Le commerce et les documents d`urbanisme

Octobre 2012
Le commerce et les documents d’urbanisme
Dominique MORENO
Chambre de commerce et d’industrie de Paris
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La loi Grenelle 2 du 12 juillet 2010 conforte les apports de lois précédentes, principalement loi de
solidarité et renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000 et loi de modernisation de l’économie
(LME) du 4 août 2008, quant à une meilleure prise en compte du commerce dans l’aménagement du
territoire.
Le commerce est ainsi partie prenante de cette vaste réforme de l’urbanisme dont l’objectif est la
densification, c’est-à-dire construire sur ou en continuité immédiate de l’existant et lutter contre
l’étalement urbain. Traduit en termes de commerce, il s’agit de favoriser les centralités au détriment
d’une implantation dispersée en périphérie des villes.
Dans le même esprit, les SCOT deviennent plus prescripteurs par la fixation de quotas de
consommation de l’espace ainsi que de normes minimales de densité, de gabarit ou de hauteur. Quant
aux PLU, ils sont fortement incités à devenir intercommunaux, mais sont de plus en plus contraints par
les prescriptions du SCOT.
Ces grandes nouveautés ont donc des conséquences importantes quant au contenu des avis rendus
par les CCI sur les documents d’urbanisme.
I. LE COMMERCE DANS LES PRINCIPES DIRECTEURS DE L’URBANISME
Le principe1 de diversité des fonctions urbaines et rurales est essentiel pour l’activité économique et
sa localisation. Il prévoit des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la
satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d’habitat, d’activités
économiques, touristiques, sportives, culturelles et d’intérêt général ainsi que d’équipements publics et
d’équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition
géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d’amélioration des
performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des
obligations de déplacements et de développement des transports collectifs.
1
Article L 121-1 du Code de l’urbanisme
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Mais, compte tenu de la règle de l’indépendance des législations, une décision des commissions
d’aménagement commercial ne peut se fonder sur ces principes2.
Est également visée en tant que principe la qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de
villes3. D’ailleurs, le SCOT peut étendre l’application de l’article L 111-1-4 relatif à la protection des
entrées de villes4. On rappellera que cet article interdit, en dehors des espaces urbanisés des
communes, les constructions et installations dans une bande de 100 mètres de part et d’autre des
autoroutes, des routes express et des déviations et de 75 mètres des autres routes classées à grandes
circulation, sauf exceptions liées à la nature des travaux (sur constructions existantes comme des
extensions ou des changements de destination) ou à l’existence d’un projet qualitatif d’aménagement
inclus dans le PLU). Est ouverte la possibilité d’application à d’autres routes que celles précitées cette
interdiction dans une bande des 75 mètres. Mais, indépendamment du SCOT, le seul article L 111-1-4
ne peut fonder une décision des commissions d’aménagement commercial5.
II. LE COMMERCE DANS LES DIRECTIVES TERRITORIALES D’AMENAGEMENT ET DE
DEVELOPPEMENT DURABLES (DTADD)
Ces documents6, opposables via des projets d’intérêt général, déterminent les objectifs et orientations
de l’Etat concernant l’urbanisme, le logement, les transports et déplacements, les communications
électroniques, les développement économique et culturel, les espaces publics, le commerce, la
préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, les sites et paysages, la cohérence des
continuités écologiques, l’amélioration des performances énergétiques, la réduction des émissions de
gaz à effet de serre, dans les territoires présentant des enjeux nationaux dans un ou plusieurs de
ces domaines.
La consultation des CCI n’est pas prévue dans les textes, mais rien ne les empêche de faire connaître
leur position auprès des services de l’Etat compétents.
Ce 22 février 2012, req. n°335062, Commune du Havre : jurisdata n°2012-003194 ; JCP A 2012, n°18, act. 291, J. M.
Talau
3 Loi n°2011-525 du 17 mai 2011 (JORF 18 mai) de simplification du droit, chapitre III relatif aux dispositions de simplification
en matière d’urbanisme, art. 123 et 124
4 Loi du 17 mai 2011 précitée
5 CE 4 avril 2012, req. n° 353456, Société Valdis : jurisdata n°2012-007020 ; JCP A 2012, n°18, act. 291, J. M. Talau
6 Article L 113-1 et s. du Code de l’urbanisme
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Enfin, il est à préciser qu’une décision des Commissions d’aménagement commercial ne saurait se
fonder sur une telle Directive7.
III – LE COMMERCE DANS LES NOUVEAUX SCOT, PROSPECTIFS ET PRESCRIPTEURS
1) Le rapport de présentation explique les choix du parti d’aménagement en s’appuyant sur un
diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés
notamment en matière de développement économique. Il est possible de réaliser une étude du tissu
commercial et de son insertion dans son environnement urbain (desserte routière et transports collectifs
existants et prévus…) et des évolutions de la population (croissance ou décroissance, résidents, non
résidents…) pour anticiper les besoins en termes d’équipement commercial et les flux engendrés.
Toutefois, une telle étude ne saurait se référer à des considérations concurrentielles, comme le type
d’enseignes, leurs parts de marchés, l’éventuelle situation monopolistique d’un groupe…La justification
des choix d’aménagement devra bien évidemment reposer sur des critères d’urbanisme et de
développement durable.
2) Le projet d’aménagement et de développement durable8 fixe les objectifs des politiques publiques
d’urbanisme, du logement, des transports et des déplacements, d’implantation commerciale,
d’équipements structurants, de développement économique, touristique et culturel. Ces objectifs
doivent reposer sur des considérations d’aménagement et du développement durable.
3) Le document d’orientation et d’objectifs9 (DOO) précise les objectifs relatifs à l’équipement
commercial et artisanal et aux localisations préférentielles des commerces afin de répondre aux
exigences d’aménagement du territoire, notamment en matière de revitalisation des centres-villes, de
cohérence entre équipements commerciaux, dessertes en transports, notamment collectifs, et maîtrise
des flux de marchandises, de consommation économe de l’espace et de protection de l’environnement,
des paysages, de l’architecture et du patrimoine bâti.
* S’agissant des localisations, la loi est ainsi explicite puisque l’article L 122-1-9 du Code de l’urbanisme
vise pour le DOO les « localisations préférentielles », ce qui exclut les localisations exclusives hors
Voir note de J. M. Talau : JCP A 2012, n°18, act. 291
Article L 122-1-3 du Code de l’urbanisme
9 Article L 122-1-9 du Code de l’urbanisme
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ZACOM. D’ailleurs, le Tribunal administratif d’Orléans a, dans un jugement du 16 juin 200910, annulé la
partie « commerce » d’un SCOT imposant que l’extension ou le transfert des enseignes de plus de
2500 m² ne puissent se réaliser que sur trois pôles désignés. Le Tribunal a considéré, qu’en l’état actuel
du droit, « il n’appartenait pas à un SCOT d’interdire par des dispositions impératives des opérations
relevant de la législation de l’équipement commercial du Code de commerce, le Code de l’urbanisme ne
visant que la définition des zones préférentielles de localisation ».
Toutefois, le Conseil d’Etat dans un arrêt du 11 juillet 2012 (voir infra) a admis que la localisation
préférentielle des commerces hors ZACOM n’empêchait pas la fixation dans le document d’orientation
du SCOT d’un plafond de 1000 m2 toutes surfaces commerciales confondues.
D’une manière plus générale, doivent ici être mises en évidence les deux novations majeures de
la loi Grenelle 2 à insérer dans le DOO et ayant un impact inéluctable sur les implantations
commerciales : la limitation de la consommation de l’espace et l’encadrement des valeurs de
densité par le SCOT en termes de prescriptions applicables aux PLU.
D’une part, sur la base d’une étude de consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers sur
les dix années précédentes, le Document d’Orientation et d’Objectifs du SCOT arrête
obligatoirement des objectifs chiffrés de consommation de l’espace et de lutte contre
l’étalement urbain susceptibles d’être ventilés par secteurs géographiques11. C’est sur cette
base que les PLU dimensionneront leurs zones urbaines et à urbaniser.
D’autre part, dans des secteurs qu'il délimite en prenant en compte leur desserte par les transports
collectifs, l'existence d'équipements collectifs et des protections environnementales ou agricoles, il peut
déterminer la valeur au-dessous de laquelle ne peut être fixée la densité maximale de
construction résultant de l'application de l'ensemble des règles définies par le PLU ou le POS.
Dans ces secteurs, les règles des PLU ou des POS qui seraient contraires aux normes minimales de
hauteur, d'emprise au sol et d'occupation des sols fixées par le Document d'Orientation et d'Objectifs
cessent de s'appliquer passé un délai de vingt-quatre mois à compter de la publication du schéma, de
sa révision ou de sa modification. Passé ce délai, le permis de construire, d'aménager ou de démolir ne
Affaire Société Sodichar et Commune de Barjouville, JCP A nov. 2009, n°45, commentaire n°2260, F. Eddazi, AJDA
2009, p. 1958, concl. F. Francfort.
11 Article L 122-1-5
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peut être refusé et les projets faisant l'objet d'une déclaration préalable ne peuvent faire l'objet d'une
opposition sur le fondement d'une règle contraire aux normes minimales fixées par le SCOT.
Le Document d’Orientation et d’Objectifs peut également, sous réserve d'une justification particulière,
définir des secteurs, situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés, dans lesquels
les PLU doivent imposer une densité minimale de construction.
Les avis des CCI tant sur le SCOT que sur les PLU devront absolument se prononcer sur ces
quotas et ses valeurs de densité pour l’implantation des activités économiques. En termes de
commerce, leur incidence est déterminante selon qu’on entend développer ou canaliser des
projets commerciaux en centralités ou en périphérie.
4) Le Document d’aménagement commercial (DAC)
Des questions procédurales se posent avant l’examen de son contenu.
a)
Le processus d’intégration au SCOT
Avant d’évoquer la prise en compte du commerce dans les nouveaux SCOT Grenelle, notamment à
travers de nouveaux DAC, une attention doit être portée au dispositif issu de la seule LME concernant
les DAC destinés à être intégrés dans les SCOT non encore mis en conformité avec la loi Grenelle.
* Les DAC « façon LME » dans les SCOT non encore « grenellisés »
A défaut de disposition expresse dans le Code de l’urbanisme, il faut se reporter à l’article L 752-1 II du
code de commerce résultant de la LME.
Cet article prévoit que les SCOT peuvent (il n’a donc pas d’obligation de faire des ZACOM et un DAC)
définir des zones d’aménagement commercial. Celles-ci sont définies en considération des exigences
de l’aménagement du territoire, de protection de l’environnement ou de qualité de l’urbanisme
spécifiques à certaines parties du territoire couvert par le schéma. Leur délimitation (ce qui suppose un
tracé à la parcelle et non une simple localisation) ne peut reposer sur l’analyse de l’offre commerciale
existante ni sur une mesure de l’impact de cette dernière de nouveaux projets de commerces. On
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retrouve bien ici l’esprit de la LME : critères d’aménagement et de développement durable, à l’exclusion
des critères économiques et concurrentiels.
Ce même article précise que la définition de ces ZACOM figure dans un DAC qui est intégré au SCOT
par délibération de l’EPCI compétent. A peine de caducité, ce DAC doit faire l’objet d’une enquête
publique dans un délai d’un an à compter de cette délibération l’adoptant.
Ce mode d’intégration du DAC dans le SCOT par simple délibération suivie d’une enquête publique,
suscite des questions :
-
premier élément, il semble évident, conformément au droit commun de l’urbanisme, que pour
être opposable, le DAC doit avoir été soumis à enquête publique. Ainsi entre la délibération de
l’EPCI adoptant le DAC et jusqu’à cette enquête, il n’a pas de valeur juridique. C’est d’ailleurs
ce qu’énonce la réponse ministérielle de 2009 rendue à propos des DAC provisoires (voir
infra) ;
-
second élément, justement si on se réfère aux principes généraux du droit de l’urbanisme, eston sûr qu’une simple délibération soit suffisante même si le code de commerce ne prévoit que
cette procédure ? Tout d’abord, on remarquera que le DAC est approuvé avant enquête
publique, ce qui est profondément dérogatoire au droit commun de l’urbanisme. Si le DAC se
borne à une simple délimitation cartographique des ZACOM, on pourrait admettre que cette
délibération suivie d’une enquête suffise à sceller son intégration au SCOT. Mais on sait que
les DAC, au vue des expériences en cours, ne se bornent quasiment jamais à une simple
cartographie. Ils posent des conditions d’implantation, hiérarchisent les ZACOM, certains allant
parfois jusqu’à fixer des seuils ou des plafonds de surface par typologie de commerce…On est
donc très loin d’un simple instrument cartographique ! Aussi semble-t-il bien peu prudent et peu
responsable, en raison des risques contentieux, de se limiter alors à une simple délibération
d’intégration. Selon nous, une procédure de modification du SCOT serait pour le moins
nécessaire afin d’intégrer un tel DAC au SCOT si les objectifs du PADD ne sont pas touchés,
voire une procédure de révision dans le cas contraire.
Attention : selon la loi n°2011-12 du 5 janvier 2011 (article 20), les SCOT en cours d'élaboration
ou de révision approuvés avant le 1er juillet 2013 dont le projet de schéma a été arrêté par
l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale avant le 1er juillet
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2012 peuvent opter pour l'application des dispositions antérieures à la loi Grenelle 2. Par
ailleurs, les SCOT approuvés avant la date du 12 janvier 2011 et ceux approuvés ou révisés
selon le calendrier précité demeurent applicables. Ils intègrent les dispositions de la loi Grenelle
2 lors de leur prochaine révision et au plus tard le 1er janvier 2016. Dans les deux cas, il semble
donc que les SCOT visés puissent être simplement modifiés pour y intégrer un DAC et un volet
commerce. Mais dès qu’une révision est lancée, ils doivent se mettre en conformité avec la loi
Grenelle et donc obligatoirement intégrer un DAC.
A titre de rappel
Il convient d’évoquer les DAC provisoires que la LME permettait d’établir, en l’absence de SCOT,
jusqu’au 1er juillet 2009. Ce DAC était également destiné à être intégré au SCOT par délibération de
l’EPCI, à peine de caducité, dans le délai d’un an à compter de son adoption à enquête publique, mais il
n’était valable que pendant deux ans et devenait caduc faute de cette intégration. L’approbation d’un
SCOT dans ce délai de deux ans lui conférait un caractère définitif. Là encore, des interrogations
surgissaient : était-il opposable aux documents d’urbanisme inférieurs (PLU ou documents en tenant
lieu ou cartes communes) sans attendre cette enquête, était-il possible de modifier le DAC provisoire
lors de son intégration au SCOT, fallait-il intégrer ces modifications à l’enquête publique du SCOT ou
fallait-il une enquête spécifique ? Autant de questions qui, dès 2008, ont rendu l’élaboration de ces DAC
hasardeuse. Si bien que les applications pratiques ont été restreintes et sujettes à polémique et à
contentieux. Quatre DAC provisoires ont été ainsi été approuvés (agglomérations de Brest, Toulouse,
Besançon, Saint-Étienne). Profitant du laconisme des textes, certains sont allés assez loin dans la
régulation en posant des interdictions d’implantation, des seuils de surface, voire des plafonds, et en
distinguant selon les types de commerce.
Dans un tel contexte, il a donc fallu qu’une réponse ministérielle12 apporte des précisions sur le statut
du DAC, version LME seule :
- son opposabilité est conditionnée par une enquête publique dans le délai d’un an ;
- son intégration dans le SCOT remplace les orientations d’aménagement commercial du schéma
initialement approuvé ;
- en cas de contradiction de leurs orientations avec celles du projet d’aménagement et de
développement durable, la révision ou la modification du SCOT doit intervenir ;
- les prescriptions imposées dans les zones d’aménagement commercial définies par le DAC
s’imposent aux principales opérations d’aménagement et aux PLU lesquels doivent être rendus
compatibles dans les trois ans ;
12
Rep. min. La Verpillière, n°68705, JO AN, 3 août 2010, p.8549
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- les autorisations d’exploitation commerciale sont délivrées en compatibilité avec le DAC, même si les
PLU n’ont pas encore été corrigés.
On signalera qu’un jugement du TA de Lyon13 a invalidé une disposition du DAC provisoire de SaintEtienne-Sud Loire en ce qu’elle empiétait sur la compétence des PLU en prescrivant en dehors des
ZACOM une limite de 25% de surface de vente pour l’extension des bâtiments commerciaux existants.
Par ailleurs, un DAC provisoire non suivi d’un SCOT dans les deux ans et donc devenu caduc ne peut
fonder une décision des commissions d’aménagement commercial14.
La LME précisait qu’en Ile-de-France, en Corse et dans les régions d’outre-mer, la LME dispose que le
DAC peut, en l’absence de SCOT, être inclus dans les PLU communaux ou intercommunaux. Ce
régime d’exception ne semble concerner que les DAC provisoires antérieurs au 1er juillet 2009.
* Les nouveaux SCOT Grenelle : le Document d’orientation et d’objectifs comprend un DAC
Pour les « SCOT Grenelle », c’’est désormais dans le Code de l’urbanisme que les choses principales
se passent. L’article L 122-1-9 dispose expressément que le DOO comprend un DAC. Cette
rédaction en termes impératifs oblige à doter les « SCOT Grenelle » qui devront être établis par création
ou révision au 1er janvier 2016, d’un document spécifique au commerce, alors qu’avec la LME (article L
752-1 II du Code de commerce précité), il était facultatif.
Mais si la loi Grenelle rend plus clair le statut du DAC partie intégrante du DOO du SCOT, elle renvoie
néanmoins à ce même article du Code de commerce pour les conditions de définition de ce
DAC. Cet article issu de la LME prévoit, rappelons-le, que le DAC est intégré au SCOT par délibération
de l’EPCI compétent et qu’il doit être soumis à enquête publique dans le délai d’un an à compter de son
adoption, à peine de caducité. Ce renvoi crée une complication bien inutile : il aurait été plus simple
d’aligner l’élaboration du DAC sur celle du SCOT Grenelle (avec son DOO).
La question la plus délicate sur le plan procédural se pose lors de l’élaboration des SCOT
Grenelle (par création ou révision d’un SCOT existant) et de la première intégration d’un DAC. La
TA Lyon, 28 février 2012, Commune d’Andrezieux-Bouthéon, req. n° 09041166, 1002263
CE 4 avril 2012, req. n° 352587, Société Eaudisse : jurisdata n°2012-006514 ; JCP A 2012, n°18, act. 291, J. M. Talau, à
rpospos du DAC provisoire de l’agglomération toulousaine
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Fédération nationale des agences d’urbanisme15 suggère un dispositif pertinent et sécurisant en cas de
contentieux : aux délibérations tirant le bilan de la concertation et arrêtant le projet de SCOT serait
ajoutée une autre délibération prévoyant l’intégration du DAC. Celui-ci serait ensuite soumis à enquête
publique concomitamment au SCOT par l’organisation d’une enquête conjointe.
Une fois ces SCOT Grenelle en vigueur, le droit commun s’appliquera : si l’EPCI décide de modifier les
conditions d’implantation dans le DOO (ou via le DAC inclus dans le DOO), une procédure de
modification du SCOT (voire de révision si les objectifs du PADD sont atteints) devrait être engagée.
Plus pertinent encore serait soit, au mieux, de supprimer tout renvoi de l’article L 122-1-9 du
code de l’urbanisme vers l’article L 752-1 II du code de commerce, soit, pour le moins, de limiter
expressément, dans cet article L 122-1-9 du code de l’urbanisme, le renvoi aux seules conditions
de fond de cet article L 752-1 II du code de commerce, ce qui supprimerait tout problème de
procédure.
Cela étant, plus concrètement, jusqu’où le SCOT peut-il aller dans la régulation du commerce ?
b) La régulation de l’implantation commerciale
Le DAC, version Grenelle, délimite (la rédaction du même article L 122-1-9 du Code de l’urbanisme est
là encore impérative) des zones d’aménagement commercial, les ZACOM. L’article R 122-3 issu du
décret d’application de la loi Grenelle16 précise que le document graphique du DAC doit
permettre d’identifier les terrains situés dans les ZACOM délimitées, ce qui induit un tracé à la
parcelle. On peut s’interroger sur la pertinence d’une telle délimitation parcellaire par le SCOT,
document d’orientation : n’aurait-il pas été plus logique de confier au SCOT le soin de définir les
grandes localisations des ZACOM et au PLU d’en tracer le trait à la parcelle ?
Cela étant, cette délimitation est réalisée en prenant en considération les exigences d’aménagement du
territoire précitées au titre du DOO. Ce même article dispose que dans ces zones, le DOO peut prévoir
que l’implantation d’équipements commerciaux est subordonnée au respect de conditions qu’il fixe et
qui portent, notamment, sur la desserte par les transports collectifs, les conditions de stationnement, les
Voir l’avis de la Fédération Nationale des Agences d’Urbanisme (FNAU), Club Planification et réglementation,
« L’urbanisme commercial dans les SCOT : le DAC Grenelle, analyse de l’article L 122-1-9 du Code de l’urbanisme », note
n°2, 26 octobre 2011
16 Décret n° 2012-290 du 29 février 2012
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conditions de livraison des marchandises et le respect de normes environnementales, dès lors que ces
équipements, du fait de leur importance, sont susceptibles d’avoir un impact significatif sur
l’organisation du territoire (C.urb. Art. L 122-1-9).
Comment faut-il comprendre ces dispositions et là surgit immanquablement la question des
seuils, plafonds et typologie de commerce ? Or, ici, la loi est muette ou quasi muette, il faut donc se
tourner vers la jurisprudence.
Tout d’abord, la Cour de Justice de l'Union Européenne, dans un arrêt du 24 mars 201117 acte le
principe que des considérations d’aménagement du territoire, de protection de l’environnement et de
protection des consommateurs peuvent constituer des raisons impérieuses d’intérêt général
susceptibles de fonder des restrictions à la liberté d’établissement par les législations des Etats
membres (point 74). Elle ajoute que « des restrictions portant sur la taille des grands établissements
commerciaux apparaissent comme des moyens propres à atteindre les objectifs d’aménagement du
territoire et de protection de l’environnement » (point 80).
Toutefois, elle censure une disposition des lois espagnole et catalane prévoyant des plafonds
d’implantation commerciale exprimés en surface et en parts de dépenses. Ce dernier critère, purement
économique, ne pouvait justifier des restrictions à la liberté d’établissement garantie par le Traité de
Rome et, plus généralement, l’Espagne n’avançait pas d’éléments suffisants par une analyse de
l’opportunité et de la proportionnalité des mesures instaurées, tendant à expliquer les raisons pour
lesquelles les restrictions en cause seraient nécessaires pour atteindre les objectifs poursuivis
consistant à privilégier l’implantation commerciale dans des zones où la demande est forte et de la
limiter dans des zones moins peuplées pour des motifs liés au trafic et la pollution (points 73 à 85).
Nonobstant le plafond économique lié aux dépenses qui ne saurait être admis, peut-on déduire a
contrario de cet arrêt que des seuils et des plafonds de surface auraient pu être admis si l’Etat en cause
avait fourni une motivation pertinente, précise et détaillée (et non pas de simples généralités et
incantations), en termes d’aménagement du territoire de protection de l’environnement et de protection
des consommateurs ? Il faut rester prudent car dans son point 117, la Cour relève que « s’il est admis
Affaire C-400/08, Commission c/ Espagne et le commentaire de J.C. Bonichot et F. Donnat in « Urbanisme et droit de
l’Union européenne : les apports de la jurisprudence récente de la Cour de Justice » : DAUH 2011, p. 13 et s. ; M. Piron,
Pour une lecture politique de la jurisprudence européenne (à propos de la décision de la CJUE du 24 mars 2011) : LPA
n°145, 22 juil. 2011, p. 16 ; J. M. Talau, « Mise en perspective de la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union
Européenne et des mutations de l’urbanisme commercial en France : JCP A 2011, n° 30, com. n° 2277
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11
que l’intégration dans l’environnement urbain, l’effet sur l’utilisation des routes et des transports en
commun, et la variété de choix disponible pour les consommateurs constituent des critères légitimes
lorsqu’il y a lieu de se prononcer sur la question de savoir s’il convient d’autoriser l’ouverture d’un
établissement commercial, il faut constater qu’à l’instar de Mme l’Avocat général au point 116 de ses
conclusions, qu’il est difficile de spécifier à l’avance des seuils et des plafonds précis sans introduire un
degré de rigidité susceptible de restreindre davantage la liberté d’établissement.»
Ensuite, le Conseil d’Etat a rendu, le 11 juillet 201218, un arrêt qui valide au sein d’un SCOT pris selon
la législation antérieure à la loi Grenelle 2, un plafond de 1 000 m² toutes surfaces commerciales
confondues, dans un pôle de l’agglomération, sans que celui-ci soit classé en ZACOM. L’arrêt
considère « qu’un objectif ainsi exprimé, qui tend à préciser l’implantation préférentielle des
équipements commerciaux eu égard à leur taille en considération des exigences d’aménagement du
territoire (implantation privilégiée dans les noyaux centraux, continuité avec les villes et bourgs,
proximité de centres d’échanges multimodaux ou de gares) pouvait être légalement inclus dans le
SCOT… dès lors qu’il constituait une orientation générale d’organisation de l’espace préservant une
appréciation de compatibilité par rapport à l’objectif… ». Un projet d’ensemble commercial de 7000 m2
n’est donc pas compatible avec le SCOT.
Il est à noter que cet arrêt a été rendu sur les conclusions contraires du rapporteur public qui estimait
qu’un plafond de surface aussi précis et impératif ne relevait pas d’un schéma d’orientation. Cette
jurisprudence sera-t-elle transposée aux DAC « Grenelle » et aux ZACOM en faisant du plafond une
condition d’implantation selon l’importance des équipements ? On serait tenté de répondre par
l’affirmative mais attendons une décision de confirmation …ou d’infirmation.
Face à ces jurisprudences européenne et nationale, ni vraiment convergentes, ni vraiment
divergentes, et dans l’attente d’une intervention du législateur, que faire en pratique ? On en
appellera ici à la prudence et au maintien de l’équilibre entre régulation de l’implantation
commerciale et liberté d’entreprendre.
En ce qui concerne les seuils entendus comme des planchers de surface (à partir de…), le Code
de l’urbanisme ne les vise pas expressément alors que le Code de commerce édicte un seuil de 1 000
m2 de surface de vente pour les autorisations spéciale d’exploitation commerciale. Le Code de
l’urbanisme, toujours dans son article L 122-1-9, prévoit néanmoins que dans les zones
18
CE 11 juillet 2012, SAS Sodigar, req. n° 353880.
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d’aménagement commercial délimitées par le DAC, des conditions d’implantation peuvent être arrêtées
pour les établissements qui de par leur « importance » sont susceptibles d’avoir un impact significatif
sur l’organisation du territoire. Comment en pratique définir ces établissements d’importance si ce n’est
à l’aide de seuils, en prévoyant que ceux supérieurs à tel ou tel obéissent à ces conditions. On peut
certes apprécier également l’importance par des critères d’attraction des équipements et de flux de
fréquentation en hiérarchisant les ZACOM les accueillant (par exemple, celles de proximité,
intermédiaires, métropolitaines, régionales). Mais dès qu’il s’agit d’appliquer des conditions précises
d’implantation, le critère « surface » réapparaît…
En tout état de cause, ces seuils devraient être dûment circonscrits dans leur périmètre
géographique et être fondés sur des motifs d’intérêt général liés à l’aménagement du territoire et
au développement durable.
Quant aux plafonds, le Conseil d’Etat a rendu un arrêt plutôt en leur faveur et la CJUE ne semble pas
les exclure radicalement tout en précisant qu’ils introduisent un degré de rigidité susceptible de
restreindre la liberté d’établissement et qu’elle a plutôt dans l’affaire espagnole sanctionné leur
caractère essentiellement économique et leur ampleur, y compris géographique, bloquant l’implantation
d’établissements grands et moyens sur la quasi totalité d’une région, et ce sans justification pertinente.
La pratique devra donc être circonspecte, voire s’abstenir, car contrairement aux seuils qui sont de
simples planchers, les plafonds ont un caractère très marqué d’interdiction des équipements les
dépassant, le risque d’atteinte aux libertés fondamentales est donc plus élevé.
Enfin, sur la typologie des commerces gouvernant les conditions d’implantation, seuils ou autres
plafonds, la prudence est encore plus à l’abstention. En effet, on entre ici dans des considérations
économiques et l’article L 122-1-9 précité du code de l’urbanisme vise l’importance des
équipements et non pas leur nature.
Les avis des CCI devront donc être particulièrement vigilants en la matière.
5) L’évaluation du SCOT intègre l’implantation commerciale. Il ne s’agit pas que de concevoir un
SCOT, il faut ensuite l’appliquer et en tenir les engagements. L’évaluation est donc un moment crucial
pour la crédibilité de ce document d’urbanisme.
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Compte tenu de la rapidité des évolutions urbaines, la « durée » du SCOT passe de 10 à 6 ans. A
l’expiration de ce délai calculé à compter de la délibération d’approbation, de révision complète ou de
maintien en vigueur du schéma, l’EPCI compétent procède à son évaluation. Celle-ci porte sur l’analyse
des résultats en termes d’environnement - et ce qui est nouveau -, de transports et de déplacements,
de maîtrise de consommation d’espace et d’implantation commerciale ; elle est communiquée au
public19. Il délibère alors sur son maintien en vigueur ou sur sa révision partielle ou complète. A défaut,
le SCOT est caduc.
6) Par ailleurs, les autorisations d’exploitation commerciales doivent être compatibles avec le
SCOT et peuvent à ce titre, être annulées par le juge. Toutefois, le SCOT en vigueur et non en cours
d’élaboration20. De plus, il doit s’agir d’un vrai SCOT et non d’un schéma de développement commercial
non opposable21.
L’incompatibilité a été constatée pour l’extension sur près de 3000 m2 d’un supermarché et de sa
galerie marchande doublant ainsi la surface initiale alors que le SCOT visait la maîtrise du
développement commercial dans l’agglomération22. A également été jugé incompatible avec le SCOT
concerné par un site Seweso 2, un projet de 18 000 m2 situé à proximité de ce site et favorisant
l’étalement urbain sans contribuer à l’animation urbaine de la commune d’implantation23. De même,
pour un projet de 40 000 m2 de commerces situé dans une zone accueillant déjà un pôle commercial
important, alors que le SCOT de l’agglomération visait à renforcer l’attractivité du centre-ville et à
privilégier le développement du commerce de proximité dans les quartiers et centres-bourgs
périphériques, pour une répartition plus équilibrée des équipements commerciaux24.
Est également incompatible un projet d’ensemble commercial de plus de 7 000 m2 avec un SCOT qui
prévoit dans le secteur concerné un plafond de surface de 1000 m2 toutes surfaces commerciales
confondues25.
Une autorisation de la CNAC est annulée pour un projet de 38 000 m2 desservi par des routes très
chargées et des accès non sécurisés : ce projet n’était pas inséré dans les réseaux de transports
Ainsi qu’à l’Autorité administrative de l’État compétente au titre de l’évaluation environnementale (art. L 121-12).
CE 30 janvier 2012, req. n° 337887, Société Supermarché Match : JCP A 2012, n°18, act. 291, J. M. Talau
21 CE 22 février 2012, req. n° 335062, Commune du Havre : jurisdata n°2012-003194 ; CE 30 janvier 2012, req. n°337887,
Société supermarché Match (SDC du Bas-Rhin) : JCP A 2012, n°18, act. 291, J. M. Talau
22 CE 18 septembre 2005,Société Sumidis, BJDU 5/2005, p. 325
23 CE 23 déc. 2010, req. n° 337268, Elysées Vernet
24 CE 9 mai 2011, req. n° 332642, SCI Le Parc Alfred Daney).
25 CE 11 juillet 2012, req. n° 353880, SAS Sodigor
19
20
14
collectifs alors que le SCOT prévoyait que les zones desservies par les transports en commun devaient
être favorisées pour la création de nouvelles surfaces commerciales ; un projet de cette importance
exigeait donc la réalisation d’aménagements de voirie et une desserte en transports en commun ; or, la
CNAC ne pouvait se contenter d’un aménagement de voirie envisagé pour assurer un accès sécurisé
au magasin et le simple prolongement d’une ligne de bus dont la réalisation en temps utile demeurait
incertaine26.
Cela étant, les annulations sont rares et la plupart des décisions reconnaissent cette compatibilité,
notamment, dans le cas de la création d’un supermarché de 1800 m2 dans un secteur où le SCOT
prévoyait que les équipements commerciaux soumis à autorisation devant être implantés en priorité
dans des zones agglomérées et bien desservies par les transports en commun 27, ou encore, dans le
cas de l’extension de 619 m2 d’un hypermarché de 2880 m2 portant sur des produits non alimentaires
dans un pôle dont le SCOT reconnaissait le rôle structurant à conforter face à la dynamique
démographique tout en limitant la création de surfaces alimentaires28 ; on remarquera que le Conseil
d’Etat ne s’est pas dans ces affaires prononcé -il n’en était pas saisi- de la question des distinctions
entre secteur alimentaire et on alimentaire. La compatibilité a également été admise pour un projet de
magasin de bricolage permettant de limiter les déplacements vers des pôles périphériques, le schéma
n'interdisant pas d'implanter un équipement commercial dans la commune mais prévoyant la possibilité
de canaliser et d'orienter l'implantation de nouveaux pôles périphériques29. De même pour la création
d’hypermarché avec une galerie commerciale dépassant les 3 000 m2 situé dans un des centres
urbains à renforcer selon le SCOT qui prévoit plus généralement le rééquilibrage du développement de
l’offre commerciale du centre-ville30, ou encore, pour un projet de création de nouveaux commerces
dans un secteur de rénovation des structures commerciales et artisanales, le schéma prévoyant la
requalification de l’entrée nord et de la traversée de la ville31, ou bien un SCOT préconisant le
développement des activités industrielles, logistiques, portuaires ou tertiaires n’implique pas
l’interdiction d’installations commerciales, en l’espèce un centre de magasins de marques de plus de
15 000 m2 avec une centaine de boutiques32.
CE 27 juillet 2012, SAS Sodichar : JCP A 2012, n°34, act. 545, veille J.M. Talau
CE 12 octobre 2009 Société Sodilang req n°315583
28 CE 20 novembre 2009, Communauté d’agglomération Rennes Métropole, req n°321637
29 CE, 17 nov. 2010, req. no 319575, Assoc. collectif j'aime mon village : JurisData no 2010-021661).
30 CE 23 déc. 2010, req. n° 335990, Société Distribution Casino France
31 CE 19 juill. 2011, req n° 3337926, Cne de Saint-Eloi
32 CE 22 février 2012, req. n° 335062, Commune du Havre : jurisdata n°2012-003194, JCP A 2012, n°18, act. 291, J. M.
Talau (SCOT du pays d’Auge et centre de marques de Honfleur)
26
27
15
Une autorisation d’un projet situé à proximité d’habitations et assorti de cheminements particuliers
permettant d’assurer un accès au site sécurisé aux piétons et aux cyclistes, n’est pas incompatible avec
un SCOT prévoyant que l’accès aux surfaces commerciales est facilité pour les cyclistes et les piétons
par la réalisations de liaisons fonctionnelles adaptées33.
On relèvera que si la loi vise la compatibilité avec le SCOT sans autre précision, la jurisprudence
semble concentrer son examen sur son volet « commerce ».
Enfin, sur le plan procédural, il a été admis qu’à l’occasion d’un recours contre un refus de la CNAC mais non contre une autorisation-, il puisse être soulevé l’exception d’illégalité du SCOT34.
IV. LE COMMERCE DANS LES PLU
Avant tout, il faut bien insister sur le fait que le PLU ne peut agir qu’en compatibilité avec le SCOT et
cela vaut aussi en matière d’implantation commerciale, comme le montre la jurisprudence. Ainsi, le PLU
ne peut pas créer, même sur une faible partie de l’espace, une zone AU destinée à recevoir un centre
commercial, alors que le schéma a délimité un espace vert à protéger35.
1) Le rapport de présentation36 explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de
développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement.
Il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des
besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces agricoles, de
développement forestier, d’aménagement de l’espace, d’environnement, d’équilibre social de l’habitat,
de transports, de commerce, d’équipements et de services. »
Le diagnostic consiste en l’état des lieux de l’équipement commercial dans le territoire couvert par le
PLU. Il met en relief les « besoins » de la population, notamment eu égard aux prévisions
démographiques ou économiques.
CE 27 juillet 2012, reqn°354154, Société Valdis.
CE 11 juillet 2012, req. n° 353880, SAS Sodigor
35 CE 10 juin 1998, SA Leroy-Merlin, req. n° 176920).
36 Article L 123-1-2
33
34
16
Cet exercice est important car le juge a annulé un PLU qui préparait l’implantation de grandes surfaces
commerciales pour des insuffisances du rapport de présentation relatives à ces exigences
environnementales et urbanistiques : « Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que le rapport de
présentation faisant partie du plan local d’urbanisme approuvé par la délibération du 28 juin 2004 et
présenté à l’enquête publique du 29 mars au 30 avril 2004, se bornait à mentionner de façon succincte
l’ouverture à l’urbanisation de 30 ha situés dans la zone des anciennes carrières, alors que cette
opération, par son ampleur et son caractère très particulier, constituait l’un des éléments déterminants
du plan ; que, plus précisément, il ne mentionnait pas le projet d’installation d’une grande surface
commerciale dans la carrière du centre, n’indiquait pas les raisons conduisant à la création de plusieurs
zones AU sur le site des anciennes carrières et négligeait d’analyser les incidences de l’ouverture à
l’urbanisation de ce site ; qu’il ne satisfaisait pas, ainsi, aux prescriptions de l’article R. 123-2 du Code
de l’urbanisme ; que, par ailleurs, contrairement aux dispositions rappelées ci-dessus, le même rapport
ne justifiait pas la modification de la règle de hauteur des constructions apportée dans le règlement de
la zone UG ; que, dans ces conditions, la délibération du 28 juin 2004 est entachée d’illégalité »37.
2) Le projet d’aménagement et de développement durable38 arrête les orientations générales
concernant l’habitat, les transports et les déplacements, le développement des communications
numériques, l’équipement commercial, le développement économique.
3) Les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) peuvent définir les actions et
opérations nécessaires pour mettre en valeur l’environnement, les paysages, les entrées de villes et le
patrimoine, lutter contre l’insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement
de la commune »39. Les opérations d’aménagement commercial ne sont donc pas expressément
mentionnées, mais elles ne sont pas exclues pour autant dès lors que cet instrument peut être utilisé
pour « mettre en valeur les entrées de villes, permettre le renouvellement urbain et assurer le
développement de la commune ».
CAA Versailles 2e ch. 7 juin 2007, req. n° 06VEO2007, cité par G. Monédiaire, PLU et commerce, fiche 3, in Écriture du
PLU, www.gridauh.fr
38 Article L 123-1-3
39 Article L 123-1-4
37
17
Toutefois, elles ne sont opposables qu’en termes de compatibilité lors de la délivrance des autorisations
d’occupation des sols40 et ne peuvent pas être utilisées pour créer des servitudes d’inconstructibilité41.
4) Le règlement42 est le document essentiel. Il peut identifier et délimiter les quartiers, îlots, voies dans
lesquels doit être préservée ou développée la diversité commerciale, notamment à travers les
commerces de détail et de proximité, et définir, le cas échéant, les prescriptions correspondantes.
En effet, les règles d’urbanisme peuvent être différenciées selon les destinations. Ainsi, les normes de
gabarit ou les coefficients d’occupation des sols (COS) permettent de définir la densité de construction
admis. D’où l’importance de ces règles selon que la commune choisit de privilégier telle ou telle activité
dans une zone donnée : des COS ou gabarits incitatifs ou restrictifs peuvent être déterminants pour
l’accueil de petites, moyennes ou grandes surfaces commerciales ; leur augmentation dans les centresvilles encourage la réalisation d’opérations nouvelles intégrées au tissu urbain existant et un chiffre
préférentiel pour les commerces pousse à leur maintien et à leur développement.
Les enveloppes maximum agissent, en effet, sur les surfaces de vente : la majoration de l’emprise au
sol pour le commerce avec affectation principale en rez-de-chaussée favorise l’installation de magasins
de proximité. En revanche, leur abaissement dans des zones déjà fortement pourvues, voire saturées,
de grands équipements commerciaux limitera ou même fera obstacle à leur extension et à la création
de nouveaux.
Autres exemples, les règles de ratios de stationnement, d’aspect extérieur et de performances
environnementales et énergétiques peuvent avoir un impact sur les implantations commerciales.
Mais cette possibilité doit être utilisée avec précaution dans le respect de la liberté
d’entreprendre et du droit de propriété. Les CCI peuvent être ici force de proposition quant au
choix et au contenu de ces règles.
Certains plans d’urbanisme ont imposé des restrictions en termes de zonage favorisant les petites
boutiques en centre-ville. Dans un fameux arrêt du 7 mai 198643, Société Guyenne et Gascogne, le
Conseil d’Etat a jugé qu’un tel zonage assorti d’une interdiction des commerces d’une SHON supérieure
Article L 123-5
CE 26 mai 2010, M. Manuel Dos Santos c. Commune de Saint-Avé, req. n° 320780 : BJDU 3/2010, p. 193, concl.
É. Geffray ; Environnement et développement durable août-sept. 2010, n° 115, note D. Gillig ; RD imm. juill.-août 2010,
n° 7/8, note P. Soler-Couteaux ; Constr.-Urb. sept. 2010, n° 113, note G. Godfrin
42 Article L 123-1 -5
43 AJDA 1986, p. 523, note F. Bouyssou
40
41
18
à 500 m2 était légal dès lors qu’il était fondé sur des motifs d’urbanisme (flux de circulation dans un
centre très étroit…) et qu’il ne portait que sur un sixième du territoire communal, son ampleur limitée
écartant tout risque d’atteinte à la liberté du commerce.
Dans un autre arrêt célèbre du 26 novembre 1986, Fol44, le Conseil d’Etat avait à statuer sur un plan
d’urbanisme qui avait réservé une zone à des activités économiques énumérées (établissements
industriels, scientifiques ou techniques, activités commerciales et artisanales) mais à l’exclusion
expresse de l’habitat et des commerces de détail. Le juge relève que ces dispositions soumettent à la
même interdiction les commerces de détail qu’ils soient des petits commerces ou des grandes surfaces
et, surtout, qu’un tel document compte tenu de son objet (l’urbanisme) peut interdire l’exercice de
certaines activités dans une zone sans porter atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie.
Ces jurisprudences de principe posent donc deux conditions en termes de restrictions ou
d’interdiction prévues par le PLU : absence de disproportion de la mesure aboutissant à une
interdiction générale et absolue et motif d’urbanisme.
5) La préservation des linéaires commerciaux est également un enjeu majeur.
Des règlements de PLU ont opté pour l’interdiction du changement de destination du commerce et de
l’artisanat vers une autre activité. On rappellera que le Tribunal administratif de Paris, dans un jugement
du 2 août 200745, avait invalidé une disposition du PLU de la Capitale interdisant le changement de
destination des locaux commerciaux et artisanaux en bordure de certaines voies délimitées dans les
documents graphiques et couvrant près de 250 km d’artères. Toutefois, ce jugement a été censuré par
la CAA de Paris le 2 avril 200946. La Cour a considéré que l’article L. 121-1 du Code de l’urbanisme
permettait au PLU de fixer des règles selon la destination et la nature des constructions : le règlement
d’un PLU pouvait, en fonction des situations locales, interdire ou limiter la réalisation des constructions
ayant une certaine destination ou celle de travaux ayant pour objet de modifier la destination d’une
construction existante. Les dispositions en cause du PLU de Paris ne s’appliquaient qu’aux
changements de destination résultant d’une construction ou de travaux soumis à autorisation et
pouvaient prévoir les conditions dans lesquelles une telle autorisation serait accordée ou refusée en
fonction de la destination commerciale ou artisanale.
Rec. p. 266, Dalloz 1987, p. 163, note H. Charles
req. n° 700962
46 AJDA 2009, p. 1672, concl ; B. Bachini
44
45
19
De telles dispositions visant à sauvegarder la diversité commerciale de certains quartiers répondaient à
l’objectif de diversité des fonctions urbaines prévu par l’article L. 121-1. L’absence d’atteinte
disproportionnée au droit de propriété résultait du fait que les quartiers avaient été délimités
géographiquement avec précision par catégories de voies ou par parcelles ou ensembles de parcelles,
en se référant aux destinations actuelles des locaux.
Surtout, et c’est une avancée essentielle, le Conseil d’Etat admet dorénavant qu’un PLU peut interdire
les services et bureaux au titre des constructions nouvelles et des changements d’affectation,
dans un secteur géographique limité et bien circonscrit, en l’espèce une seule rue commerçante,
pour y favoriser l’implantation de commerces de proximité. Dès lors que cette interdiction n’est ni
générale ni absolue et qu’elle est destinée à assurer l’objectif de protection des commerces traditionnels
dans le centre-ville, elle ne porte pas une atteinte illégale à la liberté du commerce et de l’industrie ou
au droit de propriété47.
Cette jurisprudence de principe a trouvé son application dans un jugement du TA de Lyon du 29 mars
2012, Société Valority Gestion48 dont la motivation est particulièrement significative. Le règlement du
PLU de la commune de Tassin-la-Demi-Lune prévoyait que « le rez-de-chaussée des constructions
implantées le long des voies repérées aux documents graphiques comme « linéaires artisanaux et
commerciaux » doit être obligatoirement affecté à des activités artisanales ou commerciales, ou cafés,
ou restaurants, ou à des équipements publics ou d’intérêt collectif », sont interdits les bureaux et
services ». Le lexique du règlement classait les agences immobilières dans cette dernière catégorie.
Une telle agence avait donc formé un recours contre cette disposition du PLU. Le TA valide cette
interdiction en soulevant les arguments suivants :
-
le code de l’urbanisme permet au PLU, pour des motifs d’urbanisme, des zones dans
lesquelles l’implantation de certaines activités est interdite, c’est ici la reprise d’une
jurisprudence constante ;
-
l’interdiction des agences immobilières sur une partie d’une rue commerçante identifiée
graphiquement n’est ni générale ni absolue et vise à assurer la préservation des activités
commerciales au sein de plusieurs artères du centre-bourg et ne peut donc être regardée
comme portant une atteinte illégale à la liberté du commerce et de l’industrie, on retrouve ici le
souci de proportionnalité ;
CE 8 juin 2010, SARL IMMO CONCEPT c/ Commune de Maisons-Laffitte, req n°317469, BJDU 1/2011, p. 23, concl.
Collin, obs. J. Tremeau
48 Req. n°1006974
47
20
-
les dispositions de l’article R 123-9 du code de l’urbanisme qui permet au PLU de fixer des
règles différenciées selon les destinations ne saurait avoir pour effet de fixer de manière
limitative les types d’occupation du sol autorisées dans un secteur déterminé et que la
commune pouvait donc définir une destination « bureaux et services » même si celle-ci ne
figurait pas expressément dans cet article. Ce motif est plus novateur car la question s’est
toujours posée du caractère limitatif de la liste des destinations énoncées par le R 123-9
(habitation, hébergement hôtelier, bureaux, commerce, artisanat, industrie, exploitation agricole
ou forestière, entrepôt). Le TA donne une interprétation très souple laissant aux auteurs des
PLU une large marge de manoeuvre mais encore faudra-t-il qu’elle soit confirmée par le
Conseil d’Etat ;
-
enfin, la circonstance que l’article L 110-1 du code de commerce classe les agences
immobilières dans les « activités commerciales », ne fait pas obstacle à ce que le lexique du
règlement du PLU les rattache aux activités de bureaux et services, le TA se fondant ici
implicitement sur le principe général de l’indépendance des législations.
Il ressort de ces jurisprudences que les restrictions d’implantation doivent être fondées sur des
motifs d’urbanisme (et non de concurrence), être strictement circonscrites géographiquement et
ne pas être générales et absolues : justifiées sur une rue commerçante, elles ne le sont plus sur
les trois quarts de la commune.
Les avis des CCI49 devront donc être proactifs sur l’ensemble de ces dispositions incluses dans
les PLU. Leur connaissance du tissu commercial de proximité permet en effet d’apprécier dans
quel secteur précis les mesures sont à prendre en matière de linéaires commerciaux.
Ces limites viennent d’ailleurs d’être réaffirmées très rigoureusement par le TA de Nantes dans un
jugement du 28 février 2012, Société Bricolage des Chalonges50, lequel peut se résumer par
l’expression : « à chacun sa place » : DAC du SCOT, PLU, autorisation d’exploitation commerciale de
la loi de modernisation de l’économie (LME) insérée dans le code de commerce. Or, en l’espèce, rien
n’était à sa place.
On notera que le TA de Lyon dans le jugement précité du 29 mars 2012 rappelle qu’il s’agit d’avis simple qui ne peuvent
être soulevés pour contester la légalité du PLU.
50 Req n°0907483, AJDA 2012, p. 1128
49
21
En 2009, la Communauté urbaine de Nantes approuve par délibération une modification du PLU d’une
commune membre prévoyant de limiter sur son territoire les possibilités d’extension des commerces.
Saisi d’un recours de commerçants, le TA annule cette délibération en suivant le raisonnement suivant :
-
ce dispositif du PLU ne vise pas à assurer une diversité commerciale au profit des commerces
de détail et de proximité qui au sens de l’article L 123-1-5, 7bis du code de l’urbanisme ne peut
recevoir application qu’à l’échelle d’un quartier, d’un îlot ou d’une voie ; le TA reprend ici la
jurisprudence de principe du Conseil d’Etat ;
-
il vise en réalité à faire échec à la loi de modernisation de l’économie de 2008 régissant
l’implantation et l’extension des équipements commerciaux ; le TA relève que cette intention
résulte très explicitement d’une délibération de décembre 2008 de la Communauté urbaine
approuvant un « plan d’actions en vue de réguler le développement de l’appareil commercial »
sur différents sites de l’agglomération et plus particulièrement sur celui de la commune en
cause : en effet cette délibération de 2008 mentionne que la LME a créé un « effet d’aubaine »
se traduisant sur le territoire de l’agglomération par la déclaration de près de 17 000 m2 de
surfaces commerciales nouvelles en deux mois, mettant à mal les efforts des collectivités
réalisés depuis plusieurs années pour réguler l’offre de surface de vente sur le territoire
métropolitain et que cette législation va avoir « pour conséquences prévisibles », outre
l’affaiblissement du rôle des collectivités dans le processus décisionnel lié aux CDAC, la
croissance désordonnée des surfaces de vente dans les grands pôles périphériques,
l’affaiblissement des pôles commerciaux de proximité et enfin le risque de développement de
friches commerciales de détail dans l’agglomération en raison d’une augmentation de la
concurrence ; on soulignera qu’il était assez peu opportun de se livrer à la critique d’une loi
d’application générale dans une délibération locale, ce qui a ensuite bien évidemment permis
au juge de conforter son raisonnement ;
-
le but ainsi poursuivi est de contenir l’offre commerciale et d’assurer un équilibre entre
différents pôles périphériques d’influence régionale ou d’agglomération à travers une
modification ponctuelle des PLU des communes concernées, alors que selon le TA un tel
objectif guidé par des exigences de l’aménagement du territoire relève désormais des DAC du
SCOT et que le SCOT de Nantes Saint-Nazaire ne comporte que des orientations très
générales tendant à assurer la complémentarité, la diversité et l’équilibre des pôles existants, à
encourager les opérations de restructuration des surfaces de vente et à limiter les possibilités
d’extension des zones périphériques aux seuls projets s’inscrivant dans une logique de
diversification de l’offre commerciale et intéressant des secteurs d’activité en développement
complémentaire du centre-ville ;
22
-
dans ces conditions, la délibération de l’agglomération modifiant le PLU est entachée d’erreur
de droit et d’un détournement de procédure ;
-
en édictant des dispositions impératives réglementant les opérations de création et d’extension
des constructions à usage de commerce de détail restreignant celles de la LME, la délibération
attaquée a porté atteinte au principe de l’indépendance des législations.
-----------------
23