des douanes et
droits indirects à sa demande de communication et, le cas échéant, de réutilisation du fichier des débitants de
tabac installés en France métropolitaine et dans les DOM-TOM comportant notamment leur numéro
d'enregistrement en vue de créer une application permettant aux utilisateurs de téléphones mobiles de géolocaliser les débitants de tabac ouverts quels que soient l'heure et le jour.
I. Sur le caractère communicable du fichier
En réponse à la demande qui lui a été adressée, le directeur général des douanes et droits indirects a informé la
commission de ce que ce fichier ne lui paraissait pas communicable sur le fondement de la loi du 17 juillet 1978,
dès lors qu’il comporte des données à caractère personnel au sens de la loi du 6 janvier 1978.
La commission constate en premier lieu que le fichier dont Monsieur R. souhaite obtenir la communication en vue
de sa réutilisation a été autorisé par un arrêté du 1er mars 2006, après avoir été déclaré auprès de la Commission
nationale de l’informatique et des libertés (CNIL). La commission prend note de ce que cet arrêté précise en son
article 5 que les droits d’accès à ce fichier s’exercent auprès des services des directions régionales des douanes
et droits indirects chargés de la gestion des débitants de tabac, conformément aux dispositions de la loi du 6
janvier 1978.
La commission rappelle toutefois qu’aux termes de l’article 37 de cette dernière loi : « Les dispositions de la
présente loi ne font pas obstacle à l'application, au bénéfice de tiers, des dispositions du titre Ier de la loi n° 78-753
du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et
diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal et des dispositions du livre II du code du patrimoine. ».
Cette disposition, issue de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, n’était pas applicable au litige dont était saisi le
Conseil d’Etat dans sa décision CE, 3 juillet 2002, Ministre de l’équipement, des transports et du tourisme c/
Association française de l’apprentissage de la conduite citée par le directeur général. Elle a précisément eu pour
objet d’éviter que les tiers ne puissent se prévaloir de la loi du 17 juillet 1978 pour obtenir communication de
fichiers par ailleurs soumis aux prescriptions de la loi du 6 janvier 1978.
La commission estime par conséquent que les modalités d’accès prévues par l’arrêté du 1er mars 2006 au profit
des personnes intéressés ne font pas obstacle au droit d’accès prévu par la loi du 17 juillet 1978 pour les tiers.
Monsieur R. , qui indique qu’il souhaite réutiliser ces fichiers pour créer une application permettant aux utilisateurs
de téléphones mobiles de géo-localiser les débitants de tabacs ouverts quels que soient l’heure et le jour, doit être
regardée comme un tiers au sens de ces dispositions. Par suite, la commission se déclare compétente pour
connaître de la présente demande, le fichier de la gestion informatisée du monopole des tabacs, produit par la
direction générale des douanes et droits indirects dans le cadre de sa mission de service public, étant par ailleurs
un document administratif au sens de cette dernière loi.
La commission rappelle ensuite qu’en vertu de l’article 568 du code général des impôts, le monopole de la vente
au détail de tabac est confié à l'administration qui l'exerce, dans des conditions et selon des modalités fixées par
décret, par l'intermédiaire de débitants désignés comme ses préposés et tenus à droit de licence au-delà d'un
certain seuil de chiffre d'affaires, des titulaires du statut d'acheteur-revendeur mentionné au dernier alinéa du
même article, ou par l'intermédiaire de revendeurs qui sont tenus de s'approvisionner en tabacs manufacturés
exclusivement auprès des débitants. Le fichier demandé permet à la direction générale des douanes et droits
indirects d’assurer la gestion du réseau des débitants de tabac. Ce régime n’est applicable qu’en métropole, la
vente de tabac étant actuellement libre dans les départements d’outre mer.
La commission, qui n’a pu en prendre connaissance, estime que ce fichier est communicable à toute personne qui
en fait la demande, en application de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, après occultation des mentions mettant
en cause la protection de la vie privée et le secret en matière commerciale et industrielle, en particulier la date de
naissance, les coordonnées bancaires et le détail des contrats en cours et des rémunérations. En revanche, la
liste nominative des débitants elle-même, bien qu’elle révèle la profession de personnes physiques, n’est pas au
nombre des mentions non communicables, dès lors que cette profession consiste en l’exercice d’un monopole
d’Etat et est placée sous l’étroit contrôle de la puissance publique. Il résulte en effet de l’article 1er du décret n°
2004-68 du 16 janvier 2004 que les débitants sont liés à l’administration des douanes et des droits indirects par un
contrat d’une durée de trois ans leur permettant d’exercer cette profession. Le numéro d’agrément n’est pas
davantage couvert par l’un des secrets de l’article 6 de cette loi.
69
Compte tenu des termes de la demande de M. R. , la commission émet donc un avis favorable à la
communication de la liste des débitants de tabac, avec indication de leur nom et prénom, ainsi que de l’adresse du
débit, si elle figure dans le ficher, et du numéro d’agrément. Elle déclare en revanche la demande sans objet en
tant qu’elle porte sur les départements d’outre mer et, dans l’hypothèse où le demandeur souhaiterait avoir
communication des autres informations du fichier, un avis défavorable dans cette mesure.
II. Sur le caractère réutilisable des informations communicables
La commission estime que les informations communicables du fichier mentionnées ci-dessus constituent des
informations publiques au sens de l’article 10 de la loi du 17 juillet 1978.
Elle relève ensuite que la création d’une application de géo-localisation pour « Iphone et autres smartphones » à
partir de ces informations constitue une utilisation de celles-ci à d'autres fins que la mission de service public pour
laquelle elles ont été produites, et constitue dès lors une réutilisation au sens du même article 10.
La commission constate ensuite que l’application Iphone permettra aux abonnés de localiser le débit de tabac
ouvert le plus proche de leur position géographique. Une telle réutilisation ne porte pas sur des données à
caractère personnel, dès lors que le nom des débitants n’apparaît pas. La commission estime par conséquent que
l’article 13 de la même loi ne s’oppose pas à la réutilisation. Elle prend note, en tout état de cause, de ce que
l’intéressé s’est engager à contacter chaque débitant de tabac afin de s’assureur de leur consentement.
Enfin, il ne résulte pas de l’instruction que les informations publiques en cause auraient donné lieu à la rédaction
d’une licence-type, dans les conditions prévues à l’article 16 de la loi du 17 juillet 1978.
Dans ces conditions, la commission émet un avis favorable à la réutilisation envisagée.
2 décembre 2010
Séance :
Type : avis
Administration : maire d'Espalion
Monsieur C. C. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son
secrétariat le 21 octobre 2010, à la suite du refus opposé par le maire d'Espalion à sa demande de copie des
documents suivants :
1) les délibérations municipales prises dans le cadre de l'attribution de frais de missions à trois conseillers
municipaux, Madame N. G. et Messieurs M. et G. ;
2) le paiement des honoraires du cabinet d'avocats Fidal, engagé pour défendre les intérêts de la commune dans
l'affaire relative aux indemnités versées sur des délégations non effectives entre mars et novembre 2008 ainsi que
dans l'affaire jugée par le tribunal admistratif de Toulouse le 20 juillet 2010.
La commission rappelle, tout d'abord, s'agissant des documents mentionnés au point 1, qu'aux termes de l'article
L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales, " toute personne physique ou morale a le droit de
demander communication des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune
et des arrêtés municipaux".
La commission rappelle ensuite, ainsi que l'a jugé le Conseil d'Etat (CE, Ass., 27 mai 2005, Département de
l'Essonne), que l'ensemble des correspondances échangées entre un avocat et son client, et notamment les
consultations juridiques rédigées par l'avocat à son intention, sont des documents administratifs couverts par le
secret professionnel, protégé par l'article 66-5 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971. Une collectivité
territoriale peut, par suite, légalement se fonder sur les dispositions de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 pour
refuser la communication de ces documents.
Elle constate toutefois en l'espèce que les documents sollicités au point 2 ne s'inscrivent pas dans le cadre de
correspondances entre la commune et des avocats. Les titres de paiement sollicités, émis en règlement des
honoraires de ces derniers, ont en effet le caractère de pièces justificatives des comptes de la collectivité au sens
de l'article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales. Ces documents administratifs sont donc
communicables de plein droit à toute personne qui en fait la demande.
La commission émet dès lors un avis favorable sur les deux points.
70
Type : avis
Administration : directrice générale d'EcoFolio
18 novembre 2010
Séance :
Monsieur H., pour le compte de l'association Les amis de la Terre du Val de Seine, a saisi la commission d'accès
aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 26 octobre 2010, à la suite du refus
opposé par la directrice générale d'EcoFolio à sa demande de copie des justificatifs des versements auxquels elle
a procédé en faveur de la commune de Villeneuve-Saint-Georges pour les années 2008 et 2009.
En l’espèce, la commission constate que la société EcoFolio, société par actions simplifiée dont les associés sont
presque tous des personnes de droit privé, constitue, en vertu de l’arrêté interministériel du 19 janvier 2007,
l’organisme agréé prévu au IV de l’article L.541-10-1 du code de l’environnement et régi par les articles D.543-207
à D.543-212 de ce code.
Les dispositions de l’article L.541-10-1 soumettent les donneurs d’ordre qui émettent ou font émettre des imprimés
papiers, et les personnes qui mettent sur le marché des papiers à usage graphique destinés à être imprimés, à
une contribution qui peut prendre une forme financière ou être acquittée en nature. Sous sa forme financière, la
contribution est destinée à participer aux coûts de collecte, de valorisation et d’élimination des déchets par les
collectivités territoriales. La contribution en nature consiste à mettre des espaces de communication à la
disposition des établissements de coopération intercommunale assurant l’élimination des déchets ménagers, en
vue de campagnes de promotion de la collecte, de la valorisation et de l’élimination des déchets. La personne
assujettie à cette contribution qui ne s’en acquitte pas volontairement est, à défaut, redevable de la taxe générale
sur les activités polluantes, dont le taux est actuellement vingt-cinq fois plus élevé.
L’organisme agréé reçoit des personnes assujetties à la contribution les déclarations de tonnage d’imprimés
papiers émis et les déclarations de tonnage de papier à usage graphique fabriqué ou importé en France. Il leur
notifie chaque année le montant de la contribution dont elles sont redevables, sur la base du taux décidé par lui
dans la limite du plafond fixé à l’article D.543-211 du code de l’environnement. Il perçoit la contribution dont elles
s’acquittent volontairement sous sa forme financière, et reçoit d’elles la justification de la réalité et du montant de
la contribution en nature venant en déduction de la contribution financière. A défaut de déclaration, de versement
de la contribution ou de justification de son versement en nature, l’organisme agréé transmet le dossier au service
de l’Etat chargé du recouvrement de la taxe générale sur les activités polluantes. L’organisme agréé reverse le
produit de la contribution aux établissements publics de coopération intercommunale ou syndicats mixtes
compétents en fonction du tonnage de déchets issus d’imprimés papier et de papier à usage graphique destiné à
être imprimé collecté sur leur territoire, déduction faite de la valeur des contributions en nature dont ils ont
bénéficié.
Les éléments du barème de ces contributions autres que le taux décidé par l’organisme agréé, sont déterminés,
ainsi que le barème des soutiens reversés aux établissements publics de coopération intercommunale et
syndicats mixtes, aux articles D.543-211 et D.543-212 du code de l’environnement. Les statuts de l’organisme
agréé fixent les conditions dans lesquelles ses frais de fonctionnement sont couverts par un prélèvement sur le
produit de la collecte de la contribution financière. Le cahier des charges annexé à l’arrêté d’agrément définit
notamment les informations que doivent fournir les intermédiaires de la chaîne de distribution des papiers à usage
graphique destinés à être imprimés, la réduction forfaitaire correspondant au pourcentage de papiers produisant
71
des déchets dont la collecte et le traitement ne sont pas assurés par des collectivités territoriales ou leurs
groupements et les modalités de majoration de la contribution en cas de déclaration tardive.
Le cahier des charges définit également certaines des modalités de contrôle par l’Etat de l’activité de l’organisme
agréé. Il oblige ce dernier à « accueillir » à son conseil d’administration le « censeur d’Etat » dont l’article 46 de la
loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement prévoit
l’institution auprès du conseil d’administration de tout « écoorganisme agréé » , à informer préalablement les
ministères de tutelle de toute modification des contrats passés avec les contributeurs et les collectivités
territoriales ainsi que de l’engagement de toute action d’information nationale, de prévention ou d’études, et à leur
rendre compte de son activité au moins par un rapport annuel. Le cahier des charges habilite également une
commission consultative d’agrément composée, selon les indications disponibles sur le site internet de la société,
de représentants de ces ministères de tutelle et d’associations d’élus, d’associations de consommateurs et
d’associations de défense de l’environnement à suivre elle-même cette activité - à un rythme de réunion
trimestriel, selon la même source.
Au vu de ce dispositif législatif et réglementaire, la commission estime qu’eu égard à l’intérêt général de l’activité
exercée par la société EcoFolio, au contrôle exercé par l’administration sur l’accomplissement de cette mission et
des prérogatives qui lui sont conférées à l’égard des personnes assujetties à la contribution instituée à l’article L.
541-10-1 du code de l’environnement, l’Etat a entendu lui confier une mission de service public. Elle relève au
surplus que ses conditions de financement, les obligations qui lui sont imposées et les mesures qui sont prises
pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, sont également de nature à révéler l’existence
d’une mission de service public. Il en résulte que le droit d’accès prévu par la loi du 17 juillet 1978 s’exerce à
l’égard des documents produits ou reçus par EcoFolio dans le cadre de l’exercice de cette mission.
A ce titre, la commission estime que les documents demandés sont communicables à toute personne qui en fait la
demande, en application de l’article 2 de cette loi. Elle émet donc un avis favorable.
La commission, qui prend note des nombreuses demandes que Monsieur H. lui a adressées, notamment pour
obtenir communication de documents détenus par la SNCF, invite toutefois ce dernier à faire preuve de
modération dans l’exercice du droit d’accès prévu par la loi du 17 juillet 1978, et rappelle que l’administration n’est
pas tenue de donner suite aux demandes présentant un caractère abusif.
72
Enseignement
Formation
Type : conseil
Administration : directeur général du Centre national de la recherche
scientifique (CNRS)
4 novembre 2010
Séance :
La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 4 novembre 2010 votre
demande de conseil relative au caractère communicable à des tiers du rapport des sections 01 et 02 du Comité
national de la recherche scientifique en date de novembre 2003 sur les thèses de doctorat de MM. B.
La commission rappelle qu'il résulte de l'article 3 du décret n° 82-993 du 24 novembre 1982 portant organisation et
fonctionnement du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) que le Comité national de la recherche
scientifique (CoNRS), instance de conseil scientifique et d'évaluation placée auprès du CNRS, est composé, d'une
part, de sections spécialisées par discipline, de commissions interdisciplinaires et de conseils scientifiques
d'institut, et d'autre part, d'un conseil scientifique. L'arrêté du 19 mai 1991 a fixé à 40 le nombre des sections
spécialisées par discipline, dont la mission principale, en vertu de l'article 23 de ce décret est de procéder à
l'évaluation de l'activité des chercheurs et des unités de recherche. En application du troisième alinéa de cet article
23, celles-ci procèdent également à l'analyse de la conjoncture scientifique et de ses perspectives et " peuvent
être, plus généralement, consultées sur toutes questions relevant de leur domaine ".
La commission relève que le rapport en cause a été établi par les sections 01 (mathématiques) et 02 (physique
théorique) du CoNRS, dans le cadre des dispositions précitées, à la suite d'une demande conjointe de l'université
de Bourgogne et du CNRS. Ce rapport devait notamment apprécier le niveau des travaux scientifiques contenus
dans les thèses de MM. B. et la qualité de l'évaluation qui en a été faite par les membres du jury et les
rapporteurs.
La commission estime qu'il résulte de ce qui précède qu'un tel rapport revêt le caractère d'un document
administratif soumis au droit d'accès prévu par le chapitre Ier du titre I de la loi du 17 juillet 1978. Toutefois, après
avoir pris connaissance de ce rapport, qui se prononce sur la qualité non seulement des thèses réalisées par MM.
B. mais également de l'évaluation dont elles ont fait l'objet, la commission estime que le II de l'article 6 de cette loi,
selon lequel ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs portant une appréciation ou un
jugement de valeur sur une personne physique nommément désignée ou facilement identifiable, fait obstacle à sa
communication à des tiers.
75
Environnement
Type : conseil
Administration : directeur départemental des territoires de la Haute-Vienne
(service eau, environnement, forêt et risques)
8 juillet 2010
Séance :
La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 8 juillet 2010 votre demande
de conseil relative au caractère communicable des pièces contenues dans les dossiers « plans d'eau » :
1) le dossier de demande ou de déclaration au titre du code de l'environnement ;
2) le compte rendu de visite ;
3) l'avis des services sollicités ;
4) le rapport de présentation au conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et
technologiques ;
5) les échanges concernant la réalisation des prescriptions imposées, notamment la déclaration d'achèvement des
travaux et les échanges sur la vidange de l'ouvrage ;
6) le procès-verbal de constatation (infraction) ou le rapport de constatation (avertissement).
La demande porte également sur le caractère communicable, au cas d'espèce, de la déclaration d'achèvement
des travaux à l'avocat du nouveau propriétaire d'un plan d'eau, qui souhaite le comparer à l'exemplaire produit par
l'ancien propriétaire dans le cadre d'un contentieux les opposant devant le tribunal de grande instance de
Limoges.
La commission constate en premier lieu que le procès-verbal de constatation mentionné au point 6) se rattache à
une procédure judiciaire et ne constitue donc pas un document administratif, à la différence du rapport de
constatation mentionné au même point. Elle rappelle en outre qu’en vertu de l’article L. 124-3 du code de
l’environnement, les informations relatives à l’environnement produites ou reçues par un organisme dans le cadre
de ses pouvoirs judiciaires ou juridictionnels sont exclues du champ d’application de cette législation. Dans ces
conditions, la commission estime qu’aucune disposition qu’elle a compétence pour interpréter ne vous fait
obligation de le transmettre à un tiers.
Pour le surplus, la commission constate que votre demande de conseil porte sur des documents administratifs
comportant des informations relatives à l’environnement.
Elle rappelle que, lorsque l’administration est saisie d’une demande qui porte sur un document administratif dont il
s’avère qu’il contient des informations relatives à l’environnement, il lui appartient, en vertu du 5ème alinéa de
l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, de faire application des dispositions les plus favorables au demandeur. A ce
titre, si le document n’est pas intégralement communicable sur le fondement de cette loi, elle doit examiner si les
dispositions de l’article L. 124-4 du code de l’environnement ou, s’agissant d’émissions dans l’environnement, du II
de l’article L. 124-5 du même code, ouvrent un droit d’accès aux informations relatives à l’environnement qui
figurent dans cette pièce, que le demandeur ait ou non invoqué ces dispositions particulières. Dans ce cadre, la
circonstance que le document revêtirait lui-même un caractère préparatoire (parce que la décision qu’il prépare
n’est pas encore intervenue) ne saurait légalement justifier un refus de communication des informations relatives à
l’environnement.
En revanche, dans l’hypothèse où ces informations ne seraient pas matériellement divisibles d’autres mentions
non communicables du document demandé, l’administration peut en refuser l’accès, sur le fondement du III de
l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978, interprété à la lumière du 4. de l’article 4 de la directive 2003/4/CE du 28
janvier 2003 sur l’accès du public à l’information relative à l’environnement selon lequel « les informations
environnementales détenues par des autorités publiques ou pour leur compte et ayant fait l'objet d'une demande
sont mises partiellement à la disposition du demandeur lorsqu'il est possible de dissocier les informations »
communicables et celles qui ne le sont pas. Tel peut être le cas, par exemple, d’une carte dont le niveau de détail
fait apparaître à la fois des informations couvertes par un secret et des informations communicables, sans qu’il soit
possible de distraire ces dernières du document.
Dans ce dernier cas, l’administration n’a l’obligation d’élaborer un nouveau document contenant les seules
informations relatives à l’environnement communicables qu’à la double condition que celles-ci soient disponibles
de manière individualisée, sans qu’il soit besoin de procéder à des opérations de retraitement complexes, et que
le demandeur lui en fasse spécifiquement la demande en indiquant de manière précise la nature des informations
qu’il souhaite obtenir. La commission rappelle à cet égard que l’administration est en droit de rejeter les demandes
d’informations relatives à l’environnement formulées de manière trop générale, après avoir aidé les intéressés à
les préciser, conformément aux dispositions du 3° du II de l’article L. 124-4 et du II de l’article R. 124-1 du code de
l’environnement.
79
En l’espèce, la commission constate que les documents administratifs visés aux points 1) à 6), qui se rapportent à
l’exploitation de plans d’eau susceptibles d’avoir des incidences sur le milieu aquatique situé en aval, contiennent
des informations relatives à l’environnement au sens de l’article L. 124-2 du code de l’environnement, à l’exception
des mentions qui se rapportent au pétitionnaire, aux propriétaires des parcelles où se situent les sources des
plans d’eau et au détail de l’activité envisagée (espèce de poissons élevés, modes de récoltes…), qui sont
matériellement divisibles du reste des documents.
Ces documents sont communicables à toute personne qui en fait la demande, à l’exclusion :
- s’agissant des documents visés aux points 1) à 4), des informations autres que celles relatives à
l’environnement, aussi longtemps qu’il n’a pas été statué sur la demande d’autorisation ;
- des éléments intéressant la vie privée du pétitionnaire (adresse, téléphone…) et du nom des propriétaires des
parcelles où se situent les sources ;
- et, s’agissant des informations qui ne concernent pas des émissions dans l’environnement, des mentions
révélant le comportement du titulaire de l’autorisation et dont la divulgation pourrait lui porter préjudice. Toutefois, il
appartient à l’administration d’apprécier dans chaque cas l’intérêt que présenterait la communication de ces
éléments, compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’affaire, au regard des conséquences dommageables
que pourrait avoir la communication. En l’espèce, elle doit ainsi mettre en balance les intérêts de l’ancien
propriétaire et ceux du nouveau propriétaire qui a engagé un contentieux à l’encontre du précédent, et tenir
compte des éléments d’information dont ce dernier dispose déjà pour apprécier les risques qui s’attacheraient
concrètement à la communication des documents demandés.
Compte tenu des informations portées à la connaissance de la commission, celle-ci estime que, en l’espèce, la
déclaration d’achèvement des travaux est communicable au nouveau propriétaire. En particulier, il ne résulte pas
de l’instruction que sa divulgation porterait atteinte au déroulement de la procédure juridictionnelle en cours et qu’il
en résulterait un préjudice excessif pour l’ancien propriétaire au regard de l’intérêt de la communication.
Type : avis
Administration : ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement
durable et de la mer
8 juillet 2010
Séance :
Monsieur B., pour le compte de la société HBS Research, a saisi la commission d'accès aux documents
administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 2 juin 2010, à la suite du refus opposé par le ministre de
l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer à sa demande de communication de la base de
données recensant les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), faisant au moins
apparaître pour chacune, la dénomination, l'adresse et la rubrique de la nomenclature des installations classées
dont elle relève.
La commission rappelle, à titre préliminaire, que l'article L. 124-2 du code de l'environnement qualifie
d'informations relatives à l'environnement toutes les informations disponibles, quel qu'en soit le support, qui ont
notamment pour objet : " 1º L'état des éléments de l'environnement, notamment l'air, l'atmosphère, l'eau, le sol, les
terres, les paysages, les sites naturels, les zones côtières ou marines et la diversité biologique, ainsi que les
interactions entre ces éléments ; 2º Les décisions, les activités et les facteurs, notamment les substances,
l'énergie, le bruit, les rayonnements, les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets, susceptibles
d'avoir des incidences sur l'état des éléments visés au 1º ; 3º L'état de la santé humaine, la sécurité et les
conditions de vie des personnes, les constructions et le patrimoine culturel, dans la mesure où ils sont ou peuvent
être altérés par des éléments de l'environnement, des décisions, des activités ou des facteurs mentionnés cidessus (….) ".
l'autorité administrative peut rejeter une demande d'information relative à l'environnement.
En l’espèce, la commission estime que la base de données sollicitée contient des informations relatives à
l'environnement, relevant par suite du champ d'application de ces dispositions.
Si la commission rappelle ensuite que le Conseil d'État a posé le principe selon lequel le droit à communication
posé par l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978 ne s'applique qu'à des documents existants et que, par conséquent,
l'administration n'est tenue, lorsqu'elle est saisie d'une demande tendant à la communication d'un dossier qui
n'existe pas en tant que tel, ni de faire des recherches en vue de collecter l'ensemble des documents
80
éventuellement détenus, ni d'établir un document en vue de procurer les renseignements ou l'information
souhaités, elle relève toutefois que le régime prévu par le chapitre IV du titre II du livre Ier du code de
l’environnement porte sur les « informations » et non uniquement sur les documents relatifs à l’environnement.
Elle en déduit que dès lors que l’administration détient de telles informations et que celles-ci figurent ou non sur un
document existant, le code de l’environnement n’imposant aucune exigence de formalisation, elles sont
communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l’article L. 124-3 de ce code et qu’il
appartient en principe à l’administration, saisie d’une demande en ce sens, d’élaborer un document comportant les
informations sollicitées, sous réserve toutefois qu’une telle obligation reste compatible avec le bon fonctionnement
de ses services.
Au cas présent, le ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer a indiqué en
réponse à la commission que la base de données consolidée au niveau central dont elle dispose, ne concerne
que les installations classées pour la protection de l’environnement faisant l’objet d’une procédure d’autorisation,
et non celles soumises à déclaration, soit uniquement 10% des 500 000 établissements que compte la France. Il a
également précisé que l’extraction de la base de donnée et la compilation des informations sollicitées
nécessiteraient la mise en place d’un nouveau traitement informatique. Le ministre a également fait valoir qu’une
base de données relative à la nomenclature et la localisation par commune des installations classées en
fonctionnement et soumises à autorisation est déjà accessible en ligne sur internet à l’adresse suivante :
http://installationsclassees.ecologie.gouv.fr.
Dans ces conditions et eu égard notamment à l’accessibilité sur internet d’un certain nombre de données, la
commission, qui estime que les dispositions du code de l’environnement ne peuvent être interprétées comme
imposant à l’administration de créer ou d'adapter des documents pour répondre à une demande lorsque cela
entraînerait pour elle des efforts disproportionnés, ne peut que déclarer irrecevable la présente demande.
Type : avis
Administration : maire de La Versanne
9 septembre 2010
Séance :
Mademoiselle F. et Monsieur G. ont saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier
enregistré à son secrétariat le 9 juillet 2010, à la suite du refus opposé par le maire de La Versanne à leur
demande de copie des rapports annuels de visite concernant le réseau d'adduction d'eau, réalisés en 2008 et
2009, pour le compte de la commune, par le service d'assistance technique à la gestion de l'eau potable (SATEP)
du département de la Loire.
La commission rappelle, à titre préliminaire, que l'article L. 124-2 du code de l'environnement qualifie
d'informations relatives à l'environnement toutes les informations disponibles, quel qu'en soit le support, qui ont
notamment pour objet : " 1º L'état des éléments de l'environnement, notamment l'air, l'atmosphère, l'eau, le sol, les
terres, les paysages, les sites naturels, les zones côtières ou marines et la diversité biologique, ainsi que les
interactions entre ces éléments ; 2º Les décisions, les activités et les facteurs, notamment les substances,
l'énergie, le bruit, les rayonnements, les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets, susceptibles
d'avoir des incidences sur l'état des éléments visés au 1º ; 3º L'état de la santé humaine, la sécurité et les
conditions de vie des personnes, les constructions et le patrimoine culturel, dans la mesure où ils sont ou peuvent
être altérés par des éléments de l'environnement, des décisions, des activités ou des facteurs mentionnés cidessus (...) ".
l'autorité administrative peut rejeter une demande d'information relative à l'environnement.
La commission rappelle, en particulier, qu'en vertu du I de l'article L. 124-4 de ce code, la communication
d'informations relatives à l'environnement peut être refusée par l'autorité qui les détient, après avoir apprécié
l'intérêt que présenterait la divulgation, lorsque celle-ci porterait atteinte aux intérêts mentionnés à l'article 6 de la
loi du 17 juillet 1978, aux nombres desquels figurent la sécurité publique.
En l'espèce, la commission, après avoir pris connaissance du document sollicité, qui se rapporte au réseau
d'adduction d'eau, estime qu'il contient des informations relatives à l'environnement, relevant par suite du champ
d'application de ces dispositions. Elle considère ensuite que la communication des pages 4 à 12 de ce rapport, qui
sont relatives à la description des infrastructures, ainsi que de l'annexe sur les conseils d'exploitation pour
l'entretien et la maintenance, serait de nature à compromettre la sécurité publique, dans la mesure où celles-ci
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comportent nombre d'informations sur la localisation, le dispositif de protection et de fonctionnement des
ressources et réservoirs.
La commission émet donc un avis favorable à la communication du rapport, à l'exception des pages
susmentionnées.
La commission, qui prend note des nombreuses demandes que Mademoiselle F. et Monsieur G. ont adressé à la
mairie de de La Versanne, invite ces derniers à faire preuve de modération dans l'exercice du droit d'accès prévu
par la loi du 17 juillet 1978, et rappelle que l'administration n'est pas tenue de donner suite aux demandes
présentant un caractère abusif.
Type : conseil
Administration : préfet de la Creuse
2 décembre 2010
Séance :
La commission d'accès aux documents administratifs a examiné, dans sa séance du 2 décembre 2010, votre
demande de conseil relative à l'interprétation des dispositions de l'article L. 123-11 du code de l'environnement,
dans sa rédaction issue de l'article 236 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour
l'environnement, qui prévoit que le dossier d'une enquête publique relative à une opération susceptible d'affecter
l'environnement est communicable à ses frais à tout demandeur, avant l'ouverture de l'enquête publique ou
pendant celle-ci.
L'article L. 123-11 du code de l'environnement dispose désormais que : "Nonobstant les dispositions du titre Ier de
la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le
public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, le dossier d'enquête publique est
communicable à toute personne sur sa demande et à ses frais, avant l'ouverture de l'enquête publique ou pendant
celle-ci. "
Par ailleurs, l'article 245 de la même loi a prévu que ces nouvelles dispositions sont applicables " (...) aux projets,
plans, programmes ou autres documents de planification pour lesquels l'arrêté d'ouverture et d'organisation de
l'enquête publique est publié à compter du premier jour du sixième mois après la publication du décret en Conseil
d'Etat prévu à l'article L. 123-19 du code de l'environnement. "
La commission estime, en premier lieu, qu'il résulte de ces dispositions que le législateur a expressément écarté la
règle selon laquelle une loi entre en vigueur dès sa publication au Journal officiel, pour différer la prise d'effet de
l'article L. 123-11 du code de l'environnement jusqu'à l'expiration d'un délai de six mois postérieur à l'intervention
du décret en Conseil d'État prévu par l'article L. 123-19 du même code. Par ailleurs, la commision observe que si
le décret en question n'a pas encore été pris, le délai écoulé depuis la promulgation de la loi du 12 juillet 2010
n'excède en aucun cas le " délai raisonnable " à l'issue duquel le refus du Gouvernement de prendre ce décret
pourrait être contesté au contentieux.
La commission considère, en second lieu, sous réserve des dispositions que pourrait comporter le futur décret à
prendre en application de l'article L. 123-19 du code de l'environnement, qu'il semble résulter des termes de
l'article 245 de la loi que l'intention du législateur a été de fixer à la date de l'arrêté d'ouverture et d'organisation de
l'enquête publique, le moment à compter duquel le dossier soumis à cette enquête devient communicable à toute
personne qui en fait la demande, sans attendre le début de la procédure d'enquête.
82
Fiscalité
Type : avis
Administration : directeur général des finances publiques (centre des impôts Séance :
8 juillet 2010
foncier de Paris Centre)
Monsieur G., pour le compte de la société GSM Consulting, a saisi la commission d'accès aux documents
administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 4 mai 2010, à la suite du refus opposé par le directeur
général des finances publiques (centre des impôts foncier de Paris Centre) à sa demande de copie de l'ensemble
des procès-verbaux primitifs et complémentaires des évaluations cadastrales n° 6670-C et 6670-ME établis pour
le dixième arrondissement de Paris.
La commission rappelle, en premier lieu, et après avoir pris connaissance de la réponse du directeur général des
finances publiques, que l'article L. 103 du livre des procédures fiscales impose le secret professionnel « à toutes
les personnes appelées à l'occasion de leurs fonctions ou attributions à intervenir dans l'assiette, le contrôle, le
recouvrement ou le contentieux des impôts, droits, taxes et redevances prévus au code général des impôts » et
que le même article prévoit que « le secret s'étend à toutes les informations recueillies à l'occasion de ces
opérations ».
La commission constate, en second lieu, que la demande porte sur l'intégralité des procès-verbaux primitifs et
complémentaires qui comportent les évaluations de la valeur locative des locaux commerciaux de référence visés
à l'article 1498 du code général des impôts, qui doivent servir de base au calcul des impositions directes locales.
La commission relève ensuite qu'en application de l'article 1504 du code général des impôts, « les locaux types à
retenir pour l'évaluation par comparaison des biens visés à l'article 1498 sont choisis par le représentant de
l'administration et par la commission communale des impôts directs. Après harmonisation avec les autres
communes du département, la liste en est arrêtée par le service des impôts. Il en est de même en cas de
désaccord entre le représentant de l'administration et la commission. ».
La commission en déduit, tout d'abord, que ces procès-verbaux, produits par l'Etat dans le cadre de ses missions
de service public, au sens de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978, revêtent bien le caractère de documents
administratifs soumis au droit de communication prévu par le titre Ier de cette même loi.
Elle rappelle, ensuite, qu'en l'absence de révision générale récente des valeurs locatives, la méthode par
comparaison prévue au 2° de l'article 1498 du code général des impôts pour l'évaluation des locaux commerciaux
et biens divers constitue aujourd'hui une méthode d'évaluation très couramment pratiquée. La méthode par voie
d'appréciation directe prévue au 3° du même article ne peut, en outre, être pratiquée que s'il est impossible de
fixer la valeur locative par voie de comparaison (par ex CE, 6 novembre 2006, GIE Good Year Minerval). Le
Conseil d'Etat a également précisé, enfin, que le juge de l'impôt, saisi d'une contestation sur la méthode
d'évaluation, a l'obligation, lorsqu'il estime irrégulière la méthode d'évaluation initialement retenue par
l'administration, de lui substituer la méthode d'évaluation qu'il juge régulière et qu'il doit pour ce faire, dans le cas
où il retient la méthode d'évaluation par comparaison, statuer d'office sur le terme de comparaison qu'il estime
pertinent, y compris, le cas échéant, si celui-ci est proposé par le contribuable lui-même (CE, 19 novembre 2008,
ministre de l'économie, des finances et de l'industrie c/ SNC Séquoia Lodge Associés).
La commission estime, par suite, bien que les informations contenues dans les procès-verbaux aient été portées à
la connaissance de l'administration fiscale à l'occasion d'opérations d'établissement de l'impôt, que l'économie
générale de ce dispositif a nécessairement entendu faire obstacle à ce que les dispositions de l'article L. 103 du
livre des procédures fiscales puissent être opposées à une demande de communication de ces documents
formulée sur le fondement de la loi du 17 juillet 1978.
Après avoir pris connaissance de ces documents et recueilli les observations orales de la direction générale des
finances publiques, la commission considère que ces procès-verbaux ne contiennent par ailleurs, eu égard à leur
objet, aucune information couverte par l'un des secrets mentionnés au II de l'article 6 de cette loi. Elle précise enfin
que la circonstance qu'ils ne fassent pas l'objet d'un affichage en mairie, contrairement à ceux concernant les
locaux d'habitation, ne saurait faire obstacle à leur communication.
Dans ces conditions, la commission estime que ces procès-verbaux sont communicables, dans leur intégralité, à
toute personne qui en fait la demande. Elle émet donc un avis favorable.
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Type : conseil
Administration : maire de Sanxay
23 septembre 2010
Séance :
demande de conseil relative à la communication, à un cabinet de recouvrement, des extraits des matrices
cadastrales de l'ensemble des biens appartenant à un administré et situés dans la commune.
La commission vous rappelle que les données cadastrales relatives à une commune figurent, d'une part, sur le
"plan cadastral", document graphique souvent décomposé en feuilles et pages sur lequel sont reportés les
numéros et limites des parcelles sans aucune indication nominative, d'autre part, sur les "matrices cadastrales",
document littéral qui regroupe l'ensemble des relevés de propriété à savoir, pour chaque propriétaire, son
adresse, ses date et lieu de naissance, le cas échéant le nom de son conjoint, la liste des parcelles situées sur le
territoire de la commune lui appartenant identifiées par leur numéro et leur adresse, le cas échéant la description
du bâti par " unité d'évaluation " ainsi que les principaux éléments ayant concouru à l'établissement de la taxe
foncière et les éventuelles causes d'exonération de cette taxe. Les matrices cadastrales sont désormais reportées
sur un cédérom " VISDGI " élaboré par la direction générale des impôts.
La commission considère que toute personne, qu'elle soit ou non propriétaire d'une parcelle sur le territoire de la
commune, tire de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978 le droit d'obtenir communication, sous l'une des formes
matériellement possibles, de tout ou partie des plans cadastraux. De même, tout propriétaire a droit à la
communication de l'intégralité des relevés de ses propriétés.
S’agissant des tiers tel qu’un cabinet de recouvrement, leur accès aux matrices cadastrales est désormais régi par
les dispositions de l’article L. 107 A du livre des procédures fiscales, issu de la loi du 12 mai 2009 de simplification
et de clarification du droit et d’allègement des procédures. Il en résulte que les tiers peuvent avoir accès :
- à l’ensemble des relevés de propriété d’une personne déterminée sur le territoire d’une commune ou, pour Paris,
Lyon et Marseille, d’un arrondissement ;
- aux relevés de propriété portant sur un immeuble déterminé.
Cet article pose toutefois deux restrictions à ce droit d’accès des tiers :
- d’une part, ne sont communicables aux tiers que les informations expressément énumérées à cet article, à savoir
les références cadastrales, l'adresse ou, le cas échéant, les autres éléments d'identification cadastrale des
immeubles, la contenance cadastrale de la parcelle, la valeur locative cadastrale des immeubles, ainsi que les
noms et adresses des titulaires de droits sur ces immeubles. En revanche, la date et le lieu de naissance du
propriétaire, ainsi que, le cas échéant, les motifs d’exonération fiscale, doivent être occultés avant la
communication.
- d’autre part, la communication de ces extraits ne saurait être que « ponctuelle ». Il ressort des travaux
préparatoires de la loi du 12 mai 2009 que le législateur a entendu, par cette restriction, permettre aux communes
de refuser les demandes présentant un caractère répétitif ou systématique, ou portant sur un nombre de parcelles
et d’informations excessif. Le rapport devant le Sénat indique ainsi que « les demandes formulées par les
investisseurs ou les prospecteurs, qui visent à obtenir la communication de l'intégralité des documents cadastraux
se rapportant à un secteur donné, ne devraient pas être satisfaites ». La commission estime que, en l’absence de
décret précisant, en application de l’article L. 107 A du livre des procédures fiscales, les contours de la notion de «
communication ponctuelle », il appartient aux communes d’apprécier, au vu notamment de la fréquence des
demandes de communication et du nombre de parcelles et d’informations sur lesquelles elles portent, si les
demandes qui leur sont adressées par une personne sont ou non susceptibles de dénaturer la portée du principe
de libre communication des documents cadastraux que le législateur a consacré.
En l’espèce, la commission relève que la demande du cabinet de recouvrement porte sur l’ensemble des relevés
de propriété d’une personne nommément désignée. Elle estime qu’il résulte des termes mêmes de l’article L. 107
A du livre des procédures fiscales qu’une telle demande n’est pas, par elle-même, excessive, la loi permettant à
toute personne d’obtenir communication ponctuelle des relevés de propriété d’une personne déterminée dans une
commune. Dans ces conditions, et dès lors qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que ce cabinet de
recouvrement aurait précédemment formulé des demandes de même nature, la commission considère que la
communication envisagée revêt un caractère ponctuel.
La commission précise, à toutes fins utiles, que l’usage que ce cabinet de recouvrement entend faire des relevés
de propriété est sans incidence sur son droit d’accès. Toutefois, il vous est recommandé d'informer le demandeur
que l'éventuelle réutilisation de ces informations publiques, au sens de l’article 10 de la loi du 17 juillet 1978, doit
s’effectuer dans le respect des dispositions du chapitre II du titre Ier de cette loi, en particulier de son article 13
relatif à la réutilisation d'informations publiques contenant des données à caractère personnel.
86
La commission vous précise enfin que, en l’absence de décret définissant des modalités particulières de
communication, la communication des informations cadastrales peut intervenir selon les modalités prévues à
l’article 4 de la loi du 17 juillet 1978. Le paiement des frais de reproduction peut être exigé préalablement à la
communication. Le tarif applicable est fixé par l’arrêté ministériel du 19 décembre 2001 (publié au Journal officiel
de la République française du 11 janvier 2002, p. 647), et non par celui du 1er octobre 2001, applicable pour les
autres documents administratifs.
Type : avis
Administration : directeur général des finances publiques (service de la
gestion fiscale, sous-direction des professionnels et de l'action en
recouvrement)
4 novembre 2010
Séance :
Monsieur B., pour le compte de la SA Coface Services, a saisi la commission d'accès aux documents
administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 29 septembre 2010, à la suite du refus opposé par le
directeur général des finances publiques (service de la gestion fiscale, sous-direction des professionnels et de
l'action en recouvrement) à sa demande de communication, en vue de leur réutilisation, des informations relatives
aux privilèges du Trésor, en amont de leur transmission aux fins de publication au greffe du tribunal de commerce
ou du tribunal de grande instance.
La commission rappelle que la publicité et l'accès aux inscriptions du privilège du Trésor sont régis de manière
exclusive par les articles 1929 quater du code général des impôts et 396 bis de l'annexe II du même code,
notamment le 9 de ce dernier article, qu'aucune disposition ne lui confère compétence pour appliquer (avis n°
20013022 du 30 août 2001). La commission se déclare donc incompétente pour se prononcer sur l'accès aux
données faisant l'objet d'une publicité.
Elle observe certes que la demande porte sur les informations correspondantes " en amont de leur transmission
aux fins de publication au greffe ". Elle estime toutefois que, à supposer que le droit d'accès prévu par loi du 17
juillet 1978 puisse s'appliquer à ce stade, le II de l'article 6 de cette loi, qui prévoit que les informations couvertes
par le secret en matière commerciale et industrielle ne sont communicables qu'aux intéressés, font obstacle à la
communication de ces données aux tiers comme la SAS Altares-D&B, et émet un avis défavorable à la
communication de ces données en amont de leur transmission au greffe et, par voie de conséquence, à leur
réutilisation, dès lors que ces informations, qui ne sont pas communicables à toute personne, ne constituent pas
des " informations publiques " au sens de l'article 10 de cette loi.
A toutes fins utiles, la commission indique que la réutilisation des informations faisant l'objet de la publicité prévue
par les dispositions du code général des impôts mentionnées ci-dessus, qui constituent, elles, des informations
publiques au sens de l'article 10 de la loi du 17 juillet 1978, doit s'effectuer dans le respect des dispositions du
chapitre II du titre Ier de cette loi. L'article 13 de cette loi, qui encadre la réutilisation des données à caractère
personnel, n'est toutefois pas opposable s'agissant des personnes morales : il résulte en effet des termes mêmes
de l'article 2 de la loi du 6 janvier 1978 que la notion de " données à caractère personnel ", dont la portée est
identique dans le cadre de la loi du 17 juillet 1978, ne concerne que les personnes physiques. En revanche, ainsi
que l'indique le directeur général des finances publiques, ni ces dispositions, ni aucune autre disposition que la
commission est compétente pour interpréter ne fait obligation à l'administration de créer une base de données
permettant à la société demanderesse d'accéder à l'ensemble des inscriptions et de les réutiliser. Il lui appartient
de requérir les inscriptions auprès du greffe compétent, dans les conditions prévues par le code général des
impôts.
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Fonction
publique
Type : avis
Administration : président du tribunal de grande instance d'Orléans
8 juillet 2010
Séance :
Monsieur de M. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son
secrétariat le 10 juin 2010, à la suite du refus opposé par le président du tribunal de grande instance d'Orléans à
sa demande de communication de l'ensemble des notes et rapports de toute nature et sous toutes leurs formes,
informatique et par voie électronique comprises, le concernant, notamment sur sa manière de servir, et qui ne
figureraient pas dans son dossier administratif personnel, échangés entre le premier président de la cour d'appel
d'Orléans et le président du tribunal de grande instance d'Orléans.
La commission indique que, dans sa décision du 7 mai 2010, la section du contentieux du Conseil d'Etat a jugé
que " les documents, quelle que soit leur nature, qui sont détenus par les juridictions et qui se rattachent à la
fonction de juger dont elles sont investies, n'ont pas le caractère de document administratif pour l'application de la
loi du 17 juillet 1978. "
En l'espèce et en l'absence de réponse de l'administration, la commission, qui n'a pu prendre connaissance des
documents sollicités, estime que dès lors que les notes échangées entre ces deux présidents de juridiction ne se
rattachent pas à la fonction de juger mais semblent porter une appréciation sur le comportement de Monsieur de
M., ils constituent des documents administratifs communicables à l'intéressé en application du II de l'article 6 de la
loi du 17 juillet 1978. Elle émet donc un avis favorable.
Type : avis
Administration : président du conseil général du Cher
16 septembre 2010
Séance :
Monsieur C. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat
le 16 juillet 2010, à la suite du refus opposé par le président du conseil général du Cher à sa demande de
communication des documents le concernant, détenus par la direction de l'éducation et la direction des solidarités
et de la cohésion sociale, notamment le CDEF.
En réponse à la demande qui lui a été adressée, le président du conseil général du Cher a transmis à la
commission les six documents en sa possession concernant le demandeur.
L'administration a précisé à la commission que deux de ces pièces ont été établies à la demande et pour les
besoins du juge, dans le cadre de la procédure ouverte en application des articles 375 et suivants du code civil en
vue de l'adoption de mesures éducatives. La commission relève par ailleurs qu'un courrier de saisine du procureur
de la République figure également parmi les quatre autres documents. Elle estime par conséquent que ces trois
documents présentent un caractère judiciaire qui les exclut du champ d'application de la loi du 17 juillet 1978. Elle
se déclare en conséquence incompétente pour se prononcer sur leur caractère communicable.
La commission note que les trois autres documents détenus par le conseil général ont été établis antérieurement
à la saisine du procureur de la République et présentent donc un caractère administratif. Elle constate toutefois
qu'en l'espèce, les informations qu'ils contiennent relèvent du secret professionnel imposé par les articles L. 221-6
et L. 226-2-1 du code de l'action sociale et des familles à toute personne participant aux missions du service de
l'aide sociale à l'enfance et mettant en ouvre la politique de protection de l'enfance. Dès lors, s'agissant d'un secret
protégé par la loi au sens du h) du 2° du I de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, la commission estime que, dans
les circonstances particulières de l'espèce, ces documents ne sont pas communicables à Monsieur C.. Elle émet
donc un avis défavorable.
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Type : avis
Administration : maire de Tours
16 septembre 2010
Séance :
Madame P. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat
le 5 août 2010, à la suite du refus opposé par le maire de Tours à sa demande de copie des courriers de deux
agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM) adressés à Madame S., responsable du pôle
gestion des personnels de la mairie, concernant sa manière de servir à l'école ainsi que les problèmes rencontrés.
La commission, après avoir examiné les documents sollicités, rappelle que les documents faisant apparaître le
comportement de personnes physiques nommément désignées ou aisément identifiables, dont la divulgation
pourrait leur porter préjudice, ne sont pas communicables à des tiers, conformément aux dispositions du II de
l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978.
Elle considère que, sur ce fondement, les documents tels que les lettres de plainte ou de dénonciation, dès lors
que leur auteur est identifiable, adressés à une administration, ne sont pas communicables à des tiers, y compris
lorsque ceux-ci sont visés par la plainte ou la dénonciation en question. La commission émet donc un avis
défavorable à la communication de ces documents à Madame P..
23 septembre 2010
Séance :
Type : avis
Administration : ministre de la défense
Monsieur D. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat
le 30 août 2010, à la suite du refus opposé par le ministre de la défense à sa demande de copie papier du rapport
du rapporteur ayant présenté son dossier à la commission des recours des militaires en date du 3 décembre 2009,
ainsi que l'éventuel procès-verbal du vote.
La commission rappelle que les documents produits et reçus par la commission de recours des militaires dans le
cadre de sa mission revêtent un caractère administratif et sont communicables dans les conditions et selon les
modalités prévues par la loi du 17 juillet 1978.
La commission observe que l'article 9 de l'arrêté du 23 août 2010, pris pour l'application de l'article R. 4125-14 du
code de la défense, qui fixe les modalités de fonctionnement de la commission de recours des militaires, prévoit
que, au cours de la séance, le président " demande au rapporteur d'exposer l'objet du recours et les arguments de
fait et de droit s'y rapportant ".
La commission estime que le document qui sert de support, le cas échéant, à l'exposé oral du rapporteur constitue
en principe un document inachevé, à l'égard duquel le droit d'accès prévu par la loi du 17 juillet 1978 ne s'exerce
pas, conformément aux dispositions de son article 2. Il en va toutefois différemment lorsque ce dernier a rédigé un
rapport écrit versé au dossier de la commission.
En l'espèce, la commission relève une contradiction entre la réponse du ministre de la défense, qui indique que "
le rapporteur n'a pas déposé d'observations dans le dossier de l'intéressé ", et le mémoire en défense qu'il a
produit dans le cadre de l'instance engagé par le demandeur devant le Conseil d'Etat, selon lequel " le rapporteur
de la commission a effectivement rédigé un rapport écrit à l'adresse de la CRM ".
Dans ces conditions, la commission estime que le rapport demandé, versé au dossier, revêt un caractère achevé
et est communicable à M. D. sur le fondement du II de l'article 6 de la même loi, sous réserve de l'occultation des
mentions révélant le comportement de tiers et dont la divulgation pourrait leur porter préjudice.
Sous cette réserve, la commission émet un avis favorable.
92
Type : conseil
Administration : directrice des affaires juridiques du ministère de
l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche
14 octobre 2010
Séance :
demande de conseil relative au caractère communicable des documents faisant état de la répartition entre
enseignants de la dotation globale horaire octroyée à chaque établissement d'enseignement agricole privé,
précisant notamment la quotité annuelle de travail de chaque enseignant.
La commission rappelle en premier lieu que les établissements privés d'enseignement agricole sous contrat avec
l'État sont des organismes privés chargés d'une mission de service public et que les dispositions de la loi du 17
juillet 1978 leur sont donc applicables s'agissant des documents produits ou reçus dans le cadre d'une telle
mission. Tel est le cas des documents relatifs aux enseignants exerçant leurs fonctions dans ces établissements,
qui ont la qualité d'agent public en vertu de l'article L. 813-8 du code rural, notamment de ceux qui font état de la
répartition entre eux de la dotation globale horaire octroyée à chaque établissement.
La commission rappelle, en second lieu, que le II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 fait obstacle à la
communication aux tiers des documents mettant en cause la protection de la vie privée. Sont notamment
couverts, en application de ces dispositions, la date de naissance des agents, leur adresse personnelle, leur
adresse électronique professionnelle, leur situation familiale, leur numéro de sécurité sociale, leurs dates de
congés, leurs horaires et leur temps de travail, ou encore les éléments de rémunération qui sont fonction de leur
situation personnelle ou familiale ou de l'appréciation portée sur leur manière de servir. Ainsi qu'elle l'avait indiqué
dans son conseil n° 20101148 du 29 mars 2010, la quotité annuelle de travail de chaque enseignant des
établissements d'enseignement agricole privé est au nombre des mentions intéressant leur vie privée.
La commission précise que la communication à des tiers, nonobstant leur qualité de délégués syndicaux, des
informations couvertes par le secret de la vie privée n'est possible que si ces derniers justifient d'un mandat
exprès de chacun des agents concernés.
Type : conseil
Administration : recteur de l'académie de Lyon
4 novembre 2010
Séance :
La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 4 novembre 2010 votre
demande de conseil relative au caractère communicable à une historienne du dossier administratif de M. Robert
F.
Après avoir pris connaissance des documents que vous lui avez transmis, la commission considère, en premier
lieu, que le dossier sollicité, qui comporte de nombreuses informations sur la façon de servir, la vie privée, l'état de
santé et l'évaluation professionnelle de Monsieur F., qui est encore en vie, n'est communicable sur le fondement
de la loi du 17 juillet 1978, qu'à ce dernier en application du II de l'article 6 de cette loi, qui fait obstacle à la
communication à des tiers de documents de nature à porter atteinte à la protection de la vie privée et au secret
médical, portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou
facilement identifiable et faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce
comportement pourrait lui porter préjudice.
La commission vous rappelle, en deuxième lieu, qu'un tel dossier ne deviendra librement communicable, en
application du 3° du I de l'article L. 213-2 du code du patrimoine, qu'à l'expiration d'un délai de cinquante ans à
compter de la date du dossier ou du document le plus récent inclus dans celui-ci, soit en 2040, le dernier
document figurant dans ce dossier datant du 7 mars 1990.
La commission relève ensuite que la demande de consultation a été présentée par une historienne, Mme I., auteur
d'un ouvrage paru au Seuil, en 2000, sur l'histoire du négationnisme en France, dans le cadre d'une recherche sur
les années d'enseignement de M. F. sur la période de 1955 à 1985 en vue de la réalisation d'une biographie. La
commission note toutefois que Mme I. ne se présente ni comme enseignante ni comme affiliée à un centre de
recherche.
En outre, si vous avez indiqué à la commission que Monsieur Henri R. a déjà eu accès par dérogation à
l'intégralité du dossier administratif de M. F., la commission constate que cette consultation a été autorisée dans
un cadre très particulier, puisque ce chercheur avait été nommé, en 2001, par le ministre chargé de
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l'enseignement supérieur, président de la commission historique chargée de rédiger un rapport sur le racisme et le
négationnisme qui avaient pu trouver leur expression au sein des universités Lyon III et II, M. F. ayant exercé dans
cette dernière. La commission considère que la circonstance que M. Henri R. ait pu dans ce contexte consulter le
dossier de M. F. n'implique aucunement que Mme I. soit également autorisée a le faire.
La commission estime que, dans ces conditions et compte tenu de l'objet même du projet de cette dernière, les
risques d'atteinte aux secrets protégés par la loi, dès lors que M. F. est encore en vie, et que la date de la libre
communicabilité de son dossier est encore éloignée, font obstacle à ce que la demande de consultation par
dérogation puisse être satisfaite.
Type : avis
Administration : ministre des affaires étrangères et européennes (direction
générale de l'administration et de la modernisation)
4 novembre 2010
Séance :
Monsieur D. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat
le 5 octobre 2010, à la suite du refus opposé par le ministre des affaires étrangères et européennes (direction
générale de l'administration et de la modernisation) à sa demande de communication des fiches d'évaluation le
concernant, remplies par ses collaborateurs et par le ou les directeur(s) d'administration centrale concerné(s),
ainsi que le cas échéant tout autre document ayant fondé son évaluation à 360° pour 2010 au titre de ses
fonctions d'ambassadeur, représentant permanent de la France auprès du conseil de l'Europe.
La commission relève que les fiches d'évaluation sollicitées s'inscrivent dans le cadre de la procédure d'évaluation
dite " à 360° ", destinée à apprécier le comportement managérial des cadres du ministère, et en particulier des
ambassadeurs. Cette procédure se fonde, pour l'essentiel, sur des grilles de questions adressées aux principaux
collaborateurs de la personne évaluée par le biais d'une base de données sécurisée en réseau, dont l'anonymat
est garanti par l'attribution de codes et mots de passe uniques et personnels. Si ces questionnaires n'ont pas
vocation à figurer eux-mêmes au dossier de la personne évaluée, ils constituent le fondement de la synthèse
réalisée par un agent évaluateur qui, elle, y sera versée, et dont le résultat est susceptible d'avoir une influence
sur le déroulement de la carrière de l'intéressé. La commission note également que le système informatique
compile automatiquement les réponses envoyées séparément et anonymement par les agents, dans un même
document qui se substitue à celles-ci et qui constitue le seul document existant.
La commission rappelle qu'elle a estimé dans son avis n° 20090550 du 12 février 2009 que ces questionnaires
revêtent le caractère de documents administratifs soumis au droit d'accès prévu par le titre Ier de la loi du 17 juillet
1978. Dès lors que la procédure d'évaluation est achevée et qu'ils ont ainsi perdu leur caractère préparatoire, ces
documents anonymisés sont communicables à la personne évaluée en application du II de l'article 6 de la loi du
17 juillet 1978, sous réserve que cette communication ne soit pas susceptible de révéler un comportement de leur
auteur dont la divulgation pourrait leur porter préjudice, ce qui peut être le cas lorsque l'équipe placée sous
l'autorité de la personne évaluée présente un caractère très restreint.
En l'espèce et après avoir pris connaissance du document sollicité, la commission considère que l'identification
des collaborateurs ayant participé à l'évaluation et rédigé les commentaires n'est pas possible, compte tenu de
l'occultation de leur nom et du nombre de personnes placées sous l'autorité de M. D., qui s'élevait à neuf. Elle
estime donc que sa communication n'est pas, dans ces conditions, de nature à révéler un comportement de leur
auteur dont la divulgation leur serait préjudiciable et émet, en conséquence, un avis favorable.
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Industrie
Type : avis
Administration : président de la chambre de commerce et d'industrie (CCI)
de la Drôme
4 novembre 2010
Séance :
Monsieur B., pour LexisNexis SA, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier
enregistré à son secrétariat le 2 juillet 2010, à la suite du refus opposé par le président de la chambre de
commerce et d'industrie (CCI) de la Drôme à sa demande de communication des éléments contenus dans la base
de données constituée par l'association FIRMNET, en vue de les rediffuser à destination de ses clients.
Sur la communication
En l’espèce, la commission constate que la base de données appelée AEF (« Annuaire des entreprises de
France ») a été élaborée par l’association « Firmnet », qui a été créée en 1999 par plusieurs chambres de
commerces et d’industrie (CCI) et dont l’objet est « la mise en œuvre de tout dispositif des chambres de
commerce et d’industrie utilisant les outils multimédia destiné à accompagner le développement économique des
entreprises et des territoires, en particulier la création et le développement d’un portail intitulé « CCI.fr » » et « le
développement, la promotion, la gestion et la commercialisation de systèmes de banques de données interconsulaire ou de tout autre moyen de diffusion automatisée de l’information en matière de fichiers d’entreprises
nationaux ou internationaux ». Sont membres de l’association, 137 CCI, les associations constituées entre elles
ainsi que des personnes physiques. Les CCI occupent 12 des 14 sièges du conseil d’administration, dont le
président est nécessairement un président ou ancien président d’une CCI.
La commission relève ensuite que la base de données résulte de la compilation des informations que les CCI
partenaires de Firmnet, produisent et reçoivent dans le cadre de leur mission de « centre de formalité des
entreprises » en application de l’article L. 711-3 du code de commerce dans sa rédaction résultant de la loi du 23
juillet 2010, lequel dispose que : « Sous réserve de l'application de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à
l'information, aux fichiers et aux libertés [loi CNIL], les chambres de commerce et d'industrie territoriales et
départementales d'Ile-de-France créent et tiennent à jour des bases de données économiques des entreprises de
leur circonscription nécessaires à leurs missions. ».
La commission déduit de l’ensemble de ces éléments que l’association FIRMNET, à laquelle plusieurs CCI ont
confié la mission d’intérêt général qui leur est en principe dévolue, de développer la connaissance du tissu
entrepreneurial français, doit être regardée comme une personne privée chargée d’une mission de service public,
au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978. Les documents qu’elle produit ou détient dans le cadre cette
mission revêtent par conséquent un caractère administratif.
La commission relève toutefois que l’article L. 711-3 du code de commerce dispose que : « Les informations
recueillies par les chambres de commerce et d'industrie territoriales et départementales d'Ile-de-France à
l'occasion de l'exercice de leur mission de centre de formalités des entreprises ne peuvent être conservées et
communiquées que pour les besoins de cette mission ainsi que pour identifier et contacter les entreprises de leur
circonscription. Les chambres de commerce et d'industrie territoriales et départementales d'Ile-de-France peuvent
communiquer à tout intéressé, à titre gratuit ou onéreux, des listes catégorielles de ces entreprises. Toutefois,
cette faculté ne les autorise pas à communiquer à titre gratuit ou onéreux des relevés individuels d'informations
recueillies en leur qualité de centre de formalités des entreprises ». Dès lors qu’il résulte de ces dispositions que
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les CCI ne sont pas soumises à une obligation de communication des données qu’elles collectent mais une simple
faculté et qu’elles sont autorisées dans ce cadre à communiquer des informations susceptibles de relever du
secret industriel et commercial des entreprises, la commission considère que la base de données mise en œuvre
par l’association Firmnet ne relève pas de la loi du 17 juillet 1978 mais est exclusivement soumise au régime de
communication mis en place par les dispositions particulières de l’article L. 311-7 du code du commerce. La
commission se déclare en conséquence incompétente pour se prononcer sur la demande en tant qu’elle porte sur
la communication de la base de données détenue par l’association FIRMNET.
Sur la réutilisation
La commission rappelle qu'il résulte de l'article 10 de la loi du 17 juillet 1978 que les informations contenues dans
des documents administratifs constituent des informations publiques soumises aux règles de réutilisation du
chapitre II lorsque leur communication " constitue un droit " en vertu du chapitre Ier du Titre Ier de la même loi ou
d'une autre disposition législative, ou lorsqu'elles ont fait l'objet d'une diffusion publique. La directive européenne
2003/98/CE du 17 novembre 2003, dont ces dispositions assurent la transposition, précise en son article 1er que
son champ d'application n'inclut pas les " documents qui, conformément aux règles d'accès en vigueur dans les
Etats membres, ne sont pas accessibles " et les " cas dans lesquels, conformément aux règles d'accès, les
citoyens ou les entreprises doivent démontrer un intérêt particulier pour obtenir l'accès aux documents ".
La commission en déduit que les règles prévues au chapitre II du titre Ier de cette loi ne s'appliquent qu'aux
informations dont la communication constitue un droit pour toute personne, en application d'une disposition
législative, et non à celles qui ne sont accessibles qu'à certaines personnes à raison de leur qualité ou de leur
intérêt.
En l'espèce, il résulte des dispositions de l’article L. 711-3 du code du commerce que l’accès à la base de
données de l’association FIRMNET ne constitue pas un droit pour toute personne, mais seulement une possibilité.
La commission constate ensuite que la base de données est consultable gratuitement sur le site CCI.fr et que
celles-ci sont également accessibles par téléchargement (avec un maximum de 100 000 établissements), ou par
envoi d’un support informatique, notamment par CD-Rom, en contrepartie du paiement d’une somme de 0,14
centime par établissement concerné. Dès lors que la base de données n'est pas intégralement téléchargeable en
ligne gratuitement, la commission estime qu'elle ne peut être regardée comme ayant fait l'objet d'une telle diffusion
publique.
La commission considère par conséquent que la base de données ne comporte pas des informations publiques
au sens de l’article 10 de la loi du 17 juillet 1978, dont la réutilisation serait soumise au chapitre II du titre Ier de la
loi du 17 juillet 1978. La commission ne peut, dès lors, que se déclarer incompétente.
Type : avis
Administration : président du syndicat mixte intercommunal pour la collecte
et le traitement des ordures ménagères (SMICTOM) du Penthièvre-Mené
16 septembre 2010
Séance :
Monsieur René B., pour la société P&T TECHNOLOGIE SAS, a saisi la commission d'accès aux documents
administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 20 juillet 2010, à la suite du refus opposé par le président
du syndicat mixte intercommunal pour la collecte et le traitement des ordures ménagères (SMICTOM) du
Penthièvre-Mené à sa demande de communication des dossiers des trois candidats placés en tête du classement
dans le cadre de l'attribution du projet d'installation d'une centrale photovoltaïque au sol sur le centre
d'enfouissement de Ruca.
La commission relève que la procédure de mise en concurrence mise en oeuvre par le SMICTOM du PenthièvreMené doit aboutir à la signature d'un bail emphytéotique administratif et que chaque candidat devait exposer son
offre dans un rapport technique, document unique dans lequel devaient être présentées la société ainsi qu'une
étude technique, financière et environnementale de son projet.
La commission estime qu'un bail emphytéotique administratif qui se rattache directement à l'exécution de la
mission de service public confiée à un syndicat mixte intercommunal constitue un document administratif qui, une
fois signé, est soumis au droit d'accès institué par la loi du 17 juillet 1978, tout comme les documents
préparatoires à cette signature.
Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en fait
la demande, doit toutefois s'exercer dans le respect du secret en matière industrielle et commerciale, protégé par
98
les dispositions du II de l'article 6 de cette loi. Sont notamment visées par cette réserve, les mentions relatives aux
moyens techniques et humains, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu'aux
certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que, par exemple, toute mention concernant le
chiffre d'affaires ou les coordonnées bancaires. La commission estime ainsi que le détail des offres soumises par
des entreprises non retenues est intégralement couvert par ce secret.
La commission, qui déduit de la réponse du président du SMICTOM du Penthièvre-Mené que le bail n'a pas
encore été signé, estime ainsi que l'ensemble des documents y afférents conservent un caractère préparatoire au
sens de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978 et sont donc pour l'heure exclus à ce titre du droit d'accès prévu par
cette loi. Elle émet donc un avis défavorable.
La commission précise toutefois que lorsque le bail aura été signé, le rapport technique présenté par l'entreprise
retenue sera communicable à toute personne en faisant la demande, sous réserve de l'occultation préalable des
mentions susceptibles de porter atteinte au secret en matière industrielle et commerciale, à savoir celles se
rapportant aux références de l'entreprise, à ses moyens matériels et humains, à son chiffre d'affaire, à ses
assurances ainsi qu'au descriptif technique, environnemental et financier de son projet. Les rapports techniques
présentés par les deux entreprises non retenues ne seront, quant à eux, pas communicables, en application du II
de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978.
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Justice
Type : conseil
Administration : maire de Haguenau
21 décembre 2010
Séance :
demande de conseil relative à la communication et à la réutilisation des tables décennales de l'état civil à une
étude généalogique qui souhaite les numériser afin de les utiliser pour ses recherches.
La commission relève qu’il est établi, tous les ans, dans chaque commune, un tableau alphabétique des actes de
l'état civil. A l'aide de ces tables annuelles, l'officier de l'état civil dresse ensuite, dans les six premiers mois de la
onzième année, des tables alphabétiques décennales qui recensent les actes de naissance, de mariage et de
décès et qui comportent uniquement le nom des personnes concernées et la date de l’acte. Ces tables
décennales de l’état civil se présentent en principe sous la forme de registres indépendants des registres d’état
civil et sont dressées en double expédition, un exemplaire certifié étant adressé au tribunal de première instance
territorialement compétent. La commission considère, au vu de ces éléments et notamment du contenu de ces
documents, que les tables décennales d’état civil constituent, contrairement aux actes d’état civil (CE 9 février
1983 Bertin n° 35292), des documents administratifs au sens de l’article 1er de loi du 17 juillet 1978.
La commission rappelle ensuite que la loi n° 2008-696 du 15 juillet 2008 relative aux archives a ramené le délai à
l’expiration duquel les registres de l'état civil deviennent librement communicables, de cent à soixante-quinze ans
à compter de leur clôture. En outre, il résulte du e) du 4° du I de l’article L. 213-2 du code du patrimoine, dans sa
rédaction issue de la loi du 15 juillet 2008, que seuls les registres de naissance et de mariage de l’état civil sont
désormais soumis à ce délai de soixante-quinze ans. La commission en déduit qu’il résulte de la lettre de la loi,
éclairée par les travaux préparatoires qui en ont précédé l’adoption et plus précisément par son exposé des
motifs, que le législateur a entendu instaurer la libre communicabilité dès leur établissement non seulement des
registres de décès, mais également des tables décennales de naissance, de mariage et de décès.
La commission considère par conséquent que ces tables décennales sont librement communicables à toute
personne qui en fait la demande.
En vertu des dispositions de l’article 4 de la loi du 17 juillet 1978, l'accès aux documents administratifs s'exerce, au
choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration, soit par consultation gratuite
sur place, soit par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique,
soit, sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie
sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur,
sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction et de l’envoi du document.
Lorsque le demandeur souhaite numériser les documents par le biais de photographies à l’occasion d’une
consultation sur place, la commission estime que l'administration n'est légalement tenue d’y faire droit que lorsque
d'autres modalités de communication, telle que la reprographie, ne sont pas praticables eu égard, en particulier, à
la nature, à la taille ou à la fragilité des documents, et sous réserve que ce mode d’accès reste compatible avec le
bon fonctionnement de ses services. A ce titre, il appartient à l’administration, saisie d’une telle demande,
d’apprécier au cas par cas, compte tenu notamment de sa capacité d’accueil, des moyens de surveillance dont
elle dispose, des autres demandes dont elle est saisie et des conditions dans lesquelles l’opération de
numérisation serait réalisée, les perturbations qui pourraient en résulter et par conséquent la suite qu’il convient de
lui donner.
La commission relève que l’ensemble des informations dont la réutilisation est envisagée figure dans des
documents librement communicables. Elles n’ont pas été produites ou reçues dans le cadre d’un service public à
caractère industriel et commercial. Elles ne sont pas grevées de droits d’auteur de tiers. Elles constituent par
conséquent des informations publiques au sens de l’article 10 de la loi du 17 juillet 1978.
qui les contiennent ont été produits ou reçus. Tel est le cas de la numérisation, à des fins commerciales,
d’informations issues des tables décennales, ainsi que l’envisage l’étude de généalogie qui vous a saisi. En
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La commission rappelle que le droit à réutilisation posé par le premier alinéa de l'article 10 de la loi du 17 juillet
1978, s'exerce dans les conditions prévues au chapitre II du titre Ier de cette loi et au titre III du décret n°20051755 du 30 décembre 2005. Notamment, sauf accord de l'administration, la réutilisation des informations
publiques est soumise à la condition que ces dernières ne soient pas altérées, que leur sens ne soit pas dénaturé
et que leurs sources et la date de leur dernière mise à jour soient mentionnées (article 12 de la loi du 17 juillet
1978).
En vertu de l’article 15 de la loi, la réutilisation d’informations publiques peut donner lieu, le cas échéant, au
versement de redevances. La commission rappelle en effet que cette disposition laisse à chaque autorité
administrative, qu’elle en soit ou non l’auteur, le soin de décider si la réutilisation des informations publiques
qu'elle détient donnera lieu ou non à la perception d'une telle redevance. Le même article de la loi et les articles 36
et suivants du décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005 encadrent la fixation du montant de celle-ci.
La commission souligne cependant que le paiement d'une redevance est subordonné à la définition préalable,
dans le cadre d’une licence, des conditions de réutilisation des informations publiques, conformément à l'article 16
de la loi du 17 juillet 1978. Faute d'avoir préalablement adopté une licence type, l'administration ne peut faire
obstacle à l'utilisation du document ni en subordonner la délivrance au paiement d'une somme supérieure à celle
résultant de l'application des dispositions du décret du 30 décembre 2005 et de l'arrêté du 1er octobre 2001.
La commission rappelle que le deuxième alinéa de l'article 18 de la loi du 17 juillet 1978 lui confère le pouvoir de
sanctionner les réutilisations lorsque des informations publiques ont été réutilisées, en méconnaissance des
dispositions de l'article 12 de la même loi, des conditions de réutilisation prévues par une licence délivrée à cet
effet ou en violation de l'obligation d'obtention d'une licence.
Par ailleurs, la réutilisation d'informations publiques comportant des données à caractère personnel est
subordonnée au respect des dispositions du premier alinéa de l’article 13 de la loi du 17 juillet 1978, en vertu
duquel : « Les informations publiques comportant des données à caractère personnel peuvent faire l’objet d’une
réutilisation soit lorsque la personne intéressée y a consenti, soit si l’autorité détentrice est en mesure de les
rendre anonymes ou, à défaut d’anonymisation, si une disposition législative ou réglementaire le permet. ».
En l’espèce, la commission relève, d’une part, qu’à sa connaissance, aucune disposition législative ou
réglementaire n’a précisément pour objet de permettre la réutilisation des informations contenues dans les tables
décennales, et d’autre part, que l’anonymisation priverait de tout intérêt la réutilisation de ces documents. La
commission en déduit que la réutilisation de celles-ci est nécessairement subordonnée au recueil du
consentement préalable des personnes intéressées.
Elle relève toutefois, à cet égard, que les tables décennales comportent, compte tenu de leur date, des
informations relatives tant à des personnes décédées qu’à des personnes vivantes. Il y a lieu, dès lors, de
distinguer les règles applicables dans chacun de ces deux cas.
La commission considère que les informations relatives aux personnes décédées, et plus précisément les tables
décennales de décès, sont librement réutilisables, puisque le premier alinéa de l’article 13 de la loi du 17 juillet
1978 n’a vocation à s’appliquer qu’à des personnes vivantes.
S’agissant des informations relatives à ces dernières, la commission estime que, compte tenu de l’impossibilité
matérielle d’obtenir le consentement de toutes les personnes concernées, les tables décennales contenant de
telles informations ne peuvent faire l’objet d’une réutilisation.
La commission en déduit que seules pourront être réutilisées les tables décennales de naissance antérieures à
l’année 1890, en tant qu’elles portent sur des personnes nées il y a plus de 120 ans révolus et par conséquent
décédées, ainsi que, pour les mêmes raisons, les tables décennales de mariage antérieures à l’année 1900.
La commission rappelle enfin que le second alinéa de l’article 13 de la loi du 17 juillet 1978 prévoit que « La
réutilisation d'informations publiques comportant des données à caractère personnel est subordonnée au respect
des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. » et que,
dans sa délibération n° 2010-460 du 9 décembre 2010, la Commission nationale de l’informatique et des libertés
104
(CNIL) a estimé que la loi du 6 janvier 1978 s’applique aux traitements de données à caractère personnel de
personnes vivantes, mais également de personnes décédées, « dès lors que la divulgation de certaines
informations serait susceptible de porter préjudice aux ayants droit de ces personnes ».
Compte tenu de la nature du traitement de données en cause, la commission en déduit que l’étude de généalogie
ne pourra légalement réutiliser les données contenues dans les tables décennales que sous réserve d’avoir
accompli auprès de la CNIL les « formalités préalables » prévues par les articles 22 et suivants de la loi du 6
janvier 1978.
Type : conseil
Administration : ministre de la justice
27 juillet 2010
Séance :
La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 27 juillet 2010 votre demande
de conseil portant sur la question suivante : les jugements et arrêts judiciaires contiennent-ils des informations
publiques pouvant faire l'objet d'une réutilisation, au sens de l'article 10 de la loi du 17 juillet 1978 ?
La commission rappelle qu'en vertu de cet article 10, constituent des informations publiques les informations
contenues dans des documents dont l'accès constitue un droit pour toute personne en vertu d'une disposition
législative, qui n'ont pas été produits dans le cadre d'un service public à caractère industriel et commercial et sur
lesquels aucun tiers ne détient des droits de propriété intellectuelle.
En l'espèce, la commission constate en premier lieu que les jugements et arrêts ne procèdent pas d'un service
public à caractère industriel ou commercial et qu'ils ne sont pas grevés de droits d'auteur de tiers.
Elle observe en second lieu que les arrêts et jugements judiciaires ne constituent pas des documents
administratifs communicables en vertu de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978 (CE, 7 mai 2010, Bertin). Toutefois,
il résulte de l'article 11-3 de la loi n° 72-626 du 5 juillet 1972 que " les tiers sont en droit de se faire délivrer copie
des jugements prononcés publiquement ". La commission en déduit que l'accès à ces jugements constitue un droit
pour toute personne et que ces derniers sont donc constitués d'informations publiques au sens de l'article 10 de la
loi du 17 juillet 1978.
S'agissant des jugements qui ne sont pas prononcés publiquement, notamment en matière de divorce et de
décisions gracieuses ou jugées comme en matière gracieuse, la commission estime qu'ils ne comportent des
informations publiques que dans deux hypothèses :
- d'une part, lorsque, après anonymisation, ils ont fait l'objet d'une diffusion publique, en particulier sur le site
Légifrance.fr ;
- d'autre part, à l'expiration du délai de soixante quinze ans à compter de leur élaboration ou de vingt-cinq ans à
compter du décès de l'intéressé, conformément aux dispositions du c) du 4° du I de l'article L. 213-2 du code du
patrimoine.
La commission appelle toutefois l'attention du ministre de la justice et des libertés sur le fait, que, dans la mesure
où les arrêts et jugements judiciaires contiennent des données à caractère personnel, leur réutilisation n'est
possible, en vertu du premier alinéa de l'article 13 de la loi du 17 juillet 1978, qu'après avoir recueilli le
consentement des personnes concernées ou après anonymisation par l'autorité détentrice. La commission n'a
identifié aucune disposition législative ou réglementaire qui permettrait, sur le fondement de ces dispositions, de
s'affranchir de ces obligations. En particulier, les dispositions selon lesquelles certaines de ces décisions sont
prononcées en audience publique ne sauraient être regardées comme permettant une réutilisation libre des
informations qu'elles contiennent.
105
Type : avis
Administration : ministre de la justice et des libertés (greffier en chef du
tribunal de grande instance de Saint-Pierre)
21 décembre 2010
Séance :
Monsieur P. J. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son
secrétariat le 17 novembre 2010, à la suite du refus opposé par le ministre de la justice et des libertés (greffier en
chef du tribunal de grande instance de Saint-Pierre) à sa demande de copie de la signature et du paraphe de
Maître D. J., huissier de justice à Saint-Pierre, déposés au greffe du tribunal de grande instance du siège de son
office, en vertu de l'article 36 du décret n° 75-770 du 14 août 1975.
Après avoir pris connaissance de la réponse du ministre de la justice et des libertés, la commission estime tout
d'abord que la circonstance que le titulaire de la signature et du paraphe dont il est demandé la communication,
n'exerce plus la fonction d'huissier de justice, ne saurait, en tant que telle, ni faire obstacle à la communication,
ni rendre la demande sans objet, dès lors qu'une telle circonstance ne signifie nullement que le document sur
lequel ces éléments figurent n'aurait pas été conservé par le tribunal de grande instance.
La commission rappelle ensuite que, dans sa décision du 7 mai 2010 n° 303168, le Conseil d'Etat a jugé que les
documents, quelle que soit leur nature, qui sont détenus par les juridictions et qui se rattachent à la fonction de
juger dont elles sont investies, n'ont pas le caractère de document administratif. Elle estime en l'espèce que si le
document demandé a été déposé au secrétariat du greffe du tribunal de grande instance, il constitue néanmoins
un document administratif, dès lors qu'il ne peut être regardé comme se rattachant à la fonction de juger dont cette
juridiction est investie.
La commission considère par conséquent que le document administratif sollicité, dont la communication ne
porterait pas atteinte au demeurant au secret de la vie privée, est communicable, s'il existe, à toute personne qui
en fait la demande, en application de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978. Elle émet donc, sous cette réserve, un
avis favorable.
106
Modalités
Type : avis
Administration : président de la commission d'accès aux documents
administratifs (CADA)
14 octobre 2010
Séance :
Monsieur P. P. pour l'association Les amis du Plessis-Sainte-Opportune, a saisi la commission d'accès aux
documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 27 août 2010, à la suite du refus opposé par
le secrétaire général de la commission à sa demande de communication de l'ensemble des documents annexés
au courrier qui a été adressé à cette dernière le 16 août 2010 par le maire de la commune du Plessis - SainteOpportune-la-Campagne, à la suite de son avis n°20103038-EB.
La commission rappelle qu'en tant qu'autorité administrative indépendante, elle est soumise, en principe, aux
dispositions du titre Ier de la loi du 17 juillet 1978 s'agissant des documents que ses services produisent ou
reçoivent dans le cadre de sa mission de service public.
Il résulte toutefois du troisième alinéa de l'article 20 de cette loi que la CADA émet des " avis " lorsqu'elle est saisie
du refus de communication de documents opposé par une autorité administrative. En vertu de l'article 19 du décret
n°2005-1755 du 30 décembre 2005 relatif à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des
informations publiques, pris pour l'application de cette loi : " La commission notifie son avis à l'intéressé et à
l'autorité mise en cause, dans un délai d'un mois à compter de l'enregistrement de la demande au secrétariat.
Cette autorité informe la commission, dans le délai d'un mois qui suit la réception de cet avis, de la suite qu'elle
entend donner à la demande. (.). ". Il résulte de ces dispositions que la commission se borne à émettre des avis
qui sont un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux, qu'il est loisible à l'administration saisie de
ne pas suivre ces avis, sous le contrôle du juge administratif, et qu'il n'appartient pas, dès lors à la CADA de
procéder elle-même à la communication des documents demandés.
Dans ces conditions, l'obligation de communication à laquelle la commission est soumise en vertu de la loi du 17
juillet 1978 ne saurait, sauf à lui permettre de substituer sa propre appréciation à celle de l'administration et de
décider elle-même de leur communication, porter sur les documents qui constituent l'objet même de sa saisine, et
que l'administration lui transmet soit en cours de procédure, sur le fondement de l'article 18 du même décret, soit
postérieurement.
En l'espèce, la demande concerne un document ayant fait l'objet de son avis n°20103038 cité par le demandeur.
Dans ces conditions, elle estime que cette demande est irrecevable.
109
Ordre public
Type : avis
Administration : ministre des affaires étrangères et européennes (consulat
général de France à Bamako)
8 juillet 2010
Séance :
Maître R., conseil de Monsieur T., a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier
enregistré à son secrétariat le 10 juin 2010, à la suite du refus opposé par le consul général de France à Bamako
à sa demande de copie de l'intégralité du dossier de son client, incluant son acte de naissance (acte de naissance
n°xxxx de l'année 19xx) qui aurait été communiqué le xx/xx/2010 par la mairie de La Commune II (Mali) au
consulat général de France, et sur le fondement duquel une décision de refus de délivance de visa lui a été
notifiée le xx/xx/2010.
En l'absence de réponse de l'administration, la commission, qui n'a pu prendre connaissance du dossier sollicité,
rappelle que le dossier administratif d'un ressortissant étranger demandant la délivrance d'un visa est
communicable à l'intéressé, sur le fondement des dispositions du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, à
l'exception, en application du I du même article, des documents dont la consultation ou la communication porterait
atteinte au secret de la défense nationale, à la conduite de la politique extérieure de la France, à la sûreté de
l'Etat, à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes. Elle émet donc un avis favorable sous cette réserve.
La commission considère toutefois que les documents d'état civil du Mali ne sont pas des documents
administratifs et qu'elle n'est, par suite, pas compétente pour se prononcer sur leur communicabilité. Elle relève
toutefois que rien ne s'oppose à ce que l'acte de naissance sollicité par Maître R. lui soit communiqué.
Type : avis
Administration : directeur de l'Institution Sainte-Jeanne-d'Arc de Melun
27 juillet 2010
Séance :
Monsieur C., délégué syndical de l'Institution Sainte-Jeanne-d'Arc de Melun, a saisi la commission d'accès aux
documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 18 juin 2010, à la suite du refus opposé par le
directeur de cette Institution à sa demande de copie des documents et éléments suivants concernant la situation
de l'établissement en matière d'hygiène et de sécurité :
1) le programme annuel des actions de prévention engagées et les moyens dédiés pour atteindre les objectifs
fixés ;
2) le nombre d'entretiens que la direction a eus avec les enseignants et les salariés de l'établissement sur ce
sujet ;
3) un état des lieux des incidents et accidents du travail qui sont survenus, ainsi que des arrêts maladie et des
observations du contrôleur du travail (comptes rendus, etc.) ;
4) le registre de sécurité ;
5) le document unique, la méthodologie retenue pour le constituer, les mesures devant permettre son actualisation
régulière ainsi que celles destinées à assurer son information en direction des personnels et de leurs
représentants ;
6) "les interventions" du médecin du travail réalisées au sein de l'établissement dans le cadre du suivi médical des
personnels ;
7) "les visites" des organismes de contrôle agréés (vérification électrique, incendie, etc.).
La commission estime tout d'abord que le point 2 de la demande porte sur des renseignements, et non sur des
documents administratifs existants. La commission se déclare donc incompétente pour se prononcer sur ce point.
Pour le surplus, la commission rappelle que les documents produits ou reçus par les organismes privés chargés
d'une mission de service public et concernant les personnels régis par le droit du travail ne revêtent pas un
caractère administratif et sont exclus du champ d'application de la loi du 17 juillet 1978 (CE, 24 janvier 1986,
Vinçot). Il en va différemment des documents qui se rapportent aux agents publics employés, le cas échéant, par
ces organismes.
La commission relève que, si les personnels administratifs des établissements d'enseignement privé sous contrat
d'association, organismes privés chargés d'une mission de service public, sont employés dans les conditions du
droit privé, il résulte de l'article L. 442-5 du code de l'éducation que les personnels enseignants sont, au titre de
leurs fonctions rémunérés par l'Etat, des agents publics qui ne sont pas liés à l'établissement par un contrat de
travail. Le même article précise que ces personnels bénéficient, comme les personnels administratifs, des
institutions représentatives du personnel, dans les conditions du droit du travail.
113
La commission en déduit que les documents relatifs aux conditions de travail, à l'hygiène et à la sécurité de ces
établissements revêtent un caractère administratif lorsque et dans la mesure où ils concernent les personnels
enseignants, agents publics, ou l'ensemble de la communauté de travail, y compris ces personnels. Il en va ainsi
des documents mentionnés aux points 1 et 3 à 7, s'ils existent.
La commission estime que ces documents administratifs sont communicables à toute personne qui en fait la
demande, en application de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978, après occultation des mentions mettant en cause
la protection de la vie privée ou le secret médical. Sous cette réserve, la commission émet un avis favorable.
Type : avis
Administration : président de la Commission nationale de déontologie de la
sécurité (CNDS)
18 novembre 2010
Séance :
Monsieur D. a saisi la CADA, à la suite du refus opposé par le président de la Commission nationale de
déontologie de la sécurité (CNDS) à sa demande de communication de l'entier dossier de la procédure qui a
conduit à l'adoption de l'avis de la CNDS n° 2009-121.
Les documents que la CNDS élabore ou qu'elle détient dans le cadre de sa mission de service public constituent
en principe des documents administratifs entrant dans le champ d'application de l'article 1er de la loi du 17 juillet
1978, en l'absence d'exclusion expresse, par ces dispositions, de ces documents à l'instar de ceux du Médiateur
de la République. Ces documents sont donc soumis au droit à communication prévu à l'article 2 de la même loi en
faveur de toute personne qui en fait la demande, à moins d'une saisine du procureur de la République en
application de l'article 40 du code de procédure pénale et sous réserve des limites résultant du I et du II de l'article
6 de la loi du 17/07/78, en vertu desquels, notamment, d'une part, ne sont pas communicables les documents
dont la communication ou la consultation porterait atteinte à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes ou
au déroulement de procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles
procédures et, d'autre part, ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents portant une appréciation ou un
jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable, ou faisant
apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter
préjudice. Dans le second cas, les tiers, personnes n'ayant pas la qualité d'intéressé au sens de la loi, ne peuvent
se voir communiquer les documents qui se rapportent à d'autres personnes que s'ils agissent pour le compte de
l'intéressé et, soit ont la qualité d'avocat, soit produisent un mandat exprès (avis n°20074470).
Pour l'application de ces principes, la commission relève, en premier lieu, que les autorités auxquelles la CNDS a
transmis son avis en application des articles 7 et 9 de la loi du 6 juin 2000 lui ont fait connaître leur décision de ne
pas engager de procédure à l'encontre des fonctionnaires mis en cause.
La commission précise, en second lieu, que si la qualité de conseil ayant assisté, en application du sixième alinéa
de l'article 5 de la loi du 6 juin 2000, une personne convoquée par la CNDS, ne suffit pas à conférer, à l'égard des
documents rassemblés par cette commission dans le cadre de cette procédure, la qualité d'intéressé au sens du II
de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, elle doit, en revanche, être regardée comme révélant l'existence d'un
mandat de l'intéressé à son conseil pendant toute la durée de la procédure devant la commission nationale, de la
date de sa saisine à la date de sa décision de ne pas lui donner suite ou, au contraire, de prendre l'une des
décisions prévues aux articles 7 à 9 de la loi du 6 juin 2000.
En l'espèce, la commission constate qu'il ne ressort ni de l'avis publié par la CNDS, ni des précisions apportées
par celle-ci en réponse à la demande qui lui a été adressée, que Monsieur D. aurait lui-même été personnellement
mis en cause, au titre des fonctions qu'il exerçait à l'époque des faits ou à un autre titre, par des documents
détenus par la CNDS. La commission estime, par suite, que le demandeur n'est pas lui-même une personne
intéressée au sens du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, par tout ou partie du dossier détenu par la CNDS.
Par ailleurs, la procédure devant la commission nationale étant désormais close, le demandeur ne produit pas le
mandat exprès qui lui serait nécessaire pour recevoir communication des documents couverts par les dispositions
du II de l'article 6 qui se rapportent à l'intéressé.
Par suite, la commission estime que les documents détenus par la CNDS ne sont communicables à Monsieur D.
que pour autant que leur consultation ou leur communication ne porte pas atteinte aux intérêts publics et privés
mentionnés plus haut et qu'ils ne fassent pas apparaître, de la part de leurs auteurs ou des personnes que ces
documents concernent, qu'ils soient nommément désignés ou facilement identifiables, un comportement, avéré ou
non, dont la divulgation serait susceptible de leur porter préjudice. Si elle n'a pu prendre connaissance des
documents sollicités, la commission estime probable qu'eu égard à l'objet et au contenu de l'avis de la CNDS, les
documents émanant des plaignants, des témoins et des agents mis en cause, ou relatifs à ces personnes, à tout
114
le moins, fassent apparaître un tel comportement et ne soient pas communicables aux tiers, notamment à
Monsieur D. La commission émet, sous ces réserves, un avis favorable.
Type : avis
Administration : ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités
territoriales
2 décembre 2010
Séance :
Monsieur M., pour le compte du Groupe d'information et de soutien des immigrés (GISTI), a saisi la commission
d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 29 octobre 2010, à la suite du
refus opposé par le ministre de l'intérieur à sa demande de copie des tableaux statistiques adressés par les
préfets à ce ministre, en application de la circulaire NOR IOCK1017881J du 5 août 2010 sur l'évacuation des
campements illicites, ainsi que des synthèses statistiques ou analytiques auxquelles ils ont donné lieu.
La commission, qui a pris connaissance du bilan hebdomadaire dressé pour la semaine du 17 au 24 août 2010,
estime que la communication des points I et II de cette synthèse, qui se bornent à recenser les opérations
réalisées en précisant le nombre de personnes évacuées, n'est pas de nature à gêner l'action des forces de l'ordre
et à porter atteinte, par voie de conséquence, à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes, protégées par
les dispositions du d) du 2°) du I de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, ni à méconnaître le secret de la vie privée
des personnes concernées, protégé par le II du même article.
La commission considère que doivent, en revanche, être occultées en application du III de l'article 6 de la loi, au
titre des dispositions destinées à préserver la sécurité publique et la sécurité des personnes, l'ensemble des
mentions à caractère non pas rétrospectif mais prévisionnel, qui figurent aux points IV et V du bilan, tant qu'elles
conservent ce caractère prévisionnel, et que doit être occulté au titre du secret protégeant la vie privée le contenu
de la case " observations " de l'opération du 19 août 2010 (Aix-en-Provence) recensée au tableau 11.
La commission émet donc un avis favorable, sous ces différentes réserves, à la communication du bilan dont elle
a pu prendre connaissance. Elle émet également un avis favorable à la communication de l'ensemble des bilans
réalisés à la date de la demande, sous réserve de l'occultation, sur chacun d'entre eux, en application des
principes rappelés ci-dessus, des mentions couvertes par les dispositions destinées à préserver la sécurité
publique et la sécurité des personnes faute d'avoir acquis un caractère rétrospectif et, éventuellement, le secret de
la vie privée.
Type : avis
Administration : président de la Commission nationale de déontologie de la
sécurité (CNDS)
21 décembre 2010
Séance :
Monsieur R. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat
le 15 novembre 2010, à la suite du refus opposé par le président de la Commission nationale de déontologie de la
sécurité (CNDS) à sa demande de communication de l'entier dossier de la procédure qui a conduit à l'adoption de
l'avis n° 2009-121.
La commission rappelle que les documents que la CNDS produit ou reçoit dans le cadre de sa mission de service
public constituent en principe des documents administratifs au sens de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978, en
l'absence d'exclusion expresse de ces documents du champ d'application de celle-ci, à l'instar de ceux du
Médiateur de la République. Ces documents sont donc soumis au droit à communication prévu à l'article 2 de la
même loi en faveur de toute personne qui en fait la demande, à moins d'une saisine du procureur de la
République en application de l'article 40 du code de procédure pénale et sous réserve des limites résultant du I et
du II de l'article 6 de ladite loi, en vertu desquels, notamment, d'une part, ne sont pas communicables les
documents dont la communication ou la consultation porterait atteinte à la sécurité publique ou à la sécurité des
personnes ou au déroulement de procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de
telles procédures, et d'autre part, ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents portant une appréciation
ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable, ou faisant
apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter
préjudice.
En l'espèce, la commission relève que, saisie par un député, la CNDS a émis l'avis n°2009-121 à la suite d'une
réclamation relative aux conditions d'exécution par des gendarmes des mesures d'éloignement de deux familles
115
étrangères en situation irrégulière, domiciliées dans le département où Monsieur R. exerçait à l'époque des faits
les fonctions de chef du bureau de l'état civil et des étrangers de la préfecture. La CNDS a procédé à l'audition de
Monsieur R. et des agents mis en cause sur le fondement de l'article 5 de la loi du 6 juin 2000, qui oblige tout
agent public à déférer aux convocations de la commission et à répondre à ses questions, ainsi qu'à celle des
plaignants et des témoins.
La commission estime que, la procédure devant la CNDS étant close, les documents détenus par celle-ci ne
revêtent plus un caractère préparatoire au sens de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978.
Après avoir pris connaissance des documents qui lui ont été communiqués par la CNDS, la commission considère
qu'en application du II de l'article 6 de la même loi, la lettre de saisine de celle-ci par un député ainsi que les
procès-verbaux d'audition de Monsieur R. et des gendarmes sont intégralement communicables au demandeur,
dès lors qu'il présente la qualité d'intéressé, ayant été directement mis en cause dans ce dossier. En revanche, les
procès-verbaux des auditions des plaignants et des témoins ne lui sont pas communicables, dans la mesure où ils
font apparaître le comportement de ces derniers dans des conditions dont la divulgation serait susceptible de leur
porter préjudice. Doivent également être occultés, pour les mêmes raisons, avant communication, les passages
figurant dans le rapport joint à la lettre de saisine du député, relatant les faits tels qu'ils ont été exposés par les
plaignants.
La commission émet donc, sous ces réserves, un avis favorable à la demande.
116
Transports
Type : avis
Administration : ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement
9 septembre 2010
Séance :
durable et de la mer (direction des infrastructures, des transports et de la mer)
Monsieur J. R. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son
secrétariat le 21 juillet 2010, à la suite du refus opposé par le ministre de l'écologie, de l'énergie, du
développement durable et de la mer (direction des infrastructures, des transports et de la mer) à sa demande de
communication des documents permettant d’établir les périodes de réquisition des deux navires marchands
suivants, sur lesquels le demandeur était embarqué :
1) le Liberty ship "Turckheim" des chargeurs réunis, réquisitionné en 1955 pour l'évacuation du Tonkin et le
rapatriement de Cap-Saint-Jacques à Samson de Viêt-congs en armes ;
2) le pétrolier "Port Saint-Louis" sous armement Soflumar, réquisitionné de fait dans les opérations de Bizerte en
1961.
En réponse à la demande qui lui a été adressée, le directeur des affaires maritimes a informé la commission de ce
que ses services ne disposaient pas d’archives concernant les réquisitions de navires marchands, qui ne relèvent
pas de son champ de compétence, mais que les services des archives du ministère de la défense ou celles de
l’association French Lines étaient susceptibles de détenir les documents sollicités.
La commission constate toutefois qu’il ressort des pièces du dossier qu’en dépit des recherches effectuées, la
direction de la mémoire, du patrimoine et des archives du ministère de la défense n’a pas pu retrouver de
documents susceptibles de répondre à la demande de Monsieur R..
S’agissant de l’association French lines, la commission rappelle qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 1er
de la loi du 17 juillet 1978 : « Sont considérés comme documents administratifs, (…), quels que soient leur date,
leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur
mission de service public, par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public
ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission ». Selon le premier alinéa de l'article 2 de la même
loi : « Sous réserve des dispositions de l'article 6, les autorités mentionnées à l'article 1er sont tenues de
communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande (...) ».
En l’espèce, la commission relève que l’association French Lines est une association régie par la loi du 1er juillet
1901, dont l’objet est d’assurer la conservation et la mise en valeur du patrimoine historique des compagnies
maritimes françaises, notamment celui hérité de la Compagnie Générale Maritime (CGM) et de la Société
Nationale Maritime Corse Méditerranée (SNCM), elles-mêmes héritières de la Compagnie Générale
Transatlantique et de la Compagnie des Messageries Maritimes. La commission constate également qu’au conseil
d’administration de l’association siègent des représentants de l’Etat, de trois collectivités territoriales et de deux
établissements publics, et que celle-ci perçoit, dans le cadre de conventions conclues avec ces personnes
publiques, des subventions qui représentent une part substantielle de ses recettes. La commision note également
qu’une convention a été signée avec le ministère de la culture et de la communication, lequel assure un contrôle
scientifique et technique sur l’activité de l’association. La commission considère qu’eu égard au caractère d’intérêt
général de l’activité de l’association French lines, à ses conditions de fonctionnement ainsi qu’aux modalités de
contrôle de l’administration sur l’exécution de cette mission, cette association peut être regardée comme une
personne privée chargée d’une mission de service public au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978.
La commission invite donc le ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (direction
des infrastructures, des transports et de la mer) à transmettre la demande de Monsieur R., accompagnée du
présent avis, à l’association French Lines, en application du quatrième alinéa de l’article 2 de la loi du 17 juillet
1978.
119
Urbanisme
Type : avis
Administration : maire de Toulouse
16 septembre 2010
Séance :
Madame Annie D. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son
secrétariat le 10 août 2010, à la suite du refus opposé par le maire de Toulouse à sa demande de copie de
l'intégralité du dossier PT 3155508A0121 à l'exclusion de la demande de permis de construire et de son accord,
notamment les courriers de Mme V., les factures, la déclaration d'achèvement des travaux, etc.
La commission rappelle que les documents produits et reçus par l'administration en matière d'autorisations
individuelles d'urbanisme sont en principe communicables à toute personne qui en fait la demande, en application
de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978. En vertu du principe de l'unité du dossier, le droit à communication
s'applique à tous les documents qu'il contient, qu'ils émanent du pétitionnaire ou aient été élaborés par
l'administration, sous réserve que cette communication ne porte pas atteinte à un secret protégé par l'article 6 de
la même loi, et qu'ils ne revêtent plus un caractère préparatoire, soit que la décision ait été effectivement prise, soit
que l'autorité compétente ait renoncé à son projet.
En réponse à la demande qui lui a été adressée, le maire de Toulouse a informé la commission de ce que la
déclaration d'achèvement des travaux visée dans la demande n'existe pas. La commission ne peut, dès lors, que
déclarer sans objet la demande d'avis dans cette mesure.
Après avoir pris connaissance des documents sollicités, la commission relève que les factures dont le paiement a
été assuré par Madame V. ont été adressés par celle-ci afin d'établir la date d'achèvement de ses travaux. La
commission considère que, pour cette raison, ces documents administratifs sont communicables à toute personne
qui en fait la demande, en application de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978, sous réserve de l'occultation des
mentions couvertes par le secret de la vie privée protégé par le II de l'article 6 de cette loi, telles que les
coordonnées personnelles de Madame V.. La commission émet donc un avis favorable sous cette réserve.
La commission considère en revanche que le courrier adressé le 14 décembre 2009 par Mme V. à la mairie, qui
fait apparaître le comportement de celle-ci dans des conditions pouvant lui porter préjudice, n'est pas
communicable à Madame D., en application du II de l'article 6 de la loi de 1978. Il en va de même de l'avis
d'imposition de la pétitionnaire qui est couvert par le secret de la vie privée. Elle émet donc un avis défavorable à
la communication de ces deux documents.
123

Recueil des principaux avis et conseils. 2e semestre 2010

Transcription

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Bulletin N°15 Extérieur

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