Plus de logements sociaux en Flandre grâce au décret relatif à la

Plus de logements sociaux en Flandre grâce au décret relatif à la
politique foncière et immobilière (grond- en pandendecreet) ?
Tom VANDROMME
Chercheur à l’Universiteit Antwerpen*
Ce texte a été traduit du néerlandais par Lyrco sprl
I. Contexte
1. Bien que la politique foncière et immobilière en Région flamande ait déjà une longue
histoire 1 , un décret général ayant la politique foncière et immobilière pour objet a pour la
première fois été voté en 2009 : il s’agit du décret du 27 mars 2009 relatif à la politique foncière
et immobilière (ci-après en abrégé : DPFI)2. On a là le premier décret regroupant les différents
instruments juridiques et politiques de la politique foncière et immobilière en Flandre. Il a
délibérément été choisi à cet égard d’élaborer un décret distinct et de ne pas considérer la
politique foncière et immobilière comme un complément à l’aménagement du territoire, avec
lequel elle est bien entendu étroitement liée3.
Par politique foncière et immobilière, le décret entend « le pilotage, la coordination, le
développement et la mise en œuvre de stratégies et d’instruments de politique spatiale et
sectorielle afin de faciliter, encourager, promouvoir et le cas échéant corriger le marché foncier
et immobilier »4. L’élaboration d’une nouvelle (et innovante) politique foncière et immobilière
visait notamment à matérialiser une nouvelle politique aspirant, entre autres, à un droit au
logement abordable pour tous. Dans le cadre de cette aspiration, le décret préconise un
élargissement considérable de l’offre de logements sociaux et introduit une nouvelle catégorie,
à savoir l’offre de logements modestes. Le tout, en associant aux pouvoirs publics des
partenaires privés.
2. Divisé en sept parties (livres), le DPFI est entré en vigueur le 1er septembre 2009 5 , à
l’exception d’un certain nombre de dispositions spécifiques et de quelques mesures transitoires.
Le Gouvernement souhaitait, par le biais de l’activation de terrains et d’immeubles, élargir
l’offre et, de ce fait, maintenir les prix sous contrôle. Pour ce faire, le DPFI fait principalement
*
Remerciements à Tom Nulens de l’agence Wonen-Vlaanderen pour les considérations utiles et critiques
concernant ce texte (lequel est actualisé jusqu’au 1er novembre 2015).
1
Voy. entre autres B. HUBEAU, « Naar de zaak van de grond. Het grond- en pandenbeleid in het Vlaams gewest »,
in B. HUBEAU et J. VANDE LANOTTE (dir.), De recente evoluties en knelpunten in de ruimtelijke ordening en de
stedenbouw (1993-1997), Bruges, la Charte, 1997, p. 199.
2
M.B., 15 mai 2009.
3
Doc. parl., Parl. fl., 2008-2009, n° 2012/1, p. 9. Un décret modificatif relatif à l’aménagement du territoire a été
introduit et traité en même temps que le DPFI : le décret du 27 mars 2009 adaptant et complétant la politique
d’aménagement du territoire, des autorisations et du maintien, M.B., 15 mai 2009 (voy. Doc. parl., Parl. fl., 20082009, n° 2011).
4
Art. 2.1.1 DPFI.
5
Art. 7.5.1 DPFI.
usage d’instruments fiscaux : une redevance d’activation pour terrains à bâtir nus, une
redevance d’inoccupation pour immeubles et habitations inoccupés, des réductions d’impôt
pour ceux qui rénovent et remettent en service des immeubles délabrés ou inoccupés, etc.6
Le livre 4 du DPFI est entièrement consacré aux mesures concernant le logement abordable,
c’est-à-dire les logements sociaux et les logements modestes. Les mesures doivent aider à
garantir le droit à un logement décent visé à l’article 23 de la Constitution, en augmentant le
stock de logement de qualité pour les ménages financièrement défavorisés et les isolés. Le
livre 4 est de loin le plus volumineux et, en même temps, constitue la partie la plus importante
du DPFI, l’accent principal étant mis en effet sur cet élargissement de l’offre de logements
sociaux.
Le livre 5 contenait initialement des mesures relatives au volet « habiter dans sa propre
région »7. Partant du constat que le prix des terrains à bâtir atteint des sommets dans certaines
régions de Flandre (intensifiant de ce fait les migrations de population), des mesures ont été
prises pour éviter que des groupes financièrement moins favorisés soient écartés du marché
immobilier dans leur propre commune/région, chassés en quelque sorte par l’apparition sur le
même segment de populations plus aisées. C’est la raison pour laquelle une condition de
transfert particulière a été instaurée dans les communes concernées8. Ainsi, les terrains situés
dans une zone d’extension d’habitation pouvaient uniquement être vendus à des personnes
disposant d’un lien suffisant avec la commune (par exemple, y avoir été domicilié pendant un
certain temps ou y réaliser des activités professionnelles qui occupent au moins la moitié d’une
semaine de travail). Toutefois, ce livre 5 a entièrement été annulé par la Cour constitutionnelle
(arrêt n° 144/2013 du 7 novembre 2013). Nous n’étudierons cependant pas plus en détail cette
thématique dans la présente contribution9 ; en revanche, il sera bien question d’un autre arrêt
d’annulation, rendu par la même Cour constitutionnelle le même jour (arrêt n° 145/2013),
afférent, lui, à l’obligation de construction de logements sociaux mise à charge des promoteurs
privés.
6
Livre 3 du DPFI. Voy. à ce sujet : B. HUBEAU et T. VANDROMME, Handboek Grond- en Pandenbeleid, Bruges,
la Charte, 2011, pp. 57-98.
7
Voy. à ce sujet : J. DEFOORT et S. VERBIST, « Wonen in eigen streek », in B. HUBEAU et T. VANDROMME,
Handboek Grond- en Pandenbeleid, Bruges, la Charte, 2011, pp. 219 à 238.
8
Le Gouvernement flamand devait établir la liste de ces communes dans le DPFI sur la base de critères
contraignants. Il s’agissait principalement dans la première liste de la périphérie de grandes agglomérations
urbaines (Gand, Anvers et Bruxelles), des communes côtières, des communes du Brabant flamand et des
communes situées le long de la frontière avec les Pays-Bas (arrêté du Gouvernement flamand du 19 juin 2009
établissant une liste des communes dans le sens de l’article 5.1.1, alinéa 1er, du décret du 27 mars 2009 relatif à la
politique foncière et immobilière, M.B., 22 septembre 2009).
9
Voy. à ce sujet : T. VANDROMME, « Vlaams decreet grond- en pandenbeleid gedeeltelijk vernietigd », R.W.,
2013-2014, p. 642 ; F. CHARLIER et S. BOEYKENS, « Het “Wonen in eigen streek” vernietigd. Gevolgen voor de
notariële praktijk », T.Not., 2014, p. 181.
II. L’augmentation de l’offre de logements sociaux sur la base du DPFI (avant
l’arrêt d’annulation n° 145/2013)
A. Généralités
3. Avisé du fait que le nombre de logements sociaux en Flandre est très bas par rapport aux
pays voisins, le législateur décrétal a voulu stimuler la réalisation d’une offre de tels logements.
Des objectifs quantitatifs ont été fixés à cet effet : pour la période 2009-2020, le nombre
contraignant de 65.000 nouvelles unités de logements sociaux a été imposé, soit
43.000 logements sociaux de location, 21.000 logements sociaux d’achat et 1.000 lots sociaux.
Il s’agit là d’un accroissement considérable : sans ce plan, l’augmentation du nombre de
logements sociaux sur la même période aurait plafonné à 27.000 unités environ
(20.000 logements sociaux de location et 7.000 logements sociaux d’achat)10. Et cet objectif
quantitatif a été revu (légèrement) à la hausse en 2011, pour passer à 65.610 unités
(43.440 logements sociaux de location, 21.170 logements sociaux d’achat et 1.000 lots
sociaux)11, en vue d’intégrer les biens de Vlabinvest12 dans l’offre de logements sociaux13. Par
ailleurs, le délai pour produire les logements sociaux de location a été allongé jusqu’à 202314.
Comme déjà dit, une nouvelle catégorie s’est ajoutée à l’offre de logements sociaux : les
logements dits modestes. Pouvant pareillement comprendre des logements de location, d’achat
et des lots, ces biens (non sociaux donc) se définissent par leur superficie et leurs volumes
(maximaux) : 500 m² pour les lots, 550 m³ pour les logements unifamiliaux en construction…
à majorer de 50 m³ pour les logements ayant trois ou plus de chambres à coucher 15 .
Contrairement aux logements sociaux, aucune condition d’admission (liée aux revenus
notamment) ni prix contraignant de location ou d’achat n’a été fixé (même si des valeurs
indicatives ont été annoncées16) ; cependant, le caractère financièrement abordable des biens
est garanti par ces limitations spatiales précisément. Un objectif quantitatif a également été
arrêté (par le décret du 31 mai 2013) pour l’offre de logements modestes : + 6.000 unités sur la
10
Doc. parl., Parl. fl., 2008-2009, n° 2012/1, p. 46.
Voy. aussi l’art. 22bis du Code flamand du logement (décret du 15 juillet 1997 contenant le Code flamand du
logement, M.B., 19 août 1997).
12
Vlabinvest est une agence chargée (et subsidiée) par le Gouvernement flamand d’aider les personnes (à revenus
moyens ou modestes) de la périphérie bruxelloise à trouver un logement abordable financièrement au sein même
de leur quartier. Ce, afin notamment de maintenir le caractère flamand de cette zone.
13
Décret du 23 décembre 2011 modifiant diverses dispositions du décret du 27 mars 2009 relatif à la politique
foncière et immobilière et diverses dispositions d’autres décrets ayant trait à la politique foncière et immobilière,
M.B., 27 janvier 2012. Voy. aussi T. VANDROMME, « Reparaties aan het grond- en pandenbeleid: het
wijzigingsdecreet van 23 december 2011 », R.W., 2012-2013, p. 842.
14
Art. 57 du décret du 31 mai 2013 portant modification de divers décrets relatifs au logement, M.B., 11 juillet
2013, err. M.B., 22 août 2013. L’exposé des motifs motive ceci comme suit : « Op niveau van de Vlaamse
Regering is er een bijsturing van het financieringssysteem voor de realisatie van sociale huurwoningen uitgewerkt.
Deze kent een hogere subsidiegraad dan voorheen op het investeringsvolume. Ter compensatie van de meerkost
daarvan, is overeengekomen om de bijzondere inhaalbeweging te verlengen tot eind 2023. Door de periode te
verlengen waarin de bijkomende eenheden gerealiseerd moeten worden, kan deze operatie budgetneutraal worden
gehouden » (Doc. parl., Parl. fl., 2012-2013, n° 1848/1, p. 11).
15
Art. 1.2, 1°, DPFI.
16
Art. 4.2.9 et s. DPFI.
11
période 2012-202317. Cette offre nouvelle répond aux besoins des personnes qui, en raison de
ressources trop élevées, ne sont pas dans les conditions pour bénéficier d’un logement social,
mais qui doivent néanmoins être aidées dans leur quête d’un logement. Auparavant, ces
ménages recevaient peu de soutien18.
Ensemble, les logements modestes et les logements sociaux forment ce que l’on appelle le
logement abordable19.
4. Les projets de logements sociaux et modestes de grande envergure à mettre en œuvre ont été
définis comme suit par le DPFI20 :
-
-
des lotissements d’au moins dix lots destinés à la construction d’habitations, ou d’une
superficie au sol supérieure à un demi-hectare ;
des projets de construction groupée d’habitations développant au moins dix habitations. On
entend par construction groupée d’habitations la construction commune d’habitations ayant
un chantier commun et liées entre elles de manière physique ou urbanistique (art. 1.2, 7°,
DPFI) ;
la construction ou la reconstruction d’immeubles d’appartements où sont créés au moins
cinquante appartements21.
5. La puissance publique n’est toutefois pas capable de réaliser seule l’augmentation
d’habitations annoncée. C’est pourquoi il a été fait appel au secteur privé22. Ce dernier s’est vu
octroyer à cet effet un accès au marché du logement social à des conditions similaires à celles
qui s’appliquent aux sociétés de logement social. Une compensation équitable est prévue en
contrepartie.
Le décret impose ainsi l’obligation au secteur privé de créer lui-même des logements sociaux
ou modestes ; cette obligation se traduit par une charge dite sociale, qui conditionne directement
l’octroi d’une autorisation de lotissement ou d’une autorisation urbanistique. La charge oblige
ainsi le lotisseur ou le maître d’ouvrage à édifier des logements sociaux ou modestes au sein
même de son projet de lotissement ou projet de construction.
La rupture du monopole du secteur public dans la réalisation d’une offre de logements sociaux
ne peut toutefois se faire au détriment de l’unité et de la qualité du logement social. Raison pour
laquelle le décret confère un rôle essentiel à la Vlaamse Maatschappij voor Sociaal Wonen
(VMSW), chargée de veiller à cette uniformité.
17
Art. 22bis, § 1bis, du Code flamand du logement, inséré par l’art. 5 du décret du 31 mai 2013 portant
modification de divers décrets relatifs au logement, M.B., 11 juillet 2013, err. M.B., 22 août 2013.
18
Doc. parl., Parl. fl., 2008-2009, n° 2012/5, pp. 17 et 21.
19
Doc. parl., Parl. fl., 2008-2009, n° 2012/1, p. 43.
20
Art. 4.1.8, premier alinéa, DPFI (version initiale).
21
Émargent également à cette catégorie les projets qui, pris séparément, n’atteignent certes pas le seuil requis mais
s’inscrivent dans le même cadre que d’autres projets du même lotisseur et qui occupent ensemble une superficie
de plus d’un demi-hectare. Le législateur flamand entendait éviter par là que les grands projets soient fragmentés
pour échapper aux obligations du décret.
22
Doc. parl., Parl. fl., 2008-2009, n° 2012/1, p. 54.
Au passage, on notera qu’un pont est jeté de la sorte entre les compétences du logement (social)
et de l’aménagement du territoire, alors que les relations juridiques entre ces matières n’ont pas
toujours été simples, comme l’illustre l’arrêt du Conseil d’État du 9 août 200723.
6. Indépendamment de l’opérateur (public ou privé), la réalisation de l’offre de logements
sociaux et modestes se fait en 4 phases.
-
-
Phase 1 : un objectif général contraignant est imposé à chaque commune en ce qui concerne
les logements sociaux et les lots (objectif quantitatif). Pour les logements modestes, seule
une description est donnée.
Phase 2 : des obligations concrètes sont imposées aux secteurs public et privé, en ce qui
concerne notamment le développement des projets de grande envergure.
Phase 3 : ces prescriptions prennent pour le secteur privé la forme d’une charge sociale, à
laquelle sont donc subordonnées les autorisations de lotissement et aux urbanistiques.
Phase 4 : le DPFI propose diverses possibilités pour l’exécution de la charge.
B. La réalisation d’une offre supplémentaire de logements sociaux
1. Objectif social contraignant
7. On l’a dit, le DPFI impose pour la période 2009-2020 la réalisation de 65.610 unités de
logements sociaux (2023 pour les logements sociaux de location spécifiquement). Chaque
commune flamande devra y contribuer, par l’entremise notamment du Schéma de structure
d’aménagement de la Flandre24. Un objectif social contraignant est imposé aux communes aussi
bien pour les logements sociaux de location que pour les logements sociaux d’achat et les lots
sociaux.
En tous cas, cet objectif social contraignant implique pour l’autorité communale une obligation
juridique :
-
-
d’aligner si nécessaire les plans et règlements communaux existants (ayant un impact sur la
réalisation de l’offre de logements sociaux) sur le pourcentage prévu. Il est par ailleurs
possible de déroger aux schémas de structure d’aménagement communal qui ne se
conformeraient pas à l’objectif social contraignant et qui n’ont pas encore été adaptés25 ;
de fixer des normes compte tenu du pourcentage prévu ;
d’utiliser des charges sociales en vue de réaliser ce pourcentage26.
8. Plus spécifiquement, l’objectif communal pour les logements sociaux de location correspond
au résultat de la formule définie à l’article 4.1.4 DPFI, qui prévoit une offre supplémentaire de
logements sociaux de location de 1,66 % par rapport au nombre de ménages27.
23
C.E., 9 août 2007, n° 173.942, T.R.O.S., 2009, p. 18, note J. BOUCKAERT et T. GERNAEY.
Art. 4.1.2, § 1, DPFI.
25
Art. 4.1.2, § 2, dernier alinéa, DPFI.
26
Art. 4.1.2, § 2, premier alinéa, DPFI (version initiale).
27
Pour le Limbourg, ce pourcentage est légèrement supérieur étant donné qu’un nombre supérieur de logements a
été attribué au Limbourg en vertu du « Limburgplan » : Doc. parl., Parl. fl., 2008-2009, n° 2012/5, p. 17.
24
Aucune obligation ne s’applique cependant aux communes qui disposent déjà d’une offre de
logements sociaux de location de plus de 9 % (Anvers, Malines, Gand, Genk et Willebroek par
exemple) ; et les communes qui atteignent le seuil de 9 % durant la période prévue peuvent
couper leur effort28. Ces communes restent libres toutefois de conclure sur base volontaire une
convention (relative à la politique de logement social) avec le Gouvernement flamand.
Les communes qui ont une proportion de logements sociaux de location inférieure à 3 %
doivent fournir un effort supplémentaire (sur la base du tableau visé à l’article 4.1.4, § 2, du
DPFI). Ce mouvement de rattrapage doit être réalisé durant la période 2013-2025 (et non plus
2009-2023).
Sur la base de l’un des motifs d’exception mentionnés dans le décret, le Gouvernement flamand
peut exempter une commune du mouvement de rattrapage spécifique lorsque :
-
-
-
existent des contraintes spatiales manifestes, qui ne peuvent pas être résolues (ou
insuffisamment) par la location d’habitations privées — à l’intervention d’agences
immobilières sociales ;
le mouvement de rattrapage spécifique a pour effet qu’il faut annuellement autoriser un
volume de logements sociaux de location supérieur à 25 % du nombre moyen d’habitations
autorisées ;
la commune fournit déjà des efforts substantiels dans le domaine de l’accueil de groupes
cibles, notamment via un centre d’asile ou un terrain de transit pour les gens du voyage ;
la commune dispose de logements de location qui ont été réalisés grâce à une subvention
de la Région flamande ou par Vlabinvest.
Pour finir, le décret prévoit encore une exception pour la commune qui démontre, sur la base
d’un dossier scientifiquement étayé, que l’objectif communal ne peut être entièrement réalisé
en raison de contraintes spatiales manifestes durant la période concernée ; le Gouvernement
flamand peut alors accorder un sursis de cinq ans maximum 29 . Il s’agit bien d’un sursis
seulement, et non d’une exemption ; la question de savoir comment une commune confrontée
à de telles contraintes spatiales manifestes serait dans la possibilité après cette période de cinq
ans de réaliser l’offre de logements sociaux de location n’est pas réglée...
9. L’objectif communal pour les logements sociaux d’achat et pour les lots sociaux ne peut être
déduit des dispositions du DPFI. Ce dernier impose seulement des objectifs provinciaux (basés
sur le nombre de ménages dans chaque province). Ces objectifs doivent être répartis par la
députation en concertation avec les communes30.
10. Le suivi de ce programme d’élargissement de l’offre de logements sociaux sera assuré par
l’administration flamande. Pour sa part, le Gouvernement flamand organisera tous les deux ans
28
Art. 4.1.4, § 3, DPFI. Le nombre moyen de logements sociaux de location dans une commune s’élève pour la
Flandre à 6 %. Les communes ayant une offre de logements sociaux de location de 9 % sur leur territoire atteignent
150 % de la moyenne actuelle et ont donc déjà fourni suffisamment d’efforts dans le passé : Doc. parl., Parl. fl.,
2008-2009, n° 2012/5, p. 17.
29
Art. 4.1.4, § 1er, troisième alinéa, DPFI.
30
Art. 4.1.5 DPFI pour les logements sociaux de location et art. 4.1.6 DPFI pour les lots sociaux.
une évaluation de l’avancement de l’implémentation de l’objectif social contraignant 31 ; la
première a eu lieu en 2012.
2. Réalisation de l’objectif social contraignant : normes et instruments
11. Le DPFI a imposé un certain nombre d’obligations pour la réalisation de l’objectif social
contraignant. La nouveauté à cet égard tient dans l’implication du secteur privé.
a) Obligations pour le secteur public
12. Pour la réalisation de l’offre de logements sociaux, les administrations et les personnes
morales semi-publiques doivent avant tout donner le bon exemple. Ainsi, la commune doit
veiller à ce qu’au moins un quart de la superficie commune de terrains à bâtir nus et de lots qui
sont la propriété d’administrations flamandes et de personnes morales semi-publiques soit
affecté à la réalisation d’une offre de logements sociaux. Chaque commune établit un
programme d’action en la matière32.
b) Obligations pour les secteurs public et privé
13. Le DPFI impose également des obligations pour les projets de construction ou de
lotissement de grande envergure (voy. supra n° 4), indépendamment d’ailleurs de la nature
juridique du porteur du projet. Pour chacun des projets visés, devra être réalisée une offre de
logements sociaux de l’ordre de 20 à 40 % pour les terrains publics, et de 10 à 20 % pour les
terrains privés33.
Si la commune a établi un règlement communal de logement social34, des pourcentages distincts
peuvent être fixés pour la réalisation de logements sociaux de location, de logements sociaux
d’achat et de lots sociaux. De plus, le règlement en question peut définir des motifs sur la base
desquels il est possible de déroger aux pourcentages visés, sans que le pourcentage puisse
toutefois être inférieur à la moitié du pourcentage applicable en vertu du règlement communal35.
Lorsqu’une commune a atteint son objectif social contraignant (ce qui doit faire l’objet d’une
vérification), le règlement communal de logement social peut renoncer à imposer un
pourcentage de logements sociaux (ou appliquer un pourcentage inférieur à celui du décret36).
Si le projet de construction ou de lotissement est situé dans une zone d’habitat nouvellement
créée d’au moins un demi-hectare37, des objectifs renforcés sont d’application : 40 à 50 % pour
31
Art. 22bis, § 2, du Code flamand du logement.
Art. 4.1.7, deuxième alinéa, DPFI.
33
Art. 4.1.8, troisième alinéa, DPFI (version initiale).
34
Un règlement communal de logement social a la même force de droit et valeur contraignante qu’un règlement
urbanistique ; il ne s’agit toutefois pas d’un règlement urbanistique, ce qui fait que les règles de procédure y
afférentes ne doivent pas être suivies.
35
Art. 4.1.9 DPFI (version initiale).
36
La réalisation de l’objectif social contraignant ne suffit donc pas en soi pour se soustraire aux obligations. La
réalisation de l’objectif social contraignant doit être publiée conformément à l’article 186 du décret communal et
la commune doit disposer d’un règlement communal de logement social : art. 4.1.8, dernier alinéa, DPFI (version
initiale).
37
Sont visées les modifications d’affectation en logement, d’une part, par un plan régional ou, d’autre part, par un
plan provincial ou communal, auquel cas il doit être question d’une conversion d’une zone d’expansion d’habitat,
32
les terrains publics et 20 à 25 % pour les terrains privés. L’autorité qui établit le plan peut, de
manière motivée, fixer un objectif inférieur — sur la base d’une offre de logements sociaux
existante (ou planifiée), de facteurs contextuels sociaux ou encore des caractéristiques spatiales
de la nouvelle zone d’habitat —, sans que cet objectif soit inférieur à la moitié des objectifs
minimaux38. Tant que l’objectif social contraignant n’est pas encore réalisé, les pourcentages
majorés pour les zones d’habitat nouvellement créées sont obligatoires ; dès que l’objectif
social contraignant a été réalisé, les pourcentages majorés deviennent facultatifs39.
14. L’obligation, dans le cadre de l’exécution d’un grand projet, de créer un certain pourcentage
d’offre de logements sociaux est imposée par le biais d’une charge sociale liée à l’autorisation
de lotissement ou l’autorisation urbanistique, on l’a dit. Il s’agit à cet égard d’une charge au
sens de l’article 4.2.20 du Code flamand de l’aménagement du territoire. Cette charge oblige le
lotisseur ou le maître d’ouvrage à poser des actes pour qu’une offre de logements sociaux soit
réalisée, qui s’aligne sur le pourcentage applicable au projet de lotissement ou au projet de
construction. Lorsqu’il impose la charge, l’organe administratif délivrant l’autorisation
applique les pourcentages obligatoires : lorsqu’une commune ne dispose pas d’un règlement
communal de logement social, il s’agit des pourcentages fixés par le décret de l’ordre de 20 à
40 % pour les terrains publics et de 10 à 20 % pour les terrains privés40.
15. La charge sociale est en principe41 exécutée selon l’un des modes suivants : en nature42
(§ 1), par la vente des terrains requis pour l’offre de logements sociaux fixée à une organisation
de logement social43 (§ 2), par la location d’habitations réalisées dans le cadre d’un lotissement
ou d’un projet de construction, à une agence de location sociale 44 (§ 3) et par une combinaison
de ce qui précède. La charge peut encore être exécutée en déplaçant l’exécution de la charge
vers d’autres terrains45 (§ 4), en versant une cotisation sociale à la commune dans laquelle le
projet est développé46 (§ 5) et en utilisant des unités de crédit47 (§ 6).
§ 1 – Exécution en nature
16. Le lotisseur ou le maître d’ouvrage peut exécuter la charge sociale en nature en réalisant
effectivement l’offre de logements sociaux proposée (directement ou par adjudication). Les
conditions suivantes s’appliquent : (i) l’offre de logements sociaux répond aux normes
réglementaires qui s’appliquent dans le chef des sociétés de logements sociaux48 ; (ii) la finition
d’une zone de réserve d’habitat, ou d’une zone affectée à l’agriculture, aux forêts, aux autres espaces verts ou à
une réserve ou à la nature.
38
Art. 4.1.12 DPFI (version initiale).
39
Art. 4.1.13 DPFI (version initiale).
40
Art. 4.1.10 DPFI (version initiale).
41
Voy. le titre de la sous-section 1re : « Modes d’exécution de principe » (version initiale).
42
Art. 4.1.20 à 4.1.24 DPFI (version initiale).
43
Art. 4.1.25 DPFI (version initiale).
44
Art. 4.1.26 DPFI (version initiale).
45
Art. 4.1.18 DPFI (version initiale).
46
Art. 4.1.19 DPFI (version initiale).
47
Art. 4.1.16, §§ 2 et 3, DPFI (version initiale).
48
Selon l’exposé des motifs, le contenu de ces normes réglementaires devrait encore être défini dans un arrêté
d’exécution et se rapporte principalement à des descriptions techniques, des informations sur le concept et la
conception, etc., de la VMSW : Doc. parl., Parl. fl., 2008-2009, n° 2012/1, p. 59. Voy. à cet effet l’arrêté
des travaux s’effectue dans les cinq ans suivant la délivrance de l’autorisation en dernière
instance administrative 49 et (iii) la passation de l’acte sous seing privé relatif au transfert
s’effectue dans un délai de quatre mois suivant la finition des travaux. L’avancement des
travaux est contrôlé par la Vlaamse Maatschappij voor Sociaal Wonen par le biais de trois
attestations partielles et par le contrôleur du logement social50.
Dès que la troisième attestation partielle a été délivrée par la Vlaamse Maatschappij voor
Sociaal Wonen, la charge sociale est considérée comme ayant été exécutée. Suite à cette
troisième attestation partielle, la partie sociale est aussi définitivement reconnue comme ayant
été réalisée par une société de logement social, de sorte que le régime plus avantageux en
matière de droits d’enregistrement réduits (1,5 % au lieu de 6 %) et de TVA (6 % au lieu de
21 %) s’applique.
17. Les logements sociaux de location réalisés sont obligatoirement vendus selon un système
en cascade. Ces logements doivent en premier lieu être proposés à une société de logement
social active dans la commune, ensuite à une autre organisation de logement social, à
l’exception de la Vlaamse Maatschappij voor Sociaal Wonen, et en dernier lieu à la Vlaamse
Maatschappij voor Sociaal Wonen proprement dite, qui est tenue à l’achat. Le lotisseur ou le
maître d’ouvrage dispose donc d’une garantie de reprise. Le prix de vente s’élève au maximum
au montant subventionnable qui est fixé dans le secteur de la location51. Les logements sociaux
d’achat et les lots sont proposés au nom du maître d’ouvrage ou du lotisseur par une société de
logement social aux mêmes conditions que pour la cession par des sociétés de logement social
proprement dites52. Le prix de vente s’élève au maximum au montant qui est fixé par la Vlaamse
Maatschappij voor Sociaal Wonen.
§ 2 – Cession de terrains à une organisation de logement social
18. Aucune charge sociale en nature ne doit être exécutée lorsque le lotisseur ou le maître
d’ouvrage décide de vendre les terrains requis pour l’offre de logements sociaux fixée à une
organisation de logement social. La vente de ces terrains se réalise selon le même système en
cascade que celui de la vente de logements sociaux de location. Le prix de vente est fixé au
montant estimé par un receveur de l’enregistrement et des domaines ou un commissaire du
comité d’achat. Le prix estimé est égal à la valeur vénale du bien, sans tenir compte des
conséquences de la charge sociale.
ministériel du 14 mai 2013 fixant les normes techniques auxquelles les habitations sociales et les lots sociaux
doivent satisfaire, M.B., 30 mai 2013, dans lequel les normes ABC de la VMSW sont officialisées : « 1° de
Algemene Handleiding woningbouw renovatie; 2° de Bouwtechnische beschrijving et 3° Concepten voor sociale
woningbouw – Leidraad voor bouwheer en ontwerpers » (pas de version française de l’arrêté ministériel).
49
Ou lorsque l’autorisation fait explicitement mention des différentes phases du projet, dans les cinq ans suivant
le début de la phase d’autorisation durant laquelle l’offre de logements sociaux doit être réalisée.
50
Voy. art. 29bis du Code flamand du logement.
51
Tel que fixé dans l’arrêté du Gouvernement flamand du 12 octobre 2007 portant financement des sociétés de
logement social en vue de la réalisation d’habitations de location sociales et des frais de fonctionnement y afférents,
M.B., 31 octobre 2007.
52
Arrêté du Gouvernement flamand du 29 septembre 2006 relatif aux conditions de transfert de biens immobiliers
de la Société flamande du logement et des sociétés sociales de logement en exécution du Code flamand du
logement, M.B., 13 novembre 2006.
Le repreneur est tenu d’aménager les terrains vendus en lots sociaux ou d’ériger des logements
sociaux sur ces terrains dans les cinq ans suivant la passation de l’acte authentique de vente.
§ 3 – Location d’habitations réalisées à un bureau de location sociale
19. Une charge sociale peut également être exécutée par la location d’habitations réalisées dans
un lotissement ou un projet de construction à une agence de location sociale 53 et ce, aux
conditions suivantes : (i) le bail principal est conclu au plus tard à la date de délivrance de
l’autorisation de lotissement ou de l’autorisation urbanistique ; (ii) le bail principal est valable
pour une période de 27 ans au moins et (iii) le loyer de l’habitation ne peut dépasser un
maximum fixé par décret.
§ 4 – Transfert de l’exécution de la charge vers d’autres terrains
20. Le lotisseur ou le maître d’ouvrage peut déplacer l’exécution de la charge sociale vers
d’autres terrains que ceux qui sont situés dans le lotissement ou le projet de construction. La
charge est alors exécutée conformément à l’un des trois modes susmentionnés, mais sur un
autre terrain.
Le transfert de l’exécution de la charge est uniquement possible si (i) les terrains accueillants
sont équivalents en termes économiques et spatiaux aux terrains qui sont situés dans le
lotissement ou le projet de construction ; (ii) les terrains accueillants sont situés dans la
commune concernée ; (iii) le transfert de l’exécution de la charge sociale est compatible avec
la politique spatiale menée par la commune et (iv) le lotisseur ou le maître d’ouvrage est le
propriétaire des terrains accueillants ou est explicitement habilité par le propriétaire des terrains
accueillants à y exécuter la charge sociale.
§ 5 – Versement d’une cotisation sociale
21. Le lotisseur ou le maître d’ouvrage peut exécuter en tout ou en partie une charge sociale par
le biais du versement d’une cotisation sociale à la commune dans laquelle le projet est
développé. La charge sociale s’élève à 50.000 EUR par logement ou lot social devant être
réalisé, indexés sur la base de l’indice ABEX. La commune affecte la cotisation sociale à l’offre
communale de logements sociaux.
Le régime de cotisation exceptionnel ne s’applique que si l’organe administratif délivrant
l’autorisation marque son accord et si le projet n’est pas situé dans une (ancienne) zone
d’extension d’habitat ou une zone de réserve d’habitat, qui n’ont effectivement été créées qu’au
profit de l’habitat groupé ou d’affectations sociales54.
§ 6 – Utilisation d’unités de crédit
22. Le lotisseur ou le maître d’ouvrage peut porter des unités de crédit en déduction des charges
sociales à exécuter en principe. Les unités de crédit sont obtenues par logement social de
53
Une agence de location sociale est une organisation qui prend des logements locatifs privés en location et les
sous-loue au public cible du logement social conformément aux règles de la location d’habitations dans le secteur
social (titre VII du Code flamand du logement).
54
Doc. parl., Parl. fl., 2008-2009, n° 2012/1, p. 62.
location réalisé dans le cadre d’une procédure d’appel lancée par la Vlaamse Maatschappij
Sociaal Wonen pour introduire des propositions de projets en ce qui concerne la réalisation de
maisons sociales à usage locatif55.
Même si à la demande du lotisseur ou du maître d’ouvrage, une charge sociale supérieure à
celle requise en vertu des normes applicables a été imposée, une unité de crédit est obtenue par
habitation sociale ou lot social supplémentaire réalisé.
C. Réalisation d’une offre de logements modestes
23. L’offre de logements modestes a déjà été définie ci-avant. Contrairement à l’offre de
logements sociaux, le DPFI ne fixait à l’origine aucun chiffre concret pour l’offre de logements
modestes devant être réalisée au cours de la période suivante. Le DPFI imposait uniquement
des normes pour le logement abordable, dont le logement social doit donc être porté en
déduction. Depuis 2013, un objectif quantitatif de 6.000 unités à réaliser durant la période 20122023 pour l’offre de logements modestes, a également été repris dans le Code flamand du
logement.
L’exposé des motifs fait remarquer qu’il était déjà possible de tendre à la réalisation d’une offre
de logements modestes avant le DPFI en stipulant dans un plan d’exécution spatiale qu’une
autorisation ne peut être délivrée que si un projet comprend un certain nombre d’unités
d’habitation modestes56. Le nouveau décret impose toutefois une norme explicite dans certaines
zones.
1. Normes
24. Dans les grands projets de construction ou de lotissement 57 , une offre de logements
modestes doit être réalisée qui équivaut à 40 % pour les terrains publics et 20 % pour les terrains
privés, à chaque fois diminués du pourcentage imposé sur le terrain par ou en vertu du règlement
communal de logement social en ce qui concerne la réalisation d’une offre de logements
sociaux58. Il en ressort donc clairement que la part de l’offre de logements modestes est égale à
la différence entre la proportion de logements abordables (respectivement 40 % ou 20 %) et la
proportion de logements sociaux.
Lorsqu’une commune a atteint son objectif social contraignant (ce qui doit faire l’objet d’une
publication), l’ordonnance urbanistique communale de logement moyen peut renoncer à
imposer un pourcentage d’offre de logements modestes ou appliquer un pourcentage qui est
inférieur à la norme fixée par décret59.
25. Une commune peut déterminer une ordonnance urbanistique communale de logement
moyen 60 . Cette ordonnance urbanistique communale peut limiter davantage les normes de
superficie et de volume maximales qui définissent la notion de « logements modestes » : il peut
55
Art. 33, § 1er, deuxième alinéa, 8°, du Code flamand du logement.
Doc. parl., Parl. fl., 2008-2009, n° 2012/1, p. 52.
57
Il s’agit à cet égard des mêmes projets de construction et de lotissement que pour l’offre de logements sociaux.
58
Art. 4.2.1, deuxième alinéa, DPFI (version initiale).
59
Art. 4.2.1, in fine, DPFI.
60
Art. 4.2.2 DPFI.
56
être tenu compte à cet égard des valeurs moyennes d’une zone spécifique, qui peuvent quelque
peu varier en Région flamande61. L’ordonnance urbanistique communale peut en outre décrire
les motifs sur la base desquels l’organe d’administration donnant l’autorisation peut autoriser
des dérogations par rapport au pourcentage, sans que le pourcentage puisse être inférieur à la
moitié du pourcentage fixé par décret. Des motifs possibles sont : l’importance, la forme,
l’emplacement ou l’implantation du lotissement ou du projet de construction ou de l’offre de
logements sociaux ou de logements modestes déjà existante dans les environs.
26. Les plans d’exécution spatiaux et les plans d’aménagement peuvent déterminer des objectifs
et des prescriptions quantitatives autonomes en ce qui concerne la réalisation d’une offre de
logements moyens. Dans des zones spécifiques soumises à des plans d’exécution spatiale ou à
des plans d’aménagement, à savoir les zones d’habitation nouvellement créées 62 , le décret
prescrit une normalisation explicite. Dans ces zones spécifiques, les plans d’exécution spatiale
ou les plans d’aménagement doivent fixer un objectif exprimé en pourcentage qui est égal à
40 %, diminué du pourcentage d’offre de logements sociaux fixé63. Ces exigences plus strictes
sont justifiées par le fait que l’administration accorde clairement une faveur en créant une zone
d’habitat supplémentaire64. Étant donné que des pourcentages d’offre de logements sociaux
élevés s’appliquent déjà aux terrains publics, l’impact de ce régime sur les terrains publics sera
limité. Sous certaines conditions, l’objectif exprimé en pourcentage peut être diminué jusqu’à
10 % (facteurs de contexte social, caractéristiques spatiales de la zone résidentielle aménagée)
ou jusqu’à zéro (en cas de réalisation de l’objectif social)65.
2. Charges
27. L’obligation de créer une offre de logements modestes est également concrétisée en liant
une charge à l’autorisation de lotissement ou l’autorisation urbanistique. Lorsqu’il impose la
charge, l’organe d’administration donnant l’autorisation applique les pourcentages
obligatoires : si une commune ne dispose pas d’une ordonnance urbanistique communale de
logement moyen, il applique les pourcentages fixés par décret 66. La charge peut être exécutée
par le lotisseur ou le maître d’ouvrage (i) en nature, (ii) par la vente de terrains à une
organisation de logement social ou une administration publique ou (iii) par le versement d’une
cotisation.
28. L’exécution en nature implique que le lotisseur ou le maître d’ouvrage réalise lui-même
l’offre de logements moyens prévue67. Il dispose à cet effet d’un délai de huit ans après la
délivrance du permis en dernière instance administrative. Le Gouvernement flamand établit des
prix d’objectif indicatifs pour la vente et la location de logements moyens et pour la vente de
61
Doc. parl., Parl. fl., 2008-2009, n° 2012/1, p. 52.
Il s’agit ici des mêmes zones que celles pour lesquelles un régime renforcé est également d’application pour la
réalisation d’une offre de logements sociaux.
63
Art. 4.2.4, § 2, premier alinéa, DPFI (version initiale).
64
Doc. parl., Parl. fl., 2008-2009, n° 2012/1, p. 53.
65
Art. 4.2.4, § 2, deuxième alinéa, DPFI (version initiale).
66
Art. 4.2.2, § 2, DPFI.
67
Art. 4.2.6 DPFI.
62
lotissements qui font partie de l’offre de logements moyens 68 . Ces prix ne sont pas
contraignants.
La charge peut également être exécutée à l’aide de la vente des terrains requis pour l’offre de
logements moyens prévue à une organisation de logement social ou à une administration
publique 69 . Le prix de vente est égal à la valeur vénale du bien, sans tenir compte des
conséquences de la charge sociale, estimée par un receveur de l’enregistrement et des domaines
ou un commissaire du comité d’achat. Les terrains vendus sont utilisés au profit de la politique
communale en matière de logement70.
Avec le consentement de l’organe d’administration donnant l’autorisation et pour autant que le
projet ne soit pas situé dans une (ancienne) zone d’extension d’habitat ou une zone de réserve
d’habitat, la charge peut également être exécutée à l’aide du versement d’une cotisation à la
commune dans laquelle le projet est développé71. La cotisation est égale au montant indexé pour
la parcelle de terrain d’une bonne habitation au sens de l’article 9 de l’arrêté du Gouvernement
flamand du 12 octobre 2007 portant financement des sociétés de logement social72, étant donné
que le logement moyen est étroitement lié à la notion de « bonne habitation »73. La cotisation
est également utilisée au profit de l’offre communale de logements sociaux ou moyens.
Depuis le 21 juillet 2013, la charge relative à la réalisation d’une offre de logements modestes
peut également être exécutée en la déplaçant vers d’autres terrains que ceux qui sont situés dans
le lotissement ou le projet de construction74.
III. L’annulation par la Cour constitutionnelle (arrêt n° 145/2013)
29. Les obligations qui ont été imposées aux promoteurs privés ont quasi directement été mises
en question : la construction de logements sociaux par des entreprises privées, qui peuvent pour
cela compter sur des taux d’imposition réduits et sur un achat garanti du logement par les
sociétés de logement social, n’est-elle pas contraire à la réglementation sur les marchés publics
et au droit européen en matière d’aide publique ? L’exposé des motifs tente d’ores et déjà de
motiver suffisamment les choix opérés en la matière75.
Étant donné que le propriétaire privé est tenu de réserver une partie de son projet à l’offre de
logements sociaux et modestes et de céder l’offre de logements sociaux à des prix
68
Art. 4.2.9 DPFI.
Art. 4.2.7 DPFI.
70
Notez que les sociétés de logement social peuvent, sur la base de l’article 41, § 2, du Code flamand du logement,
pour un montant de maximum 20 % de leur volume d’investissement annuel, réaliser une offre de logements
moyens (introduit par l’art. 7.2.20 DPFI).
71
Art. 4.2.8 DPFI.
72
Ceci figurait initialement dans l’arrêté du Gouvernement flamand du 12 octobre 2007 portant financement des
sociétés de logement social en vue de la réalisation d’habitations de location sociales et des frais de fonctionnement
y afférents, M.B., 31 octobre 2007, maintenant dans l’arrêté du Gouvernement flamand du 21 décembre 2012
portant financement des opérations dans le cadre de projets de logements sociaux et des frais de fonctionnement y
afférents, M.B., 15 janvier 2013.
73
Doc. parl., Parl. fl., 2008-2009, n° 2012/1, p. 72.
74
Art. 4.2.8/1 DPFI, inséré par l’art. 65 du décret du 31 mai 2013 portant modification de divers décrets relatifs
au logement, M.B., 11 juillet 2013, err. M.B., 22 août 2013.
75
Doc. parl., Parl. fl., 2008-2009, n° 2012/1, pp. 63 à 71.
69
préalablement fixés, son droit de propriété est également limité, ce qui fait que la mesure peut
être en conflit avec l’article 1er du premier protocole additionnel CEDH et l’article 544 du Code
civil. Le droit de propriété peut toutefois être limité si ces restrictions sont justifiées, servent un
objectif social (réalisation du droit fondamental au logement) et est proportionnel à celui-ci.
L’exposé des motifs prévoit là aussi une justification76.
Pour finir, la charge sociale a également été mise en cause dans le cadre de la liberté
d’établissement : les dispositions complexes relatives à la charge sociale feraient en effet en
sorte qu’il est difficile, pour les entreprises étrangères, d’opérer sur le marché flamand77.
Le caractère contestable éventuel du décret est clairement ressorti lors de la discussion du décret
au sein de la commission compétente du Parlement flamand78.
30. Une demande d’annulation concernant cette partie du DPFI a également été introduite par
36 sociétés actives dans le secteur immobilier. Leurs griefs portaient sur les limitations de
propriété qu’implique la charge sociale et sur les violations du droit européen en matière d’aide
publique, de marchés publics et de libre circulation. Par l’arrêt n° 50/2011 du 6 avril 2011, un
certain nombre de moyens ont été rejetés et douze questions préjudicielles ont pour le reste été
posée à la Cour de justice de l’Union européenne79.
31. La Cour de justice s’est prononcée sur les questions préjudicielles dans son arrêt du 8 mai
201380.
Étant donné que l’obligation imposée par le DPFI de réaliser une offre de logements sociaux et
modestes constitue effectivement une atteinte grave au droit de propriété du promoteur privé,
des compensations ont été prévues pour le promoteur privé en vue de rendre la mesure
proportionnelle à l’objectif visé. Des incitants fiscaux et des mécanismes de subventionnement
ont ainsi été prévus pour les promoteurs privés qui exécutent la charge sociale en nature, tels
que l’application d’un taux de TVA réduit et d’un taux réduit en matière de droits
d’enregistrement, une garantie de reprise des logements sociaux construits et des subventions à
l’infrastructure (art. 4.1.20 à 4.1.24 inclus DPFI). Ce sont précisément ces compensations qui
ont été mises en cause à la lumière de la législation européenne.
Alors que la Cour de justice a adopté un langage clair concernant les mesures du volet « habiter
dans sa propre région »81, elle est restée beaucoup plus vague en ce qui concerne les mesures
relatives à la réalisation d’une offre de logements sociaux et modestes par des promoteurs privés
et s’est bornée à formuler un certain nombre de principes et à conclure que la Cour
76
Doc. parl., Parl. fl., 2008-2009, n° 2012/1, pp. 73 à 75.
Commission Aménagement du Territoire, 6 janvier 2010, p. 12.
78
Doc. parl., Parl. fl., 2008-2009, n° 2012/5, pp. 31 à 37.
79
C.C., 6 avril 2011, n° 50/2011. Voy. aussi T. VANDROMME, « Grond- en pandendecreet overleeft voorlopig »,
Juristenkrant, 2011, n° 234, pp. 4 et 5.
80
C.J.U.E., 8 mai 2013, E. Libert e.a. c. Gouvernement flamand et All Projects et Developments NV e.a.
c. Gouvernement flamand, aff. jointes C-197/11 et C-203/11.
81
Dans l’arrêt du 8 mai 2013, la Cour de justice s’est prononcée, outre sur les mesures relatives à la réalisation
d’une offre supplémentaire de logements sociaux, également sur les mesures relatives au volet « habiter dans sa
propre région ».
77
constitutionnelle doit déterminer sur la base de ces principes s’il est question d’une violation
du droit européen.
La question de savoir si l’obligation de réaliser un certain pourcentage d’offre de logements
sociaux et modestes constitue une violation du principe de libre circulation des capitaux (art. 63
du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne – TFUE), a été appréciée en premier
lieu. Étant donné que les mesures du livre 4 du DPFI peuvent décourager les résidents d’un État
membre à faire des investissements dans un autre État membre, il est question d’une limitation
de la libre circulation des capitaux. La question de savoir si cette limitation est justifiée doit
toutefois, selon la Cour de justice, être appréciée par la Cour constitutionnelle à la lumière des
objectifs de ce régime, à savoir une politique sociale du logement, et de la question de savoir si
la mesure satisfait au critère de proportionnalité, c’est-à-dire que la mesure est nécessaire et
appropriée pour la réalisation de l’objectif poursuivi.
La Cour constitutionnelle a ensuite posé la question de savoir si les incitants fiscaux et les
mécanismes de subventionnement en vertu des articles 107 et 108 TFUE et de la décision
SIEG82, doivent être considérés comme une aide d’État devant être notifiée à la Commission
européenne. La Cour de justice répond à cette question en renvoyant aux quatre éléments
permettant de considérer une mesure comme une aide d’État : (i) il doit s’agir d’une mesure de
l’État ou financée au moyen de ressources d’État ; (ii) la mesure doit influencer
défavorablement les échanges commerciaux entre les États membres ; (iii) la mesure doit
procurer un avantage au bénéficiaire et (iv) la mesure doit fausser ou menacer de fausser la
concurrence. À cet égard, la Cour a accordé une attention particulière au règlement concernant
les aides de minimis83, qui ne définit pas comme une aide d’État les aides dont le montant
n’excède pas un plafond de 200.000 EUR sur une période de trois ans. Il a également été
renvoyé au fait que les mesures publiques qui sont considérées comme une compensation pour
les prestations fournies par les entreprises bénéficiaires pour exécuter des obligations de service
public, de sorte que ces entreprises n’ont en réalité pas bénéficié d’un avantage financier et que
ces mesures n’ont donc pas pour effet que ces entreprises se trouvent dans une position
concurrentielle plus avantageuse que leurs concurrents, ne sont pas considérées comme des
aides d’État. Les critères visés dans l’arrêt Altmark84 sont répétés à cet effet. Pour finir, la Cour
de justice a affirmé que si la Cour constitutionnelle conclut que les mesures compensatoires
doivent être considérées comme une aide d’État, la Cour constitutionnelle devra encore vérifier
si cette aide d’État n’était pas exemptée de notification à la Commission européenne sur la base
de la décision SIEG précitée, qui dispose que les aides d’État sous forme de compensations de
service public octroyées aux entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique
général, sont exemptées de l’obligation de notification préalable à la Commission européenne.
Il est signalé à cet égard que l’article 2, alinéa 1er, b), de la décision SIEG renvoie expressément
aux compensations de service public octroyées aux sociétés de logement social qui exercent
82
Décision n° 2005/842/CE de la Commission du 28 novembre 2005 concernant l’application des dispositions de
l’article 86, paragraphe 2, du traité CE aux aides d’État sous forme de compensations de service public octroyées
à certaines entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général.
83
Règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87
et 88 du traité aux aides de minimis.
84
C.J.U.E., 24 juillet 2003, Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg, aff. C-280/00, cons. 87 et 88.
des activités qualifiées de services d’intérêt économique général par l’État membre concerné.
C’est sur la base de ces principes que la Cour constitutionnelle devait décider si les mesures
compensatoires visées dans le livre 4 relèvent du champ d’application des aides d’État
conformément au TFUE et, si oui, si la décision SIEG s’applique à ces mesures.
Pour finir, la Cour constitutionnelle a posé quelques questions concernant le champ
d’application de la réglementation sur les marchés publics, notamment celle de savoir si la
réalisation de logements sociaux qui sont ensuite vendus à des prix fixés, relève de la notion de
« marché public de travaux ». La Cour de justice n’a de nouveau pas répondu à cette question,
mais a seulement fourni quelques éléments pouvant être utiles à l’appréciation de la Cour
constitutionnelle. La Cour de justice a principalement traité à cet égard la question de savoir si
l’exigence d’une convention écrite entre l’administration et l’entrepreneur est remplie, à présent
que l’obligation de créer une offre de logements sociaux a été imposée de manière unilatérale
par l’administration dans l’autorisation de lotissement ou l’autorisation urbanistique, et a
rappelé qu’il suffit qu’une convention de lotissement soit conclue entre l’administration et
l’entrepreneur, stipulant quels travaux ce dernier doit réaliser ainsi que les conditions
auxquelles ces travaux doivent être réalisés.
32. Après l’arrêt de la Cour de justice, la Cour constitutionnelle s’est prononcée par le biais de
son arrêt n° 145/2013 du 7 novembre 201385.
La Cour constitutionnelle y a jugé que les compensations octroyées aux promoteurs privés
constituent des aides d’État qui n’ont pas été préalablement notifiées à la Commission
européenne et qui doivent de ce fait être annulées 86 . Étant donné qu’il n’y a plus de
compensation en contrepartie de l’obligation de réaliser une offre de logements sociaux, cette
obligation constitue une atteinte disproportionnée au droit de propriété des promoteurs privés
et doit être annulée87.
Dans la version initiale de l’arrêt, la Cour constitutionnelle annulait seulement les dispositions
relatives à la charge sociale, qui concrétisaient l’obligation pour les promoteurs privés de
réaliser des logements sociaux, mais pas les normes proprement dites, ce qui fait que le DPFI
disposait encore que pour certains grands projets, un certain pourcentage d’offre de logements
sociaux doit être réalisé. La question de savoir comment cela devait précisément avoir lieu,
n’était pas claire. L’arrêt n° 145/2013 a été amélioré par décision du 18 décembre 2013, et
l’annulation des dispositions indissociablement liées aux dispositions annulées, a également été
prononcée. L’annulation des normes proprement dites et d’un certain nombre de dispositions y
afférentes a dès lors également été prononcée. De ce fait, le DPFI ne précise plus qu’un certain
pourcentage d’offre de logements sociaux doit être réalisé dans le cadre de certains grands
projets.
Les normes relatives à la réalisation d’une offre de logements modestes et la charge sociale qui
y est liée, n’ont pas été annulées.
85
C.C., 7 novembre 2013, n° 145/2013, Amén., 2014, p. 103 ; R.W., 2013-2014, p. 679 ; R.W., 2013-2014, p. 799 ;
T.B.M., 2014, p. 23 ; T.B.O., 2014, p. 301 avec note T. STERCKX.
86
Cons. B.5.1 et B.6.2.
87
Cons. B.9.
IV. Après l’annulation : et maintenant ?
33. Comme déjà dit, le DPFI impose la réalisation de 43.440 nouveaux logements sociaux de
location pour la période 2009-2020, par après prolongée à 2023. En cas de politique inchangée,
seulement 20.000 nouveaux logements sociaux de location seraient réalisés durant la période
2009-2020, soit environ 1.800 logements par an. La première question qui se pose est donc de
savoir si une forte hausse du nombre de logements de location a effectivement pu être constatée
sur le terrain. Étant donné que le DPFI part d’une mesure zéro, qui définissait la situation au
31 décembre 2007, l’offre supplémentaire de logements sociaux doit en pratique être comparée
par rapport à l’offre à cette date (au lieu de 2009). Cette mesure zéro a été fixée par le législateur
fédéral lui-même et est jointe en annexe au DPFI88 : cette annexe mentionne 139.358 logements
sociaux de location pour les sociétés de logement social (sociale huisvestigingmaatschappijen
ou SHM) et 3.868 logements sociaux de location pour les agences de location sociale (sociale
verhuurkantoren ou SVK). Il s’agit donc au total de 143.226 logements sociaux de location.
Sur la base des chiffres des indicateurs régionaux flamands (Vlaamse Regionale Indicatoren ou
VRIND) pour la période 2009-201589, l’offre de logements sociaux de location de la Vlaamse
Maatschappij voor Sociaal Wonen, des sociétés de logement social (SHM) et des agences de
location sociale (SVK) était de :
Nombre de logements sociaux de location
Fin 2009
Fin 2010
Fin 2011
Fin 2012
Fin 2013
Fin 2014
VMSW et SHM
SVK
Total
141.426
142.970
145.925
147.196
148.069
149.143
4.913
5.295
5.750
6.401
7.025
7.792
146.339
148.265
151.675
153.597
155.094
156.935
Hausse par
rapport à mesure
zéro
3.113
5.039
8.449
10.371
11.868
13.709
Ces chiffres démontrent qu’au rythme actuel, le nombre proposé de 43.440 logements sociaux
supplémentaires d’ici 2023, ne sera probablement pas atteint. Il convient en outre de formuler
une double remarque à cet égard : d’une part, il a déjà été signalé que la période durant laquelle
le nombre supplémentaire de logements sociaux de location doit être réalisé a été prolongée de
trois ans et, d’autre part, il est vrai que de nombreuses communes et CPAS disposaient de
logements propres qui étaient loués à des conditions sociales mais pas conformément au régime
de location sociale, et qui n’étaient donc pas repris dans la mesure zéro. Après le DPFI, une
grande partie de ces logements a été ramenée sous le régime de location sociale, ce qui fait que
ces logements comptaient comme logements sociaux de location réalisés. Il ne s’agit donc pas
à cet égard de « nouveaux » logements.
88
T. NULENS, « Het decreet Grond- en Pandenbeleid van 27 maart 2009. Een algemene introductie », T.B.O., 2009,
p. 119.
89
Les VRIND peuvent être téléchargés sur le site web du Bureau d’études du Gouvernement flamand :
www4.vlaanderen.be/sites/svr/Pages/default.aspx.
Comme déjà dit, l’administration flamande procèdera tous les deux ans à une évaluation de
l’avancement90. Deux évaluations ont déjà eu lieu pour l’instant, à savoir en 201291 et en 201492.
Sur la base des résultats, les communes sont réparties en trois catégories. Les communes de la
catégorie 1 satisfont au rythme de croissance aussi bien pour l’objectif partiel « location »
qu’ « achat ». La commune qui ne satisfait pas au rythme de croissance pour l’objectif partiel
« location » et/ou l’objectif partiel « achat » est provisoirement reprise dans la catégorie 2.
Cette commune est tenue de démontrer qu’elle fournit des efforts suffisants pour réaliser
l’objectif social contraignant. Sur la base des efforts démontrés, la commune est reprise soit
dans la catégorie 2a (la commune fournit des efforts suffisants), soit dans la catégorie 2b (la
commune ne fournit manifestement pas des efforts suffisants pour pouvoir réaliser son objectif
social contraignant en temps utile).
34. La question de savoir si les objectifs fixés seront atteints ou non est importante, bien
entendu, mais ne signifie pas non plus, dans l’affirmative, que l’administration flamande peut
ensuite se reposer sur ses lauriers. La nécessité de logements sociaux de location pour ceux qui
ne sont pas capables de satisfaire à leurs besoins de logement par leurs propres moyens reste
élevée, de sorte que l’administration devra continuer à fournir des efforts constants pour créer
des logements sociaux de location. Il est dès lors utile de revenir sur l’arrêt de la Cour
constitutionnelle du 7 novembre 2013 pour voir ce qui a mal tourné au niveau du DPFI.
35. L’administration flamande voulait augmenter considérablement l’offre de logements
sociaux et estimait qu’elle ne pouvait pas supporter seule un tel effort. C’est la raison pour
laquelle des promoteurs privés ont été contraints d’apporter leur contribution. Des restrictions
du droit de propriété en raison de la réalisation du droit fondamental au logement sont
certainement possibles, mais doivent être raisonnables et proportionnelles 93 . Selon la
jurisprudence constante de la Cour constitutionnelle, toute ingérence dans le droit de propriété
doit réaliser un juste équilibre entre les impératifs de l’intérêt général et ceux de la protection
du droit au respect des biens. Il faut qu’existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre
les moyens employés et le but poursuivi. En matière de politique du logement, qui occupe une
place centrale dans les politiques sociales et économiques des sociétés modernes, la Cour
constitutionnelle doit, compte tenu de la réalisation du droit fondamental au logement, respecter
90
Arrêté du Gouvernement flamand du 10 novembre 2011 fixant les modalités du suivi de la réalisation de
l’objectif social contraignant et fixant la méthodologie et les critères de l’exécution d’une évaluation de
l’avancement biennale, M.B., 28 novembre 2011.
91
Arrêté ministériel du 22 juillet 2013 approuvant la liste contenant la répartition définitive des communes en
catégories dans le cadre de l’évaluation d’avancement de 2012, M.B., 12 août 2013.
92
Arrêté ministériel du 12 décembre 2014 approuvant la liste contenant la répartition définitive des communes en
catégories dans le cadre de l’évaluation d’avancement de 2014, M.B., 16 février 2014.
93
Spécifiquement en ce qui concerne les restrictions du droit de propriété au bénéfice du droit fondamental au
logement, voy. C.C. 7 mars 2007, n° 33/2007, R.A.B.G., 2007, p. 1085 avec note S. VERBIST ; R.W., 2007-2008,
p. 642 avec note B. HUBEAU ; T.B.P., 2008, p. 229 ; C.C., 18 avril 2007, n° 62/2007 (droit d’achat du locataire
social occupant en Région flamande) ; C.C., 20 avril 2005, n° 69/2005, Amén., 2005, p. 297 ; J.T., 2005, p. 434 ;
J.L.M.B., 2005, p. 1352 ; R.W., 2005-2006, p. 813 avec note B. HUBEAU ; T.B.P., 2006, p. 291 ; C.C., 29 juillet
2010, n° 91/2010, A.P.T., 2010, p. 369 (lutte contre les logements inoccupés dans la Région de Bruxellescapitale) ; C.C., 25 octobre 2000, n° 105/2000, A.J.T., 2000-2001, p. 399 avec note F. VANDENDRIESSCHE ; Amén.,
2001, p. 95 ; T.B.P., 2001, p. 501 avec note (droit de gestion publique en Région wallonne).
l’appréciation du législateur compétent quant aux mesures nécessaires de l’intérêt général, sauf
si cette appréciation est manifestement déraisonnable94.
Pour arriver à l’équilibre requis entre le droit fondamental au logement et le droit de propriété,
le législateur décrétal avait prévu des compensations, qui ont toutefois été qualifiés d’aides
d’État par la Cour constitutionnelle. Parce qu’elles n’avaient pas été préalablement notifiées,
ces aides d’État étaient illégitimes et la Cour constitutionnelle a prononcé l’annulation des
mesures d’aide. En l’absence de compensations, la restriction du droit de propriété était
également déraisonnable et l’obligation pour les promoteurs privés de collaborer à la réalisation
de l’offre de logements sociaux, a été annulée.
36. Les mesures d’aide prévues par le DPFI pour les promoteurs privés ont été qualifiées d’aides
d’État par la Cour constitutionnelle, parce qu’elles ne permettaient pas de déterminer de
manière suffisamment objective et transparente les paramètres sur la base desquels la
compensation est calculée et qu’il n’est de ce fait pas exclu que les promoteurs privés soient
surcompensés95. Pour les mêmes raisons, les mesures d’aide ne remplissaient pas non plus les
conditions de la décision SIEG. Pourtant, les compensations octroyées aux entreprises privées
qui exécutent des obligations de service public ne sont en principe pas des aides d’État et les
aides accordées à des sociétés de logement social relèvent en principe des SIEG.
La solution d’interpréter de manière plus objective la manière dont les promoteurs privés sont
indemnisés pour éviter qu’il soit question de surcompensation, semble donc assez « simple ».
Dans ces circonstances, une charge sociale obligatoire semble toujours possible.
Il peut également être renvoyé à cet égard au régime applicable dans la Région de BruxellesCapitale, sur la base duquel une charge financière obligatoire est imposée pour la délivrance de
certains permis d’urbanisme dans le cadre desquels des bureaux, parkings, commerces de détail
et de gros, hôtels et logements, seront réalisés. Selon la fonction à réaliser, des seuils et une
charge financière différents s’appliquent. Le demandeur du permis d’urbanisme peut éviter de
se voir imposer la charge financière en proposant de construire un certain pourcentage de
logements encadrés ou conventionnels (logements sociaux ou modestes) 96 . Le recours en
annulation introduit contre cet arrêté a d’ores et déjà été rejeté par le Conseil d’État97. Un arrêté
antérieur du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale sur la base duquel des charges
financières pouvaient être imposées aux demandeurs d’un permis d’urbanisme ou d’une
autorisation de lotissement, a toutefois été annulé (par la même chambre)98 : d’une part, parce
que le gouvernement avait outrepassé sa compétence qui lui a été conférée par l’ordonnance
contenant le droit fondamental aux charges d’urbanisme et, d’autre part, parce que la charge
94
C.C., 12 février 2015, n° 16/2015, T.Gem., 2015, p. 186 avec note T. VANDROMME.
C.C., 7 novembre 2013, n° 145/2013, cons. B.4.2.
96
Arrêté du 26 septembre 2013 du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale relatif aux charges
d’urbanisme imposées à l’occasion de la délivrance des permis d’urbanisme, M.B., 2 décembre 2013.
97
C.E., 20 avril 2015, n° 230.917.
98
C.E., 15 juin 2009, n° 194.193.
95
financière visée dans cet arrêté n’était pas toujours proportionnelle aux actes autorisés, de sortes
que tant la notion de charge d’urbanisme que celle de rétribution99 a été vidée de son sens.
37. Il ne s’agit pourtant pas là de la voie que l’administration flamande souhaite emprunter. Il
ressort aussi bien de l’accord de gouvernement 2014-2019 du Gouvernement flamand100 que
de la note de politique du logement 2014-2019 101 que l’on ne souhaite pas développer un
nouveau régime contraignant, mais plutôt s’employer à la réalisation volontaire de logements
sociaux de location par des promoteurs privés102. Les instruments de financement nécessaires
seront prévus dans l’arrêté de financement à cet effet103.
Il s’agit alors autant de la construction de logements qui sont ensuite vendus à des sociétés de
logement social que de la construction de logements qui sont ensuite loués durant une certaine
période à une agence de location sociale qui sous-louera à son tour ces logements à des mallogés.
38. L’objectif social contraignant n’a pas été annulé par la Cour constitutionnelle. Cela signifie
que les communes ont toujours le devoir juridique de réaliser en temps utile le nombre de
logements sociaux et de lots sociaux qui leur a été imposé. Les communes sont également
désignées par l’article 28 du Code flamand du logement comme responsables de l’élaboration
de leur politique de logement sur le plan local. Le premier alinéa du paragraphe 2 de cet article
dispose ce qui suit : « La commune encourage la réalisation de projets de logement social sur
son territoire ; quel que soit le preneur d’initiative. La commune vérifie, suivant la procédure
en dans les cas fixés par le Gouvernement flamand, si des projets de logement social peuvent
être réalisés sur son territoire par une société de logement social ».
Une circulaire commune des ministres en charge du logement et de l’aménagement du territoire
du 4 avril 2014104 décrit dès lors les possibilités dont disposent encore les communes sur ce
plan.
La circulaire prescrit trois démarches devant/pouvant être entreprises par les communes pour
la réalisation d’une offre supplémentaire de logements sociaux.
-
La commune doit avant tout décrire la nécessité d’une offre de logements sociaux et
examiner le potentiel de construction des personnes morales (semi-)publiques.
Le point de départ est le manque de logements sociaux ou de lots sociaux dans la commune.
Le fait que l’objectif social contraignant n’a pas encore été réalisé est un élément important
à cet égard (dans le cadre duquel il ne faut pas seulement tenir compte de l’offre de
99
La charge financière a été qualifiée de rétribution par le Conseil d’État au sens de l’article 173 de la Constitution,
qui ne peut être légale qui si le montant perçu est en rapport avec la prestation fournie, c’est-à-dire avec le coût
des travaux pouvant être imposés à titre de charges d’urbanisme.
100
Gouvernement flamand, accord de Gouvernement 2014-2019, Vertrouwen, verbinden, vooruitgaan (Faire
confiance, créer des liens, progresser), www.vlaanderen.be, p. 94.
101
Doc. parl., Parl. fl., 2014-2015, n° 135/1, p. 32.
102
Voy. aussi la demande d’explication n° 3043 sur les acteurs privés du logement social de Valerie Taeldeman à
la ministre Liesbeth Homans, www.vlaamsparlement.be.
103
Arrêté du Gouvernement flamand du 21 décembre 2012 portant financement des opérations dans le cadre de
projets de logements sociaux et des frais de fonctionnement y afférents, M.B., 15 janvier 2013.
104
Omzendbrief RWO/2014/1 van 4 april 2014 betreffende de mogelijkheden om sociaal wonen in ruimtelijke
uitvoeringsplannen te verankeren, www.wonenvlaanderen.be.
logements sociaux existante, mais aussi de projets en cours d’exécution), mais ceci peut
être complété par d’autres données, comme la longueur des listes d’attente, le besoin accru
de logements de groupes cibles spécifiques (p. ex. les familles nombreuses ou des
logements adaptés pour les seniors), etc. Le fait que l’objectif social contraignant a été
réalisé ne signifie pas, en effet, que le besoin d’une offre supplémentaire de logements
sociaux ne serait plus présent.
Une fois constatée la nécessité de logements supplémentaires, il convient de vérifier si cette
offre supplémentaire nécessaire de logements sociaux peut être réalisée sur des terrains
détenus par des associations de logement social, des administrations flamandes
(administration flamande, provinces, communes, CPAS, intercommunales, polders et
wateringues, fabriques d’église) ou des personnes morales semi-publiques (personnes
morales n’appartenant pas aux administrations flamandes, mais présentant un lien
particulier avec une ou plusieurs administrations flamandes, p. ex. parce que leurs activités
sont principalement financées ou subventionnées par une ou plusieurs administrations
flamandes). Le recours à des terrains de promoteurs privés ne peut en effet être
proportionnel que lorsque les possibilités publiques ont été épuisées105.
-
-
La commune doit ensuite se concerter avec des propriétaires fonciers et des promoteurs
privés pour chercher des possibilités de développement offrant aussi bien des opportunités
pour le logement social que pour le développement privé.
Ce n’est qu’en dernière instance que la commune peut imposer des obligations aux
promoteurs privés en ce qui concerne la réalisation d’une offre de logements sociaux,
imposer une charge financière ou combiner les deux. Ces obligations peuvent être reprises
dans un règlement communal ou dans un plan d’exécution spatiale (PES). La réalisation
obligatoire sert d’épée dans les reins dans le cadre de la concertation avec des promoteurs
privés pour la réalisation volontaire d’une offre de logements sociaux.
La commune peut, dans un règlement communal, imposer une charge financière ou
prescrire la construction de logements.
Un PES établit également quelle offre de logements sociaux doit être réalisée et indique la
zone où le projet de logements sociaux doit être construit.
Dans les deux cas, les obligations doivent être raisonnables : les charges imposées doivent
être proportionnelles au but poursuivi, à savoir la réalisation d’une offre supplémentaire de
logements sociaux pour les mal-logés. En cas d’imposition d’une charge financière, il faut
bien entendu prévoir que les recettes soient affectées à la politique locale du logement.
39. La circulaire cite encore deux instruments importants sur la base desquels les promoteurs
privés peuvent créer une offre de logements sociaux pour le compte de sociétés de logement
social : la « Constructieve Benadering Overheidsopdrachten » (CBO) (approche constructive
des marchés publics) et Design & Build (D&B).
105
L’article 4.1.7 DPFI oblige d’ailleurs les communes à dresser la liste des terrains à bâtir et des lots nus qui sont
la propriété d’administrations flamandes et de personnes morales semi-publiques flamandes et à établir un
programme d’action sur la base duquel au moins un quart de cette superficie commune est affecté à la réalisation
d’une offre de logements sociaux.
Le système CBO est une forme de collaboration entre les acteurs publics du logement social et
le secteur privé pour la réalisation de nouveaux logements sociaux de location. Le but du
système est de conclure un ou plusieurs contrats d’entreprise, dans le cadre d’une procédure de
négociation avec publication, avec apport privé de terrain, conception et construction de
logements sociaux de location. La Vlaamse Maatschappij Sociaal Wonen lance périodiquement
une procédure CBO et les communes peuvent encourager les promoteurs privés à apporter leurs
terrains dans la procédure CBO, après quoi ils construisent des logements sociaux pour le
compte d’une société de logement social106.
D&B est une procédure par laquelle des promoteurs privés construisent des logements sociaux
sur des terrains de la Vlaamse Maatschappij Sociaal Wonen, d’une société de logement social
ou d’autres acteurs du logement social. Le preneur d’initiative privé est responsable de la
conception, des autorisations et de la construction du projet et éventuellement aussi des travaux
d’infrastructure. La procédure D&B a pour avantage que l’on peut travailler plus rapidement et
plus efficacement étant donné qu’une seule procédure doit être suivie107.
Conclusion
40. L’annulation de parties importantes du DPFI n’a pas pour effet que l’administration
flamande renonce à son ambition de créer une offre supplémentaire accrue de logements
sociaux. Les communes demeurent responsables de la réalisation de cette offre supplémentaire
accrue de logements sociaux.
Même si le rétablissement d’une charge sociale obligatoire semble possible à première vue
(bien que sous une autre forme afin d’exclure le risque de surcompensation), l’administration
flamande choisit toutefois désormais de miser sur l’engagement volontaire des promoteurs
privés pour la réalisation du nombre fixé de logements sociaux supplémentaires.
106
Vous trouverez plus d’informations sur la procédure CBO sur le site web de la VMSW :
www.vmsw.be/Home/Ik-ben-professioneel/Woningbouw-en-renovatie/Informatie-voor-priv%C3%A9initiatiefnemers/Constructieve-benadering-overheidsopdrachten-CBO/CBO-algemeen.
107
Vous trouverez plus d’informations sur la procédure D&B sur le site web de la VMSW :
www.vmsw.be/Home/Ik-ben-professioneel/Woningbouw-en-renovatie/Informatie-voor-priv%C3%A9initiatiefnemers/Design-and-Build/Wat-is-het.