Les personnes concernées par le transport maritime de passagers

Centre de Droit Maritime et des
Transports
UNIVERSITÉ DE DROIT, D'ÉCONOMIE ET
DES SCIENCES D'AIX-MARSEILLE III
FACULTE DE DROIT
LE TRANSPORT MARITIME DE
PASSAGERS CLANDESTINS
Mémoire de Master II professionnel de Droit Maritime et des Transports
Présenté par Mlle Judith ATTALI
Sous la direction du Professeur Christian SCAPEL
Année universitaire 2007/2008
1
REMERCIEMENTS
Que les professeurs Pierre Bonassies et Christian Scapel trouvent ici l’expression de
ma profonde reconnaissance ; M. Bonassies pour sa disponibilité et ses encouragements
tout au long de cette année, M. Scapel pour m’avoir reçu au sein du CDMT ainsi que pour
sa sollicitude lors de l’encadrement de mes travaux de recherches.
e souhaite également exprimer mes sincères remerciements à tous mes Professeurs pour
leurs précieux enseignements.
2
Sommaire :
Introduction
p4
Partie I : Les personnes concernées par le transport maritime de
passagers clandestins et ses incidences
p9
Chapitre 1 : Le passager clandestin
p10
Section 1 : L’identification du passager clandestin
p10
Section 2 : Le visage du clandestin et les risques encourus
p19
Chapitre 2: Les autres acteurs concernés par le transport maritime de
passagers clandestins et leurs responsabilités
p28
Section 1 : L’embarquement de passagers clandestins
p28
Section 2 : Le débarquement de passagers clandestins
p53
Partie II : Les moyens de lutte contre la clandestinité maritime
p64
Chapitre 1 : Les moyens de lutte contre la clandestinité mis en place au
niveau international et européen
p65
Section 1 : L’interception des demandeurs d’asile et des réfugiés : le cadre
international et les recommandations
p66
Section 2 : La politique européenne
p72
Chapitre 2 : Les moyens techniques de lutte contre la clandestinité
maritime
p85
Section 1 : Présentation du Code ISPS
p85
Section 2 : Les menaces envisagées par le Code ISPS et sa certification
p87
Chapitre 3 : L’exemple du Port de Marseille
Conclusions
p91
p82
Table des Annexes
p96
Bibliographie
p97
Table des Matières
p99
3
INTRODUCTION
Des hommes partant à l’assaut des grilles qui entourent Ceuta et Melilla,
d’autres s’échouant sur les plages des îles Canaries : autant d’images
fortes qui nous rappellent la puissance des dynamiques migratoires à
l’œuvre aujourd’hui. Bien que le poids démographique des migrants dans
la population mondiale soit très faible (3,3%), de plus en plus de pays
sont concernés par les problématiques migratoires, quelles que soient les
fonctions, de plus en plus enchevêtrées, que ces pays exercent dans le
système migratoire mondial (foyer de départ, pays de transit et/ou
d’accueil).
Avant de parler de clandestins, il s’agit d’étudier le paysage migratoire
mondial. Selon la Division de la population des Nations unies, le nombre
de migrants internationaux est passé de 75 millions de personnes en 1965
à 111 millions en 1985, 165 millions en 1990 et 191 millions officiellement
en 2005. Si l’on ajoute aux chiffres officiels de l’ONU une estimation de
migrants qui résident de manière clandestine ou irrégulière dans un pays
étranger, on aboutit à une somme totale de l’ordre de 210 à 220 millions
de personnes. Ce nombre est à la fois démographiquement significatif
(équivalent par exemple à la population de l’Indonésie), mais faible par
rapport aux 6,6 milliards d’hommes peuplant la planète en 2006. En
réalité, et contrairement à certaines représentations convaincues de
l’ampleur des phénomènes migratoires contemporains, les sociétés
actuelles sont géographiquement stables.
La géographie mondiale des flux migratoires évoque une structure en
éventail où le nombre des pays d’accueil va plutôt en se réduisant (28
pays accueillent les trois quarts des migrants), alors que l’éventail des
origines géographiques des migrants s’ouvre, lui, à tous les horizons de la
planète. Les migrants actuels proviennent désormais de presque tous les
pays.
4
L’émergence de ces nouveaux courants issus de tous les horizons de la
planète est un phénomène constaté partout dans le monde, tant dans les
flux légaux, que chez les clandestins : en Tunisie, les autorités ont
dénombré plus de cent nationalités parmi les étrangers interpellés en
2006 dans les eaux territoriales.
La mondialisation des flux entraîne aussi l’allongement des trajectoires, la
diversification, la complexité des parcours, des itinéraires et des routes
suivis par les migrants internationaux, et notamment par les clandestins
dans leur quête d’une possibilité d’accès au pays espéré. Ces évolutions
découlent, pour une large part, du renforcement des politiques migratoires
dans les Etats du Nord et du serrage des dispositifs règlementaires dans
les espaces de transit, comme le Maroc, le Mexique, la Libye ou l’Ukraine,
sur lesquels s’exerce une pression considérable de la part des Etats les
plus riches afin de bloquer les flux migratoires qui transitent par leur
territoire. L’Union Européenne (UE) souhaiterait ainsi conclure des accords
avec le Maroc, la Lybie et l’Ukraine pour lutter contre les migrants
clandestins.
Depuis longtemps, les flux de migrants et de réfugiés posent problème
aux Etats riverains de la Méditerranée. Le voyage en mer, rendu encore
plus périlleux par l’implication croissante des réseaux criminels de
passeurs, est entrepris par beaucoup de personnes qui souhaitent gagner
l’Europe, y compris depuis l’Afrique subsaharienne.
Tous les Etats méditerranéens sont affectés par ces mouvements
maritimes. Dans une plus ou moins grande mesure, les principales routes
consistent à traverser le Maghreb par les enclaves espagnoles de Melilla et
Ceuta, ou à se rendre directement sur la côte sud de l’Espagne ; à
traverser la Libye et la Tunisie, puis à atteindre la Sicile ou la péninsule
italienne via Malte ou la petite île de Lampedusa ; ou enfin, partir de la
Turquie pour traverser le Dodécanèse pour gagner la Grèce ou la Sicile.
Les patrouilles devenant plus fréquentes en Méditerranée, un itinéraire à
5
travers la Mauritanie jusqu’aux Iles Canaries a souvent été utilisé
récemment. La tragédie humaine liée au nombre croissant de victimes en
mer a ajouté une dimension de « crise humanitaire » à ces mouvements
maritimes. L’intense couverture médiatique du problème a mis en relief le
sort des personnes concernées et placé la question en tête de l’agenda
politique dans de nombreux pays.
En septembre 2006, Amnesty International annonçait que depuis 1988,
5001 candidats à l’exil étaient morts aux frontières de l’Union européenne,
dont plus de 1 500 disparus en mer, selon un inventaire publié par le site
internet Fortress Europe. Près de 361 personnes ont été trouvées mortes
cachées dans les camions et des containers, en France, Allemagne, Grèce,
Turquie.
Pour ne citer que quelques exemples de ces tragédies humaines, en mars
2007, au moins soixante personnes sont mortes au large de la Guinée
dans le naufrage d’un bateau transportant cents vingt passagers. Le
même mois de la même année, deux embarcations transportant au moins
quarante cinq clandestins en route pour les Canaries ont fait naufrage.
Ou encore en décembre 2006, en route vers l’archipel espagnol des
Canaries, une centaine de migrants ont été portés disparus après le
naufrage de leur pirogue. Ils étaient partis au nombre de 127, le 3
décembre, de la localité de Bolongne dans la région de Ziguinchor à bord
de leur pirogue pour se rendre clandestinement aux Canaries. Confrontés
aux intempéries, affamés et assoiffés, les migrants ont décidé de
rebrousser chemin entre les côtes marocaines et mauritaniennes avant de
faire naufrage. Vingt-cinq d’entre eux ont pu être secourus le samedi par
des pêcheurs au large de Saint-Louis.
Ces tragédies sont cependant tellement nombreuses qu’il serait impossible
de les retranscrire toutes. Il est difficile de quantifier l’ampleur du
mouvement car par définition les migrants illégaux sont clandestins et
cherchent à ne pas être repérés. Les estimations du nombre de ceux qui
6
arrivent en sécurité et de ceux qui périssent en route sont fondées sur les
informations statistiques plutôt limitées. Les passagers clandestins ont
tendance à être moins visibles mais les Etats fournissent régulièrement
des statistiques à l’OMI (Organisation Maritime Internationale) sur les cas
de passagers clandestins 1 .
Le texte d’une Convention internationale relative aux passagers
clandestins a été adopté par la Conférence diplomatique sur le droit
maritime, à sa session de 1957 2 . Toutefois, la Convention n’a pas réussi à
obtenir le nombre de ratifications nécessaire à son entrée en vigueur. En
l’absence d’un instrument international contraignant sur les passagers
clandestins, l’OMI a cherché à apporter des solutions au problème en
s’attaquant à la question à travers le système de comités de l’OMI,
essentiellement par le Comité de facilitation, qui est chargé d’un vaste
éventail de questions qui sous-tendent le fonctionnement effectif du trafic
maritime. La session de janvier 2002 du Comité de facilitation a étudié
des dispositions sur les passagers clandestins qui ont ensuite été
incorporées dans la Convention visant à faciliter le trafic maritime
international (Convention FAL) de 1965.
En vertu de la définition contenue à l’Annexe de la Convention FAL un
passager clandestin désigne :
«Une personne qui est cachée à bord d’un navire, ou cachée dans la
cargaison chargée ultérieurement à bord du navire, sans le consentement
du propriétaire ou du capitaine du navire, ou de toute autre personne
responsable, et qui est découverte à bord du navire après que celui-ci a
1
Les circulaires de l’OMI sur les cas des passagers clandestins sont publiées trimestriellement (aussi disponibles
sur le site de l’OMI- www.imo.org).
2
Convention Internationale sur les Passagers Clandestins signée à Bruxelles le 10 octobre 1957.
7
quitté le port, ou dans la cargaison lors du déchargement au port
d’arrivée, et est déclarée aux autorités compétentes, par le capitaine,
comme étant un passager clandestin. »3
Concernant les passagers clandestins, le Conseil de l’Europe a félicité
l’OMI pour son travail sur les dispositions de la Convention FAL relatives
aux passagers clandestins. Il a toutefois exprimé l’avis que la
communauté internationale devait aller plus loin dans la recherche de
solutions réelles au problème des passagers clandestins, y compris « en
réfléchissant à la faisabilité d’un instrument juridique unique sur le
traitement des passagers clandestins demandeurs d’asile comportant
notamment des dispositions relatives à la détermination de l’Etat
responsable du traitement des demandes d’asile des passagers
clandestins, à leur traitement à bord et à la durée maximale de la
détention à bord ». 4
En effet, l’une des difficultés majeures concernant les passagers
clandestins concernent leur débarquement, qui peut être extrêmement
difficile. En conséquence, ces passagers clandestins restent à bord
pendant de longues périodes, tandis que des négociations sont menées à
terre pour trouver un Etat qui serait prêt à autoriser le débarquement.
Il sera ainsi intéressant d’essayer de comprendre à travers cette étude les
différentes problématiques concernant d’abord la clandestinité maritime
en général et les acteurs qui sont mis en jeu (partie 1). Ensuite, partie 2,
d’étudier les différents moyens de lutte mis en contre la clandestinité,
pour terminer par l’étude du cas du port de Marseille.
3
Convention de 1965 visant à faciliter le trafic maritime international, telle que modifiée, 10 janvier 2002,
Résolution FAL.7 (29), Section 1.1 de l’OMI.
4
Rapport de la Commission des migrations, des réfugiés et de la population, Décembre 2003.
8
Partie I : Les personnes concernées par le
transport maritime de passagers
clandestins et ses incidences.
Au cœur du transport maritime de passagers clandestins se trouve
naturellement le passager clandestin. Il va donc s’agir de l’identifier ainsi
que d’étudier les différents risques encourus par ce dernier (Chapitre I).
Cependant, à côté du clandestin, un nombre important d’acteurs est
concerné, et en premier lieu le transporteur. En effet des obligations
pèsent sur le bord (capitaine et équipage), mais aussi sur l’exploitant ou
le propriétaire du navire, son club de protection (P&I club) et les différents
ports concernés, etc. (Chapitre II).
Enfin, l’on s’intéressera au problème particulier du traitement du passager
clandestin lors de son débarquement (Chapitre III).
9
Chapitre I : Les personnes concernées par le transport
maritime de passagers clandestins et ses incidences :
Le passager clandestin est, comme nous l’avons dit, au cœur du
problème. Nous allons donc l’identifier dans une première section afin
d’étudier ensuite les différents risques qu’il encourt.
Section 1 : L’identification du passager clandestin :
Nous allons donner une définition du clandestin telle que donnée en droit
interne et en droit international. Nous étudierons ensuite les différents
visages du passager clandestin, qui a évolué au fil des années ainsi que
ses motivations.
Paragraphe 1 : Définition :
A. La définition donnée en droit international :
- La Convention de Bruxelles sur les passagers clandestins du 10
octobre 1957 5 :
La Convention Internationale donne une définition dans son article
premier du passager clandestin, qui désigne : « Une personne qui, en un
port quelconque ou en un lieu en sa proximité, se dissimule dans un
navire sans le consentement du propriétaire du navire ou du capitaine ou
de toute autre personne ayant la responsabilité du navire et qui est à bord
après que le navire a quitté ce port ou lieu ».
5
Publiée au recueil des conventions internationales édité par l’OMI.
10
Cette convention fut rédigée par l’Organisation maritime internationale,
consciente du problème posé par l’immigration clandestine sur les navires
de commerce. Elle avait défini une obligation d’accueil de ces passagers à
la charge des pays signataires, dont la France faisait partie. Mais elle a été
ratifiée par un nombre insuffisant d’Etats et n’a donc jamais été mise en
œuvre.
- L’adoption des Amendements de 2002 à la Convention visant à
faciliter le Trafic Maritime International (FAL) :
Les principaux objectifs de cette Convention FAL sont d’éviter tout délai
inutile dans le trafic maritime, de faciliter la coopération entre
Gouvernements et d’assurer le plus haut niveau d’uniformité concernant
les formalités et autres procédures. Les amendements de 2002 ont été
adoptés afin de résoudre les problèmes liés aux passagers clandestins.
L’on trouve dans son Chapitre I, dédié aux définitions et dispositions
générales, les définitions du passager clandestin potentiel, du passager
clandestin, ainsi que du port.
Un passager clandestin potentiel désigne : « une personne qui est cachée
à bord d’un navire, ou qui est cachée dans la cargaison chargée
ultérieurement à bord d’un navire, sans le consentement du propriétaire
ou du capitaine du navire, ou de toute autre personne responsable, et qui
est découverte à bord du navire avant que celui-ci ne quitte le port ».
Un passager clandestin désigne : « une personne qui est cachée à bord
d’un navire, ou qui est cachée dans la cargaison chargée ultérieurement à
bord d’un navire, sans le consentement du propriétaire ou du capitaine du
navire, ou de toute autre personne responsable, et qui est découverte à
bord du navire après que celui-ci a quitté le port, ou dans la cargaison lors
du déchargement au port d’arrivée, et est déclarée aux autorités
compétentes, par le capitaine, comme étant passager clandestin ».
Enfin, un port désigne : « tout port, terminal, terminal au large, chantier
naval et chantier de réparation ou rade qui est normalement utilisé pour le
11
chargement, le déchargement, les réparations et le mouillage des navires,
ou de tout autre endroit auquel un navire peut faire escale ».
B. Le passager clandestin en droit interne :
Il convient tout d’abord de préciser que la situation juridique du passager
clandestin est différente de celle des « boat people », lesquels cherchent à
fuir leur pays et à s’introduire dans d’autres pays, avec l’assentiment du
capitaine. Le passager clandestin est celui qui s’embarque
frauduleusement à bord d’un navire ou tout autre moyen de transport.
En droit interne, le passager clandestin a un statut assez embryonnaire. Il
est envisagé par le Code Disciplinaire et Pénal de la Marine Marchande
(CDPMM) sous l’angle du délit d’embarquement clandestin. C’est une loi
du 30 mai 1923 qui a défini le délit d’embarquement, consistant à
s’introduire frauduleusement dans un navire pour accomplir une traversée
sans conclure de contrat de transport et payer le prix du passage.
Le régime du passager clandestin est fixé de manière générale par l’article
74 de code disciplinaire et pénal de la marine marchande créé par la loi du
17 décembre 1926. Ce dernier a été complété et modifié par les décretslois du 30 octobre 1935 et du 6 juin 1939.
L’article 74 al 1er vise « toute personne autre que les fonctionnaires et
agents de services publics qui pénètre à bord d’un navire sans billet ni
autorisation du capitaine ou de l’armateur, ou sans y être appelée pour les
besoins de l’exploitation », constituant le délit d’embarquement
clandestin.
L’alinéa 2 définit le délit de passage clandestin. Il vise « toute personne
qui s’introduit frauduleusement sur un navire avec l’intention de faire une
traversée de long cours ou de cabotage international ».
12
Enfin, l’alinéa 3 vise toute personne qui a favorisé l’embarquement ou le
débarquement d’un passager clandestin.
Le clandestin ainsi défini dans les divers textes, il s’agit d’étudier qui il est
dans la réalité. Pour cela, il est utile de se pencher sur le paysage
migratoire mondial afin d’étudier les mouvements de ces migrants, leurs
motivations et leurs différents visages.
Paragraphe 2 : Le paysage migratoire mondial :
Le système migratoire mondial a beaucoup évolué au fil des siècles. Les
personnes ne migrent plus pour les mêmes raisons et n’ont pas les
mêmes moyens. De plus, de nouveaux visages du clandestin sont
apparus. Ainsi les femmes et les adolescents sont de plus en plus
concernés par cette réalité.
A. Les évolutions du système migratoire mondial 6 :
- A l’origine :
Dans toutes les aires de vieille civilisation, la quête des terres pour la
pratique d’activités agricoles a été l’un des moteurs fondamentaux des
migrations humaines, qu’il s’agisse de petits déplacements ou de
migrations à longue distance. Mais avec l’affermissement des Etats
6
Voir Migrants et migrations du monde, Gildas SIMON, La Documentation photographique, Dossier n°8063
mai-juin 2008
13
modernes, l’envoi de nationaux à l’étranger n’a cessé d’être considéré
comme l’un des moyens d’affirmer leur expansionnisme.
La recherche de revenus par le travail et le commerce constitue une autre
catégorie des migrations traditionnelles. Certains migrants étaient
recrutés dans les équipages des bateaux de pêche qui partaient pour les
eaux poissonneuses des hautes latitudes, d’où l’appellation de
« Groënlandiers ». D’autres s’embarquaient dans les navires de guerre ou
sur les bateaux marchands de la Compagnie des Indes orientales. La
dureté des conditions de vie et de travail à bord des navires fait penser au
sort de bien des migrants d’aujourd’hui. Ces migrations ont déplacé plus
de onze millions de personnes, dont plus de deux millions dans la
première moitié du XIXe siècle. La traversée de l’Atlantique à bord des
navires négriers s’effectuait dans des conditions effroyables.
S’ouvrit ensuite une phase de migrations de masse, produit de l’extension
du système capitaliste de la révolution technique au XIXe siècle,
particulièrement dans le secteur des transports. Au XIXe siècle et jusqu’au
déclenchement de la première guerre mondiale, environ soixante millions
d’Européens ont participé aux migrations de masse transatlantiques. Dans
les années 1910, les Etats-Unis sont les principaux bénéficiaires de cette
migration.
- L’activité migratoire actuelle 7 :
Les pays à solde migratoire négatif sont des espaces où les flux de
départs sont plus nombreux que les flux d’entrée. Cette tendance se
concentre, depuis les années 1960-1970, sur les pays du Sud, d’où
proviennent près des trois quarts des émigrés de la planète. L’Asie
7
Cf. annexe 1 (Cartes 1 et 2)
14
s’impose comme la première région de départ, devançant l’Afrique, le
bassin caraïbe entre Mexique et Colombie ; viennent ensuite les pays
andins du nord et l’est européen. On peut distinguer deux grandes
catégories de pays de départ. La première est composée de pays pauvres,
dans lesquels la logique de la migration vise à sortir de la misère. Les
pays du sous-continent indien (15 millions de départs), le Mexique (11,5
millions), la Chine (8 millions), le Pakistan, l’Iran, l’Indonésie mais aussi
les pays du Sud et de l’Est européen : la Russie, l’Ukraine et la Biélorussie
sont le premier pôle de départ en 2005 avec 20 millions de migrants. La
seconde catégorie concerne les foyers de migrations forcées, localisées en
Afrique, au Moyen-Orient, au Caucase. Les logiques de survie s’imposent
d’elles-mêmes, qu’il s’agisse de préserver la vie des personnes ou de fuir
les effets des conflits en cours.
Les pays à solde migratoire positif coïncident avec les économies les plus
avancées du Nord et les Etats les plus riches du Sud. Pour la période
2000-2005, les Etats-Unis arrivent en tête (1.1 million de migrants en
moyenne annuelle), l’Espagne (405 000), l’Allemagne (220 000) et le
Canada (210 000), puis les Emirats arabes unis, la Grande-Bretagne et
l’Italie. Le niveau est moyen en France (60 000 migrants par an de 2000 à
2005).
B. Les corridors migratoires très fréquentés 8 :
Chaque jour, des centaines de migrants prennent d’assaut les convois 9 qui
remontent de la frontière sud du Mexique vers El Norte, l’eldorado
8
Cf. annexe 1 : Principales routes migratoires irrégulières vers l’Europe en Afrique et en Méditerranée.
9
Cf. annexe 2 : ici des wagons citernes de la Pemex, (compagnie pétrolière mexicaine)
15
américain. Ils viennent de toute l’Amérique centrale (Guatemala,
Salvador, Nicaragua), ainsi que des pays andins (Colombie, Equateur,
Pérou). Ils traversent le Guatemala puis entrent dans le sud de l’État du
Chiapas par trois points principaux. La position du Mexique entre les
Etats-Unis et les autres pays latino-américains en fait le plus grand couloir
de migrations de la planète. Selon la Banque mondiale, 10,3 millions de
personnes ont transité par ce corridor migratoire au cours des cinq
dernières années.
Par leur position sur le flanc sud de l’espace Schengen, la Méditerranée et
l’Afrique sont devenues des espaces de transit de première importance 10 .
Cinq routes migratoires peuvent être identifiées, bien que les parcours se
modifient en permanence selon l’évolution de la réglementation de l’Union
Européenne et des pays de transit, des pratiques des autorités locales et
des réseaux qui contrôlent la circulation des clandestins. La route ouestafricaine, de plus en plus fréquentée, se dirige vers les îles Canaries,
itinéraire terrestre puis maritime nommé « route des pirogues ». La route
ouest-méditerranéenne vient de la région du Golfe de Guinée et emprunte
l’axe traditionnel des grandes caravanes transsahariennes, par
Tamanrasset pour gagner Gibraltar et les enclaves espagnoles de Ceuta et
Melilla. La route très pratiquée de la Méditerranée centrale passe par
Agadez, Djanet vers Tunis et surtout Tripoli, à destination de la Sicile ou
de Malte. Enfin, la route méditerranéenne vient de la région du MoyenOrient et de l’Asie du sud via l’Anatolie et Istanbul en direction de la Grèce
et des Balkans.
Ces routes migratoires sont de plus en plus fréquentées par des
personnes arrivant du Pakistan, de l’Inde, du Bangladesh, de Chine par la
10
Annexe 1 : la carte montre les principaux itinéraires suivis par les migrants en direction de l’Europe.
16
voie aérienne, dans des stratégies de contournement des dispositifs
réglementaires.
C. Les politiques migratoires :
- En France :
La France, où l’accueil et l’intégration des étrangers sont des réalités
permanentes depuis l’Ancien Régime, n’a jamais eu de politique
d’immigration jusqu’en 1945. L’Ordonnance du 2 novembre 1945 11
marque la prise en main par l’Etat de cette question et fonde,
théoriquement, les bases d’une véritable politique, avec la création de
l’Office National d’Immigration et la réalisation d’accords de main-d’œuvre
avec les pays méditerranéens. Dans les faits, le mouvement migratoire
s’est effectué sans contrôle jusqu’en 1973. La crise économique marque
véritablement un tournant avec la mise en place de dispositifs de plus en
plus restrictifs à l’entrée ; la question du devenir des migrants n’étant
guère posée. C’est aussi l’ère d’une instabilité réglementaire et législative
qui se poursuit jusqu’à aujourd’hui, l’Ordonnance de 1945 ayant été
modifiée plus de vingt-cinq fois en trente ans. Les dernières mesures
prises depuis 2006, intégrant une certaine prise en compte des besoins
des secteurs déficitaires du marché du travail, des possibilités de
régularisation au cas par cas, l’ouverture à certaines catégories de
qualifiés et d’entrepreneurs, marquent l’échec de la politique
d’immigration zéro et les prémices d’une volte-face par rapport aux
politiques suivies depuis 1974. L’instabilité des dispositifs réglementaires
11
Ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en
France.
17
démontre les difficultés de la société française à se situer sur cette
question. En reposant sur la dialectique entre « immigration choisie » et
« immigration subie », la loi du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à
l’intégration paraît constituer un tournant des politiques d’immigration.
- L’espace Schengen : quelle politique migratoire en Europe?
La Convention de Schengen, adoptée en 1995, constitue l’une des bases
de la politique migratoire européenne. Elle concerne principalement les
Etats membres de l’Union Européenne (à l’exception du Royaume-Uni et
de l’Irlande), mais non exclusivement : deux Etats extérieurs (l’Islande et
la Norvège) et bientôt trois (la Suisse fin 2008) y ont adhéré. Neuf des
douze nouveaux membres de l’Union l’ont rejointe le 21 décembre 2007, à
l’exception de Chypre (dont l’admission est prévue fin 2008), de la
Bulgarie et de la Roumanie, non encore admis.
Cet accord est ambivalent. Les Etats y participant n’ont jamais été aussi
ouverts les uns aux autres : 400 millions d’Européens peuvent se déplacer
librement sur un espace régional de 3,6 millions de km2, sans contrôle au
passage des frontières nationales. Ce dispositif favorise indiscutablement
la circulation, le tourisme intérieur et les affaires. Mais dans le même
temps, la frontière extérieure de cet espace est très contrôlée. Cet espace
crée un ordre régional sécuritaire exprimant fortement la volonté d’isoler
le « dedans » du « dehors ». Un des objectifs du système Schengen est
d’établir une police des ressortissants des pays tiers et pauvres (les EtatsUnis, le Canada et l’Australie sont dispensés du visa). Les principales
mesures portent sur la définition des frontières externes et les conditions
de franchissement, la mise en place d’un visa unique Schengen « court
séjour », l’établissement d’une liste commune des Etats soumis à ce visa,
ce qui permet un filtrage à distance, confié aux consulats. Le système
Schengen vise à coordonner et à développer la coopération policière et
judiciaire entre les Etats signataires. La création en 2004 de l’agence
européenne des frontières (FRONTEX), chargée de la coordination de
18
patrouilles maritimes en Méditerranée et dans l’Atlantique est à ce titre
emblématique, tout comme la mise en place du Système d’information
Schengen (SIS) 12 . Opérationnel depuis 1995, le SIS a été conçu come une
mesure essentielle de compensation à l’abolition des contrôles des
frontières européennes. Il a notamment été prévu pour lutter contre
l’immigration clandestine. Cette base informatique permet aux services de
disposer de données sur les personnes recherchées, disparues ou
interdites de séjour, ainsi que sur les objets volés (véhicules, documents
d’identité). Une de ses finalités est de contrôler les flux migratoires via les
visas. Pour en améliorer l’efficacité, les autorités souhaitent développer le
recours aux nouvelles technologies.
L’élargissement de l’espace Schengen dessine une nouvelle organisation
territoriale du continent avec de longues frontières terrestres (4000 km
entre Baltique et Méditerranée), de nouveaux contours maritimes et la
démultiplication des lieux de contrôle à l’intérieur des territoires nationaux
(aéroports, ports, gares routières et ferroviaires), mais aussi à l’extérieur
du continent européen (c’est le cas des DOM-TOM). La surveillance des
barrières migratoires entraîne une militarisation de la frontière (murs
fortifiés à Ceuta, système intégral de surveillance extérieure du détroit de
Gibraltar). Les Etats européens de l’espace Schengen continuent toutefois
à pratiquer leurs politiques nationales, parfois aux objectifs divergents.
Section 2 : Le visage du clandestin et les risques encourus :
12
Elise Vincent, « Sous haute surveillance, le centre de contrôle Schengen est le nouveau cerveau du système »,
Le Monde, 21 décembre 2007.
19
L’image traditionnelle du travailleur immigré faiblement scolarisé,
originaire d’un village reculé d’un pays du Sud, où réside sa famille, ne
correspond plus vraiment à l’image des migrations clandestines actuelles.
En ce début de XXIe siècle, parmi les figures de plus en plus variées de la
migration mondiale émergent les femmes et les hommes très jeunes,
souvent encore adolescents, de mieux en mieux scolarisés et formés à
quitter la famille pour tenter de gagner les rives du monde occidental. La
mobilité actuelle et son contexte réglementaire contraignant ont redonné
une nouvelle importance à ces acteurs sociaux (on parle de réseaux
maghrébins, chinois, afghans). Si les personnes ont évolué, les moyens
d’information ont, eux aussi, beaucoup évolué. Les représentations
actuelles de l’ailleurs sont infiniment plus variées et plus riches que celles
qui fonctionnaient à l’époque de la ruée vers l’Amérique. Aujourd’hui,
l’universalisation de la télévision, et sa forte diffusion dans les pays du
Sud, en a fait le premier agent de la mondialisation des modes de vie et
des cultures. A la télévision s’ajoute l’actuel succès d’Internet. La
télévision et Internet colportent la prise de conscience des écarts de
richesse qui s’opèrent d’une région à une autre. Les migrants, clandestins
ou non, s’approprient rapidement des moyens techniques mis à leur
disposition par les nouvelles technologies, et en premier lieu le téléphone
portable.
Enfin, les clandestins ont su s’adapter aux évolutions du transport
maritime, et notamment à la conteneurisation. En effet, le conteneur
constitue une cachette potentielle pour ce passager, qui, malicieux, sait
s’y introduire. Avec la multiplication des navires, les cachettes se sont
elles aussi multipliées.
20
Paragraphe 1 : Les mineurs : des migrants en danger 13 :
Les clandestins ne sont pas paradoxalement les plus pauvres dans leur
pays, ils sont jeunes et peuvent avoir fait des études. Ils ne veulent plus
de leur vie dans leur propre pays. Ce sont des migrants d’itinéraire et non
des migrants de déshérence comme en Afrique où seule l’exigence de
survie les pousse à l’exode. Qu’ils soient enfants, adolescents ou jeunes
adultes (de sexe masculin en grande majorité), ils sont de plus en plus
nombreux à quitter leur famille et à prendre les chemins incertains de la
migration internationale. Les législations européennes, souvent perplexes
devant ce phénomène, les nomment Mineurs isolé étrangers (MIE),
mineurs non accompagnés, mineurs sans protection. Le Conseil de l’Union
Européenne, dans l’article 1er de sa Résolution du 26 juillet 1997, les
définit comme « tous les nationaux de pays tiers de moins de 18 ans qui
entrent dans le territoire des Etats membres sans être accompagnés d’un
adulte qui soit responsable d’eux, par effet de la loi ou de fait, et tant
qu’ils ne sont pas effectivement à la charge d’une telle personne ». Ce
phénomène a pris une ampleur sans précédent depuis les années 1990 en
Europe. L’UNHCR 14 avance avec prudence le nombre de 100 000 enfants
non accompagnés en Europe. Sans écarter l’hypothèse du départ
volontaire du mineur, on peut identifier plusieurs figures-types de
migrants mineurs : les mandatés (par leur famille) qui ont pour mission
de contourner des dispositifs axés sur l’âge pour procurer de nouveaux
revenus à la famille ou préparer la venue du groupe familial ; les
13
« Immigration : des enfants en danger majeur », par Aline Chambras, Politis, 9 septembre 2004.
(www.politis.fr).
14
Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés a été créé le 14 décembre 1950 par l'Assemblée
Générale des Nations Unies, avec pour mandat de coordonner l'action internationale pour la protection des
réfugiés et de chercher des solutions aux problèmes des réfugiés dans le monde.
21
rejoignants qui cherchent à retrouver un proche déjà à l’étranger ; les
exploités, victimes de prostitution ou de travail forcé dans des réseaux
transnationaux (Albanie, Afrique noire) ; ou les errants, enfants ou
adolescents des rues dans leur pays, dont l’errance se régionalise. Mais
ces catégories ne doivent pas être figées. Leurs parcours sont rarement
linéaires, à l’exception des mineurs qui rejoignent directement, souvent
par voie aérienne, leur pays de destination. Pour les autres, les chemins
empruntés sont plus tortueux et plus longs, alternant moyens de transport
et multipliant les étapes et les intermédiaires. Certains mineurs s’arrêtent
au gré de leurs voyages, les autres mettent tout en œuvre pour atteindre
leur but.
En raison de leur âge, ces jeunes migrants ressortent,
théoriquement, du régime juridique de l’enfance et devraient bénéficier de
la protection des pouvoirs publics, telle que définie par la Convention
internationale des droits de l’enfant du 20 novembre 1989 par l’ONU. Pour
qu’ils puissent bénéficier de ce régime, il faut prouver leur minorité. La
technique employée, le test osseux, est très critiquée car peu adaptée à
ces enfants ayant grandi trop vite. Ce test se révèle peu fiable. En effet,
ils ont souvent travaillé et ont bien souvent des os consolidés avant leur
majorité. Les mineurs entrants sont de plus en plus jeunes, et de plus en
plus exposés aux risques.
Paragraphe 2 : Les risques encourus par les clandestins :
Le passager clandestin s’expose à différents risques, d’une gravité
semblable. Tout d’abord, il voyage souvent dans des conditions qui
mettent sa vie en péril (selon les endroits où il se cache, ou les moyens de
transport utilisés). Il s’expose ensuite, concernant son embarquement sur
un navire sans titre de transport, à des sanctions pénales. Enfin, le
clandestin peut être victime du trafic illicite de migrants, victime de
passeurs, contraint au travail forcé ou encore à la prostitution.
22
- Le délit d’embarquement du passager clandestin :
Le droit français prévoit un délit d’embarquement clandestin codifié à
l’article 74 al 3 du Code disciplinaire et pénal de la Marine Marchande
(CDPMM). Cet article dispose que : « toute personne qui s’introduit
frauduleusement sur un navire avec l’intention de faire une traversée de
long cours ou de cabotage international est punie d’une amende de 60 à
15 000 francs et d’un emprisonnement de six jours à six mois ou de l’une
de ces deux peines seulement ».
Les éléments constitutifs de l’infraction sont réalisés dès que la
personne s’est introduite sur le navire sans autorisation du commandant
et de manière frauduleuse, dans l’intention de faire une traversée
internationale. En ce qui concerne les sanctions, elles sont édictées dans
le corpus de l’article 74 al 3 du CDPMM. Il s’agit du refoulement du
clandestin vers le port d’embarquement, et ce aux frais du navire à bord
duquel le délit a été commis. Ainsi, le passager clandestin peut être
condamné à payer une amende, à une peine de prison et va se voir
refouler vers le port d’embarquement. Mais encore faut-il que ce dernier
arrive à bon port. En effet, il effectue le voyage à ses risques et périls et
bien souvent dans des conditions le mettant en danger de mort. Lorsque
les clandestins se cachent à l’intérieur d’un conteneur, ils ne savent pas si
celui-ci sera arrimé en fond de cale ou bien en pontée. Dans le premier
cas ils peuvent rester coincés dans le conteneur, condamnés à y rester
jusqu’au dépotage. Dans le second, ils prennent le risque qu’un conteneur
mal arrimé tombe à la mer par mauvais temps, entraînant avec lui ses
passagers.
Au-delà de la cachette pouvant se transformer en tombeau, le passager
clandestin peut être découvert à bord par un équipage, qui, face aux
contraintes entraînées par sa présence à bord clandestinement,
réagiraient violemment, allant jusqu’au meurtre. L’on se souviendra de
l’épisode tragique du l’affaire du Mc Ruby, et du drame humain vécu par
23
les neuf africains, dont huit d’entre eux furent assassinés par une partie
de l’équipage 15 . D’ailleurs, les clandestins évitent d’office certains
équipages qu’ils savent sans pitié à leur égard (équipages chypriotes,
marocains, grecs, russes). Il est vrai que leur présence à bord est nuisible
pour la sécurité de l’expédition maritime, d’ailleurs certaines compagnies
maritimes pénalisent les marins si des clandestins sont trouvés sur le
navire. Et pour éviter ces conséquences nuisibles, certains équipages
préféreront les jeter à l’eau.
- Le risque d’être victime de trafics de personnes :
La migration internationale constitue un domaine particulièrement
vulnérable aux différentes formes d’exploitation de la personne humaine.
Elle peut conduire au trafic illicite de migrants, qui permet de gagner de
l’argent en faisant entrer illégalement des migrants dans un pays donné,
mais aussi à la traite des personnes (exploitation sexuelle, travail forcé et
servitude), définie par la Convention des Nations Unies signée en 2000 et
qui englobe le trafic illicite de migrants. L’expression « trafic illicite de
migrants » désigne le fait « d’assurer, afin d’en tirer, directement ou
indirectement, un avantage financier ou un autre avantage matériel,
l’entrée illégale dans un Etat d’une personne qui n’est ni un ressortissant
15
Le drame de Kingsley Ofosu est une évocation de la tragique évolution de l'Afrique Noire : sousdéveloppement, explosion démographique, exode rural vers des mégalopoles infernales, exploitation (même au
niveau local), débâcle économique, pauvreté, faim, et « mirage européen ». Apprenant que le navire MC-Ruby,
détenu par la compagnie Black Sea d'Odessa, part pour une destination européenne, Ofosu embarque le 24
octobre 1992 : ils sont 9 passagers clandestins (8 guinéens et un camerounais), âgés entre 17 et 25 ans, et
cherchent tous à fuir la misère de leur existence. Le 29 octobre, ils sont découverts par des membres de
l'équipage qui, après leur avoir dérobé leur argent, sous les ordres du commandant en second Valery Artemenko,
les font sortir par deux ou trois pour les tuer froidement et les jeter dans l'océan. Ofosu est le seul à leur
échapper, après avoir seulement eu le temps de voir deux des matelots jeter son frère par dessus bord. Il se cache
alors jusqu'à l'arrêt des machines, une semaine plus tard, et le 5 novembre débarque dans le port du Havre pour
aller chercher la police qui effectuera l'arrestation d'une partie de l'équipage. (Cf : Mémoire de Sophie Pantele :
“ L’Affaire du MC Ruby ” CDMT/ Aix-en-Provence/1996).
24
ni un résident permanent de cet Etat » 16 . Les difficultés réglementaires
d’accès dans la plupart des pays du Nord font que le franchissement réussi
d’une frontière et l’accès aux documents administratifs permettant le
séjour dans ces pays sont investis d’une véritable valeur sur le marché
des migrations clandestines. Cette marchandisation, tirant profit de toutes
les opportunités issues se la circulation entre les différents espaces, est
une réalité du monde actuel. Le cas de la Macédoine, plaque tournante
des trafics illicites aux portes de la Grèce, et donc de l’Union Européenne,
montre les mécanismes par lesquels cette économie souterraine très
lucrative (1500 euros par passage) peut se substituer aux activités
traditionnelles dans ces pays, telle que l’agriculture, bien peu
rémunératrice 17 . « La Macédoine est devenue un point de passage des
clandestins qui cherchent à gagner l’Europe. Arrivés par l’aéroport de
Belgrade, les migrants essaient de gagner la Grèce, d’où il est plus facile
de rejoindre n’importe quelle destination en Europe. Les trafiquants
macédoniens ont de solides relations avec les criminels des pays voisins
[…]. Le transfert d’un groupe d’une dizaine de personnes albanaises en
Grèce ne coûte pas plus de 500 euros pour les trafiquants. Mais ils font
payer ce service aux clandestins 1500 euros minimum ».
De véritables marchés souterrains de la migration se sont constitués,
développant toute une économie parallèle, illicite, dont les profits sont
estimés à 15 milliards de dollars par an. L’activité de ces passeurs relève
du crime organisé. C’est pourquoi de lourdes peines d’emprisonnement
sont prévues par les différentes législations. En France, l’article premier de
16
Article 3, Annexe III, Protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer, additionnel à la
Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée, 2001.
17
Katerina Kirovska pour le Courrier des Balkans, « Macédoine-Grèce : la nouvelle porte d’entrée des migrants
clandestins en Europe », 19 juin 2007.
25
la loi du 27 décembre 1994 tend à remettre l’article 21 de l’Ordonnance
de 1945 en harmonie avec la Convention Schengen. Il permet une
répression plus sévère à l’encontre de l’aide apportée à l’entrée et au
séjour irrégulier d’un étranger en France. Dès lors, l’article 21 dispose
que : « toute personne qui, alors qu’elle se trouvait en France, aura, par
aide directe ou indirecte, facilité ou tenté de faciliter l’entrée, la circulation
ou le séjour irréguliers d’un étranger en France, sera punie d’un
emprisonnement de cinq ans et d’une amende de 20 000 francs ». L’alinéa
2 prévoit les mêmes peines pour le passeur qui se trouvait sur le territoire
d’un Etat partie à la Convention Schengen. Ces infractions sont punies de
dix ans d’emprisonnement et de cinq millions de francs d’amende
lorsqu’elles sont commises en bande organisée. Contrairement à l’article
21 de la Convention Schengen qui ne réprime que l’aide apportée à des
fins lucratives, le législateur français a maintenu la poursuite des passeurs
qui ont agi à des fins non lucratives. L’article 74 CDPMM réprime aussi
l’aide apportée aux passagers clandestins d’une amende de 360 francs à
20 000 francs et d’un emprisonnement de six jours à six mois. En cas de
récidive, l’amende est portée à 60 000 francs et l’emprisonnement à deux
ans.
Mais ces lourdes peines ne détournent pas les trafiquants de leurs
lucratives activités.
- Le risque particulier de prostitution :
La prostitution internationale obéit à des logiques spécifiques
distinctes de celles de la migration irrégulière. Mais l’on doit constater que
dans certains espaces circulatoires (entre l’Union Européenne, l’Europe
orientale et l’Afrique subsaharienne), l’une et l’autre tendent depuis les
années 1990 à s’entrecroiser. Le phénomène a pris de l’ampleur depuis les
années 1990, mettant en mouvement des réseaux organisés depuis
certains pays de l’Est (Ukraine, Roumanie, Biélorussie), d’Afrique ou
même de Chine. De véritables situations d’aliénation, voire d’esclavage, se
26
développent ainsi, soit parce que les migrants, incapables de payer les
trafiquants, restent endettés ou asservis une grande partie de leur vie.
On a tracé un bref portrait de la personne du migrant clandestin
ainsi que de son environnement. Cependant, même si ce dernier est au
cœur de la question (il en est le principal acteur), il n’est pas le seul
personnage impliqué dans le transport maritime de passagers clandestins.
27
Chapitre II : Les autres acteurs concernés par le
transport maritime de passagers clandestins et leurs
responsabilités :
Le cas du Mc-Ruby, au-delà du drame humain vécu par les neuf
africains et des motivations qui les ont poussés à fuir leurs pays, soulève
le problème des responsabilités dans ce genre d’affaire de passagers
clandestins. En effet, il faut bien comprendre que quatre parties sont en
confrontation : les passagers qui ont choisi de monter à bord de ces
bateaux clandestinement, l’équipage et, au premier chef, le capitaine sur
qui pèsent de nombreuses obligations et responsabilités, l’armateur,
enfin, les différents Etats supposés terres d’accueil, où les navires font
escale et où tentent de débarquer les clandestins.
Le problème que rencontrent les capitaines, bords et armateurs est
difficile à résoudre, et tout dépend de l’attitude des autorités
d’immigration. En effet, nombreux sont les pays dont les frontières sont
fermées même pour un simple transit en vue d’un rapatriement.
Nous allons donc étudier les différents problèmes posés tant à
l’embarquement qu’au débarquement des passagers clandestins. En effet
des obligations et des responsabilités pèsent sur le bord pendant le
voyage concernant la découverte de passagers clandestins. Cependant, le
problème du débarquement du passager n’est pas moins aisé à régler.
Section 1 : L’embarquement de passagers clandestins :
Ainsi que nous l’avons vu précédemment, le droit français érige
l’embarquement clandestin en un délit, codifié à l’article 47 alinéa 3 du
28
CDPMM. Dès lors, le clandestin qui s’embarque frauduleusement à bord
d’un navire sera condamné à payer une amende ainsi qu’à une peine de
prison. Cette infraction donne lieu à la mise en place d’une procédure
complexe.
Tout d’abord, il y a lieu de rappeler que seul le passager clandestin
découvert à bord d’un navire français est soumis aux lois françaises. C’est
en effet le pavillon qui détermine les compétences en la matière. L’article
113-3 nouveau du Code Pénal dispose que : « la loi pénale française est
applicable aux infractions commises à bord des navires français ou à
l’encontre de tels navires en quelque lieu qu’ils se trouvent […] ».
Si la loi française est applicable, une procédure complexe doit être
mise en œuvre en ce qui concerne la découverte de l’infraction.
Paragraphe 1 : La découverte de l’infraction, une procédure
complexe 18 :
La découverte de l’infraction d’embarquement de passagers
clandestins va se produire à bord du navire. Ainsi, le capitaine va jouer un
rôle important, compte tenu des différentes obligations, tant à l’égard du
passager clandestin, de son traitement, qu’à l’égard de la loi.
A. Le rôle prédominant du capitaine :
Le capitaine est responsable de tout ce qui se passe à bord du
navire ainsi que de la circulation des personnes à bord. Dès le XVIIIe
siècle, le Ministère de la Marine lui a recommandé de vérifier strictement
tous les abords afin qu’aucune personne indésirable ne se dissimule à
18
« La question des passagers clandestins, bilan et perspectives », DMF 1997-675 (par Hélène Doualas).
29
bord. Le vieux dicton selon lequel « Il est le seul maître à bord après
Dieu » démontre bien l’ampleur et la généralité de ses obligations, bien
que ce principe ne soit plus aussi absolu actuellement.
La recherche de passagers clandestins lui incombant, celle-ci
présente une certaine originalité en raison du lieu particulier que
représente le navire. Le capitaine est un véritable ‘enquêteur’. Il tient ce
pouvoir de l’article 26 de CDPMM qui dispose : « Sont officiers de Police
Judiciaire, les administrateurs des Affaires Maritimes, les officiers (…), les
capitaines de navires à bord desquels le délit a été commis ». Le capitaine
peut donc agir soit d’office, soit sur plainte de toute personne. Il possède
de véritables pouvoirs d’un officier de police judiciaire, il peut ainsi
procéder à une enquête préliminaire. Il peut aussi, selon l’article 28 du
CDPMM, arrêter préventivement le passager clandestin. Cette faculté est
importante car l’arrestation se traduit souvent par une incarcération d’une
durée qui dépassera les délais de détention ou de garde à vue en raison
de la durée de la traversée. Cette faculté pose des problèmes en pratique.
Pour les capitaines d’abord, contraints d’enfermer ces passagers, parfois
dans des locaux dénués de tout mobilier, qui en arrivent à imposer des
conditions de détention qu’ils qualifient eux-mêmes d’indignes. Ensuite,
pour l’équipage entier, les clandestins sont une source de travail
supplémentaire, car ils doivent les nourrir et assurer leur hygiène.
Si le clandestin est découvert au cours de la traversée, c’est au
capitaine qu’il appartient d’établir leur identité et leur nationalité. Afin d’y
parvenir, l’équipage doit en premier lieu fouiller leur cachette, pour
trouver peut-être des papiers d’identité ou d’autres documents pouvant
les aider dans la découverte d’informations sur le passager clandestin.
S’ils ne trouvent aucun document d’identité ou autre, le commandant doit
interroger le clandestin.
Le capitaine doit consigner ses constatations dans un procès verbal
(article 27 CDPMM), qu’il remet à l’Administrateur des Affaires Maritimes.
30
En complément de ces pouvoirs d’enquête, le capitaine est tenu de
répondre à des obligations administratives, consistant notamment à
déclarer aux autorités administratives compétentes le ou les passagers
clandestins qui sont à bord. 19 Le capitaine enquête à bord et en rend
compte à l’Administrateur des Affaires Maritimes 20 . Le capitaine adresse
toutes les pièces recueillies par lui, et l’Administrateur décide de
poursuivre. Après avoir constaté l’infraction d’embarquement de
clandestin, il saisit le Procureur de la République, qui peut poursuivre en
prenant un réquisitoire introductif conformément à l’article 37 alinéa 1er
du CDPMM. Ce réquisitoire entraîne l’ouverture d’une information qui sera
menée par le juge d’instruction. Enfin, si la poursuite aboutit, une
juridiction de jugement tranchera l’affaire, et celle-ci est déterminée
conformément au CDPMM. Pour juger les passagers clandestins, c’est le
tribunal correctionnel qui est compétent (article 36bis a contrario du
CDPMM). L’article 37 al 2 du même code envisage la compétence
territoriale. Il peut s’agir soit du lieu du port ou le prévenu a été
débarqué, soit du lieu où il a été appréhendé, du lieu du port où il a été
conduit.
Il existe une peine complémentaire à l’égard du passager clandestin,
celle du refoulement. Le refoulement est ici une mesure judiciaire,
différente du refoulement administratif (qui correspond à une mesure
ordonnée par les autorités administratives). L’article 74 du Code
disciplinaire et pénal et de la marine marchande ne dit rien sur le régime
du refoulement judiciaire si ce n’est que « les frais sont imputés au navire
19
Circulaire de la Marine Marchande du 26 juillet 1926, BOMM p.299
20
Rôle de l’administrateur des Affaires Maritimes dans la phase préparatoire, par l’article 30al2 du CDPMM
ainsi que dans la circulaire de la Marine Marchande : ces textes insistent sur le fait que la procédure est d’abord
et avant tout confiée à l’Administrateur des Affaires Maritimes.
31
à bord duquel se situe le clandestin ». Le Code Pénal est lui aussi
silencieux, n’évoquant que la reconduite à la frontière. La doctrine
distingue le refoulement de la reconduite en ce que le refoulement
intervient avant l’entrée sur le territoire, alors que la reconduite intervient
après celle-ci. Mais le refoulement n’a d’intérêt que théorique car son
application est inexistante.
Mais revenons au capitaine : ce dernier, victime de la présence de
passagers clandestins à son bord risque de voir sa responsabilité mise en
jeu. Comme nous l’avons vu précédemment, le capitaine est responsable
de tout ce qui se passe sur le navire. C’est en raison de ses larges
pouvoirs qu’il doit supporter les conséquences de passagers clandestins à
bord. Toutefois, c’est aussi une façon pour les autorités d’inciter les
capitaines, transporteurs et armateurs à effectuer des contrôles plus
approfondis.
1. La responsabilité du transporteur :
Le transporteur est responsable de la présence de passagers
clandestins à bord, mais aussi des dommages que ces derniers sont
susceptibles de causer.
- La responsabilité du transporteur pour les dommages causés par le
passager clandestin :
La question de la responsabilité pour dommages à la marchandise
peut se poser lorsque c’est un passager clandestin, qui du fait de sa
présence parmi les marchandises, les a détériorées. Le passager
clandestin doit répondre de ses fautes pénales, étant tenu de réparer le
préjudice causé. Cependant, il sera la plupart du temps insolvable, et les
32
personnes lésées ne seront jamais indemnisées 21 . Celles-ci préfèreront
engager la responsabilité contractuelle du transporteur. En effet, il pèse
sur ce dernier une responsabilité de plein droit en cas de dommages à la
marchandise. L’article 27 de la loi du 18 juin 1966 dispose que : « le
transporteur est responsable des pertes ou dommages subis par la
marchandise ». Cependant, cette responsabilité très lourde, peut être
écartée par la preuve d’une cause d’exonération de responsabilité, c’est-àdire par la preuve d’un cas excepté. Peu de jurisprudence existe en la
matière. Seule une décision du 25 janvier 1977 22 traite de la question des
dommages causés par le passager clandestin. Dans cette affaire, le
passager clandestin avait mis le feu dans la cale de l’Irma Delmas,
provoquant un incendie dans tout le navire et la perte totale des
marchandises transportées. La Convention de Bruxelles met en place la
responsabilité de plein droit du transporteur, tout en lui offrant la
possibilité de l’écarter par le jeu de dix-huit cas exceptés, au nombre
desquels figure le cas de l’incendie. Celui-ci est exonératoire, sauf en cas
de faute personnelle commise par le transporteur. Dans cette affaire, il n’a
pas été reconnu que le transporteur avait commis une telle faute. De plus,
le capitaine ne pouvait être responsable de l’ingéniosité du clandestin, ni
même d’un manque de surveillance, dès lors que celle-ci avait été exercée
et que l’administration des Affaires Maritimes n’avait pas jugé bon de le
poursuivre disciplinairement. Ainsi, dans cette affaire, le transporteur n’a
pas été reconnu responsable. Cependant, dans une autre affaire, dans
laquelle des passagers avaient été retrouvés morts dans la cargaison, la
cour arbitrale a estimé que la transporteur avait une part de responsabilité
21
Tribunal correctionnel de la Rochelle, 10/08/1972 : un clandestin a été condamné à quatre mois
d’emprisonnement pour avoir allumé un incendie à bord d’un navire.
22
7ème chambre de la Cour de Paris, 25/01/1977 ; DMF 1977 p.645 et DMF 1998 p706.
33
pour manque de surveillance. Cependant, peu ou pas de décision récente
n’existe sur cette question.
- La responsabilité du transporteur du fait de la simple présence de
passagers clandestins :
La présence de passagers clandestins à bord du navire contrevient
aux règles relatives au rôle de l’équipage, selon lesquelles toutes les
personnes embarquant ou débarquant doivent être mentionnées sur ce
document (article 4 et 5 de la loi du 1er avril 1942). Le capitaine peut se
voir condamné à des peines répressives. D’autre part, ayant la
responsabilité du bord, il y a de sa part une sorte de contribution à
l’arrivée illicite du passager clandestin sur le sol national. De ce fait, le
capitaine est passible des peines prévues à l’article 21 de l’Ordonnance de
1945, à savoir d’un emprisonnement de cinq ans et/ou une amende de
20 000 francs (soit environ 3000 euros). L’article 20 Bis alinéa 1er du
même texte dispose que : « l’entreprise de transport aérien ou maritime
est punie d’une amende d’un montant de 10 000 francs (1500 euros) si
elle débarque sur le territoire français, en provenance d’un autre Etat, un
étranger non ressortissant de la CEE démuni de documents de voyage et
le cas échéant, du visa requis s’il y est soumis en raison de sa
nationalité ». Cette sanction s’applique également si la validité du
document de voyage est expirée, ou si l’un et l’autre de ces titres sont
contrefaits ou falsifiés. Le Conseil constitutionnel a validé le principe
même de la responsabilité des transporteurs dans une décision de 1991. 23
23
CC de la 25/07/1991 décision n°91 - 294. JO du 21/07/1991 p 10 001.
34
Cette sanction sera cependant écartée lorsque le transporteur peut
prouver par tous moyens que le passager clandestin était bien en
possession des documents requis au moment de l’embarquement. Le
transporteur ne sera tenu de payer l’amende que si les documents
comportent une irrégularité manifeste, que le personnel de l’entreprise de
transport aurait dû détecter.
De plus, il ne sera pas non plus tenu de payer l’amende si le
passager clandestin est demandeur d’asile.
2. L’exemption de transporteur par la demande d’asile du passager
clandestin :
En moyenne, 20% seulement des demandes d'asile sont acceptées,
et les procédures peuvent durer d'un mois à deux ans. Dans 63% des cas,
l'Office Français pour la Protection des Réfugiés et Apatrides (OFPRA) ne
se prononce qu'au vu du récit écrit des persécutions des réfugiés.
- Procédure et conditions d’obtention du droit d’asile :
Cette procédure est régie par l'article 35-quater de l'ordonnance du
02/11/1945 portant sur l’entrée et le séjour des étrangers en situation
irrégulière.
Les immigrés ont une semaine pour se rendre à la préfecture où,
après avoir relevé leurs empreintes, on leur remet un formulaire de
demande d'asile et un titre de séjour valable un mois. Dès que leur
requête est enregistrée à l'OFPRA, ils reçoivent une carte de séjour de
trois mois. Elle est renouvelée aussi longtemps que dure l'instruction de
leur dossier par l'OFPRA puis, éventuellement par une commission de
recours des réfugiés, juridiction d'appel où siège un conseiller d'Etat, un
35
membre de l'OFPRA et un Haut Commissaire des Nations Unies pour les
Réfugiés (HCR). Dans un premier temps, c'est donc l'OFPRA qui examine
la demande. Cet organisme public administratif, crée en 1952, et placé
sous la tutelle du Ministre des Affaires Etrangères, s'appuie sur l'article 1er
de la Convention de Genève qui stipule que sont réfugiées « les personnes
qui craignent, avec raison, d'être persécutées du fait de leur race, de leur
religion, de leur nationalité, de leurs opinions politiques ou de leur
appartenance à un certain groupe social, et qui ne peuvent pas ou ne
veulent pas retourner dans leur pays ». Chaque décision fait l'objet au
minimum d'un double examen. Un agent spécialiste de la zone
géographique d'origine du demandeur instruit le cas. Son supérieur prend
ensuite la décision. Et, s'il y a un doute, c'est le directeur de l'OFPRA qui
peut être amené à trancher. En cas de refus, le demandeur peut faire
appel auprès de la commission des recours. Durant l'instruction, le
demandeur d'asile, qui n'est pas autorisé à travailler (depuis la circulaire
CRESSON de 1991), bénéficie d'une allocation d'insertion de 1700 Francs
par mois (soit environ 250 euros) s'il a trouvé un logement par ses
propres moyens. Sinon, il peut être hébergé en CADA (Centre d'Accueil
pour Demandeur d'Asile). Si le statut de réfugié lui est reconnu, le
demandeur reçoit un certificat de réfugié de trois ans, puis de cinq ans,
renouvelable. Il bénéficie alors de la quasi-totalité des droits des Français.
Il serait intéressant d’étudier l’affaire de l’East Sea concernant le
droit d’asile.
- L’affaire de l’East Sea du 17 février 2001 24 :
24
Journal de la marine marchande : 23 février, et 2 mars 2001.
36
Ce vraquier, battant pavillon cambodgien, s’est échoué sur la côte
varoise le 17 février 2001, à Saint-Raphaël. Il transportait un millier
d’immigrés clandestins, en grande majorité kurdes irakiens. La première
étape était la zone d'attente. Cette zone a été créée par la loi du
06/07/1992 afin d’offrir une base juridique claire aux zones
internationales où les étrangers sont retenus contre leur gré en attendant
que les autorités statuent sur leur sort. En l’espèce, les kurdes étaient des
personnes étrangères débarquées illégalement sur le territoire français. Et
comme toutes les personnes en situation irrégulière arrivées par port,
aéroport ou gare, ils ont été placés en zone d'attente, créée dans un camp
militaire de Fréjus, pendant une durée de vingt jours.
De plus, le préfet du Var, Daniel Canepa, a déclenché le "plan
blanc", mis en place en cas de catastrophe naturelle ou d'accident
collectif. Il permet de dégager les moyens nécessaires à l'assistance
sanitaire des naufragés. Enfin, les fonctionnaires des préfectures de la
région et la police des frontières ont interrogé les réfugiés pour recueillir
les renseignements (nom, prénom, âge, commune d'origine) afin de
permettre au Ministère d'apprécier s'ils étaient susceptibles de relever de
l'asile politique. Leur déclaration a été adressée au Ministère des Affaires
étrangères. Celui-ci a émis un avis, transmis ensuite au Ministère de
l'intérieur qui, à partir de ce rapport, décidait si la demande d'asile était
« manifestement fondée ou infondée ». Ceux dont la demande était
« manifestement infondée » se trouvaient en situation irrégulière et
devaient quitter le territoire national. C'est ainsi que quelques familles ont
été refoulées alors qu'elles tentaient de rejoindre la frontière allemande.
Les autres ont été admis à entrer sur le territoire français avec une
Autorisation provisoire de séjour (APS) d'un mois et feront leur demande
d'asile auprès de l'OFPRA. Les trois quarts ont obtenu cette APS et se sont
trouvés en situation régulière sur le territoire français.
37
Il convient dès lors de s'interroger sur les conséquences de cette
affaire au plan juridique et sur les mesures prises par les autorités
maritimes françaises.
- Des mesures pratiques et juridiques envisagées :
L'affaire de l'East-Sea a créé un choc auprès des autorités maritimes
françaises, qui ont tout naturellement renforcé leur surveillance. En
particulier, dans la nuit du 23 au 24 février, l'Elpa, un cargo de 111
mètres battant pavillon panaméen a été repéré dans la Manche. Ce
navire, en provenance de Safi (Maroc) et se dirigeant vers Amsterdam,
était suspecté de transporter de la drogue et des immigrés clandestins.
Ces soupçons se fondaient sur des échanges d'informations entre les
autorités douanières des pays limitrophes. Cela démontre que, malgré
toute la surveillance possible mise en place, les autorités maritimes ne
peuvent opérer plus efficacement qu'à partir de renseignements (la source
importe peu).
De plus, l’Union Européenne a souhaité développer une politique
plus stricte pour faire face à ces incidents. La Commission des libertés
publiques du Parlement européen devait se réunir à partir du 26 février
pour développer l'idée d'une politique communautaire de l'immigration. Au
cœur des débats se trouvait la question de la responsabilité des
transporteurs à l'égard de l'immigration clandestine. Le 13 mars, les
députés européens ont rejeté deux projets de directives, et trois projets
de règlements, au motif que leur base juridique était incorrecte, mais
surtout parce qu’ils estimaient que les propositions des Etats étaient trop
parcellaires sur des sujets nécessitant un traitement global. Le rejet a en
particulier porté sur un projet de directive d'origine française, qui tentait
d'harmoniser les sanctions infligées aux transporteurs acheminant des
personnes en situation irrégulière sur le territoire européen. Ces sanctions
sont à l'heure actuelle très diverses : 500 F par personne en Belgique,
38
10000 F en France, 20000 F au Royaume-Uni (d'après le Carrier Liability
Act de 1987) ou encore 5 millions de francs en Finlande. La France
proposait une amende de 5000 euros par clandestin, remboursable quand
l'asile est accordé. Elle souhaitait aussi à l'origine que les transporteurs
soient responsables des personnes arrêtées à leur bord, mais la réaction
particulièrement virulente des transporteurs et en particulier de la
Communauté des chemins de fer européens (CCFE) l'en dissuada. Le rejet
(463 voix contre 26, plus 8 abstentions) de cette directive s'explique
également par le fait que certains ministres des transports refusent
d'imposer à leurs compagnies aériennes des sanctions susceptibles de leur
faire perdre des bénéfices. Il faut donc attendre à nouveau pour espérer
voir de nouvelles propositions aboutir.
Cependant, le transporteur n’est pas le seul à assumer la présence
de passagers clandestins à bord du navire. En effet, un rôle important est
joué par les P&I clubs dans le traitement des clandestins.
B. Le rôle des P&I clubs dans le traitement des passagers
clandestins :
Le club de protection, par son système mutualiste, assure
l’ensemble des risques encourus par le navire. Cela concerne les risques
de responsabilité (marins, passagers, tiers), la pollution, le sauvetage,
ainsi que les passagers clandestins, notamment. Ainsi, le risque des
passagers clandestins peut être pris en charge par le P&I Club. Il suffit
pour s’en assurer de lire les livres de procédure remis par les différents
P&I à leurs membres 25 . Il est intéressant de connaître leur définition du
25
« Rules » club Skuld, p.41 ; « Handbulk » club Gard, p.33
39
passager clandestin. Les P&I le définissent comme : « une personne, qui,
dans quelque port que ce soit, se cache dans un bateau sans autorisation
de l’armateur ni du commandant et qui reste à bord une fois que le bateau
a quitté son emplacement » 26 . Les passagers entraînent une telle charge
de travail supplémentaire pour le bord du navire que le club « West of
England » a créé un service dédié à leur gestion.
Mais avant d’étudier le rôle du P&I dans la lutte contre le problème
des passagers clandestins, revenons sur l’histoire de ces clubs.
Ces clubs sont nés au milieu du XIXe siècle en réponse aux besoins
nouveaux des propriétaires de navires estimant être trop exposés par une
loi anglaise de 1846 permettant aux représentants légaux de victimes
d’intenter une action en responsabilité contre le propriétaire de navire
pour accident mortel causé par sa faute. On assista dans un premier
temps à la naissance des Protecting Association, tel la « Shipowners'
Mutual Protection Society » en 1855. Elle était constituée par un
groupement d’armateurs provenant de « Hull Clubs » (assureurs corps du
navire), lesquels naquirent aussi au début du XIXe siècle. Mais en 1824,
ces clubs ne pouvaient plus faire face à la concurrence des Lloyd’s et à
celle des nouvelles compagnies. En effet, ces clubs ne couvraient pas les
risques quant à la responsabilité pour perte de vies humaines et pour
blessures, la responsabilité pour dommage à des objets fixes ou mobiles
et les excédents de responsabilités à la suite de collisions.
Les premiers P&I clubs commencèrent par réassurer les risques de
collision pour le quart du marché ainsi que les risques de blessures. Cette
couverture était appelée « Protection Insurance ». A l’époque, les
armateurs ne voyaient pas l’intérêt de se couvrir contre d’autres risques.
26
Definition du Scope of P&I cover du North of England P&I Association.
40
Mais en 1870, l’armateur du « Westonhope » fut reconnu responsable de
la perte de la cargaison de son navire (après avoir fait une escale non
prévue à Port Elisabeth). De plus, en 1874, le P&I club « The North of
England Association » prit en charge l’assurance de la responsabilité de
l’armateur pour les dommages à la marchandise. Cette branche s’appelle
«l’Indemnity Insurance ».
Concernant les passagers clandestins, l’action du P&I club s’articule
autour de l’agent local, et des moyens de préventions édictés par les P&I
clubs.
1. Le rôle de l’agent local :
Les correspondants de Clubs sont en quelque sorte des satellites des
P&I Clubs. Ils sont indépendants des Clubs dans le sens où il ne s’agit
nullement de filiales. Cependant, concernant leurs activités, ils sont
dépendants des Clubs. Dans chaque port, il y a au moins un
correspondant de Clubs (par exemple à Marseille, il y en a trois). Chaque
Club n’a pas un représentant dans un port, c’est un correspondant local
qui a plusieurs Clubs. Le correspondant a un rôle de mandataire car il doit
rendre compte de tout ce qu’il fait au nom du Club. Lors d’un litige dans
un port, le Club informe son correspondant local afin qu’il agisse pour son
compte, dans la défense des intérêts de son Club. Un grand intérêt
pratique s’attache à ces correspondants, car ces derniers connaissent la
législation et les pratiques du pays dans lequel ils sont implantés, et ils
sont sur place. Concernant les passagers clandestins, leur action est
essentielle. Ce sont eux qui s’occupent de leur rapatriement. Leur rôle
recoupe parfois celui du commandant. Lorsqu’un passager clandestin est
découvert, leur travail s’articule autour de trois missions. La première est
de recueillir l’identité de l’individu. Ensuite, si ce dernier ne possède aucun
papier d’identité (ce qui est le cas la plupart du temps), il tente d’obtenir
41
un passeport provisoire. Enfin, il accompagne l’individu jusqu’à l’avion et
parfois même jusqu’à destination.
L’agent est en fait un relais entre l’armateur, les autorités de police
locales, les différents consulats et les ambassades. Il n’est pas obligatoire
que le passager clandestin soit renvoyé dans le pays dont il possède la
nationalité. Dans l’affaire du « Nueva Piave » relative à trois africains qui
s’étaient évadés de prison, ces derniers avaient été renvoyés vers le
Ghana pour éviter qu’ils soient à nouveau persécutés en Afrique du Sud,
en raison de leur appartenance à l’ANC, l’African National Congress
(Congrès national africain). L’agent local doit en France posséder le
document ordonnant l’expulsion. Il peut s’agir d’une ordonnance d’un
juge, à la suite d’une poursuite judiciaire, mais c’est assez rare en
pratique. Ce sera, dans la plupart des cas, une simple notification émise
par les autorités de police refusant l’accès au territoire français
conformément à l’Ordonnance du 2 novembre 1945. Une fois en
possession du passeport provisoire et de la décision de refoulement, le
rapatriement peut être effectué. Ce dernier s’effectuera par avion ou par
navire, les clubs préférant la seconde solution, beaucoup moins onéreuse.
2. Les moyens de prévention édictés par les P&I Clubs 27 :
Le problème des passagers clandestins est tel que les Clubs ont mis
en place des « Check List » pour le commandant et l’équipage des navires
circulant dans des zones à risques. Ces moyens de prévention sont, en
théorie, efficaces, mais engendrent en pratique un certain nombre de
difficultés, telles que des pertes de temps, l’installation d’un climat de
27
Mémoire de Sophie Pantele : “ L’Affaire du MC Ruby ” CDMT/ Aix-en-Provence/1996).
42
tension, des plaintes des équipages à cause des charges supplémentaires,
etc.
En pratique, des règles générales sont édictées par les P&I Clubs.
Lorsque le bateau est au port, le commandant doit s’assurer qu’un
guetteur est constamment présent à la coupée. La surveillance est
primordiale afin d’éviter l’embarquement illicite d’individus à bord. Les
portes donnant accès aux cabines doivent être fermées à clé. Les
passagers ne pourront dès lors pas se cacher dans cette partie du navire.
Il doit toujours y avoir un membre de l’équipage de service à la coupée
surveillant la circulation des personnes, embarquant ou débarquant. Les
gardes ont l’obligation d’être vigilants au cas où des individus voudraient
monter à bord en passant par l’avant ou l’arrière, en grimpant par les
cordes, et par-dessus les rails de l’emplacement à quai, spécialement
pendant la nuit. Une telle surveillance implique l’embauche de plusieurs
gardes afin qu’il y en ait un à chaque bout du navire. Les gardes doivent
avoir reçu des instructions spécifiques concernant les personnes
autorisées à monter à bord, tels que les dockers par exemple. Les
entreprises de manutention devront dire, avant les opérations de
manutention, combien de dockers travailleront. Les dockers devront
monter à bord par la coupée. Il peut être affiché, dans des endroits
stratégiques du navire, les sanctions encourues par les personnes
embarquant clandestinement afin de décourager les éventuels candidats.
Pendant la nuit, il doit y avoir un éclairage suffisant autour du navire
et surtout au niveau des cordes d’amarrage. Une fouille complète doit être
effectuée avant le départ, particulièrement dans les endroits les plus
inconfortables, improbables pour une cachette, mais aussi dans des zones
apparemment fermées. Sur les porte-conteneurs, une fouille des espaces
vides est nécessaire. Les conteneurs devront être plombés avant d’être
amenés au port. Pour les conteneurs sans plomb, ceux-ci seront ouverts
et fouillés.
43
Ces dispositions concernent tous les types de navires, dans tous les
ports. Il existe ensuite des règles spécifiques à chaque port.
Par exemple, en Europe Occidentale, le conteneur est très utilisé par
les passagers clandestins. Il faut donc mettre au point des règles
spécifiques permettant de limiter au maximum cette cachette. Ainsi, les
conteneurs vides devront être ouverts et vérifiés à l’intérieur, juste avant
le chargement. Pour ce qui est des conteneurs pleins, le capitaine et
l’équipage devront être particulièrement attentifs et devront chercher le
moindre signe prouvant que le conteneur a été trafiqué. Une fois à bord,
les conteneurs seront placés de telle sorte que les personnes ayant réussi
à s’y cacher ne puissent en sortir. Concernant les conteneurs pleins, il est
difficile de les contrôler car le transporteur n’a pas le droit d’ouvrir les
conteneurs plombés sur le navire. Il doit juste vérifier les numéros de
plomb avant le chargement.
Un autre exemple, en Afrique de l’Ouest. Dans ces régions,
l’embarquement de passagers clandestins se fait souvent par
l’intermédiaire de personnes travaillant au port et notamment les dockers.
L’embarquement est donc dû souvent à un manque de contrôle à l’entrée
du port. L’action se centrera ainsi sur une plus grande surveillance au
niveau de l’accès au navire. Les Clubs demandent donc de placer des
officiers de service sur le pont qui collectera les cartes d’identification
d’accès au port une fois que les dockers arrivent à bord pour travailler.
Ces cartes ne seront rendues que lorsque le travail sera terminé.
L’inspection des conteneurs vides est une fois encore préconisée. Les
Clubs exigent une surveillance à la coupée pendant la nuit. L’utilisation de
gardes armés peut être dissuasive. Au Nigeria, les candidats au voyage
clandestin montent à bord en faisant partie de l’équipe de maintenance.
Ils font un repérage des lieux et cachettes éventuelles pendant leur
travail. La solution à ce problème est simple, le capitaine ne doit plus faire
appel à des entreprises de maintenance nigériennes. L’entretien sera donc
fait par l’équipage ou des entreprises lors de l’escale suivante.
44
Les clubs considèrent que la vigilance à tout moment et l’application
de toutes les précautions d’usage pour contrecarrer les passagers
clandestins ne doivent pas être négligées. Il faut faire preuve d’ingéniosité
car les passagers clandestins ont des techniques de plus en plus rusées.
La découverte de passagers clandestins à bord du navire va
entraîner un certain nombre de frais et pénalités, pris en charge par les
armateurs et les P&I Clubs.
Paragraphe 2 : La prise en charge des frais occasionnés par les
passagers clandestins :
L’armateur et son P&I Club vont prendre en charge les différents
frais et pénalités entraînés par la découverte de passagers clandestins.
A. Les coûts financiers supportés par l’armateur :
En premier lieu, l’armateur sera contraint de payer une amende. En
France, l’article 20 bis de l’Ordonnance de 2 novembre 1945, créé par une
loi du 26 février 1992, modifié en 1993, prévoit une amende pour le
transporteur maritime en cas de débarquement de passagers clandestins.
Cet article prévoit : « Est punie d’une amende d’un montant maximum de
10 000 francs (soit environ 1500 euros) l’entreprise de transport aérien ou
maritime qui débarque sur le territoire français, en provenance d’un autre
Etat, un étranger non ressortissant d’un Etat membre de la Communauté
Economique Européenne et démuni du document de voyage, et le cas
échéant, du visa requis par la loi ou l’accord international qui lui est
applicable à raison de sa nationalité ». L’alinéa 2 dispose que ; « l’amende
peut être prononcée autant de fois qu’il y a de passagers concernés ».
45
Le texte de l’Ordonnance de 1945 n’évoque pas directement les
passagers clandestins, mais vise les étrangers « démunis du document de
voyage et le cas échéant du visa requis ». Les passagers sont donc
implicitement visés par cet article, qui énonce par ailleurs les deux
caractéristiques du passager clandestin : l’absence de titre de transport et
de l’autorisation d’entrer sur le territoire.
Il s’agit pour le transporteur d’une obligation. Sil ne la respecte pas,
son manquement sera constaté dans un procès-verbal établi
généralement par un agent de la D.I.R.C.I.L.E.C. Ce manquement ainsi
constaté donnera lieu à une amende prononcée par le Ministre de
l’Intérieur. L’amende pourra être répétée autant de fois qu’il y a de
passagers clandestins et son montant sera versé au Trésor Public. Il est
assez rare qu’un passager clandestin voyage seul, la plupart du temps, ils
sont au moins deux à se cacher à bord. Ainsi, le montant de l’amende
peut vite être très élevé. La décision du Ministre sur la prononciation de
l’amende sera motivée et susceptible d’un recours de pleine juridiction. Il
est prévu que le Ministre ne pourra infliger d’amende pour de faits relatifs
à une affaire remontant à plus d’un an.
Il suffit qu’il y ait débarquement pour que le transporteur tombe
sous le coup de cette Ordonnance de 1945. Dès lors, on comprend mieux
la vigilance des armateurs et le renforcement de contrôles mis en place
afin d’empêcher les clandestins de s’échapper. Même si le transporteur
prouve qu’il a pris toutes les précautions pour éviter l’évasion du
clandestin, il devra subir une amende.
De plus, au-delà des pénalités déjà très lourdes, l’armateur se voit
contraint de pourvoir aux besoins du passager indésirable pendant son
séjour dans le pays. Il doit donc prendre en charge divers frais de
nourriture, de boisson, de vêtements, etc. L’armateur devra également
réparer toute dégradation, détérioration des matériels mobiliers à bord,
causées par le passager clandestin. Les équipements de sauvetage
46
supplémentaires, en particulier les gilets de sauvetage, sont aussi à sa
charge. Il devra aussi payer les heures supplémentaires effectuées par
l’équipage du fait de la présence du passager clandestin à bord (les repas
supplémentaires par exemple). L’armateur devra prendre en charge tous
les frais médicaux du clandestin si nécessaires.
Ensuite, l’on trouve tous les frais inhérents à la garde, à
l’hébergement et au rapatriement. Cela concernera par exemple la
rémunération du traducteur ayant aidé à établir l’identité du passager
clandestin, les frais de garde dans la prison, les escortes en cas de
déplacement, etc. Les frais de refoulement incombent à l’armateur, tenu
de le ramener à ses frais à son point de départ 28 . L’armateur devra subir
les pertes éventuelles d’exploitation commerciale suite à une éventuelle
saisie temporaire du navire ainsi que les frais dus à un déroutement
volontaire des navires en vue de débarquer le ou les clandestins (détours,
frais de combustibles, perte de temps, frais portuaires etc.).
Chaque frais énuméré doit être multiplié par le nombre de passagers
clandestins à bord, ce qui peut représenter des sommes considérables.
B. La couverture du P&I Club :
Comme nous l’avons vu, la présence de passagers clandestins peut
entraîner d’énormes charges financières pour l’armateur. Nous l’avons vu
aussi, ce dernier peut se couvrir contre le risque clandestin auprès de son
P&I Club, cependant, la couverture clandestine de celui-ci prévoit en
général une somme forfaitaire par affaire de clandestins. Cette somme est
en général égale à 25 000 francs, donc à partir de deux clandestins,
28
Décret-loi du 30 octobre 1935/ circulaires du 6 février 1936 et du 12 décembre 1972.
47
l’assurance ne couvre plus les dépenses engagées. Il faut compter environ
40 000 francs soit environ 6 000 euros pour le rapatriement d’un seul
passager clandestin.
Les différentes méthodes et normes internes doivent tenir compte
d’un politique internationale en la matière. De toute part, la nécessité
d’élever le débat au niveau international se ressent de plus en plus.
Il existe déjà une Convention de Bruxelles de 1957, qui règle le sort
des passagers clandestins maritimes avec beaucoup d’humanité et de
précision, mais qui est restée inapplicable car insuffisamment ratifiée.
C’est d’ailleurs son caractère trop humaniste qui a sans doute été un frein
à son application. Dans cette Convention, on recense quelques
dispositions importantes, notamment celle qui couvre le droit du capitaine
du navire de livrer son passager clandestin à l’autorité compétente du port
d’un Etat contractant, avec pour cet Etat un devoir de recevoir ce
passager. Mais cette Convention ne réglait pas le sort du clandestin une
fois débarqué, complètement muette sur son devenir judiciaire.
Une amorce de prise de conscience au sein de la communauté
internationale existe cependant, pour tenter une réflexion sur le problème
clandestin.
Paragraphe 3 : Les Directives sur le partage des responsabilités
pour garantir le règlement satisfaisant des cas d’embarquement
clandestin :
48
L’OMI (Organisation Maritime Internationale) a pris une circulaire
FAL intitulée « Circulaire concernant les directives sur le partage des
responsabilités pour favoriser le règlement satisfaisant des cas
d’embarquement clandestin » le 25 janvier 1996 29 . Cette circulaire fait
état des préoccupations et de l’urgence exprimées devant l’ampleur du
problème. C’est une circulaire destinée aux Gouvernements membres, qui
se voient invités à appliquer des propositions avec les parties intéressées
afin de mener une expérience qui conduira à établir une résolution.
Comme nous l’avons précédemment vu, cette circulaire définit le passager
clandestin comme : « une personne dissimulée à bord d’un navire ou
cachée dans la cargaison chargée ultérieurement, sans le consentement
du propriétaire ou du capitaine du navire ou de toute autre personne
responsable, qui est découverte à bord après que le navire ait pris la mer,
et qui est déclarée être un passager clandestin par le capitaine ou par les
autorités compétentes ». Il reste que ce sont le propriétaire du navire et
le commandant qui doivent principalement résoudre le problème. Ils
n’endossent cependant pas seuls la périlleuse mission. En effet, l’accent
est mis sur la coopération. Il s’agit d’une coopération entre tous les
intervenants, aussi bien les propriétaires de navires, que les capitaines ou
encore les pays d’embarquement, de débarquement et enfin les pays
traversés lors des refoulements. Chaque pays dans lequel entre ou arrive
le clandestin est libre de décider du règlement de la situation.
Certains principes de base peuvent toutefois être appliqués d’une
manière générale, tels que l’invitation faite aux pays de recevoir ses
ressortissants ou résidants, ou l’incitation faite aux pays d’embarquement
de recevoir le clandestin pour l’interroger avant la prise de décision finale,
29
Circulaire référencée : FAL.2/Circ.43.
49
ou encore la nécessité de débarquer un clandestin avec la proposition de
le renvoyer vers un pays approprié en coopération avec le propriétaire du
navire. Enfin, cette circulaire rappelle et met l’accent sur l’exigence
d’humanité avec laquelle doit être réglée la question, ainsi que sur la
sécurité de l’exploitation du navire. Certaines dispositions retiennent
particulièrement l’attention ; elles reprennent soit des principes déjà
connus et importants, soit elles innovent.
Ainsi, l’armateur doit, en amont, tout faire pour empêcher la
présence de clandestins. En cas de présence de passagers clandestins à
bord, le capitaine se doit de mener une enquête quant à la détermination
de l’identité du clandestin (article 1.2) ou sa citoyenneté, son lieu
d’embarquement (article 1.1), etc. 30 . Le capitaine doit encore prévenir le
propriétaire, les autorités du port d’embarquement, les autorités du
prochain port d’escale et de l’Etat du pavillon (article 1.4). Il ne doit pas
modifier son voyage sauf à ce que le rapatriement soit organisé, ou que
des conditions exceptionnelles de sécurité ne l’imposent (article 1.5). Le
propriétaire doit vérifier que les renseignements ont bien été fournis aux
autorités (article 2.1) et veiller à exécuter tout ordre de renvoi (article
2.2).
Les responsabilités de chacun des intervenants, y compris les pays,
ont été envisagées par la circulaire. Le pays du port d’embarquement est
appelé à assurer l’interrogatoire du clandestin (article 3.1), à aider à
l’identifier (article 3.3), à envisager de donner l’autorisation de
débarquement (article 3.2) si le problème n’est pas résolu alors que le
navire doit appareiller, ou si les mesures de renvoi sont prises ou encore
si la présence de clandestins compromet la sécurité de l’exploitation. Le
30
Cf. Annexe n°3 : la circulaire contient en annexe une fiche de renseignements indicative.
50
renvoi, selon la circulaire et son article 3.8 pourrait se faire par quelques
moyens que ce soit et sur ordre du pays de débarquement (article 3.5).
Ces pays pourront même envisager de réduire le montant de la redevance
exigible si les propriétaires de navire ont coopéré de façon satisfaisante
(article 3.7). Tout ceci devrait se faire en tenant compte des intérêts du
propriétaire du navire.
Le port d’embarquement se voit aussi tenu par des obligations,
telles que l’acceptation d’un clandestin ressortissant ou résidant (article
4.1), l’interrogatoire du clandestin (article 4.2), l’arrestation, la détention,
s’il est découvert avant l’appareillage ou lorsque le navire e trouve encore
dans les eaux territoriales (articles 4.3 et 4.4).
Pour les pays dont le clandestin prétend ressortir, ceux-ci doivent
s’efforcer de déterminer l’identité de ce dernier, et l’accepter s’il a la
nationalité ou la citoyenneté du pays.
Enfin, l’Etat du pavillon est invité à coopérer également en aidant à
la découverte de l’identité (article 6.1) ou en intervenant auprès des
autorités compétentes pour faciliter le débarquement du passager
clandestin à la première occasion (article 6.2). Il serait souhaitable aussi
qu’il aide le propriétaire à prendre les dispositions nécessaires au renvoi
du clandestin (article 6.3).
Quant aux différents pays de transit, ils sont sollicités pour autoriser
ces transits sans difficultés (article 7).
Ces différentes dispositions contribuent en partie à améliorer la
situation, mais la difficile question de leur application reste posée. Cette
prise de conscience internationale ne pourrait que gagner en efficacité si
les normes internes étaient également modifiées. Il est impératif de revoir
l’infraction d’embarquement clandestin. Il serait nécessaire de simplifier la
procédure, qui est lourde dans son ensemble.
51
Mais si l’embarquement de passagers clandestins donne lieu à des
difficultés et à des procédures lourdes, c’est le débarquement du passager
clandestin qui pose le plus de problèmes.
52
Section 2 : Le débarquement de passagers clandestins :
Le passager clandestin a un but qui est d’entrer sur le territoire, il a
donc vocation à devenir un « immigré clandestin ». Ce n’est plus à l’égard
du navire qu’il est en infraction, mais à l’égard de l’Etat.
Paragraphe 1 : Les solutions apportées au problème du passager
« immigré clandestin » 31 :
Afin de résoudre la question des passagers clandestins désirant
entrer sur le territoire par la voie maritime, l’Ordonnance de 1945 prévoit
deux volets : un volet répressif et un volet administratif, faisant l’objet de
modifications fréquentes. La situation du passager clandestin n’est plus la
même que l’on utilise l’un ou l’autre de ces deux volets. Dans un cas, il ne
sera pas considéré comme immigré clandestin, alors que dans l’autre, il a
commis l’infraction. Il s’agit de savoir si le clandestin qui est à bord est ou
non un immigré clandestin à l’égard de l’Etat vers lequel se dirige le navire
ou dans lequel il se trouve. En général, la voie administrative est retenue
au détriment de la voie répressive.
A. La voie répressive : une mesure inappliquée :
31
« La question des passagers clandestins : bilan et perspectives des solutions juridiques », H. Doualas, DMF
1997.
53
L’étranger 32 qui entre en France sans se conformer aux dispositions
des articles 5 et 6 de l’Ordonnance du 2 novembre 1945, commet
l’infraction d’entrée frauduleuse sur le territoire français, prévue par
l’article 19 de la même Ordonnance.
La première question qui se pose est celle de savoir à partir de
quand le passager du navire devient un immigré clandestin.
Il ressort de l’article 3 de l’Ordonnance de 1945, que l’expression
« En France » s’entend du territoire métropolitain et de celui des
territoires d’Outre Mer. Il est admis en droit international que le territoire
comprend les espaces terrestres, aériens et maritimes. Le nouveau code
pénal exprime le même principe dans son article 113-1. Cependant, ce
principe est exprimé moins clairement dans certains textes, comme par
exemple dans la Convention Schengen. Celle-ci distingue dans sa
définition des frontières extérieures entre : « les frontières terrestres et
maritimes ainsi que les aéroports, et ports maritimes des parties
contractantes ». Cela signifie que la frontière maritime est bien celle des
eaux territoriales, mais que le point de contrôle est repoussé jusqu’au
port. Le clandestin qui est à bord du navire est, en pratique, en état du
sursis jusqu’au point de contrôle dans le port. La solution de considérer le
passager clandestin comme « immigré clandestin » dès l’entrée du navire
dans les eaux territoriales n’est pas satisfaisant pour l’Etat qui serait alors
chargé d’assurer la reconduite à la frontière. En effet, dès que le
clandestin est sur le territoire, on ne peut plus recourir au refoulement qui
prend place avant l’entrée sur le territoire.
La solution retenue par les autorités est de considérer que le
clandestin est fictivement absent du territoire, alors même qu’il se trouve
32
L’étranger est entendu comme toute personne hors de la Communauté Européenne.
54
dans les eaux territoriales, et n’est donc pas poursuivi pour l’infraction de
l’article 19 de l’Ordonnance de 1945.
La voie répressive n’est pas utilisée, seule la voie administrative
permet d’essayer de répondre à la question des clandestins.
B. La voie administrative : la solution retenue mais controversée :
Le clandestin du bord n’est pas considéré comme un immigré
clandestin tant qu’il est à bord du navire sur lequel il se trouve. Il reste
cependant un immigré potentiel et sa situation doit donc être réglée
rapidement. A cette occasion, le Ministère Public n’intervient plus, mais
c’est le Préfet, qui, à l’aide de la DICCILEC 33 se charge de gérer la
question. En pratique, la procédure est la suivante : le capitaine prévient
l’Administrateur des Affaires Maritimes qui prévient lui-même le Préfet, de
l’arrivée au port d’un navire à bord duquel se trouve un clandestin. Dès
l’arrivée au port, les différentes autorités administratives interviennent,
les Douanes contrôlent les marchandises, la police contrôle les identités et
documents requis. En règle générale, la DICCILEC refuse le débarquement
du passager clandestin et exige son refoulement par le navire, avançant
de surcroît que le navire ne peut débarquer celui-ci sous peine d’une
amende, conformément à l’article 20 bis de l’Ordonnance. Il est difficile
d’opter pour une telle rigidité qui consiste à forcer le navire à détenir les
individus, alors qu’il n’y a aucune infrastructure pour ce genre de mission.
33
Direction Centrale du Contrôle de l’immigration et de la lutte contre l’emploi des clandestins
55
1. Le refoulement : une obligation difficile à mettre en œuvre :
Le refoulement est l’obligation qu’a l’entreprise de transport
maritime de réacheminer l’étranger à son port d’embarquement, ou à son
pays d’origine, ou à défaut dans un pays où il peut être admis. Ce
réacheminement constitue un refoulement et non une reconduite à la
frontière, car ici, le clandestin est censé ne pas être entré sur le territoire
français. Ce refoulement est imputable à l’entreprise de transport selon
l’article 35 TER de l’Ordonnance du 2 novembre 1945.
Différents intérêts sont en cause. L’Administration a intérêt à
refouler au plus vite le clandestin, compte tenu de la politique de lutte
contre l’immigration clandestine. L’entreprise de transport est, quant à
elle, tenue par des impératifs économiques, et les retards causés par un
clandestin à bord se chiffrent rapidement à des milliers d’euros.
Cependant, cette procédure de refoulement est souvent difficile à mettre
en œuvre compte tenu de la destination du navire. Parfois, le
réacheminement ne peut s’effectuer sur aucun navire de la même
entreprise. Les entreprises de transport maritime sont conscientes des
difficultés posées par les clandestins aux Etats, et ne s’opposent pas au
refoulement qu’elles doivent supporter. Cependant, elles ne peuvent
admettre la rigidité administrative qui consiste à exiger le refoulement par
le même navire sans possibilité pour celui-ci de débarquer le clandestin.
2. Le maintien à bord : une obligation contestée :
Certes l’incarcération sur le navire est prévue par l’article 30 du
CDPMM, mais celle-ci a un champ d’application résiduel qui se limite à
assurer la sécurité du navire durant la traversée lorsque l’individu est en
situation infractionnelle. Cependant, les autorités de la DICCILEC posent
comme principe que le clandestin dépourvu des documents requis pour
entrer sur le territoire français ne peut être débarqué. Selon la DICCILEC,
si le clandestin débarque, il commet l’infraction prévue à l’article 19 de
56
l’Ordonnance de 1945 et l’entreprise de transport risque de se voir
imputer l’infraction envisagée à l’article 20bis de cette même Ordonnance.
Selon la DICCILEC, l’article 35ter fait obligation au même navire de
refouler le clandestin. Cette rétention à bord a souvent été critiquée 34 . Le
juge judiciaire des référés a condamné ces rétentions à bord des navires,
en estimant qu’il s’agissait en l’espèce d’une voie de fait. En effet, aucun
texte ne permet aux autorités autres que judiciaires de retenir un individu
sur le navire, alors que l’article 35 quater de l’Ordonnance prévoit une
possibilité de maintenir le clandestin en zone d’attente. 35
Cette condamnation pour voie de fait n’a pas satisfait le Ministère de
l’Intérieur, qui, confronté à une affaire semblable le 9 août 1996, a récusé
l’existence de la voie de fait et contesté la compétence du juge judiciaire,
privant celui-ci de la possibilité de statuer au fond en l’absence de la
décision du tribunal des conflits devant lequel était introduit le contentieux
de compétence.
Le 12 mai 1997, le tribunal des conflits a rendu son arrêt 36 , ayant
fait l’objet de critiques. En effet, cette décision conteste la compétence
judiciaire pour l’attribuer aux juridictions administratives. Le tribunal des
conflits a pris position sur le fond en niant l’existence d’une voie de fait.
Cet arrêt du tribunal des conflits n’emporte donc pas la conviction. Mais ce
34
TGI Paris (Référés), 29 juin 1994, GP 24-25 août 1994, p35. TGI Montpellier 7 avril 1997 devant le juge
judiciaire pour qu’il détermine l’existence ou non d’une voie de fait.
35
Le juge des référés a considéré que : « le maintien à bord du navire, constituant une restriction illégale à leur
liberté d’aller et venir, insusceptible de se rattacher à un texte légal, puisque les dispositions des articles 35 ter et
35 quater de l’Ordonnance du 2 novembre 1945 ne permettent pas à l’administration de priver temporairement
un étranger de sa liberté d’aller et venir, ce pouvoir ne lui étant conféré que dans les hypothèses et suivant les
modalités prévues par les articles 5 et 35 bis de l’ordonnance susvisée ».
36
T.C. 12 mai 1997, Rapport de Monsieur Sargos, Conseiller à la Cour de Cassation, J.C.P. 11 juin 1997, n°24,
II, n° 22861.
57
débat sur la voie de fait pourrait être vidé de son contenu. Il existe une
solution aux conflits d’intérêts entre l’Administration et les entreprises de
transport, c’est celle suggérée par l’article 35 quater de l’Ordonnance, qui
crée des structures d’accueil à terre qui sont les zones d’attente.
Paragraphe 2 : La zone d’attente :
Depuis le milieu des années 1980, dans le cadre d’une politique de
contrôle plus strict des flux migratoires, les Etats européens ont développé
un certain nombre de mesures et de pratiques destinées à lutter contre
l’immigration irrégulière. Parmi ces dispositions, nombreuses sont celles
qui ont trait aux conditions d’accès au territoire : généralisation de
l’exigence des visas, amendes aux compagnies aériennes, etc. En France,
certaines des conséquences les plus manifestes de ces mesures sont
constatées aux frontières aériennes et maritimes. Des milliers d’étrangers,
qui souvent ignorent la réglementation, se voient refuser l’entrée sur le
territoire et sont privés de liberté pendant plusieurs jours, voire plusieurs
semaines, dans des conditions difficiles et en dehors de toute légalité
jusqu’en juillet 1992. Témoins à plusieurs reprises de situations
inadmissibles, plusieurs organisations professionnelles de personnel au sol
ou navigant prirent contact en 1988 avec des organisations de défense
des droits de l’homme pour échanger ces informations et envisager des
actions communes. Ce groupe informel se structura en 1989 et prit le nom
d'Anafé (l’Association nationale d’assistance aux frontières pour les
étrangers).
58
A. La définition de la zone d’attente 37 :
La zone d’attente est un espace physique, créé et défini par la loi du 6
juillet 1992. Elle peut exister dans des ports, des aéroports et des gares
ouvertes au trafic international. Elle s’étend «des points d’embarquement
et de débarquement à ceux où sont effectués les contrôles des
personnes». Concrètement, cet espace correspond à la zone sous douane,
dont l’accès est limité. La loi du 26 novembre 2003 38 prévoit une
définition plus large de la zone d’attente et l’étend à tout lieu situé «à
proximité du lieu de débarquement» d’un port, en plus de la référence aux
gares, aux ports et aéroports.
Trois catégories d’étrangers peuvent être maintenus en zone d’attente :
les non-admis, les demandeurs d’asile et les personnes en transit
interrompu. Les mineurs non accompagnés font l’objet d’une attention
particulière. Un non-admis est une personne qui n’est pas autorisée à
entrer sur le territoire au regard des conditions d'entrée telles que définies
par les articles L. 211-1 à 10, L. 212-1, L. 212-2 et L. 213- 1 à 8 du Code
de l’entrée et du séjour et du droit d’asile (CESEDA). La personne est
placée en zone d'attente le temps strictement nécessaire à son renvoi. Un
étranger en transit interrompu est celui qui n’a pas pu poursuivre son
voyage parce que l’entreprise de transport a refusé de l’acheminer vers
son pays de destination finale (parce qu'il ne satisfait pas ou ne semble
pas répondre aux conditions d'entrée dans ce pays) ou parce que les
autorités de ce pays lui ont refusé l’accès sur le territoire. Il est alors
remis à la police aux frontières (PAF), qui a la possibilité de le renvoyer
37
Cf. : ‘Anafé, guide théorique et pratique’, mars 2006, téléchargeable sur le site de l’Anafé www.anafe.org.
38
Loi n° 2003-1119 du 23 novembre 2003 relative à la maîtrise de l’immigration, au séjour des étrangers en
France et à la nationalité. JO 274 du 27 novembre 2003.
59
vers le lieu de provenance ou, si ce renvoi n'est pas possible
immédiatement, de le placer en zone d’attente. Le demandeur d'asile à la
frontière constitue l’exception à l’obligation de présenter des documents
de voyage à la frontière (principe constitutionnel du droit d’asile et des
conventions internationales, en particulier la Convention de Genève,
articles 31 et 33).
Pendant son maintien en zone d’attente, l’étranger est sous le contrôle du
juge mais souvent, celui-ci ne peut agir que soit tardivement, soit de
manière incomplète. En effet, la procédure du maintien en zone d’attente
est caractérisée par la diversité des juges qui sont susceptibles
d’intervenir, chacun dans un domaine de compétence précis et bien
délimité.
- Le juge judiciaire : juge des libertés et de la détention :
Pendant les quatre premiers jours, l’étranger est maintenu sous le seul
contrôle de l’administration. La décision de maintien en zone d’attente est
susceptible d’être contestée auprès du juge administratif mais les recours
qui sont portés devant lui sont dénués d’effet suspensif, de telle sorte que
le juge est amené à se prononcer bien longtemps après la fin de la
période de vingt jours du maintien, au cours de laquelle l’étranger a, le
plus souvent, été refoulé du territoire français.
La loi prévoit par ailleurs l’intervention systématique du juge judiciaire,
qui selon la constitution, est le garant des libertés individuelles, mais
seulement dans l’hypothèse où l’étranger se trouve toujours en zone
d’attente quatre jours après son arrivée, si bien que la PAF a toute
latitude pour procéder aux formalités nécessaires dans des délais souvent
très rapides, inférieurs à ce délai de quatre jours. Si pour des raisons
matérielles ou juridiques (notamment dans le cas où il n’a pas été statué
sur la demande d’admission sur le territoire au titre de l’asile), l’étranger
se trouve toujours en zone d’attente à cette échéance de quatre-vingt
60
seize heures, le maintien est prolongé à la requête de l’administration
seulement s’il est autorisé par le juge des libertés et de la détention.
Celui-ci doit se prononcer en premier lieu sur les nullités qui sont
soulevées, mettant en lumière les éventuelles irrégularités de la procédure
ou atteintes aux droits fondamentaux, puis sur la demande principale de
la PAF, c’est-à-dire la prolongation du maintien en zone d’attente. Il n’est
pas compétent pour se prononcer sur la demande d'asile en elle-même, ni
sur la légalité du maintien initial en zone d’attente ni de son
renouvellement.
Il est donc à la fois : juge des libertés individuelles, juge du respect de la
procédure, juge de la prolongation du maintien en zone d'attente, juge de
la prorogation du maintien exceptionnel.
- Le juge administratif :
Il est compétent pour apprécier la légalité des différentes mesures. Il
intervient également lorsque le ministère oppose un refus d'entrée sur le
territoire suite à une demande d'asile manifestement infondée. Malgré la
revendication sans cesse avancée par l’Anafé depuis sa création, les
recours formés contre les décisions administratives ne sont pas
suspensifs, c'est à dire qu'ils n'ont aucune incidence sur le sort immédiat
des étrangers et ceux-ci peuvent tout de même être refoulés à tout
moment. Des procédures en urgence, dites de «référé» peuvent être
engagées, à condition que l’étranger soit correctement assisté et que les
intervenants susceptibles de l’assister, tels l’Anafé, puissent agir avant la
PAF qui se révèle souvent empressée. Le juge administratif est donc le
juge de la légalité des décisions prises par l’administration.
Pendant son maintien en zone d’attente, l’étranger, qui n’a par définition
commis aucun délit et qui fait simplement l’objet d’une mesure de
surveillance par l’administration, n’est jamais présenté à un juge pénal.
Au terme des vingt jours de maintien en zone d’attente, si l’étranger n’a
61
pas été refoulé, il doit être admis sur le territoire français et normalement
mis en possession d’un sauf-conduit, lui permettant de résider
régulièrement pendant huit jours, notamment afin d’entreprendre les
démarches nécessaires pour un établissement durable (visa de
régularisation ou «sauf-conduit»). S’il doit partir mais refuse d’embarquer,
la PAF peut décider de le placer en garde à vue. Ce placement en garde à
vue a pour effet de mettre juridiquement un terme au maintien en zone
d’attente. L’étranger reste sous le contrôle de la police, qui agit selon les
ordres donnés par le procureur de la République, mais relève des règles
fixées dans le code de procédure pénale. C’est ce qu’on appelle le
déferrement au parquet. En particulier, l’étranger ne peut plus
communiquer directement avec personne et a simplement le droit de faire
avertir indirectement toute personne de son choix. Le procureur de la
République décide alors s’il y a lieu de le présenter au tribunal
correctionnel, généralement «en comparution immédiate», car les faits qui
lui sont reprochés ne nécessitent pas d’enquête approfondie.
B. La situation en zone d’attente :
Il existe de nombreuses zones d’attente en France et la mise à jour
obtenue de la police aux frontières et des douanes en contient 95 en
France métropolitaine et en Outre Mer.
Une zone d'attente est délimitée par le préfet du département qui
l’institue par voie d’arrêté. La zone d’attente «s'étend des points
d'embarquement et de débarquement à ceux où sont effectués les
contrôles des personnes. Elle peut inclure, sur l'emprise du port ou de
l'aéroport, un ou plusieurs lieux d'hébergement assurant aux étrangers
concernés des prestations de type hôtelier» (article L. 221-2 CESEDA).
Selon les cas, les zones sont gérées par la PAF, la gendarmerie, la police
nationale ou les agents des douanes. Les conditions de maintien dans ces
zones d’attente sont très variables. Certaines zones d’attente existent
62
formellement mais ne servent quasiment jamais car peu de personnes
transitent par ces lieux. Lorsque des personnes y sont maintenues, les
autorités administratives sont souvent prises au dépourvu car elles ne
sont pas forcément familières avec la procédure de maintien en zone
d’attente. Ainsi, des personnes peuvent être maintenues dans des locaux
de police, être empêchées de débarquer et bloquées à l’intérieur d’un
navire, ou encore être transférées dans une autre zone d’attente afin
d’être renvoyées.
Selon le HCR 39 , «le débarquement des passagers clandestins est souvent
très difficile à obtenir. Un dénouement positif dans ce genre de situation
dépend largement de la nationalité de la personne concernée, de la
possibilité que l’on a de l’identifier, de l’itinéraire prévu du navire à bord
duquel elle se trouve et surtout du degré de coopération possible des
autorités portuaires et d’immigration dans les ports d’étape prévus pour le
navire».
Lorsqu'ils ne sont pas admis à pénétrer sur le territoire français, les
étrangers qui se présentent aux frontières peuvent être maintenus dans
une zone d'attente pendant une durée maximum de vingt jours (voire
vingt-quatre jours).
Ainsi tracé le portrait du passager clandestin, ainsi que le cadre juridique
relatif à son embarquement et débarquement, il s’agit dans un deuxième
temps d’étudier les moyens de lutte contre ce problème.
39
HCR 2005 : « Note d’information en vue de la table ronde d’experts sur le sauvetage et l’interception en mer
en Méditerranée ».
63
Partie 2 : Les moyens de lutte contre la
clandestinité maritime.
Des moyens existent afin de lutter contre la présence de passagers
clandestins à bord des navires marchands. Ces moyens sont, dans un
premier temps, normatifs. En effet, des normes et Conventions ont été
adoptées au niveau Européen et International. Ceux-ci tendent à renforcer
le contrôle des frontières européennes et ont mis en place des groupes
d’actions rapides aux frontières (comme FRONTEX), ainsi que nous
l’étudierons.
Dans un second temps, nous pourrons étudier les différentes mesures
techniques, traduisant l’application des différentes normes, afin de
renforcer la sûreté dans les ports, mises en place par des codes tels que le
Code ISPS. Et enfin étudier brièvement pour terminer l’exemple du port
de Marseille.
64
Chapitre I : Les moyens de lutte contre la clandestinité
mis en place au niveau international et européen :
La lutte contre l’immigration clandestine est un axe central de la politique
commune de l’UE en matière de migrations depuis sa création, en 1999.
Le traité d’Amsterdam a créé les compétences communautaires dans ce
domaine à son titre IV, l’article 62 du TEC constituant la base juridique
des règlements relatifs aux contrôles aux frontières et à la politique des
visas, et l’article 63 du TEC la base explicite des mesures relatives à
l’immigration clandestine et au séjour irrégulier, y compris le rapatriement
des personnes en séjour irrégulier.
La migration irrégulière est devenue un défi majeur pour de nombreux
Etats dans différentes régions du monde. L’augmentation du nombre
d’arrivants dépourvus de documents d’identité a soulevé des
préoccupations quant à l’aptitude des Etats à surveiller leurs frontières et
contrôler l’accès à leur territoire. Ces dernières années, les
gouvernements ont intensifié leurs efforts pour prévenir les migrations
irrégulières et lutter contre l’introduction clandestine et le trafic de
personnes, en particulier lorsqu’il est le fait de groupes relevant de la
criminalité organisée 40 .
C’est pourquoi plusieurs mesures préventives ont été prises au niveau
européen, telles que les interceptions maritimes, la création d’équipes
40
Le HCR appuie la distinction établie par le Comité spécial de Vienne sur l’élaboration d’une Convention
contre la criminalité organisée transnationale (créé par l’Assemblée générale dans sa résolution 53/111 du 9
décembre 1998) entre l’introduction clandestine de migrants et le trafic de personnes. Le trafic de personnes
concerne le recrutement de personnes et leur transport à des fins criminelles telles que la prostitution et le travail
forcé impliquant un certain niveau de coercition et de tromperie. L’introduction clandestine consiste à faire
entrer illégalement un migrant dans un autre pays, sans que l’exploitation de la personne introduite
clandestinement se poursuive après son arrivée.
65
d’intervention rapides aux frontières ou encore des projets de directives,
mettant en œuvre des moyens technologiques de lutte.
Section 1 : L’interception des demandeurs d’asile et des réfugiés :
le cadre international et les recommandations :
L'interception a été débattue dans le contexte d'un certain nombre de
processus et de consultations, en particulier au niveau régional,
notamment avec pour objectif de lutter contre la migration irrégulière. Il
s'agit de la Consultation Asie Pacifique, de l'Association d'Asie du Sud pour
une coopération régionale, des consultations intergouvernementales, du
Processus de Budapest en Europe et de la Conférence régionale sur la
migration ("Puebla Process") dans les Amériques. Lancé en 1991, le
Processus de Budapest a créé un cadre structurel entre l'Union
européenne et les pays d'Europe centrale et orientale pour la prévention
des migrations irrégulières et des questions connexes en matière de
contrôle aux frontières. Ce processus a abouti à l'adoption de
recommandations, notamment concernant les contrôles à l'entrée et avant
l'entrée, le retour et la réadmission, l'échange d'informations, l'assistance
financière et technique et les mesures de lutte contre la criminalité
organisée en matière de trafic et d'introduction clandestine de personnes.
En Amérique latine, dans le cadre de la Conférence régionale sur la
migration, les Etats membres ont discuté des programmes de retour des
migrants, venant d'autres régions du monde sans les papiers requis, vers
leur pays d'origine avec l'assistance de l'Organisation Internationale pour
les Migrations (OIM), en particulier les personnes interceptées sur les
navires dans les eaux internationales.
La question de la lutte contre l'introduction clandestine et le trafic de
personnes figure également au premier rang de l'ordre du jour de l'Union
européenne, de plusieurs organisations internationales, y compris le
66
Conseil de l'Europe, l'Organisation pour la sécurité et la coopération en
Europe (OSCE), l'Organisation internationale pour les migrations, l'Union
interparlementaire, et de plusieurs institutions spécialisées des Nations
Unies telles que l'Organisation internationale du travail (OIT).
Paragraphe 1 : L’interception et la pratique des Etats :
Il va s’agir ici de définir l’interception, ses raisons et ses impacts sur les
réfugiés et demandeurs d’asile.
A. La définition de l’interception :
Il n'existe pas de définition universellement admise de l'interception. Son
acception doit être déduite d'un examen des pratiques passées et
actuelles des Etats. L'interception est définie comme : « recouvrant toutes
les mesures prises par un Etat hors du territoire national pour prévenir,
interrompre ou arrêter le mouvement de personnes dépourvues des
papiers requis et franchissant des frontières internationales par terre, air
et mer et se rendant vers le pays de destination recherché » 41 .
L'interception de personnes sans documents ou n'ayant pas les papiers
requis 42 existe depuis de nombreuses années, sous différentes formes.
Bien que l'interception se produise souvent dans le contexte de
41
Définition dans les principes directeurs de l’UNHCR : ‘Interception des demandeurs d’asile et de réfugiés : le
cadre international et les recommandations en vue d’une approche globale’. 18ème réunion, EC/50/SC/CRP.17, 9
juin 2000
42
Cela vise la non possession des documents nécessaires pour voyager et entrer dans le pays de destination
prévu.
67
l'introduction clandestine ou du trafic de personnes à grande échelle, elle
s'applique également à des individus qui voyagent par leurs propres
moyens sans l'assistance de groupes criminels spécialisés dans
l'introduction clandestine et le trafic de personnes. La pratique peut se
produire sous la forme d'interception physique ou comme on l'appelle
parfois l'interdiction de navires dont on soupçonne qu'ils transportent des
migrants irréguliers ou des demandeurs d'asile, soit sur les eaux
territoriales, soit en haute mer. Certains pays essaient d'intercepter des
navires utilisés afin d'introduire clandestinement des migrants ou des
demandeurs d'asile aussi loin que possible de leurs eaux territoriales. Dès
l'interception, les passagers sont débarqués soit sur les territoires
dépendant du pays intercepteur, soit sur le territoire d'un pays tiers qui
autorise leur débarquement. Dans la plupart des cas, l'objectif est de
renvoyer tous les passagers irréguliers vers leur pays d'origine dans les
plus brefs délais.
Outre l'interdiction physique des navires, bon nombre de pays mettent en
place un certain nombre de mesures administratives afin d'intercepter les
migrants dépourvus de papiers. A des endroits clés à l'étranger, tels que
les principaux carrefours des mouvements migratoires mondiaux, les Etats
ont déployé en dehors de leur territoire, leurs propres fonctionnaires
chargés du contrôle de l'immigration pour aider et conseiller les autorités
locales en matière d'identification de documents frauduleux.
B. Les raisons de l’interception :
Ces pratiques d'interception ont été adoptées par les Etats pour
différentes raisons. Face à l’augmentation globale de la migration
irrégulière et du nombre des arrivées spontanées, l'interception est
essentiellement pratiquée pour démanteler les principaux réseaux
d'introduction clandestine et de trafic. De façon plus spécifique, dans le
cas de l'introduction clandestine de demandeurs d'asile, les Etats ont
68
exprimé leur inquiétude devant les arrivants sans papiers qui soumettent
des demandes d'asile ou des demandes de statut de réfugié pour des
motifs étrangers à tout critère pouvant justifier l'octroi d'une protection.
Ces Etats estiment que l'introduction clandestine de ces personnes
conduira, ou de fait conduit déjà, à l'abus des procédures établies en
matière de détermination de statut et risque de porter atteinte à leur
capacité d'offrir asile et protection dans les mêmes conditions que dans le
passé.
Enfin, les Etats ont fait remarquer que l'introduction clandestine met
souvent en danger la vie des migrants, en particulier ceux qui voyagent
dans des bateaux incapables de tenir la mer. L'interception contribue au
sauvetage de personnes en détresse en mer et ainsi sauve des vies.
C. Les impacts sur les demandeurs d’asile et les réfugiés :
Les Etats ont un intérêt légitime à contrôler la migration irrégulière.
Malheureusement, les instruments existants en matière de contrôle tels
que les exigences de visas et l'imposition de sanctions aux transporteurs,
ainsi que les mesures d'interception, ne font parfois pas la différence entre
les demandeurs d'asile authentiques et les migrants économiques. Les
autorités nationales, y compris les fonctionnaires de l'immigration et des
compagnies maritimes basés à l'étranger ne sont souvent pas conscientes
de la distinction primordiale entre les réfugiés, qui ont droit à une
protection internationale, et les autres migrants qui peuvent toujours se
prévaloir d'une protection nationale. Les mesures de contrôle à
l'immigration, bien qu'elles visent essentiellement à lutter contre la
migration irrégulière, peuvent gravement hypothéquer les chances des
personnes fuyant la persécution à avoir accès à la sécurité et à l'asile.
En l'absence d'un régime de protection efficace dans le pays de transit, les
demandeurs d'asile interceptés courent le risque d'un refoulement ou
d'une détention prolongée. Le refus d'un premier pays d'asile à
69
réadmettre les migrants irréguliers peut également mettre les réfugiés "en
orbite" sans qu'aucun pays n'assume en dernier recours la responsabilité
de l'examen de leur demande.
Il est donc important de veiller à ce que les mesures d'interception soient
mises en œuvre eu égard au cadre juridique international et aux
obligations internationales des Etats.
Paragraphe 2 : Le cadre juridique international :
A. Refoulement et interception au niveau international :
Le droit international fournit d’importants paramètres aux Etats recourant
à l’interception afin de lutter contre la clandestinité maritime irrégulière.
Ces paramètres découlent du droit maritime international, du droit pénal,
des droits de l’homme et en particulier du droit international des réfugiés.
Le principe fondamental du non refoulement traduit l’engagement de la
communauté internationale à veiller à ce que ceux qui ont besoin d’une
protection internationale puissent jouir de leur droit de bénéficier d’un
asile dans d’autres pays, loin de la persécution, comme le prévoit l’article
14 1) de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme.
L’application systématique par les Etats de mesures d’interception à
l’égard des demandeurs d’asile découle de l’hypothèse selon laquelle les
réfugiés « authentiques » doivent venir de leur pays d’origine ou d’un
pays de premier asile de façon organisée. Le fait que les demandeurs
d’asile et les réfugiés puissent ne pas être en mesure de respecter les
procédures d’immigration et d’entrer dans un pays de façon légale a été
pris en considération par les rédacteurs de la Convention de 1951 relative
au statut des réfugiés. En effet, l’article 31 1) de cette Convention interdit
70
la pénalisation des réfugiés pour entrée ou présence illégale, sous réserve
qu’ils viennent directement de pays où leur vie était menacée.
Bon nombre de demandeurs d’asile et de réfugiés interceptés viennent
d’un pays autre que celui d’origine. Le retour de ces personnes vers les
pays de premier asile peut être envisagé dans la mesure où les réfugiés
n’encourront pas un refoulement, auront l’autorisation d’y rester et seront
traités conformément aux normes reconnues en matière de droits de
l’homme jusqu’à ce qu’une solution durable ait été trouvée.
B. Le cadre juridique pour la lutte contre la criminalité
transnationale dans l’introduction clandestine et le trafic de
personnes :
Dans sa résolution 53/111 de décembre 1998, l’Assemblée générale a
décidé d’établir un Comité intergouvernemental chargé d’élaborer une
Convention internationale globale contre la criminalité organisée, y
compris l’élaboration d’instruments internationaux relatifs au trafic de
personnes, particulièrement des femmes et des enfants ainsi que
l’introduction clandestines et le transport de migrants. Le projet actuel de
protocole contre l’introduction clandestine de migrants par air, terre et
mer, préparé par le Comité précité inclut une disposition provisoire qui
autoriserait les Etats parties à intercepter des navires en haute mer à
condition qu’il y ait des raisons valables de soupçonner que le navire se
prête à l’introduction clandestine de migrants par mer.
71
Section 2 : La politique européenne :
L’analyse des interceptions maritimes au niveau européen permet de
montrer le développement des dispositifs de contrôles aux frontières
extérieures de l’Union. C’est une dimension qui était déjà présente dans
les premiers pas du processus de communautarisation mais qui, depuis
2001, est devenue une question très présente dans tous les Conseils
européens et les conseils « Justice et Affaires Intérieures ».
Lors du Conseil européen de Tampere, des 15 et 16 octobre 1999, le
Conseil avait fixé comme une des priorités de travail dans le domaine des
politiques d’immigration et d’asile, le renforcement du système de
contrôles aux frontières. En 2001 (au Conseil de Laeken), un « plan global
de lutte contre l’immigration clandestine et la traite des êtres humains » a
été adopté. Il y est dit que la gestion des frontières extérieures est une
activité commune de l’Union. Il est demandé l’amélioration des systèmes
des contrôles aux frontières grâce, selon le Conseil, à l’adoption des
mesures opérationnelles et législatives.
Le Conseil « Justice et affaires intérieures » du 13 juin 2002 a adopté,
pour sa part, et en vue du Conseil européen de Séville, des « conclusions
sur les mesures pour prévenir et lutter contre l’immigration illégale et la
traite des êtres humains par voie maritime » et un « plan pour la gestion
intégrée des frontières extérieures » 43 .
43
Site internet migreurop.com. Rencontres et initiatives, colloque Migreurop à Séville le 21 juin 2005.
72
Paragraphe 1 : Les mesures opérationnelles et préventives
proposées :
Ces conclusions se concentrent sur le soutien que les Etats membres de
l’Union doivent apporter aux pays tiers disposés à coopérer avec l’Union
pour : le contrôle et l’interception des embarcations ; la réadmission
d’immigrants illégaux arrivés dans ces pays.
Des mesures opérationnelles et préventives étaient proposées.
Les mesures opérationnelles préconisaient une coopération systématique
entre les Etats membres en vue des opérations conjointes visant à
contrôler les frontières maritimes et l’envoi d’officiers de liaison détachés
dans les pays d’embarquement, de sortie ou de transit, enfin, des
opérations de patrouilles de surveillance aérienne ou maritime opérées de
manière conjointe ou individuelle.
Les mesures préventives, elles, proposaient des sanctions à l’encontre des
transporteurs, la détection des faux documents, un renforcement des
frontières maritimes en surveillant les frontières terrestres des pays tiers
(par exemple pour éviter que ces immigrants rentrent au Maroc ou en
Tunisie...etc.). C’est la « création » de « frontières virtuelles »
européennes.
Les conclusions du Conseil « JAI » et le plan de gestion intégrée des
frontières extérieures ont été présentés et adoptés lors du Conseil
européen de Séville, les 20 et 21 juin 2002. L’Espagne, qui exerçait à
l’époque la présidence de l’Union, avait même proposé de sanctionner les
pays tiers qui refuseraient de collaborer à ces mesures européennes et
notamment la réadmission des étrangers illégaux. Cette idée a été rejetée
officiellement par les chefs d’Etat et de gouvernement de l’Union
(notamment par la France et par la Suède) mais ces propos sont vite
revenus sur la table des négociations à plusieurs reprises au cours des
années qui ont suivi.
73
Pour ce qui concerne les frontières extérieures, ce dispositif s’est traduit
par la mise en place de programmes pilotes et la réalisation de quatre
opérations conjointes avant la fin de l’année 2002.
Concernant les programmes pilotes, ces derniers consistent en :
Un programme des mesures de sécurité applicables au rapatriement des
étrangers par « vols Communs » (en chef de file : la France).
Une coordination d’enquêtes sur la criminalité transnationale.
Un renforcement des contrôles dans les aéroports par la détection des
faux documents (Italie).
Des opérations communes entre la frontière maritime turque et grecque
appelée l’opération « Deniz » (avec en chef de file le Royaume Uni).
Le dispositif prévoyait aussi la réalisation de quatre opérations
conjointes :
L’opération Ulysse I et II : opération menée en deux phases. La première,
du 25 janvier au 8 février 2003, et la deuxième du 27 mai au 2 juin 2003.
Il s’agissait de la surveillance et du contrôle des eaux territoriales dans
l’Océan atlantique, au large des îles Canaries.
L’opération Triton menée par la Grèce en 2003.
L’opération RIO IV : opération dans les ports pour la détection de faux
documents.
L’opération mise en place par la Norvège (Orca).
Par ailleurs, le Conseil avait demandé à la Commission la réalisation d’une
étude sur la faisabilité des contrôles aux frontières maritimes. Les
conclusions de cette étude ont été rendues le 19 septembre 2003, appelée
« CIVIPOL » et qui va devenir la base de toute la politique européenne des
contrôles des frontières maritimes. Elle rappelle qu’il existe deux types
d’arrivées : soit par les PPA (Points de passage autorisés), soit par le
74
littoral (c’est-à-dire hors des PPA). De même, elle fait état de trois types
d’immigration illégale par voie maritime :
le flux focal (les traversées effectuées sur de petites embarcations au sein
des détroits et qui représente 80% de l’immigration illégale) ;
le flux stochastique : les débarquements de grands bateaux ;
les filières entre les zones portuaires destinées aux navires pétroliers et
commerciaux, ainsi que celles empruntant les lignes des transbordeurs
(flux de port à port).
Après avoir fait le constat des difficultés auxquelles sont confrontés les
Etats dans le contrôle desdites frontières, CIVIPOL propose l’adoption
d’une série des mesures à mettre en œuvre par les Etats membres de
l’Union :
1° La création d’un dispositif de gestion globale des frontières, avec la
création d’une structure unique. Cette mesure s’est traduite aujourd’hui
par la création de l’Agence Européenne pour la Gestion Opérationnelle des
Frontières Extérieures, créée par un règlement européen en date du 26
octobre 2004 et laquelle est en fonction depuis le 1er mai 2005. Le siège
se trouve à Varsovie. Cette agence va avoir à sa charge la coordination et
la mise en place des opérations conjointes et de projets pilote pour ce qui
concerne le contrôle aux frontières et les procédures de rapatriement.
2° La création d’une conférence de la mer Méditerranée : il s’agit d’un
partenariat sous l’égide de l’Union européenne, entre les pays riverains de
la zone méditerranéenne. Ce partenariat aurait vocation à traiter la
politique globale de coopération dans tous les domaines, y compris
économique, et de lutte contre l’immigration illégale.
3° Sur le plan juridique, il existe une convention internationale sur le droit
de la mer : la Convention de Montego Bay, signée en 1982. Celle-ci
prévoit que tout navire peut circuler librement en mer mais à condition de
ne pas porter atteinte à la tranquillité et à l’ordre public (transport
75
pacifique). L’interprétation de CIVIPOL est de dire qu’à partir du moment
où des navires transportent des immigrants illégaux, il y a là une atteinte
à la tranquillité et à l’ordre public. Par conséquent, tout Etat peut contrôler
ce navire avec une simple autorisation tacite de l’Etat du pavillon.
De même, il est proposé de faire appel aux principes affirmés dans la
convention SOLAS (convention sur le sauvetage en mer, signée dans le
cadre de l’organisation maritime internationale). Il est ainsi proposé de
répondre à tout appel de détresse pour procéder au sauvetage. Ces
missions de secours devront procéder donc à l’opération de sauvetage et
ensuite au rapatriement des immigrés vers le pays d’où ils viennent. Lors
de ces opérations, les immigrés ne pourraient pas se prévaloir des lois
nationales de l’Etat « sauveteur » : convention de Genève, etc.
Par ailleurs, Civipol propose de sanctionner les Etats qui laisseraient partir
des navires qui ne sont pas en état de navigabilité.
Enfin, parmi d’autres propositions de CIVIPOL, on trouve celle relative aux
accords avec de pays tiers pour pouvoir accueillir ceux dont on ne connaît
pas la provenance (selon le modèle américain qui utilise la Jamaïque
comme pays de recueil).
L’étude CIVIPOL recommande aussi le développement et la généralisation
des technologies nouvelles : l’optimisation des radars (SIVE), l’utilisation
de la biométrie dans les ports de passage autorisés (PPA) ou encore
l’adoption de normes juridiques pour la mise en place de la navigation des
véhicules non pilotés mais opérés en mer (drones).
Paragraphe 2 : Quelques exemples d’application concrète :
A. L’exemple de l’Italie :
L’Italie a une histoire ancienne dans la défense de ses frontières
maritimes. Les premiers flux migratoires par voie maritime sont relatifs à
la traversée de l’Adriatique de l’Albanie vers la Puglia. Ce flux migratoire
est maintenant presque inexistant comme conséquence des accords
76
bilatéraux que l’Italie a signés avec l’Albanie. Un élément fondamental qui
a contribué à cette chute d’arrivées par la mer est le fait qu’il est
beaucoup plus économique et moins dangereux d’acheter un visa au
Consulat italien à Tirana plutôt que traverser la mer.
De plus en plus la politique italienne de contrôle de l’immigration
clandestine a pris des tons de guerre avec une coordination généralisée
entre la marine militaire, la police et l’aviation. La loi de juillet 2003 donne
le droit à la garde financière italienne de pouvoir contrôler tous les
bateaux considérés comme suspects. Contrôles qui peuvent devenir très
dangereux pour les « gli scafi », embarcations de petite taille utilisées par
les migrants pour les traversées. Il arrive que des bateaux des migrants
coulent au moment des opérations de « sauvetage ».
En Italie la problématique du sauvetage est aussi compliquée en raison
des sanctions indirectes dont sont objets les pêcheurs. Lorsqu’un bateau
de pêcheurs a décidé de porter secours à un bateau de migrants, il peut
ensuite être confisqué à son propriétaire pour le temps de la procédure
légale. L’histoire selon laquelle un pêcheur qui récupère des migrants (en
vie ou pas) dans la mer est obligé d’arrêter son travail pour des semaines
est passée de bouche à oreille et les pêcheurs siciliens préfèrent
dorénavant ne pas voir les petites embarcations qui arrivent vers
Lampedusa. C’est pour cette même raison qu’il est difficile d’établir le
nombre des morts en mer : les chiffres donnés par la police sont souvent
incomplets, et pour les pêcheurs, amener un corps mort sur la plage
entraîne une enquête et la confiscation du bateau.
B. Le cas de la France :
Contrairement à l’Espagne, l’Italie ou la Grèce, la France ne connaît pas
les filières à flux focal, comme les « pateras » ou les « scafi », en raison
de la distance qui sépare ses côtes et celles de l’Afrique du Nord. L’arrivée
77
de migrants en France se fait essentiellement par la voie terrestre et
aéroportuaire.
Les interceptions se déroulent la plupart du temps dans les Antilles et à
Mayotte car l’immigration par voie maritime est, de fait, plus aisée. C’est
la raison pour laquelle la marine s’est dotée de nouveaux moyens pour
lutter contre ces nouvelles filières avec la création d’une brigade de
gendarmerie maritime, des avions de surveillance et des patrouilles
supplémentaires. Les filières stochastiques, c’est-à-dire les
débarquements de navire comprenant des dizaines de migrants, ne sont
pas non plus très fréquents.
Ainsi que nous l’avons étudié dans la première partie de cette étude, la
France, en participant au réseau de surveillance des côtes avec ses voisins
européens et en collaborant avec les Etats de la méditerranée orientale
aux patrouilles de « dissuasion », affiche clairement sa volonté
d’empêcher une éventuelle arrivée de migrants sur ses côtes en
augmentant de manière importante les pouvoirs de la marine et de la
police de l’immigration.
C. L’exemple de l’Espagne :
La première tragédie dans le détroit de Gibraltar date de novembre 1989,
quand treize personnes sont mortes en essayant de rejoindre les côtes
espagnoles. Avec le temps, le système de contrôle des frontières
maritimes espagnoles est devenu de plus en plus complexe, jusqu’à être
considéré, avec la mise au point du SIVE, comme un exemple de parfaite
répression par tous les autres pays européens.
Une des caractéristiques du système SIVE est l’utilisation des radars qui
permettent de détecter les « pateras » bien avant leur arrivée dans les
eaux territoriales espagnoles. Sont prévues aussi des opérations
conjointes d’hélicoptères, de bateaux de la Guardia Civil ou de la sécurité
78
maritime qui permettent de renvoyer les personnes au port de départ
avant qu’elles ne touchent les côtes espagnoles. Ce système de contrôle
est complété par des accords bilatéraux que l’Espagne a signé avec le
Maroc depuis 1992 et qui prévoient une collaboration : de la part du
Maroc à accepter ses ressortissants expulsés et de la part de l’Espagne à
s’engager dans le contrôle des migrants subsahariens en transit au Maroc.
La traversée du détroit de Gibraltar devient de plus en plus dangereuse :
en 2004, 289 personnes ont perdu leur vie en essayant de rejoindre les
côtes espagnoles. La mise en place d’un système aussi sophistiqué (et
onéreux) que SIVE a fait diminuer le nombre des personnes arrêtées dans
la traversée mais, en même temps, a fait augmenter le nombre des morts
parmi ceux essayaient de franchir les barrières maritimes espagnoles.
Paragraphe 3 : La mise en place d’une équipe rapide aux
frontières : FRONTEX :
En octobre 2004, l’Union européenne s’est dotée d’une agence de
surveillance des frontières, baptisée Frontex (Agence Européenne pour la
Gestion de la Coopération Opérationnelle aux Frontières Extérieures des
États membres de l’Union Européenne). Un an plus tard, en octobre 2005,
Frontex est opérationnelle. Son siège est à Varsovie et son directeur est le
général de brigade finlandais M. Ilkka Laitinen.
Frontex coordonne la coopération opérationnelle entre les États membres
en matière de gestion des frontières extérieures, assiste les États
membres pour la formation des garde frontières nationaux, y compris
dans l’établissement de normes communes de formation… apporte aux
États membres une assistance technique et opérationnelle et leur fournit
l’appui nécessaire pour organiser des opérations de retour conjointes. A
cette fin, il est prévu que l’Agence coopère avec Europol, des
79
organisations internationales ou des pays tiers. Outre les missions
évoquées ci-dessus, elle a aussi pour tâches :
- d’effectuer des analyses de risques ;
- de suivre l’évolution de la recherche en matière de contrôle et de
surveillance des frontières extérieures ;
- d’assister les Etats membres dans les situations qui exigent une
assistance technique et opérationnelle renforcée aux frontières
extérieures.
Le personnel, le budget, les équipements (avions, bateaux, hélicoptères)
sont fournis par les Etats membres. Les opérations conduites par Frontex
sont donc liées au concours que ceux-ci sont disposés à lui apporter.
Frontex fait partie du domaine de compétence de Franco Frattini, viceprésident de la Commission en charge du domaine "Liberté, sécurité et
Justice". Depuis novembre 2004, cet homme politique italien, membre du
parti Forza Italia, est chargé des droits fondamentaux, de la lutte contre le
terrorisme et le crime organisé, ainsi que de l’immigration, l’asile et les
questions liées aux frontières. C’est donc lui qui, à plusieurs reprises,
appellera les Etats membres à débloquer les fonds et les matériels
nécessaires à Frontex.
A. L’action de Frontex côté Atlantique : les Canaries :
Au cours de l’année 2006, à la demande de l’Espagne, Frontex a mis en
place un dispositif de contrôle de l’émigration clandestine au large du
Sénégal et de la Mauritanie. Il s’agissait par là d’empêcher l’arrivée
d’immigrants illégaux sur l’archipel espagnol des Canaries. Ils seront plus
de 31 000 en 2006 (contre 4 700 en 2005).
« Réunis à Madrid sous l’impulsion de l’Agence Européenne des Frontières
(Frontex), quatorze pays se sont mis d’accord sur un plan d’action afin de
80
tenter d’enrayer les départs de cayucos vers les Canaries. L’opération a
commencé début juillet 2006, les mois d’été étant en général ceux où
l’immigration par mer est la plus intense. Escortés par un hélicoptère et
un avion, quatre navires (deux fournis par l’Espagne, les deux autres par
l’Italie et la France) ont eu pour mission de patrouiller le long de ces côtes
africaines. La Mauritanie a déjà donné son feu vert, les autorisations du
Cap-Vert et du Sénégal sont imminentes, selon Madrid » 44 .
Le Sénégal est l’un des principaux pays africains pourvoyeurs de migrants
clandestins vers l’Europe et un important point de départ le long de ses
plus de 700 km de côtes. Le pays tente de freiner ces départs à travers
des opérations dans le cadre de Frontex auquel il a été associé en 2006.
En octobre 2007 la décision a été prise de rendre permanente cette
surveillance des Canaries au moyen de patrouilles communes, avec la
coopération des pays africains. Même si de moins en moins de migrants
prennent le risque de rejoindre l’Europe depuis l’Afrique à bord
d’embarcations de fortune à cause du renforcement de la surveillance en
mer, les tentatives d’émigration vers les Canaries n’ont pas cessé. En
effet, en octobre dernier, 140 jeunes gens du Fouladou (Sud de Dakar)
périssaient en haute mer, au large des côtes marocaines. Sur les 160
candidats au voyage des îles Canaries, seuls dix ont pu être repérés et
sauvés par les pêcheurs espagnols. « […] Le marchandage se fait à raison
de 400 000 F CFA ou une paire de bœufs par candidat au voyage » 45 .
D’après la préfecture des Canaries, à la date du 10 décembre 2007,
11 400 immigrants clandestins étaient parvenus à gagner l’archipel par la
44
« Madrid a convaincu l’UE de l’aider à enrayer l’immigration croissante via les Canaries », Libération, le 22
juin 2006
45
Site internet : www.sudonline.sn, 22 octobre 2007.
81
mer depuis le début de l’année. Environ la moitié d’entre eux ont été
rapatriés dans leurs pays d’origine. Le nombre d’arrivants a donc
nettement diminué après le record de plus de 31 000 en 2006. Les
autorités espagnoles expliquent cette baisse par le renforcement de la
surveillance des côtes africaines grâce au dispositif de Frontex et par le
« haut degré de collaboration » avec le Sénégal et d’autres pays
africains 46 .
En dépit du renforcement de la coopération entre pays européens et
africains, la pression migratoire vers "l’Eldorado européen" reste très
forte. Selon l’Organisation Internationale pour les Migrations (OIM), les
routes de l’émigration clandestine sont devenues plus longues et plus
risquées. Les départs des clandestins s’effectuent essentiellement depuis
la province sénégalaise de Casamance, la Gambie, la Guinée-Bissau et la
Guinée Conakry. Les passeurs essaient d’éviter le dispositif Frontex en
passant par les eaux gambiennes pour rejoindre ensuite les eaux
internationales. En effet, la Gambie n’a pas signé d’accord avec Frontex,
au contraire de la Mauritanie, du Maroc et du Sénégal. De nombreuses
pirogues et embarcations disparaissent en mer, sans être recensées.
B. L’action de FRONTEX côté Méditerranée : Malte et Lampedusa :
Du fait de sa situation géographique, à 300 km des côtes libyennes ou
tunisiennes, Malte est un des lieux importants d’immigration clandestine.
Malte est le plus petit Etat de l’Union européenne et celui dont la densité
est la plus élevée (400 000 habitants sur 315 km²). On comprend que les
chiffres relativement importants de l’immigration clandestine arrivée par la
46
Site internet : www.afp.com (Agence France Presse) du 10 décembre 2007.
82
mer (1 822 en 2005 et 1 780 en 2006) aient posé des problèmes
spécifiques.
Dès 2006, une surveillance maritime a été mise en place pour y faire face,
mais la coopération a été plus difficile à organiser, les Etats n’ayant pas
toujours tenu leurs engagements de fournir navires et avions à Frontex.
Une opération dénommée Nautilus II, a été lancée fin juin 2007 en
Méditerranée centrale, avec des moyens aériens français et allemands,
des navires grecs, espagnols et maltais, les équipages maltais étant aidés
par des experts italiens et français. Faute de moyens, elle a dû être
suspendue début août, mais elle a pu reprendre un mois plus tard avec la
participation de Malte, de la France, de l’Espagne, de l’Allemagne, de la
Grèce et de l’Italie. D’après les autorités italiennes, le flux de clandestins
venus d’Afrique s’était accru en Méditerranée pendant l’arrêt des
patrouilles de Frontex (en août).
Malte a proposé que les migrants secourus en Méditerranée soient
débarqués dans l’Etat le plus proche, puis répartis dans différents pays de
l’UE qui examineraient une demande d’asile ou les rapatrieraient, mais
cette proposition a été refusée par les autres pays. Fin mai 2007, Malte a
été mise en cause pour n’avoir pas secouru des migrants naufragés.
Notamment un groupe d’Africains en provenance du Niger, du Nigeria, du
Ghana, du Cameroun, du Soudan et du Togo, qui avaient dérivé plusieurs
jours accrochés à des cages d’élevage de thons (ils ont finalement été
accueillis sur l’île de Lampedusa).
« Selon les sources du Ministère de l’Intérieur italien, le nombre de
clandestins débarqués s’est élevé à 14 968 du début de l’année 2007
jusqu’au 17 septembre. Sur la même période, ils avaient été 16 093 en
2006. Cette légère diminution masque deux données préoccupantes. Le
nombre de débarquements constatés est en forte augmentation : il aurait
doublé entre 2005 et 2006. En clair, il y a plus de bateaux transportant
chacun un nombre plus limité de passagers. Pour les experts, cela signifie
83
que le trafic d’êtres humains a changé de nature. Autrefois, les passeurs
embarquaient les immigrés sur de grands bateaux et les conduisaient
jusqu’en Europe. Pour éviter d’être arrêtés par les garde-côtes et de voir
leurs navires saisis, ils mettent désormais les clandestins sur de petites
embarcations de fortune (70% font moins de 8 mètres de longueur). Les
passeurs n’effectuent plus la traversée, se contentant de confier le timon
à l’un des migrants auxquels ils fournissent quelques rudiments de
navigation. Ces conditions extrêmement précaires expliquent
l’augmentation des naufrages. De fait, les victimes sur les côtes
européennes sont de plus en plus nombreuses : près de 1 100 depuis le
début de l’année » 47 .
Cependant, l’action de Frontex ne cesse de se renforcer. En effet, son
budget est passé de 14 millions d’euros en 2005, à 32 millions en 2006 et
72 millions pour 2007. Même si cela ne suffit à enrayer la présence de
passagers clandestins à bord des navires marchands, son action a quand
même fait évoluer la situation.
47
« La Méditerranée charrie toujours plus de cadavres sur la route de l’Europe » par Éric Jozsef, Libération,
mardi 30 octobre 2007
84
CHAPITRE II : Les moyens techniques de lutte contre la
clandestinité maritime :
Les moyens techniques de lutte contre la clandestinité maritime
s’entendent essentiellement des moyens et textes mis en œuvre pour la
sécurité et la sûreté dans les ports. Mais, préalablement, il convient de
définir les termes sûreté et sécurité. La sûreté est l’ensemble des mesures
de protection contre des actes de malveillance. La sécurité regroupe les
mesures de prévention contre les accidents. Aujourd’hui, la sûreté, au
même titre que la sécurité, est un enjeu économique pour les ports.
Depuis les années 70, la sûreté est un sujet de préoccupation pour tous
les acteurs du monde maritime. Mais ce sont les événements dramatiques
du 11 septembre 2001 qui ont servi de catalyseur à la mise en place de
nouvelles mesures pour renforcer la sûreté maritime à tous les niveaux.
Depuis le 1er juillet 2004, la certification ISPS est donc désormais un
sésame incontournable pour l'ensemble des opérateurs.
Section 1 : Présentation du Code ISPS :
Suivant la Conférence diplomatique qui s’est tenue à Londres du 9 au 13
décembre 2002, au siège de l’Organisation maritime internationale (OMI),
un certain nombre de modifications à la Convention Internationale de
1974 pour la Sauvegarde de la Vie Humaine en Mer (SOLAS) ont été
adoptées. Les modifications dont la portée est la plus considérable
concernent le Code International pour la Sûreté des Navires et des
Installations Portuaires (ISPS).
85
Le code ISPS (pour "International Ship and Port Facility Security") a pour
premier objectif d'établir un cadre international faisant appel à la
coopération des Gouvernements contractants, des organismes publics et
privés, acteurs des secteurs maritimes et portuaires, pour prévenir et
détecter les menaces et prendre les mesures adaptées contre les incidents
de sûreté. On assimile trop rapidement les mesures requises par le code à
un ensemble de moyens destinés à lutter exclusivement contre le
terrorisme, alors qu'il s'agit en fait de lutter, de savoir détecter et de
prévenir tout acte illicite ou de malveillance.
Le code incorpore un certain nombre de prescriptions fonctionnelles dont
les plus visibles concernent le contrôle de l'accès aux navires et aux
installations portuaires (personnes, marchandises, approvisionnement...).
Le Code est divisé en deux parties. La Partie A contient les prescriptions
obligatoires de sûreté pour les gouvernements nationaux, les
administrations portuaires et les compagnies de navigation. La Partie B
n’est pas exécutoire, mais elle fournit des recommandations sur la mise
en application des dispositions de la Partie A.
Navires et installations portuaires ont obligation d'établir un plan de sûreté
qui garantit l'application des mesures nécessaires pour protéger les
personnes, la cargaison, les engins de transport, le navire ou l'installation
portuaire contre les risques d'un incident de sûreté. Les navires se voient
délivrer un Certificat International de Sûreté valable pour cinq ans après
approbation de leur plan par l'État du pavillon. Pour les installations
portuaires, une Déclaration de Conformité est délivrée par l'État du port
dont la période de validité ne doit pas dépasser cinq ans. Navires et
installations portuaires sont soumis à des inspections périodiques de la
part de l'État du pavillon et/ou du port dont le but est de s'assurer de la
bonne application du Code. II est à noter qu'à partir du 1er Janvier 2005,
les installations portuaires de la CEE sont inspectées par une Commission
Européenne de Sûreté.
86
Le Code ISPS ne vise pas les mêmes objectifs que le Code ISM. En effet,
le code ISM (pour "International Safety Management") établit des normes
pour garantir la sécurité en mer, améliorer la sauvegarde de la vie
humaine et prévenir les atteintes à l'environnement marin et les
dommages matériels. Alors que le Code ISPS vis, lui, la sûreté (security
en anglais). Le code ISPS est un outil international de prévention des
actes illicites contre les navires, les personnes transportées, équipages
comme passagers, et les installations portuaires accueillant ces navires. Il
est constitué essentiellement de mesures de dissuasion en fonction de la
menace. Dans le Code, les responsabilités des gouvernements
contractants sont très importantes et longuement explicitées (notamment
pour la sûreté des installations portuaires). Pour une bonne application du
code ISPS, il a été apporté plus de rigueur dans le contrôle des personnes
voulant accéder aux navires à titre professionnel (ex : dockers, agences,
autorités, fournisseurs). Un "système" de gilets fluo a été mis en place
pour une bonne visibilité des dockers, et des badges sont délivrés aux
visiteurs. L'inaccessibilité aux locaux sensibles du navire (timonerie,
compartiment machine, locaux sécurité, emménagement équipage) a été
améliorée par une meilleure vigilance et une sécurisation matérielle (ex :
digicodes). Les Commandants et les équipages se sont beaucoup
impliqués, se sentant très concernés, pour la mise en application du code
et des plans.
Section 2 : Les menaces envisagées par le Code ISPS et sa
certification :
Paragraphe 1 : Les menaces :
Elles peuvent être très diverses : piraterie, terrorisme et trafics illicites
(contrebande d'armes ou de stupéfiants), immigration clandestine,
sabotage, prises d'otage, atteinte à l'image de marque de la compagnie
87
etc. Pour prendre l'exemple de la piraterie, on constate malheureusement
qu'elle augmente dangereusement d'année en année. Malgré les
nombreuses mesures prises pour tenter de l'éradiquer, elle se pratique
désormais à grande échelle dans certaines parties du monde (Indonésie
détroit de Malacca, Bangladesh, Inde, Malaisie, Chine, Nigeria,
Colombie...), de manière de plus en plus violente et de plus en plus
souvent meurtrière (vingt membres d'équipages tués en 2003 contre six
en 2002, et 46 portés disparus).
On se souvient aussi des attentats qui ont touché l'USS Cole en 2000 ou le
Limburg en 2002, pour ne citer qu'eux, et la menace d'actions terroristes
contre ou avec des navires est une réalité aujourd'hui confirmée par les
différentes informations obtenues des services de renseignements de
nombreux pays. Car il ne faut pas oublier que les navires sont toujours
une concentration soit de vies humaines, soit de marchandises
dangereuses ou pouvant le devenir (hydrocarbures, conteneurs, produits
chimiques...). L'application du code ISPS n'est donc qu'un ensemble de
mesures à prendre afin de rendre difficile les accès au navire et à sa
cargaison pour des personnes mal intentionnées.
Paragraphe 2 : Les étapes de la certification du Code ISPS :
L'application du code ISPS à bord d'un navire consiste d'abord en une
évaluation des risques en fonction du type de navire, ses cargaisons, son
équipage, son organisation interne, sa ou ses lignes habituelles. Les
menaces éventuelles contres les opérations essentielles du bord et leur
probabilité de survenance sont identifiées.
L'évaluation est étayée par des documents puis acceptée. Tenant compte
des caractéristiques particulières du navire, identifiées au cours de
l'évaluation, un Plan de Sûreté du Navire (ou SSP -Ship Security Plan-) est
élaboré, qui décrit les mesures de sûreté, les relations bord / compagnie /
installations portuaires, les procédures de communication avec les
88
gouvernements, les procédures d'audit, l'organisation et l'exécution des
tâches liées à la sûreté du navire. Les plans sont ensuite soumis au
Gouvernement de l'État du Pavillon pour approbation (en France par la
Direction des Affaires Maritimes et des Gens de Mer - DAMGM - après avis
du Haut Fonctionnaire Défense -HFD-). Un Certificat International de
Sûreté du Navire sera délivré au terme d’une vérification initiale (en
France par les Centres de Sécurité des Navires ou par des sociétés de
classifications autorisées - BV, Lloyd's Register etc.).
Le plan de sûreté, qui est propre à chaque navire, définit les mesures qui
doivent être appliquées pour trois niveaux de sûreté, les tâches à
accomplir, les exercices et formations à effectuer. Il décrit également les
relations que le navire doit entretenir avec la Compagnie, les installations
portuaires, les gouvernements et aux différents niveaux.
- Le niveau 1 définit les mesures minimales appropriées et maintenues
en permanence.
- Au niveau 2, on trouve les mesures additionnelles à maintenir
pendant une période déterminée en raison d'un risque accru d'incident de
sûreté (renforcement des contrôles d'accès, surveillance accrue).
- Le niveau 3 prévoit l'activation de mesures spéciales à maintenir
pendant une période limitée en cas de menace probable ou imminente
(exemple appareillage ou évacuation du navire, arrêt des opérations).
Afin de coordonner ces mesures, la compagnie a désigné, sur chaque
navire, comme "SSO" (Ship's Security Officer) le commandant, chargé
d'assurer le fonctionnement de ce plan de sûreté, en relation avec le
"CSO" (Company Security Officer) et, le cas échéant, le PFSO (Port Facility
Security Officer). Être CSO implique un travail quotidien, qui passe par la
recherche (notamment sur divers sites Internet) d'informations sur les
degrés de menace auxquels les navires peuvent être confrontés et la
formulation d'avis sur ces menaces, la vérification du fonctionnement du
Plan de Sûreté et la mise en œuvre d'actions éventuelles. Un contact
89
permanent est maintenu avec les autorités, les affaires maritimes, les
agents et bien sûr les SSO.
En parallèle, le SSO, à bord, doit appliquer les mesures du Plan de Sûreté,
mettre en place les contrôles, assurer les essais et l'entretien des
systèmes d'alarme, de communication et des détecteurs divers, faire
pratiquer exercices et entraînements à l'équipage, informer le CSO de
toute anomalie dans le fonctionnement du Plan de Sûreté, etc...
Le Commandant joue un rôle fondamental pour l'application du code ISPS
à son navire, l’on peut citer l'article 4-10 du Code (partie B) : "C'est
toujours le capitaine du navire qui est responsable en dernier ressort de la
sécurité et de la sûreté du navire. Même au niveau de sûreté 3, un
capitaine peut demander à ceux qui sont chargés de réagir à un incident
ou à une menace d'incident de sûreté de préciser ou de modifier les
consignes qu'ils ont données, s'il a des raisons de penser qu'en donnant
suite à une de ces consignes, il risque de compromettre la sécurité de son
navire."
Paragraphe 3 : Des moyens pour renforcer la sûreté :
Voici quelques exemples concrets de moyens techniques mis en œuvre
afin de renforcer la sûreté. Ont ainsi été créés :
des scanners pour assurer un contrôle efficace des conteneurs 48 ,
des scanners pour le contrôle des passagers et de leurs bagages,
des camions scanners pour le contrôle des véhicules,
48
Cf Annexe 4 : Des clandestins découverts dans un camion contrôlé par scanner à Douvres..
90
un contrôle des enceintes portuaires par le système de télésurveillance,
des miroirs réfléchissants pour le contrôle et la fouille des véhicules et
des camions aux entrées des ports,
des détecteurs de CO2 pour la lutte contre l’immigration clandestine,
des détecteurs de métaux portatifs pour le contrôle des passagers.
CHAPITRE III : L’exemple du Port de Marseille 49 :
Dans le cadre de la mise en place des mesures permanentes de vigilance
gouvernementale et du nouveau code ISPS, la Direction Sûreté créée en
1999 a pris au 1er août 2004 l’appellation de Département Sûreté. Celuici est rattaché à la Capitainerie et devient complémentaire des actions de
sécurité portuaires relevant de celle-ci. Sous les ordres du Commandant
du Port, le nouveau chef du Département Sûreté est responsable de
l’organisation de la sûreté et de la sécurité du port de Marseille. Il est le
conseiller de la direction générale en matière de sûreté industrielle et
portuaire.
La sûreté des installations portuaires et des terminaux comprend les
mesures mises en application afin de protéger les installations contre le
sabotage, le piratage, le vol, le terrorisme, la clandestinité et toutes
autres formes de malveillance. Elle englobe toutes les mesures prises en
vue d’empêcher toute entrave à l’intérieur des exploitations. Ces mesures
s’étendent sur l’ensemble des installations portuaires du PAM y compris
49
Info Navires de 2002 sur : “Sécurité et Sûreté dans les Ports ».
91
les zones amodiées, les terminaux et sur l’ensemble du réseau routier du
port.
L’EXEMPLE SPECIFIQUE DE MARSEILLE : LE CONTRAT PORTUAIRE
DE SECURITE.
Le Préfet est au fait des questions portuaires. Il connait bien la ville de
Marseille puisqu’il y a déjà exercé une activité et copréside le dernier
comité de pilotage du contrat portuaire. Le Préfet de région est à l’origine
de cette idée. Durant deux années, le Port Autonome de Marseille (PAM) a
fait réaliser un audit de sécurité et pris des contacts pour multiplier les
partenaires.
C’est le Préfet Lefebvre qui a initié les contrats locaux de sécurité entre
l’Etat et les villes. La thématique portuaire a été avancée. C’est le premier
contrat en la matière. Il faut signaler que, pour le monde aérien, il existe
déjà un contrat aéroportuaire conclu avec l’aéroport Roissy-Charles de
Gaulle.
Les institutions établies par le contrat portuaire sont les suivantes :
- Le Comité local de sécurité portuaire mis en œuvre fin 2000 sous la
présidence du Préfet. Il regroupe toutes les autorités civiles et militaires
qui ont à connaître des affaires portuaires.
- L’Observatoire de la Sécurité du Port Autonome de Marseille : il se réunit
autour du Préfet, le PAM, la Police (direction départementale, les douanes,
la police judiciaire, etc.).
- La Cellule de Sécurité Portuaire : elle est mensuelle et regroupe des
praticiens de la sécurité. Elle fait état de la délinquance sur les ports.
En délégant ses compétences, l’Etat ne se dessaisit pas de son pouvoir
régalien de sécurité puisqu’il accrédite et contrôle le personnel privé
92
chargé de ces missions. L’Etat passe un contrat parce que les types de
menaces sont multiples et variés. Il ne peut plus assumer seul ce domaine
et a donc décidé de faire participer les citoyens et les institutionnels. Le
but poursuivi est l’amélioration de la sécurité du PAM.
Trois objectifs sont visés : le premier est de lutter contre les atteintes aux
biens et aux personnes, le deuxième est la lutte contre les trafics illicites,
le troisième, plus général et conjoncturel, est de lutter contre les
situations diverses qui favorisent les sentiments d’insécurité.
Cinq commissions de travail ont été instituées :
1 – En matière de lutte contre les atteintes aux biens, la Commission
Marchandises avec à sa tête un directeur des travaux est confiée au CCI
de Marseille et a regroupé la plupart des membres de la filière maritime.
2 – En matière d’atteintes aux personnes : la Commission Passagers est
confiée à la Sécurité publique.
3 – En matière de trafics illicites : la Commission véhicules volés, sous la
direction des Douanes (Marseille est une plaque tournante de ce trafic).
4 – La Commission pour la lutte contre le trafic clandestin maritime de
personnes.
5 – La Commission de sécurité générale : elle porte sur les structures
même du port et a été remise entre les mains du PAM.
93
CONCLUSION :
La lutte contre l’immigration illégale en Europe est longtemps
passée par celle de la gestion des flux migratoires légaux. Aussi, c’est
d’abord " l’affaire " des législations nationales des pays-membres. Chacun
pose des lois et des règles pour la régularisation des étrangers,
l’expulsion, le droit d’asile, le regroupement familial... Il y a également
des mesures de répression pour les passeurs, ceux qui aident ou
emploient les clandestins (amendes, emprisonnement…).
Le rapprochement européen en la matière s’appuie donc sur un
engagement des Etats à protéger matériellement leurs frontières
terrestres, aériennes et maritimes de l’immigration illégale. De fait, c’est
davantage une politique de fermeture des frontières qui est pratiquée
actuellement. Paradoxe, car du traité de Rome au traité d’Amsterdam en
passant par les accords de Schengen, l’UE est un espace de liberté et de
libre circulation des personnes…à condition qu’elles soient ressortissantes
de l’UE ou qu’elles soient en possession de visas.
Tous les Etats ont surtout renforcé les contrôles aux frontières. Ils ont
aussi renforcé leurs législations, rendant les conditions de séjour
draconiennes pour des non communautaires. C’est pourquoi beaucoup
d’associations et d’organisations non gouvernementales dénoncent la
politique actuelle de l’UE en matière d’immigration : selon elles, c’est une
politique de fermeture des frontières, qui aggrave le problème de la
clandestinité. Les pays-membres auraient bâti " la forteresse Europe ".
Toutes les méthodes employées ont plutôt fait la force et la
puissance des mafias. Les filières clandestines sont encore plus complexes
à remonter et à démanteler. Les itinéraires de passage des clandestins se
sont rallongés rendant leurs conditions de survie encore plus difficiles. Les
tarifs des passeurs sont sans cesse croissants…Tous les marchés parallèles
de la clandestinité gagnent encore plus d’argent.
94
Cependant, les options actuelles retenues par l’Union apparaissent
aussi comme les plus sages. L’Europe ne peut choisir des politiques aussi
démagogiques que celle rattachée au mythe d’une ouverture incontrôlée
de ses frontières. Encore moins celle de " l’immigration zéro " (soutenue
par les extrémistes).
L’Union européenne a conscience qu’elle est une terre
d’immigration. Elle sait également qu’elle a et aura besoin des étrangers.
Tous les pays-membres connaissent une forte expansion économique.
Certains secteurs de l’économie ont besoin de main d’œuvre et d’autres
suivront : l’Europe connaît, aussi, un fort vieillissement démographique et
une baisse général du taux de natalité.
Jadis, l’Europe " exportait " ses ressortissants pour coloniser ou gouverner
des terres lointaines. Aujourd’hui les pays membres doivent apprendre à
maîtriser l’immigration… et n’avoir de cesse que de défendre les droits les
plus fondamentaux des libertés et de promouvoir le respect de la dignité
de la personne humaine.
L’immigration clandestine et la politique commune en matière
d’immigration en général restent un formidable défi qu’aura à relever la
construction communautaire.
95
TABLE DES ANNEXES
ANNEXE 1 :
Carte sur les principales routes migratoires irrégulières vers l’Europe
et en Méditerranée. Et une carte sur les zones de tension migratoire en
Méditerranée. P.100 et 101
ANNEXE 2 :
Photo de la Bestia, train remontant du Sud du Mexique vers le EtatsUnis, 2002. P.102
ANNEXE 3 :
Formulaire de demande de renseignements sur le passager
clandestin spécifié dans la pratique recommandée 4.6.2.
P.103
ANNEXE 4 :
Des clandestins découverts dans un camion contrôlé par scanner à
Douvres.
P.104
ANNEXE 5 :
Carte sur l’espace Schengen en janvier 2008.
P.105
ANNEXE 6 :
Carte sur les flux et effectifs des déplacés internes, réfugiés et
demandeurs d’asile en 2006
P. 106
96
BIBLIOGRAPHIE :
OUVRAGES GENERAUX :
Le Droit Maritime Français.
SITES INTERNETS :
www.imo.org
www.politis.fr
www.anafe.org
www.migreurop.com
www.sudonline.sn
www.afp.com (Agence France Presse)
www.unhcr.fr
www.afcan.org
www.cdmt.org (Centre de Droit Maritime et des Transports)
www.legifrance.gouv.fr
www.lexisnexis.fr
www.lextenso.fr
www.lemonde.fr
LES ARTICLES :
Eric Josef, La Méditerranée charrie toujours plus de cadavres sur la route
de l’Europe dans Libération du 30 octobre 2007.
97
J.O. 274 du 27 novembre 2003 : Loi 2003-1119 du 23 novembre 2003
relative à la maîtrise de l’immigration, au séjour des étrangers en France
et à la nationalité.
Journal de la Marine Marchande du 23 décembre 2001 et du 2 mars 2001.
Circulaire de la Marine Marchande du 26 juillet 1926, BOMM p.299.
Le courrier des Balkans du 19 juin 2007, Macédoine Grèce, la nouvelle
porte d’entrée des migrants clandestins en Europe.
Immigration : des enfants en danger majeur, par Aline Chambras le 9
septembre 2004 pour Politis (www.politis.fr).
Elise Vincent pour Le Monde, Sous haute surveillance : le centre de
contrôle Schengen est le nouveau cerveau du système, le 21/12/2007.
La Documentation photographique, Dossier 8063 mai-juin 2008.
Hélène Doualas, La question des passagers clandestins, bilan et
perspectives, DMF 1997-675.
DMF 1999-1013, note de L. Janbon sur Décision du TA Montpellier du
3/07/1998 et sur l’arrêt du CE du 29/07/1998.
Mémoires :
- Mémoire de Sophie Pantèle, L’affaire Mac Ruby, CDMT 1996.
98
TABLE DES MATIERES :
Introduction
p4
Partie I : Les personnes concernées par le transport maritime de
passagers clandestins et ses incidences
p9
Chapitre 1 : Le passager clandestin
p10
Section 1 : L’identification du passager clandestin
p10
Section 2 : Le visage du clandestin et les risques encourus
p19
Chapitre 2: Les autres acteurs concernés par le transport maritime de
passagers clandestins et leurs responsabilités
p28
Section 1 : L’embarquement de passagers clandestins
p28
Section 2 : Le débarquement de passagers clandestins
p53
Partie II : Les moyens de lutte contre la clandestinité maritime
p64
Chapitre 1 : Les moyens de lutte contre la clandestinité mis en place au
niveau international et européen
p65
Section 1 : L’interception des demandeurs d’asile et des réfugiés : le cadre
international et les recommandations
p66
Section 2 : La politique européenne
p72
Chapitre 2 : Les moyens techniques de lutte contre la clandestinité
maritime
p85
Section 1 : Présentation du Code ISPS
p85
Section 2 : Les menaces envisagées par le Code ISPS et sa certification
p87
Chapitre 3 : L’exemple du Port de Marseille
Conclusions
p91
p82
Table des Annexes
p96
Bibliographie
p97
Table des Matières
p99
99