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O novo desenvolvimentismo
e A ortodoxia convencional
L uiz C arlos B resser -P ereira
Resumo: A falha das políticas e reformas neoliberais em promover a estabilização macroeconômica e o crescimento na América Latina abriu espaço para o
surgimento do novo desenvolvimentismo. Diferentemente da ortodoxia convencional, ele rejeita a estratégia de crescimento com poupança estrangeira
e a liberalização da conta de capitais. Além disso, propõe que a taxa de câmbio seja administrada e acredita que é necessária uma
estratégia para superar as altas taxas de juros/valorização da moeda, que mantém a economia brasileira instável.
Palavras-chave: Desenvolvimentismo. Crescimento. Estabilidade macroeconômica.
Abstract: The failure of the neo-liberal policies in promoting macroeconomic stabilization and economic growth in Latin America opened room in each
country for the rise of new developmentalism. Differently from the conventional orthodoxy, it rejects the growth strategy with foreign savings and
the opening of capital accounts. Over there, it says that the exchange rate should be administered and believes that a strategy is
required to overcome the high interest rate/appreciated currency which maintains the Brazilian economy unstable.
Key words: Developmentalism. Growth. Macroeconomic stability.
D
iante do fracasso das políticas neoliberais recomendadas pelos países ricos para promover a estabilidade macroeconômica e o desenvolvimento, existe, hoje,
na América Latina, um claro movimento de rejeição da ortodoxia convencional. Isto significa que os países mais
desenvolvidos e com democracias mais sólidas voltarão ao nacional-desenvolvimentismo dos anos 1950, que
tanto êxito teve em promover o desenvolvimento, mas afinal sofreu distorções e entrou em crise, ou podemos
pensar em um novo desenvolvimentismo?
Neste trabalho, depois de analisar a crise da estratégia nacional de desenvolvimento que foi o antigo desenvolvimentismo, compararei o novo desenvolvimentismo, que está surgindo com sua versão anterior, e com o conjunto
de diagnósticos e políticas recomendadas e pressionadas pelos países ricos aos países em desenvolvimento, desde
que a onda ideológica neoliberal se tornou dominante no mundo: a ortodoxia convencional. A primeira seção,
discute o antigo desenvolvimentismo, seu êxito inicial, sua superação por uma série de fatos novos e de distorções,
bem como sua substituição pela ortodoxia convencional a partir do final da década de 1980. A segunda seção
examina o novo desenvolvimentismo como um terceiro discurso, entre o populismo da esquerda burocrática e
o neoliberalismo da ortodoxia convencional; e, a terceira trata da importância da idéia de nação e da instituição
São Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 5-24, jul./set. 2006
Luiz Carlos Bresser-Pereira
“estratégia nacional de desenvolvimento”. A quarta
seção, traça um paralelo entre o novo desenvolvimentismo e o antigo; em seguida, é feita sua comparação
com a ortodoxia convencional. A sexta seção, enfim,
completa a comparação apresentando o tripé de política de desenvolvimento convencional e o desenvolvimentismo, e o tripé de política macroeconômica convencional e desenvolvimentista.
O antigo desenvolvimentismo e sua crise
Entre os anos 1930 e 1970, o Brasil e os demais
países da América Latina cresceram a taxas extraordinariamente elevadas, aproveitando o enfraquecimento do centro para formular estratégias nacionais de
desenvolvimento que, essencialmente, implicavam a
proteção à industria nacional nascente e a promoção
de poupança forçada por meio do Estado. O nome
que essa estratégia recebeu foi desenvolvimentismo
ou nacional-desenvolvimentismo.
Esse nome queria salientar, em primeiro lugar, que
o objetivo fundamental da política econômica era o de
promover o desenvolvimento econômico; em segundo, que, para isso, era preciso que a nação, isto é, os
empresários, a burocracia do Estado, as classes médias
e os trabalhadores associados na competição internacional definissem os meios que utilizariam para alcançar esse propósito nos quadros do sistema capitalista,
tendo o Estado como principal instrumento de ação
coletiva. Os notáveis economistas que então estudaram o desenvolvimento e fizeram propostas de política
econômica bem como os políticos, técnicos do governo e empresários mais diretamente envolvidos nesse
processo foram chamados de desenvolvimentistas, porque
colocavam o desenvolvimento como objetivo de sua
análise econômica e de sua ação política. Os economistas latino-americanos que, em conjunto com um
notável grupo de economistas internacionais, participaram da formulação da teoria econômica do desenvolvimento (development economics), eram ligados a três
correntes que se somavam: a teoria econômica clássica
de Smith e Marx, a macroeconomia keynesiana e a teo
ria estruturalista latino-americana.1
O desenvolvimentismo não era uma teoria econômica, mas uma estratégia nacional de desenvolviSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 5-24, jul./set. 2006
mento. Usava as teorias econômicas disponíveis para
formular, para cada país em desenvolvimento da periferia capitalista, a estratégia que permitisse alcançar
gradualmente o nível de desenvolvimento dos países
centrais. Teorias baseadas no mercado, porque não há
teoria econômica que não parta dos mercados, mas
teorias de economia política que atribuíam ao Estado
e a suas instituições um papel central na coordenação
da economia.
Ao desenvolvimentismo, opunham-se os econo
mistas neoclássicos que praticavam a ortodoxia convencional – ou seja, o conjunto de diagnósticos, políticas econômicas e reformas institucionais que os
países ricos ou do Norte recomendam aos países em
desenvolvimento ou do Sul. Eram então chamados
de monetaristas, devido à ênfase que davam ao controle
da oferta de moeda para controlar a inflação.
Como o Brasil era um país periférico ou dependente, cuja revolução industrial estava ocorrendo 150 anos
depois da inglesa e mais de 100 anos depois da americana, o extraordinário desenvolvimento entre os anos
1930 e 1970 só foi possível na medida em que a nação
brasileira foi capaz de usar seu Estado como instrumento de definição e implementação de uma estratégia nacional de desenvolvimento, na qual a intervenção
do próprio Estado foi significativa. Não se tratava de
substituir o mercado pelo Estado, mas de fortalecer o
último para que este pudesse criar as condições necessárias para que as empresas, competindo no mercado,
investissem e seus empresários inovassem.
Todos os países, a partir da própria Inglaterra,
precisaram de uma estratégia nacional de desenvolvimento para realizarem sua revolução industrial e
continuarem se desenvolvendo. O uso de uma estratégia nacional de desenvolvimento foi especialmente evidente entre os países hoje desenvolvidos que
se atrasaram, mas que nunca foram colônias, como
a Alemanha e o Japão, e, portanto, nunca se caracterizaram pela dependência. Já os países periféricos,
como o Brasil e os demais países da América Latina,
que viveram a experiência colonial, ao se tornarem
independentes formalmente, continuaram ideologicamente dependentes do centro.
Tanto os países centrais de desenvolvimento atrasado quanto os países ex-colônias precisaram formu-
O novo desenvolvimentismo e A ortodoxia convencional
lar estratégias nacionais de desenvolvimento, mas essa
tarefa foi mais fácil para os primeiros. Para os países
periféricos, havia a dificuldade adicional de enfrentar
sua própria dependência, ou seja, a submissão das elites locais às elites dos países centrais, sendo que estas
não estavam interessadas senão no seu próprio desenvolvimento. Desenvolvimentismo foi o nome que
recebeu a estratégia nacional dos países dependentes,
que só desencadearam sua industrialização a partir da
década de 1930, ou então depois da Segunda Guerra
Mundial. Seu desenvolvimentismo era nacionalista
porque, para se industrializarem, os países precisavam
formar seu Estado nacional. O nacionalismo presente
no desenvolvimentismo era a ideologia da formação
do Estado nacional: era a afirmação de que, para se
desenvolverem, os países precisam definir eles próprios suas políticas e suas instituições, sua estratégia
nacional de desenvolvimento.2 Embora não tivessem
recebido esse nome, os países centrais atrasados também usaram estratégias desenvolvimentistas, porque
foram nacionalistas, sempre usaram seus próprios
critérios e não o de seus competidores para formular
suas políticas e usaram seus Estados de forma deliberada para promover seu desenvolvimento.
Entre as décadas de 1940, 1950 e 1960, os desenvolvimentistas e keynesianos foram dominantes na
América Latina: constituíram o mainstream. Os governos adotavam principalmente suas teorias ao fazerem
política econômica. A partir dos anos 1970, porém,
no contexto da grande onda ideológica neoliberal e
conservadora que se iniciava, a teoria keynesiana, a
teoria econômica do desenvolvimento e o estruturalismo latino-americano passaram a ser desafiados de
forma bem sucedida pelos economistas neoclássicos,
que, em sua grande maioria, passaram a adotar uma
ideologia neoliberal. A partir da década de 1980, no
quadro da grande crise da dívida externa que fortalece politicamente os países ricos, esses economistas
conseguiram redefinir, em termos neoliberais, seus
preceitos voltados aos países em desenvolvimento. A
ideologia neoliberal voltada para esses países torna-se
hegemônica, expressando-se pelo que ficou chamado
de consenso de Washington, mas que eu prefiro chamar de ortodoxia convencional. Em outras palavras,
durante os anos 1980, a estratégia nacional de desen-
volvimento, que era o desenvolvimentismo, entra em
crise e é substituída por uma estratégia externa: a ortodoxia convencional.
Vários fatores explicam essa mudança. Na medida em que o antigo desenvolvimentismo estava
baseado na substituição de importações, estavam
embutidas nele as razões de sua própria superação.
A proteção à indústria nacional, o voltar-se para o
mercado e a redução do coeficiente de abertura de
uma economia, mesmo que ela seja relativamente
grande como a brasileira, está fortemente limitado
pelas economias de escala. Para certos setores, a
proteção torna-se absurda. Por isso, quando o modelo de substituição de importações foi mantido durante os anos 1970, ele estava levando as economias
latino-americanas a uma distorção profunda. Por
outro lado, passada a fase inicial de substituição de
importações nas indústrias de bens de consumo, o
prosseguimento da industrialização implica em um
aumento substancial da relação capital-trabalho, que
terá duas conseqüências: a concentração da renda
e a diminuição da produtividade do capital ou da
relação produto-capital. A resposta à concentração
de renda será a expansão da produção de bens de
consumo de luxo, configurando-se o que chamei de
modelo de subdesenvolvimento industrializado, que,
além de perverso, leva embutido o gérmen do rompimento da aliança nacional pró-desenvolvimento.
A segunda razão diz respeito ao rompimento,
durante a década de 1960, da aliança nacional que
constituía a base política do desenvolvimentismo.
A abordagem nacional-desenvolvimentista tinha
como pressuposto a constituição de nações em cada
país latino-americano. Era este um pressuposto razoável já que, depois de um longo período de forte
dependência que se seguiu aos movimentos de inde
pendência do início do século XIX, esses países, a
partir de 1930, aproveitam a crise do Norte para
iniciar suas revoluções nacionais. Baseado nesse
fato, o desenvolvimentismo propunha que o novo
empresariado industrial em cada país se constituísse
em burguesia nacional, como acontecera nos países
desenvolvidos, e se associasse aos técnicos do governo e aos trabalhadores urbanos na realização da
revolução nacional e industrial.
Dessa forma, em cada país, constituía-se ou reforçava-se a nação, a sociedade nacional, e tornava-se
possível que ela definisse e implementasse uma estratégia nacional de desenvolvimento (o desenvolvimentismo) usando o Estado como seu instrumento
de ação coletiva. Esta era, simultaneamente, uma proposta e uma análise da realidade representada pelo
acelerado processo de industrialização que então
ocorre na América Latina.
A revolução de Cuba, em 1959, porém, ao produzir a radicalização da esquerda, e a crise econômica
do início dos anos 1960 levaram ao rompimento da
aliança nacional e criaram as condições para o estabelecimento de regimes militares no Brasil, Argentina,
Uruguai e Chile – países que contaram com o apoio
de seus empresários e dos Estados Unidos.
Em conseqüência, aquela aliança, essencial para
a constituição de nação, é rompida, e a esquerda
moderada da América Latina adere às teses da teoria
da dependência associada que rejeitava a possibilidade de uma burguesia nacional. Ao fazê-lo, rejeita
a própria idéia de nação e de estratégia nacional de
desenvolvimento em que estava baseado o nacionaldesenvolvimentismo. A grande crise da década 1980
– a crise definitiva do modelo de substituição de importações que o desenvolvimentismo apoiara desde
os anos 1940 – o enfraquece ainda mais. A partir de
então, o desenvolvimentismo, ainda apoiado pela esquerda burocrático-populista que se formara à sombra do Estado a partir das distorções por que passou
essa estratégia de desenvolvimento, mas sem o apoio
dos empresários, da esquerda moderna e de grande
parte da própria burocracia do Estado, vai, aos poucos, se vendo incapaz de fazer frente à onda ideológica neoliberal que vinha do Norte.3
A terceira razão para a substituição do desenvolvimentismo pela ortodoxia convencional está na força dessa onda ideológica. No início dos anos 1980,
como resposta à crise da dívida externa, a ortodoxia convencional vai, aos poucos, se constituindo. O
Plano Baker (1985), assim denominado por ter sido
originado a partir de idéias do Secretário do Tesouro
norte-americano, James Baker, completa a definição
das novas fórmulas ao adicionar ao ajuste macroeconômico ortodoxo as reformas institucionais orienSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 5-24, jul./set. 2006
tadas para o mercado. O desenvolvimentismo passa,
assim, a ser objeto de ataque sistemático. Aproveitando-se da crise econômica, que, em parte, derivava
da superação do modelo de desenvolvimento e das
distorções que sofrera nas mãos de políticos e classes
médias populistas, a ortodoxia convencional torna
o desenvolvimentismo uma expressão depreciativa:
identifica-o com o populismo ou a irresponsabilidade em matéria de política econômica. Em seu lugar,
propõe políticas econômicas ortodoxas e reformas
institucionais neoliberais que resolveriam todos os
problemas. Propõe também que os países em desenvolvimento abandonem o antiquado conceito de
nação adotado pelo nacional-desenvolvimentismo
e aceitem a tese globalista, segundo a qual, na era
da globalização, os Estados-Nação haviam perdido
autonomia e relevância: mercados livres no âmbito
mundial, inclusive os financeiros, se encarregariam de
promover o desenvolvimento econômico de todos.
Vinte anos depois, o que vemos é o fracasso da
ortodoxia convencional em promover o desenvolvimento econômico da América Latina. Enquanto
no período em que o desenvolvimentismo foi dominante, entre 1950 e 1980, a renda per capita no Brasil
crescia quase 4% ao ano; a partir de então, passou
a crescer a uma taxa quatro vezes menor. Não foi
muito diferente o desempenho nos demais países latino-americanos, com exceção do Chile. No mesmo
período, porém, os países asiáticos dinâmicos, entre
os quais a China, depois da década de 1980, e a Índia,
depois dos anos 1990, mantinham ou alcançavam taxas de crescimento extraordinárias.
Por que uma diferença tão grande de taxas de
crescimento? No plano mais imediato das políticas
econômicas, o problema fundamental relacionou-se à
perda do controle do preço macroeconômico mais estratégico em uma economia aberta: a taxa de câmbio.
Enquanto os países latino-americanos perdiam esse
controle, por meio da abertura das contas financeiras, e, a partir do início da década de 1990, viam suas
taxas de câmbio se apreciar ao aceitarem a estratégia
de crescimento com poupança externa proposta por
Washington e Nova York, os países asiáticos mantinham superávits em conta corrente em boa parte do
tempo, além do controle de suas taxas de câmbio.
No plano das reformas, enquanto os países latinoamericanos aceitavam indiscriminadamente todas as
reformas liberalizantes, realizando, de maneira irresponsável, privatizações de serviços monopolistas e
abrindo sua conta capital, os asiáticos foram mais
prudentes. Entretanto, aos poucos foi ficando claro
que a principal diferença residiu em um fato novo e
fundamental: os países latino-americanos interromperam suas revoluções nacionais, viram suas nações
se desorganizarem, perderem coesão e autonomia, e,
em conseqüência, ficaram sem estratégia nacional de
desenvolvimento.
O desenvolvimentismo foi o nome da estratégia
nacional que os países da América Latina – particularmente o Brasil – adotaram no período compreendido entre os anos 1930 e 1980. Nesse período, principalmente entre as décadas de 1930 e 1960, muitos
países latino-americanos estavam firmemente construindo suas nações e, afinal, provendo seus Estados
formalmente independentes de sociedades nacionais
dotadas de solidariedade básica, quando se trata de
competir internacionalmente.
Entretanto, o enfraquecimento provocado pela
grande crise dos anos 1980 combinado com a força
hegemônica da onda ideológica que tem início nos
Estados Unidos ao longo da década de 1970, faz com
que a constituição das nações latino-americanas seja
interrompida, regredindo. As elites locais deixam de
pensar com a própria cabeça, aceitam os conselhos e
as pressões vindas do Norte, e os países, sem estratégia nacional de desenvolvimento, vêem seu desenvolvimento estancar.
A ortodoxia convencional, que então substitui
o nacional-desenvolvimentismo, não havia sido
elaborada no país e não refletia as preocupações
nem os interesses nacionais, mas as visões e os
objetivos dos países ricos. Além disso, como é
próprio da ideologia neoliberal, era uma proposta
negativa que supunha a possibilidade dos mercados
coordenarem tudo automaticamente, além de
proporem que o Estado deixasse de realizar o
papel econômico que sempre exerceu nos países
desenvolvidos: o de complementar a coordenação
do mercado para promover o desenvolvimento
econômico e a eqüidade.
Critiquei a ortodoxia convencional desde que ela
se tornou dominante na América Latina. Fui, provavelmente, o primeiro economista latino-americano a fazer a crítica do Consenso de Washington, na
aula magna que proferi no congresso anual da Associação Nacional de Cursos de Pós-graduação em
Economia, em 1990 (Bresser-Pereira, 1990
[1991]). Minha crítica, entretanto, ganhou nova dimensão a partir do primeiro semestre de 1999, depois de passar quatro anos e meio no governo de
Fernando Henrique Cardoso. Escrevo, então, em
Oxford, “Incompetência e confidence building por trás
de 20 anos de quase-estagnação da América Latina”
(Bresser-Pereira, 1999 [2001]). Logo depois,
restabelecendo minha associação com Yoshiaki
Nakano, que também voltava de uma experiência
de governo, escrevemos, juntos, “Uma estratégia de
desenvolvimento com estabilidade” e “Crescimento
econômico com poupança externa?” (BresserPereira; Nakano, 2002; 2002 [2003]).
Fiéis ao espírito original do desenvolvimentismo e
à nossa formação keynesiana e estruturalista, iniciamos, por meio desses trabalhos, uma crítica sistemática e radicalmente não populista à ortodoxia convencional que se tornara dominante na América Latina,
além de apresentarmos uma alternativa de política
econômica.4 Nossa crítica mostrava que a proposta
convencional, embora incluindo algumas políticas e
reformas necessárias, na verdade não promovia o desenvolvimento do país, mas o mantinha semi-estagnado, incapaz de competir com os países mais ricos.
E que se via facilmente vítima de uma das formas do
populismo econômico: o populismo cambial.
A alternativa de estratégia econômica, que está
implícita ou explicitamente presente nesses trabalhos e nos demais que produzimos em seguida,
além de não incorrer nas distorções que o desenvolvimentismo sofrera na mão de seus epígonos,
inovava porque reconhecia uma série de fatos históricos novos, os quais demandavam a revisão da
estratégia nacional de desenvolvimento. Que nome
dar a esta alternativa? No início de 2003, Nakano
sugeriu a expressão novo desenvolvimentismo, que
foi aceita imediatamente.5 Nesse momento, terminava de ser escrita a quinta edição do livro, DesenSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 5-24, jul./set. 2006
10
volvimento e Crise no Brasil, e este, além de incluir
as novas idéias no último capítulo, “Retomada da
revolução nacional e novo desenvolvimentismo”,
foi usada, pela primeira vez, essa expressão em um
trabalho escrito (Bresser-Pereira, 2003).
Em 2004, publiquei um artigo com esse título no
jornal Folha de S. Paulo.6 Ainda nesse mesmo ano, João
Sicsú, Luiz Fernando de Paula e Renaut Michel organizaram o livro Novo-desenvolvimentismo: Um Projeto
Nacional de Crescimento com Eqüidade Social, que reúne
alguns dos melhores macroeconomistas da nova geração. Dessa forma, o novo desenvolvimentismo deixava de ser uma proposta isolada para se constituir
em um projeto mais geral.7
Em que consiste o novo desenvolvimentismo?
Neste trabalho vou apresentá-lo. Na primeira seção,
irei defini-lo como um terceiro discurso e uma estratégia nacional de desenvolvimento; na segunda seção,
estabelecerei suas diferenças com o desenvolvimentismo dos anos 1950; e, na terceira, mostrarei como
ele representa uma crítica e uma alternativa à ortodoxia convencional, ou seja, aos diagnósticos, políticas e
reformas elaborados principalmente em Washington
para uso nos países em desenvolvimento.
Nação e nacionalismo
O novo desenvolvimentismo, assim como o nacional-desenvolvimentismo da década de 1950, ao mesmo tempo supõe a existência e implica a formação
de uma verdadeira nação, capaz de formular uma
estratégia nacional de desenvolvimento informal,
aberta, como é próprio de sociedades democráticas
cujas economias são coordenadas pelo mercado. A
nação é uma sociedade de pessoas ou famílias que,
compartilhando um destino político comum, logra se
organizar na forma de um Estado com soberania sobre determinado território. A nação, portanto, como
o Estado moderno, só tem sentido no quadro do Estado-Nação, que surge com o capitalismo.
Para que a nação possa compartilhar um destino
comum, ela deve ter objetivos comuns, entre os quais
o historicamente mais importante é o desenvolvimento. Outros objetivos, como a liberdade e a justiça
social são também fundamentais para as nações, mas
estas, como o Estado e o capitalismo, surgem tendo
como parte de sua lógica, de sua forma intrínseca de
ser, o desenvolvimento econômico.
Nações, Estados-Nação, capitalismo e desenvolvimento econômico são fenômenos históricos coetâneos e intrinsecamente correlatos. Na sua forma
mais desenvolvida – a da globalização dos dias atuais
– o capitalismo não tem como unidades econômicas
constitutivas apenas as empresas que operam em nível internacional, mas também, senão principalmente, os Estados-Nação ou Estados nacionais. Não são
apenas as empresas que competem em nível mundial
nos mercados, como pretende a teoria econômica
convencional: os Estados-Nação são também competidores fundamentais. O critério principal de êxito
dos dirigentes políticos de todos os Estados nacionais
modernos é o do crescimento econômico comparado com o dos outros países. Um governante é bem
sucedido, do ponto de vista de seu povo e do ponto
de vista internacional, se logra taxas de crescimento
maiores do que a dos países julgados seus concorrentes diretos. A globalização é o estágio do capitalismo
em que, pela primeira vez, os Estados-Nação cobrem
todo o globo terrestre e competem economicamente
entre si, por meio das suas empresas.
A nação envolve uma solidariedade básica entre
as classes quando se trata de competir internacionalmente. Empresários, trabalhadores, burocratas do
Estado, classe média profissional e intelectuais podem entrar em conflitos entre si, mas sabem que têm
um destino comum, e que este depende de seu êxito
em participar de forma competitiva do mundo dos
Estados-Nação.
Envolve, portanto, um acordo nacional, o contrato social básico que dá origem à nação e a mantém
forte ou coesa. É o grande acordo entre as classes sociais de uma sociedade moderna que permite que esta
se transforme em uma verdadeira nação, ou seja, em
uma sociedade dotada de um Estado capaz de formular uma estratégia nacional de desenvolvimento.
O grande acordo ou pacto nacional que se estabeleceu no Brasil, a partir de 1930, unia a nascente burguesia nacional industrial à nova burocracia ou aos
novos técnicos do Estado; a eles se somavam os trabalhadores urbanos e setores da velha oligarquia mais
voltados para o mercado interno, como a própria
pecuária da qual Vargas se originava. Os adversários
eram o imperialismo, representado principalmente
pelos interesses ingleses e americanos, e a oligarquia
agrário-exportadora associada. O acordo mais estratégico em um Estado-Nação moderno é aquele entre
os empresários industriais e a burocracia do Estado,
na qual se incluem os políticos mais significativos,
mas também dele participam trabalhadores e as classes médias. Além disso, haverá sempre os adversários
internos, de alguma forma identificados com o imperialismo ou com o neo-imperialismo de hoje, sem
colônias e com os grupos locais colaboracionistas ou
globalistas. No caso do Brasil, hoje, são os rentistas
que vivem de altos juros e o setor financeiro que dos
primeiros recebe comissões.
Uma nação é sempre nacionalista, na medida em
que o nacionalismo é a ideologia da formação, do Estado nacional e da sua permanente reafirmação ou
consolidação. Uma outra forma de definir nacionalismo é dizer, como Ernest Gellner, que é a ideologia que
busca a correspondência entre nação e Estado, que
defende a existência de um Estado para cada nação.8
Esta é também uma boa definição, embora própria de
um pensador originário da Europa Central, que se esgota no momento em que o Estado-Nação se forma,
quando nação e Estado passam a coincidir sobre um
determinado território, estabelecendo-se formalmente
um Estado soberano. Não considera, assim, a célebre
frase de Ernest Renan em sua conferência de 1882: “a
nação é um plebiscito de todos os dias”.9 Não explica
como um Estado-Nação pode ter existência formal
sem que haja uma verdadeira nação, como é o caso
dos países latino-americanos, que, no início do século
XIX, se viram dotados de Estados, não apenas devido ao esforço patriótico de grupos nacionalistas, mas
também graças aos bons préstimos da Inglaterra, que
visava alijar Espanha e Portugal da região.
Dessa forma, esses países se perceberam dotados
de Estado, sem possuírem verdadeiras nações, na
medida em que deixavam de ser colônias para serem
dependentes da Inglaterra, da França e, mais tarde,
dos Estados Unidos.
Para que uma nação exista, de fato, é necessário
que as diversas classes sociais, não obstante os confli-
tos que as separam, sejam solidárias quando se trata
de competir internacionalmente, e que usem critérios
nacionais para decidir sobre suas políticas, principalmente, sobre a política econômica e a reforma de
suas instituições. Em outras palavras, é necessário
que seus dirigentes pensem com suas cabeças, ao invés de se dedicarem ao confidence building, e que toda a
sociedade seja capaz de formular uma estratégia nacional de desenvolvimento.
O novo desenvolvimentismo irá se transformar
em realidade quando a sociedade nacional se tornar
uma verdadeira nação. Foi o que aconteceu no Brasil
entre 1930 e 1980 – principalmente entre as décadas
de 1930 e 1960. Sob a liderança que o Brasil teve no
século XX do estadista Getúlio Vargas, o país transferiu para si as decisões nacionais e formulou uma estratégia nacional de desenvolvimento bem sucedida.
Naqueles 30 anos (ou 50, se incluirmos também o regime militar, que, embora tenha feito aliança política
com os Estados Unidos contra o comunismo, manteve-se nacionalista), o Brasil se transformou, passando de país agrário para industrial, de formação social
mercantilista para plenamente capitalista, de condição
semicolonial para uma nação. Desenvolvimentismo
foi o nome que recebeu a estratégia nacional de desenvolvimento e a ideologia que a orientava. Assim, o
processo de definição do novo desenvolvimentismo
é também o da retomada da idéia de nação no Brasil e nos demais países da América Latina. Implica,
portanto, uma perspectiva nacionalista no sentido de
que as políticas econômicas e as instituições passam
a ser formuladas e implementadas, tendo como critério principal o interesse nacional e, como autores, os
cidadãos de cada país.
Esse nacionalismo não visa dotar a nação de um
Estado, mas tornar o Estado já existente um instrumento efetivo de ação coletiva da nação, que permita
a nações modernas, vivendo no início do século XXI,
buscarem, de forma consistente, seus objetivos políticos de desenvolvimento econômico, justiça social
e liberdade, em um quadro internacional de competição, mas também de paz e colaboração. Implica,
portanto, que esse nacionalismo seja liberal, social e
republicano, incorporando os valores das sociedades
industriais modernas.
11
12
O “terceiro discurso” e a estratégia
nacional de desenvolvimento
O novo desenvolvimentismo é, ao mesmo tempo, um
“terceiro discurso”, entre o discurso populista e o da
ortodoxia convencional, e o conjunto de diagnósticos
e idéias que devem servir de base para a formulação,
por cada Estado-Nação, da sua estratégia nacional de
desenvolvimento. É um conjunto de propostas de reformas institucionais e de políticas econômicas, por
meio das quais as nações de desenvolvimento médio
buscam, no início do século XXI, alcançar os países
desenvolvidos. Como o antigo desenvolvimentismo,
não é uma teoria econômica: baseia-se principalmente
na macroeconomia keynesiana e na teoria econômica
do desenvolvimento, mas é uma estratégia nacional
de desenvolvimento. É a maneira pela qual países
como o Brasil podem competir com êxito com os paí
ses ricos e, gradualmente, alcançá-los. É o conjunto
de idéias que permite às nações em desenvolvimento
rejeitar as propostas e pressões dos países ricos de
reforma e de política econômica, como a abertura
total da conta capital e o crescimento com poupança
externa, na medida em que essas propostas representam a tentativa de neutralização neo-imperialista
de seu desenvolvimento – a prática de ‘empurrar a
escada’. É a forma por meio da qual empresários, técnicos do governo, trabalhadores e intelectuais podem
se constituir em nação real para promover o desenvolvimento econômico. Não incluo os países pobres
no novo desenvolvimentismo, não porque eles não
precisem de uma estratégia nacional de desenvolvimento, mas porque, tendo ainda que realizar sua
acumulação primitiva e sua revolução industrial, os
desafios que enfrentam e as estratégias que precisam
adotar são diferentes.
Em termos de discurso ou de ideologia, temos, de
um lado, o discurso dominante, imperial e globalista, que tem origem em Washington e é adotado na
América Latina pela direita neoliberal e cosmopolita,
formada principalmente pela classe rentista e o setor
financeiro.10 Essa é a ortodoxia convencional: uma
ideologia exportada para os países em desenvolvimento; uma anti-estratégia nacional, que, embora se
propondo a generosamente promover a prosperidaSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 5-24, jul./set. 2006
de dos países de desenvolvimento médio, na verdade
atende aos interesses dos países ricos em neutralizar
a capacidade competitiva daqueles.
Esse discurso, na forma que foi aplicado ao Brasil desde os anos 1990, diz quatro coisas: primeiro,
que o maior problema do país é a falta de reformas
microeconômicas que permitam o livre funcionamento do mercado; segundo, que, mesmo depois
do fim da alta inflação inercial, em 1994, o controle
da inflação continua a ser o principal objetivo da
política econômica; terceiro, que, para realizar esse
controle, os juros serão inevitavelmente altos devido ao risco-país e aos problemas fiscais; quarto, que
‘o desenvolvimento é uma grande competição entre
os países para obter poupança externa’, não sendo
motivo de preocupação os déficits em conta corrente implícitos e a valorização do câmbio provocada
pelos influxos de capital. O desastre que esse discurso representou em termos de crises de balanço de
pagamentos e de baixo crescimento para os países
latino-americanos que o adotaram a partir do final
dos anos 1980 é hoje bem conhecido.11
O discurso oposto é o da esquerda burocráticopopulista. De acordo com essa perspectiva, os males
do Brasil vinham da globalização e do capital financeiro, que impunham ao país um alto endividamento
externo e público. A solução seria renegociar a dívida externa e a dívida pública do país, exigindo-se um
grande desconto. O segundo mal estava na insuficiên
cia de demanda, que poderia ser resolvida com o aumento do gasto público. O mal maior – a desigual
distribuição de renda – seria resolvido pela ampliação do sistema assistencialista do Estado brasileiro.
Essa alternativa foi aplicada, por exemplo, no Peru
de Alan Garcia. No Brasil, jamais foi realmente posta
em prática.
O primeiro discurso atendia aos interesses do
Norte e refletia sua ampla hegemonia ideológica
sobre os países latino-americanos. Localmente, provinha principalmente da classe dos rentistas brasileiros, que vivem essencialmente de juros, bem como
de economistas associados ao setor financeiro, e era
compartilhada por uma ampla classe média superior
confusa e desorientada. O segundo, vinha da classe
média inferior e de setores sindicais, e refletia a pers-
pectiva da velha esquerda burocrática. Nenhum dos
dois discursos tinha possibilidade de alcançar razoável consenso na sociedade brasileira, dada sua irracionalidade e seu caráter parcial. Nenhuma das duas
ideologias refletia o interesse nacional.
Existirá um terceiro discurso que possa alcançar
um razoável consenso? Sem dúvida, esse terceiro
discurso é possível e está sendo formulado aos
poucos. É o discurso do novo desenvolvimentismo. Mas não se trata o novo desenvolvimentismo
também de uma ideologia como a ortodoxia convencional e o discurso burocrático-populista? Sim
e não. Sim porque toda estratégia nacional tem implícita uma ideologia – um conjunto de idéias e de
valores orientados para a ação política. Não, porque, ao contrário da ortodoxia convencional, que é
uma simples proposta externa, o novo desenvolvimentismo só fará sentido se partir de um consenso
interno e, dessa forma, se constituir em uma verdadeira estratégia nacional de desenvolvimento.
Um consenso pleno é impossível, mas um consenso que una empresários do setor produtivo, trabalhadores, técnicos do governo e classes médias profissionais – um acordo nacional, portanto – está, hoje,
em processo de formação, aproveitando o fracasso
da ortodoxia convencional. Esse consenso em formação vê a globalização não como uma benesse nem
como uma maldição, mas como um sistema de intensa competição entre Estados nacionais, por meio
de suas empresas. Entende que, nessa competição, é
fundamental fortalecer o Estado fiscalmente, administrativamente e politicamente, e, ao mesmo tempo, dar condições às empresas nacionais para serem
competitivas internacionalmente. Reconhece, como a
Argentina já o fez depois da crise pela qual passou em
2001, que, no Brasil, o desenvolvimento é impedido,
no curto prazo, por uma taxa de juros básica de curto
prazo altíssima, decidida pelo Banco Central, a qual
pressiona para cima a taxa de juros de longo prazo,
desconectando-a do Risco Brasil. Supõe que, para
alcançar o desenvolvimento, é essencial aumentar a
taxa de investimento, devendo o Estado contribuir
para isso por meio de uma poupança pública positiva,
fruto da contenção da despesa de custeio. Finalmente,
em um plano mais geral, o novo desenvolvimentismo
que está se delineando como estratégia nacional de
desenvolvimento parte da convicção que o desenvolvimento, além de estar sendo impedido pela falta de
nação, é também obstaculizado pela concentração de
renda que, além de injusta, serve de caldo de cultura
para todas as formas de populismo.
O que é uma estratégia nacional de desenvolvimento? É mais do que uma simples ideologia, como
é a ortodoxia convencional: é um conjunto de instituições e de políticas orientadas para o desenvolvimento econômico. É menos do que um projeto ou
um plano nacional de desenvolvimento, porque não
é formalizada; não tem documento com definição
precisa de objetivos e de políticas a serem adotadas
para alcançá-los, porque o acordo entre as classes
sociais que lhe é inerente não tem nem texto nem
assinaturas. É mais porque envolve informalmente
toda ou grande parte da sociedade. Porque dá a todos
um rumo a ser seguido, e certas orientações muito
gerais a serem observadas. Porque, embora não pressuponha uma sociedade sem conflitos, envolve uma
razoável união de todos, quando se trata de competir
internacionalmente. Porque é mais flexível do que um
projeto. Porque está sempre considerando as ações
dos demais adversários ou competidores. Porque o
fator a motivar o comportamento individual não é
apenas o interesse próprio, mas a competição com as
demais nações.
A estratégia nacional de desenvolvimento reflete
tudo isso. Sua liderança cabe ao governo e aos membros mais ativos da sociedade civil. Seu instrumento
fundamental é o próprio Estado: suas normas, suas
políticas e sua organização. Seu resultado, quando um
grande acordo se estabelece – quando a estratégia real
mente se torna nacional, quando a sociedade passa
a compartilhar, frouxa mas efetivamente, métodos e
objetivos – é a aceleração do desenvolvimento. Um
período longo, em que o país experimenta elevadas
taxas de crescimento da renda per capita e dos padrões
de vida.
Uma estratégia nacional de desenvolvimento implica em um conjunto de variáveis fundamentais para
o desenvolvimento econômico. São variáveis tanto
reais quanto institucionais. O aumento da capacidade
de poupança e investimento da nação, a forma pela
13
14
qual incorpora progresso técnico na produção, o desenvolvimento do capital humano, o aumento da coesão social nacional que resulta em capital social ou em
sociedade civil mais forte e democrática, uma política
macroeconômica que garanta a saúde financeira do
Estado e do Estado-Nação, levando a índices de endividamento interno e externo dentro de limites conservadores, são elementos constitutivos de uma estratégia nacional de desenvolvimento. Nesse processo,
as instituições, ao invés de serem meras abstrações
válidas em todas as situações, são vistas e pensadas de
maneira concreta, histórica. A estratégia nacional de
desenvolvimento ganhará sentido e força quando suas
instituições – sejam as de curto prazo, ‘políticas’ ou
‘políticas públicas’, sejam as relativamente permanentes (as instituições em sentido estrito) – responderem
às necessidades da sociedade, sendo compatíveis com
a dotação de fatores de produção da economia, ou,
mais amplamente, com os elementos que compõem a
instância estrutural da sociedade.
Antigo e novo desenvolvimentismo
O desenvolvimentismo dos anos 1950 e o novo desenvolvimentismo diferem em função de duas variá
veis intervenientes neste meio século: de um lado,
fatos históricos novos que mudaram o quadro do
capitalismo mundial, que transitou dos anos dourados para a fase da globalização; de outro, os países
de desenvolvimento médio, como o Brasil, mudaram
seu próprio estágio de desenvolvimento, deixando de
se caracterizarem por indústrias infantes.
A principal mudança em nível internacional foi a
de um capitalismo dos anos dourados ou dos anos
gloriosos (1945-75), em que se montava o Estado
do bem-estar e, no plano macroeconômico, o keynesianismo era dominante, enquanto a “teoria econômica do desenvolvimento” (de Lewis, Nurkse,
Furtado, Prebisch e Myrdal) predominava no plano
do desenvolvimento econômico, para o capitalismo
da globalização, neoliberal, no qual as taxas de crescimento são menores, e a competição entre os Estados-Nação muito mais acirrada. Nos anos dourados,
os países de desenvolvimento médio não representavam ainda qualquer ameaça aos países ricos. No enSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 5-24, jul./set. 2006
tanto, desde a década de 1970, com os NICs – New
Industrialized Countries, e, desde os anos 1990, com a
China, a competição por eles representada passa a ser
muito maior: a ameaça para os países ricos representada pela sua mão-de-obra barata torna-se mais clara
do que nunca. Naquela época, os países ricos – principalmente os Estados Unidos, que precisavam de
aliados na Guerra Fria –, eram mais generosos; hoje,
só os países muito pobres da África podem esperar
alguma generosidade – mas mesmo estes devem tomar cuidado, porque a forma pela qual os países ricos
e o Banco Mundial deles se ocupam e para eles orientam sua pretensa ajuda é, com freqüência, perversa.
A principal diferença no que tange ao nacional diz
respeito ao fato de que a indústria, naquela época, era
infante; hoje, já é uma indústria madura. O modelo
de substituição de importações foi efetivo, entre os
anos 1930 e 1960, para estabelecer as bases industriais dos países da América Latina. A partir da crise
dos anos 1960, entretanto, esses países já deveriam
ter começado a reduzir o protecionismo e orientar-se
em direção a um modelo exportador, em que o país
se revelasse capaz de exportar produtos manufaturados de maneira competitiva. Não o fizeram, porém,
a não ser quando a crise dos anos 1980 os obrigou a
fazê-lo, muitas vezes de forma apressada e mal planejada. Esse atraso de 20 anos foi uma das maiores
distorções que o desenvolvimentismo da década de
1950 sofreu.
O novo desenvolvimentismo não é protecionista. Supõe que os países de desenvolvimento médio
já superaram a fase da indústria infante e exige que
as empresas sejam competitivas em todos os setores
industriais aos quais se dedicarem, e que, em alguns,
sejam especialmente competitivas para poderem exportar. Ao contrário do antigo desenvolvimentismo,
que adotou o pessimismo exportador da teoria econômica do desenvolvimento, o novo desenvolvimentismo não sofre desse mal. Como qualquer estratégia
de desenvolvimento, não quer basear seu crescimento
na exportação de produtos primários de baixo valor
agregado, mas, ao contrário dele, aposta na possibilidade de os países em desenvolvimento exportarem
manufaturados ou produtos primários de alto valor
agregado, definindo essa estratégia como central. A
experiência dos últimos 30 anos deixou claro que esse
pessimismo foi um dos grandes equívocos teóricos
da teoria econômica do desenvolvimento. Já no final da década de 1960, os países da América Latina
deveriam ter começado a transitar decididamente do
modelo substituidor para o exportador, como fizeram Coréia e Taiwan. Na América Latina, o Chile foi
o primeiro país a fazer essa mudança, e, por isso, seu
desenvolvimento é, com freqüência, apontado como
exemplo de sucesso de estratégia neoliberal. Na verdade, o neoliberalismo só foi plenamente praticado
no Chile entre 1973 e 1981 e terminou com uma
grande crise de balanço de pagamentos em 1982.12
O modelo exportador não é especificamente neoli
beral, inclusive porque, a rigor, a teoria econômica
neoclássica, que está por trás dessa ideologia, não
tem espaço para estratégias de desenvolvimento. Os
países asiáticos dinâmicos, que adotaram estratégia
desenvolvimentista desde os anos 1950, já na década
de 1960 deram a ela um caráter exportador de manufaturados, e, pelo menos desde os anos 1970, podem
ser considerados países novo-desenvolvimentistas.
São duas as grandes vantagens do modelo exportador
sobre o substituidor de importações. Em primeiro lugar, o mercado para as indústrias não fica limitado
ao mercado interno. Isto é importante para os países
pequenos, mas é também fundamental para um país
com mercado interno relativamente grande como o
Brasil. Em segundo lugar, se o país adota essa estratégia, as autoridades econômicas, que estão fazendo
política industrial em favor de suas empresas, passam
a ter um critério de eficiência em que se basear: só
as empresas eficientes o bastante para exportar serão
beneficiadas pela política industrial. No caso do modelo de substituição de importações, empresas muito
ineficientes podem estar sendo protegidas; no caso
do modelo exportador, essa possibilidade é substancialmente menor.
O fato de a estratégia que o novo desenvolvimentismo representa não ser protecionista não significa
que os países devam estar dispostos a uma abertura
de modo indiscriminado. Devem negociar pragmaticamente aberturas com contrapartida, no âmbito
da Organização Mundial do Comércio (OMC) e dos
acordos regionais. E, principalmente, não significa
que o país deva renunciar a políticas industriais. O
espaço para essas políticas foi reduzido pelos acordos altamente desfavoráveis da Rodada do Uruguai
da OMC, mas ainda há espaço para políticas dessa
natureza, que, se pensadas estrategicamente, levando em consideração vantagens comparativas futuras,
que podem aparecer na medida em que as empresas
apoiadas sejam bem sucedidas.
O novo desenvolvimentismo rejeita as idéias equivocadas de crescimento com base principalmente na
demanda e no déficit público, populares nos anos
1960 na América Latina. Esta foi uma das mais graves distorções que sofreu o desenvolvimentismo nas
mãos de seus epígonos populistas. As bases teóricas
dessa estratégia nacional de desenvolvimento estão
na teoria macroeconômica keynesiana e na teoria
econômica do desenvolvimento, que, por sua vez,
se fundamenta principalmente na teoria econômica
clássica. Keynes assinalou a importância da demanda
agregada, e legitimou o recurso a déficits fiscais em
momentos de recessão. No entanto, jamais defendeu
déficits públicos crônicos. Seu pressuposto foi sempre
o de que uma economia nacional equilibrada, do ponto
de vista fiscal, poderia, por um breve período, sair do
equilíbrio para restabelecer o nível de emprego.13
Os notáveis economistas, como Furtado, Presbisch
e Rangel, formuladores da estratégia desenvolvimentista, eram keynesianos e, na promoção do desenvolvimento, consideravam a administração da demanda
agregada como uma ferramenta importante. Contudo, nunca defenderam o populismo econômico dos
déficits crônicos. Seus epígonos, porém, o fizeram.
Quando Celso Furtado, diante da grave crise do início da década de 1960, propôs o Plano Trienal (1963),
foi considerado por esses seguidores de segunda categoria como tendo sofrido uma recaída ortodoxa. Na
verdade, o que Furtado já pensava no equilíbrio fiscal, o que o novo desenvolvimentismo defende com
firmeza. Defende-o não por ortodoxia, mas porque
sabe que o Estado é o instrumento de ação coletiva
por excelência da nação. Ora, se o Estado é tão estratégico, seu aparelho precisa ser forte, sólido, ter capacidade, e, por isso mesmo, suas finanças precisam
estar equilibradas. Mais do que isto, sua dívida precisa
ser pequena e seus prazos, longos. A pior coisa que
15
16
Quadro 1
Antigo e Novo Desenvolvimentismo Comparados
Antigo Desenvolvimentismo
Novo Desenvolvimentismo
Estado tem papel central em poupança forçada e investimento
em empresas
Estado tem papel subsidiário, mas importante em ambas
as atividades
Protecionista e pessimista
Exportador e realista
Certa frouxidão fiscal
Disciplina fiscal
Certa complacência com inflação
Nenhuma complacência com inflação
pode acontecer a um Estado, enquanto organização
(o Estado é também ordem jurídica), é ficar na mão
de credores, sejam eles internos ou externos. Os credores externos são especialmente perigosos, porque,
a qualquer momento, podem se retirar do país com
seus capitais. Os internos, porém, transformados em
rentistas e apoiados no sistema financeiro, podem impor ao país políticas econômicas desastrosas, como
vem acontecendo no Brasil.
A terceira e última diferença entre o desenvolvimentismo dos anos 1950 e o novo desenvolvimentismo está no papel atribuído ao Estado na promoção da
poupança forçada e na realização de investimentos na
infra-estrutura econômica. Tanto uma quanto a outra
forma histórica de desenvolvimentismo atribuem papel econômico fundamental ao Estado em garantir o
bom funcionamento do mercado e em prover as condições gerais da acumulação de capital, como educação, saúde e infra-estrutura de transportes, comunicações e energia. Porém, no desenvolvimentismo da
década de 1950, o Estado tinha papel fundamental de
promover a poupança forçada, contribuindo, dessa
forma, para que os países completassem seu processo
de acumulação primitiva.Tinham também o papel de
investir diretamente nas áreas de infra-estrutura e indústria pesada, nas quais os valores necessários eram
muito elevados, não havendo poupança suficiente no
setor privado.
Este quadro mudou desde os anos 1980. Para o
novo desenvolvimentismo, o Estado ainda pode e
deve promover poupança forçada e investir em certos
setores estratégicos, mas agora o setor privado nacional tem recursos e capacidade empresarial para realiSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 5-24, jul./set. 2006
zar boa parte dos investimentos necessários. O novo
desenvolvimentismo rejeita a tese neoliberal de que
o “Estado não tem mais recursos”, porque o Estado
ter ou não ter recursos depende da forma pela qual
as finanças do aparelho estatal sejam administradas.
Mas entende que, em todos os setores em que haja
competição razoável, o Estado não deve ser investidor, mas tratar de defender e garantir a concorrência.
Mesmo excluídos esses, sobram ainda muitos investimentos a serem realizados pelo Estado, financiados
pela poupança pública e não por endividamento.
Em síntese, refletindo, novamente, o estágio diferente em que se encontram os países de desenvolvimento médio, o novo desenvolvimentismo vê o mercado como uma instituição mais eficiente, mais capaz
de coordenar o sistema econômico do que viam os antigos desenvolvimentistas, embora esteja longe de ter a
fé irracional da ortodoxia convencional no mercado.
Novo desenvolvimentismo
e ortodoxia convencional
Examinemos, agora, as diferenças entre o novo desenvolvimentismo e a ortodoxia convencional. A
ortodoxia econômica convencional ou saber econômico convencional é constituído pelo conjunto de
teorias, diagnósticos e propostas de políticas que os
países ricos oferecem aos países em desenvolvimento. Tem como base a teoria econômica neoclássica,
mas não se confunde com ela porque não é teórica,
mas abertamente ideológica e voltada para propostas de reformas institucionais e políticas econômicas.
Enquanto a teoria econômica neoclássica dominan-
te está baseada nas universidades, especialmente nas
americanas, a ortodoxia convencional tem origem
principalmente em Washington, onde estão o Tesouro dos Estados Unidos e as duas agências supostamente internacionais mas, de fato, subordinadas ao
Tesouro: o Fundo Monetário Internacional – FMI e
o Banco Mundial – BIRD, o primeiro cuidando da
política macroeconômica, o segundo, do desenvolvimento. Secundariamente, origina-se em Nova York,
ou seja, na sede ou no centro de convergência dos
grandes bancos internacionais e das empresas multinacionais. Por isso, podemos dizer que a ortodoxia
convencional é o conjunto de diagnósticos e políticas
voltados para os países em desenvolvimento que têm
origem em Washington e Nova York.
A ortodoxia convencional muda através do tempo.
A partir dos anos 1980, identificou-se com o Consenso de Washington, que não pode ser entendido
como uma simples lista de dez reformas ou ajustes
arrolados por John Williamson no paper que deu origem à expressão. Nessa lista havia, inclusive, reformas e ajustes que são necessários (Williamson,
1990). O Consenso de Washington é, na verdade, a
forma que a ideologia neoliberal e globalista assumiu, efetivamente, no plano das políticas econômicas
recomendadas aos países em desenvolvimento. Em
alguns trabalhos, distingui o primeiro do segundo
Consenso de Washington, para salientar que no primeiro, a preocupação fundamental expressa naquela
lista é com o ajuste macroeconômico que se tornou
necessário devido à grande crise da dívida externa
dos anos 1980, enquanto que o segundo, dominante
a partir da década de 1990, pretende ser também uma
estratégia de desenvolvimento baseada na abertura da
conta capital e no crescimento com poupança externa. Contudo, os dois formam um único consenso – o
consenso dos países ricos em relação a seus concorrentes, de desenvolvimento médio.
Ainda que a expressão Consenso de Washington
seja útil, prefiro falar na ortodoxia convencional,
porque esta é uma expressão mais geral e apresenta como meramente convencional uma determinada
‘ortodoxia’.14
A ortodoxia convencional é a forma pela qual os
Estados Unidos, no plano das políticas e instituições
econômicas, expressam a sua hegemonia ideológica
sobre o resto do mundo e, principalmente, sobre os
países em desenvolvimento dependentes, que não
dispõem de uma nação suficientemente forte para
fazer frente a essa hegemonia, como têm sido tradicionalmente os latino-americanos. Esta hegemonia
se pretende benevolente, mas, na verdade, é o braço
e a fala do neo-imperialismo – isto é, do imperialismo sem colônias (formais) que se estabeleceu sob a
égide dos Estados Unidos e dos demais países ricos
depois que o sistema colonial clássico foi encerrado
logo após a Segunda Guerra Mundial.
Na medida em que a ortodoxia convencional é a
expressão prática da ideologia neoliberal, ela é a ideologia do mercado contra o Estado. Enquanto o novo
desenvolvimentismo quer Estado e mercado fortes
e não vê contradição entre ambos, a ortodoxia convencional quer fortalecer o mercado pelo enfraquecimento do Estado, como se houvesse um jogo de
soma zero entre as duas instituições.
A ortodoxia convencional é, portanto, a partir da
segunda metade do século XX, a versão do laissez faire
que foi dominante no século anterior. Ignorando que
o tamanho do Estado cresceu em termos de carga
tributária e em termos de grau de regulação exercida
sobre o mercado como decorrência do aumento da
dimensão e da complexidade das sociedades modernas, e desprezando que um Estado forte e relativamente grande é condição para um mercado forte e
competitivo, a ortodoxia convencional é a reação prática contra esse crescimento do aparelho do Estado.
É certo que o Estado também cresceu por mero burocratismo, para criar cargos e empregar a burocracia,
mas a ortodoxia convencional não está interessada
em distinguir o crescimento legítimo do ilegítimo do
Estado. É a ideologia do Estado mínimo, do Estado polícia, que se preocupa apenas com a segurança
interna e externa, deixando a coordenação econômica, os investimentos na infra-estrutura e mesmo os
serviços sociais de saúde e educação por conta do
mercado. É a ideologia individualista, que supõe que
todos são igualmente capazes de defender seus interesses. É, assim, uma ideologia de direita, dos mais
poderosos, dos mais ricos, dos mais educados – da
alta burguesia e da alta tecnoburocracia. Seu objetivo
17
18
é baixar os salários reais diretos e indiretos por meio
da desproteção ou precarização do trabalho, e, assim,
tornar as empresas mais competitivas em um mercado internacional de países em desenvolvimento com
mão-de-obra barata.
A primeira e mais geral das diferenças entre o novo
desenvolvimentismo e a ortodoxia convencional foi
referida no último parágrafo da seção anterior. A ortodoxia convencional é fundamentalista de mercado,
acreditando que ‘no princípio era o mercado’, uma
entidade que tudo coordena de forma ótima se for
livre, o novo desenvolvimentismo, não. Considera o
mercado uma instituição extraordinariamente eficiente para coordenar sistemas econômicos, mas conhece
suas limitações.
A alocação dos fatores é a tarefa que melhor realiza, mas mesmo aí apresenta problemas. O estímulo
ao investimento e à inovação deixa muito a desejar.
No plano da distribuição de renda, é um mecanismo
definitivamente insatisfatório, porque os mercados
premiam os mais fortes e os mais capazes. Enquanto a ortodoxia convencional reconhece as falhas do
mercado, mas afirma que piores são as falhas do Estado ao tentar supri-las, o novo desenvolvimentismo
rejeita esse pessimismo sobre a capacidade de ação
coletiva e quer um Estado forte, não às custas do
mercado, mas para que o mercado seja forte. Se os
homens são capazes de construir instituições para
regulamentar as ações humanas, inclusive o próprio
mercado, não há razão para que não sejam capazes
de fortalecer o Estado enquanto aparelho ou organização, tornando seu governo mais legítimo, suas
finanças mais sólidas, e sua administração mais eficiente, além de fortalecê-lo enquanto ordem jurídica,
tornando suas instituições cada vez mais adequadas às
necessidades sociais. A política e a democracia existem exatamente para isso.
Como uma das bases do novo desenvolvimentismo é a economia política clássica e que era, essencialmente, uma teoria da riqueza das nações, de Smith,
ou da acumulação de capital, de Marx, as estruturas
sociais e as instituições são fundamentais para ele.
Além disso, como adota uma perspectiva histórica do
desenvolvimento, os ensinamentos institucionalistas
da escola histórica alemã e do institucionalismo ameSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 5-24, jul./set. 2006
ricano do início do século XX são parte essencial de
sua visão do desenvolvimento.15 Instituições são, portanto, fundamentais e reformá-las é uma necessidade
permanente, na medida que, nas sociedades complexas e dinâmicas em que vivemos, as atividades econômicas e o mercado precisam ser constantemente
re-regulados. O novo desenvolvimentismo, portanto,
é reformista.
Já a ortodoxia convencional, baseada na teoria econômica neoclássica, só recentemente se deu conta da
importância das instituições, quando surgiu o novo
institucionalismo. Ao contrário do institucionalismo
histórico que, no plano do desenvolvimento econômico, vê nas instituições pré-capitalistas e nas distorções do capitalismo obstáculos ao desenvolvimento
e procura desenvolver instituições que o promovam
ativamente, o novo institucionalismo tem uma proposta simplista: basta que as instituições garantam
a propriedade e os contratos, ou, mais amplamente, o bom funcionamento dos mercados, que estes
promoverão automaticamente o desenvolvimento.
No jargão neoliberal, praticado, por exemplo, pelo
The Economist, um governo é bom no plano econômico se for reformista – e reformista significa fazer
reformas orientadas para o mercado. Para o novo desenvolvimentismo, um governo será bom no plano
econômico se for desenvolvimentista – se promover
o desenvolvimento e a distribuição de renda pela adoção de políticas econômicas e de reformas institucionais orientadas, sempre que possível, para o mercado,
mas, com freqüência, corrigindo a ação automática
desses mercados. Em outras palavras, se contar com
uma estratégia nacional de desenvolvimento, porque
esta não é outra coisa senão esse conjunto de instituições e de políticas econômicas voltadas para o bom
funcionamento dos mercados e o desenvolvimento.
Para a ortodoxia convencional as instituições devem
se limitar quase que exclusivamente às normas constitucionais, para o novo desenvolvimentismo, políticas
econômicas e, mais amplamente, regimes de políticas econômicas e monetárias são instituições a serem
permanentemente reformadas, corrigidas, no quadro
de uma estratégia mais geral.
Além das instituições relativamente permanentes,
políticas industriais são necessárias. Não são elas que
distinguem fundamentalmente o novo desenvolvimentismo da ortodoxia convencional, porque o novo
desenvolvimentismo usa a política industrial de forma
moderada, atuando apenas estrategicamente, quando
a empresa que precisa de apoio revela que tem ou
terá capacidade de competir internacionalmente: uma
política industrial que acabe se confundindo com o
protecionismo não é aceitável.
Muitas das reformas institucionais são comuns ao
novo desenvolvimentismo e à ortodoxia convencional. Mas os objetivos são, com freqüência, diferentes.
Tome-se, por exemplo, a reforma da gestão pública.
O novo desenvolvimentismo a patrocina porque quer
um Estado mais capaz e mais eficiente; já a ortodoxia
convencional o faz porque vê nele a oportunidade de
reduzir a carga tributária.
Para o novo desenvolvimentismo, esta conseqüência pode ser desejável, mas trata-se de uma questão
distinta. A carga tributária é uma questão política que
depende principalmente das funções que as sociedades democráticas atribuem ao Estado e, secundariamente, à eficiência dos serviços públicos. Em outros
casos, o problema é de medida. O novo desenvolvimentismo é favorável a uma economia comercialmente aberta, competitiva, mas não radicaliza a idéia
e sabe usar as negociações internacionais para obter
contrapartidas, já que os mercados mundiais estão
longe de serem livres. Em outros, a diferença é de
ênfase: tanto o novo desenvolvimentismo quanto a
ortodoxia convencional são favoráveis a mercados
de trabalho mais flexíveis, mas o novo desenvolvimentismo, apoiado em experiências principalmente
do norte da Europa, não confunde flexibilidade com
falta de proteção, enquanto que a ortodoxia conven-
cional flexibiliza o trabalho para precarizar a força de
trabalho e viabilizar a baixa de salários.
Dois tripés comparados
Para compararmos o novo desenvolvimentismo
e a ortodoxia convencional, examinemos os dois
pares de tripés em que estão baseados: um par de
tripés contraditórios relativos à política mais geral
de desenvolvimento, e o outro relativo à política
macroeconômica.
O tripé do desenvolvimento da ortodoxia convencional pode ser enunciado da seguinte maneira:
“Um país irá se desenvolver impelido pelas forças do
mercado, desde que: (1) mantenha a inflação e as contas públicas sob controle; (2) faça reformas microeconômicas orientadas para o mercado; e (3) obtenha
poupança externa para financiar seu desenvolvimento, dada a falta de poupança interna”. Alternativamente, o tripé novo desenvolvimentista afirma que:
“Um país se desenvolverá aproveitando as forças do
mercado, desde que: (1) mantenha a estabilidade macroeconômica; (2) conte com instituições gerais que
fortaleçam o Estado e o mercado e com um conjunto
de políticas econômicas que constituam uma estratégia nacional de desenvolvimento; e (3) seja capaz
de promover a poupança interna, o investimento e a
inovação empresarial”.
Já discuti o item 2 dos dois tripés: para a ortodoxia convencional, as instituições são estáticas; para o
novo desenvolvimentismo, dinâmicas, constituindo
uma estratégia nacional de desenvolvimento. Analisemos agora o item 3, porque ele vai condicionar a
política macroeconômica presente no item 1.
Quadro 2
Tripés do Desenvolvimento Comparados
Ortodoxia
Controlar inflação e as contas públicas
Manter estabilidade macroeconômica
Reformar para fortalecer o mercado
Reformar para fortalecer mercado e Estado, e ter uma política industrial
Obter poupança externa
Promover poupança interna e inovação
19
20
Para a ortodoxia convencional, a necessidade
de poupança externa é um ponto central. Segundo
Washington e Nova York, os países em desenvolvimento só lograrão crescer se contarem com o capital
dos países ricos. Esse é um ponto central e indiscutível para a ortodoxia convencional: é um pressuposto.
Afirma essa ortodoxia: ‘é natural que os países ricos
em capital transfiram seus capitais para os países
pobres em capital’. Essa visão foi sempre dominante entre os economistas e formuladores de políticas
econômicas nos países ricos.
Nos anos 1970, pela primeira vez, a poupança
externa tornou-se disponível em abundância para os
países em desenvolvimento. Eles aproveitaram essa
oportunidade, e o resultado foi a grande crise da dívida externa da década de 1980. No início dos anos
1990, quando a crise da dívida externa afinal foi relativamente equacionada, começou uma nova onda de
fluxos de capital para os países em desenvolvimento, agora nos quadros da globalização neoliberal, e
da abertura não apenas comercial, mas também da
conta capital. Nesse contexto, Washington e Nova
York não tardam em anunciar a nova verdade: “o
desenvolvimento econômico é uma grande competição entre os países em desenvolvimento para saber
quem consegue maior acesso à poupança externa”.
Os países que mais ativa e fielmente se dedicarem ao
confidence building, à prática da construção de confiança
junto aos credores de Nova York e às autoridades de
Washington, aqueles que melhor seguirem suas orientações, serão os países que se desenvolverão, porque
serão os que mais se beneficiarão dos recursos externos de empréstimo e de investimento direto.
O novo desenvolvimentismo rejeita a idéia de que
os países de desenvolvimento médio necessitem de
poupança externa para crescer. Vai além: entende que
a estratégia de crescimento com poupança externa é
o substituto ideológico da lei das vantagens comparativas no processo de neutralização do desenvolvimento dos países de desenvolvimento médio. O que
a história ensina é que os países se desenvolvem quase
que exclusivamente com recursos internos. Em certos momentos, quando as oportunidades de investimento são muito grandes, déficits em conta corrente
podem acelerar de forma benéfica o desenvolvimenSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 5-24, jul./set. 2006
to, mas estas são situações excepcionais. Nas situações normais, o recurso à poupança externa, ou seja,
a déficits em conta corrente deve ser muito limitado
por duas razões. A primeira é óbvia: endividamento
externo excessivo leva facilmente a desastrosas crises
de balanço de pagamentos. A outra, na qual tenho
concentrado minha atenção nos últimos anos, é mais
sofisticada: déficits em conta corrente são compatíveis com taxas de câmbio apreciadas, que aumentam
artificialmente os salários e o consumo, e diminuem
a poupança interna, de forma que, em situações normais, em que a taxa de lucro esperada não é especialmente elevada, o influxo de poupança externa
implica elevada substituição de poupança interna por
externa. Em conseqüência, o país pouco ou nada se
desenvolve no curto prazo devido ao influxo de capitais, enquanto cria um ônus em termos de dívida e de
obrigações de remessas de lucros e juros para os anos
futuros, que certamente reduzirá seu crescimento.16
Para a ortodoxia convencional, a situação de déficits
crônicos em conta corrente e de elevado endividamento externo seria natural para os países em desenvolvimento; para o novo desenvolvimentismo, essa dupla
situação não tem nada de natural ou necessária, e os
países que mais se desenvolvem – os asiáticos – têm recorrido muito parcimoniosamente à poupança externa. Geralmente crescem com “despoupança” externa,
ou seja, com superávits em conta corrente. Recebem
investimentos diretos, como, aliás, também o fazem os
países ricos, mas não para financiar déficits em conta
corrente, e sim como contrapartida de investimentos
no exterior ou aumento de reservas.
A política macroeconômica está baseada também
em dois tripés conflitantes. O tripé convencional diz
o seguinte: “A estabilidade macroeconômica entendida essencialmente como controle da inflação estará
assegurada desde que (1) o governo controle suas
despesas alcançando o necessário superávit primário;
(2) o Banco Central tenha como único mandato controlar a inflação e como único instrumento a taxa de
juros, cujo nível não importa; e (3) a taxa de câmbio
flutue em um quadro de abertura da conta capital”.
Já o tripé macroeconômico novo desenvolvimentista
afirma que a estabilidade macroeconômica, entendida como taxa de inflação sob controle e razoável
pleno emprego, será alcançada desde que: (1) o governo controle suas despesas e o déficit público, e
logre uma poupança pública positiva para financiar
seus investimentos; (2) o Banco Central tenha um duplo mandato: o controle da inflação e o equilíbrio do
balanço de pagamentos, e dois instrumentos, a taxa
de juros e o câmbio; e (3) a taxa de câmbio seja administrada para ser mantida competitiva, usando-se para
isto dos controles de capital quando for necessário,
e a taxa de juros seja mantida a mais baixa possível
compatível com a estabilidade de preços.
Para os dois enfoques, a estabilidade macroeconômica é fundamental para o desenvolvimento, e a
disciplina fiscal, essencial para essa estabilidade, mas
a divergência começa pelo conceito de estabilidade.
O nível de emprego é um elemento essencial da verdadeira estabilidade macroeconômica. A lei americana, que regula o Federal Reserve Bank, estabelece como
seus objetivos não apenas o controle da inflação e
a manutenção de um nível de emprego satisfatório,
mas uma terceira variável: a taxa de juros moderada.
Tanto o novo desenvolvimentismo quanto a ortodoxia convencional querem o controle firme das contas
públicas, mas, no caso da ortodoxia convencional, a
medida fundamental é a do superávit primário. Com
isso, procura-se assegurar que a relação dívida/PIB
não aumente, e os credores fiquem assegurados. O
novo desenvolvimentismo é mais ambicioso: quer
controlar o déficit público e, mais do que isto, lograr
uma poupança pública positiva que financie, senão
totalmente, grande parte dos necessários investimentos públicos.
Enquanto a ortodoxia convencional defende apenas um mandato para o Banco Central – o controle
da inflação –, o novo desenvolvimentismo afirma
serem necessários dois mandatos: inflação e emprego. Enquanto a ortodoxia convencional não vê limites para a taxa de juros, o novo desenvolvimentismo
quer que as autoridades monetárias façam o melhor
de seus esforços para mantê-la baixa. Finalmente,
há uma diferença fundamental em relação à taxa de
câmbio. Para a ortodoxia convencional, o mercado
dela se encarregará, sendo contraditório e contraproducente, no quadro do câmbio flutuante, procurar administrá-la; para o novo desenvolvimentismo,
esse é o preço macroeconômico mais estratégico, e,
dentro de restrições ou limites razoáveis, precisa e
pode ser administrado. Para administrar o câmbio, é
necessário que a taxa de juros interna seja moderada, de forma a permitir a compra de reservas quando os influxos de capitais são muito elevados. Em
alguns momentos, pode ser necessário o recurso aos
controles de capital. O novo desenvolvimentismo é
a favor deles nesse momento, na linha do que o Chile fez nos anos 1990.
Cada um desses pontos mereceria uma longa análise, a qual, entretanto, não cabe no contexto deste
artigo. Limito-me a observar que o tripé macroeconômico convencional está fortemente influenciado
pela estratégia de crescimento com poupança externa que se tornou dominante na década de 1990. Antes disso, o FMI preocupava-se com a taxa de câmbio, e, nas crises de balanço de pagamentos, além de
exigir ajuste fiscal, exigia sempre desvalorização do
câmbio.
A partir dos anos 1990, porém, o FMI esqueceu
os déficits em conta corrente (afinal, eram poupança
externa) e as depreciações cambiais. A hipótese dos
Quadro 3
Tripés Macroeconômicos Comparados
Ortodoxia
Obter superávit primário
Obter poupança pública
Atribuir ao Banco Central único mandato e único instrumento
Atribuir ao Banco Central duplo mandato e duplo instrumento
Abrir conta capital e flutuar câmbio
Administrar câmbio usando controles de capital quando necessário
21
22
déficits gêmeos isentava-o da preocupação com o
déficit em conta corrente: bastava se preocupar com
o superávit primário. Durante algum tempo, preferiu
falar em âncoras cambiais e em dolarização; depois
do fracasso dessa estratégia no México, no Brasil e,
principalmente, na Argentina, o FMI voltou-se para
a plena flutuação do câmbio para resolver todos os
problemas externos. O novo desenvolvimentismo
critica fortemente esta perspectiva e quer um controle não apenas das contas públicas do Estado (déficit público), mas também das contas totais da nação
(conta corrente); quer não apenas que o Estado esteja
pouco endividado e apresente poupança pública positiva; quer também que o Estado-Nação tenha contas
externas que assegurem sua segurança e autonomia
nacional. Quer não apenas a administração da taxa de
juros, mas também a da taxa de câmbio, ainda que no
quadro de um regime de câmbio flutuante que não
chama de ‘sujo’, como o faz a ortodoxia convencional, mas de administrado.
Conclusão
Quais os resultados das duas políticas? Os resultados da ortodoxia convencional na América Latina são
bem conhecidos. Pelo menos desde 1990, a verdade
vinda de Washington e Nova York tornou-se hegemônica nesta região caracterizada pela dependência.
Reformas e ajustes de todos os tipos foram realizados, mas não houve desenvolvimento. Os resultados
do novo desenvolvimentismo na América Latina, por
sua vez, não podem ser medidos. O Chile o tem usado, mas é um país pequeno, e as políticas que adota
estão a meio caminho entre uma e outra estratégia. A
Argentina de Kirschner e do ex-ministro da economia Roberto Lavagna é a única experiência concreta,
mas é muito recente para poder ser objeto de avaliação definitiva. O novo desenvolvimentismo, entretanto, está mais que provado, porque não é outro o
nome da estratégia que os países dinâmicos da Ásia
vêm usando.
Terá o novo desenvolvimentismo condições de se
tornar hegemônico na América Latina como o foi no
passado o desenvolvimentismo? O fracasso da proposta convencional mostra que sim. A crise da ArSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 5-24, jul./set. 2006
gentina de 2001 foi um turning point: foi o réquiem da
ortodoxia convencional. Nenhum país adotou mais
fielmente seus preceitos, nenhum presidente dedicou-se mais ao confidence building do que Menen. Os
resultados foram os que se viram. Por outro lado, o
pensamento novo desenvolvimentista está sendo renovado. Conta com uma nova geração (em relação à
minha ou mesmo à de Nakano) de economistas de
alta qualidade que estão sendo formados principalmente no Brasil.
Na Argentina e no Chile, existem também eminentes economistas que se identificam com essa estratégia como Osvaldo Sunkel, Aldo Ferrer, Ricardo
Ffrench-Davis e Roberto Frenkel. Existe aqui, porém, um problema de hegemonia ideológica a ser
resolvido. Os países da América Latina só retomarão
o desenvolvimento sustentado se seus economistas,
seus empresários e sua burocracia de Estado se lembrarem da experiência bem sucedida que foi o antigo
desenvolvimentismo, e forem capazes de dar um passo à frente. Já fizeram a crítica dos erros cometidos
e já se deram conta dos fatos históricos novos que a
tornaram superada. Precisam agora reconhecer que
a revolução nacional que então estava acontecendo,
tendo esse antigo desenvolvimentismo como estratégia nacional, foi interrompida pela grande crise dos
anos 1980 e pela onda ideológica neoliberal vinda do
Norte. Precisam aprofundar o diagnóstico da quase
estagnação provocada pela ortodoxia convencional,
além de olhar com atenção para a estratégia nacional
de desenvolvimento dos países asiáticos dinâmicos.
Precisam, ainda, participar da grande obra coletiva
nacional que é a formulação do novo desenvolvimentismo – da nova estratégia nacional de desenvolvimento para seus países.
Minha percepção é a de que essa tomada de
consciência está em pleno processo. O desenvolvimento da América Latina sempre foi nacionaldependente, porque suas elites sempre foram conflitantes e ambíguas, ora se afirmando como nação,
ora cedendo à hegemonia ideológica externa. Esse
processo, porém, tem um elemento cíclico, e tudo
indica que o tempo do neoliberalismo e da ortodoxia convencional passou, e que novas perspectivas
estão se abrindo para a região.
Notas
Agradeço os comentários de Yoshiaki Nakano, Fernando
Ferrari, José Luís Oreiro e Luís Fernando de Paula.
1. No Brasil, os dois principais economistas da teoria econômica do desenvolvimento corrente foram Celso Furtado e
Ignácio Rangel. Dada a projeção internacional do primeiro, ele
participou também do grupo fundador da teoria econômica
do desenvolvimento, entre os quais destacaram-se RonsenteinRodan, Arthur Lewis, Ragnar Nurkse, Gunnar Myrdal, Raúl
Prebisch, Hans Singer e Albert Hirschman. Em inglês, quando
se fala de development economics, sabe-se bem do que se está falando; em português ou espanhol, teoria econômica do desenvolvimento
parece uma expressão genérica, mas aqui eu a usarei no sentido
de development economics e, portanto, de um conjunto de teorias
sobre o desenvolvimento econômico que surge nos anos 1940,
a partir do trabalho dos economistas citados.
2. O nacionalismo pode também ser definido, como fez
Gellner, como a ideologia que busca dotar cada nação de um
Estado. Esta é uma boa definição, mas própria da Europa Central. Na América Latina, as nações não estavam ainda plenamente formadas, e, no entanto, foram dotadas de Estados. As
nações, porém, eram incompletas, e o regime, semi-colonial:
com a independência, mudou principalmente a potência dominante, passando da Espanha ou Portugal para a Inglaterra e
demais grandes países centrais.
7. No momento em que escrevo (início de 2006), Sicsú e de
Paula submeteram à Revista de Economia Política um artigo com o
título, “Novo Desenvolvimentismo”, que ainda deverá passar
pela análise dos pareceristas. Um seminário sob a coordenação de José Luís Oreiro e Luiz Fernando de Paula ocorreu na
Universidade Federal do Paraná, em 2006, tendo como tema o
novo desenvolvimentismo.
8. Gellner (1983, 2000) filósofo tcheco refugiado do comunismo na Inglaterra, foi provavelmente o mais arguto analista
do nacionalismo na segunda metade do século XX.
9. No trecho imediatamente anterior, diz Renan: “Uma nação é uma grande solidariedade, constituída pelo sentimento
dos sacrifícios que foram feitos e daqueles que as pessoas se
dispõem ainda a fazer. Ela supõe um passado; ela se resume
no presente em um fato tangível: o consentimento, o desejo
claramente expresso de continuar a vida comum.” (Renan,
1882 [1992], p. 55)
10.Entende-se, aqui, por ‘classe rentista’ não mais a classe dos
grandes proprietários de terra, mas a dos capitalistas inativos
que vivem de rendas, principalmente de juros. O ‘setor financeiro’, por sua vez, além de ser constituído de rentistas, é também formado por empresários e administradores que recebem
comissões dos rentistas.
11.Ver Frenkel (2003).
3. Fiz a análise dessa crise que foi, mais amplamente, uma
crise do Estado, em Bresser-Pereira (1992).
12.Ver Dias-Alejandro (1981); Ffrench-Davis (2003).
4. Na verdade, já havíamos, na prática, iniciado esse trabalho
durante nossa passagem (minha e de Yoshiaki Nakano) pelo
Ministério da Fazenda (1987), eu como Ministro, ele como Secretário de Política Econômica. Travamos, então, uma batalha
contra os populistas dentro do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), ao mesmo tempo em que rejeitávamos a simples adoção da ortodoxia convencional que, então,
o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial
ofereciam ao Brasil.
14.Não tenho simpatias por ortodoxias, que são formas de
renunciar ao pensamento, como não tenho interesses por heterodoxias quando o economista, ao se identificar como heterodoxo, renuncia a ver suas idéias e políticas sendo aplicadas,
e se reserva o papel de eterna oposição minoritária. O bom
economista não é ortodoxo ou heterodoxo, mas pragmático:
sabe fazer boa política econômica, tendo como base uma teoria econômica aberta e modesta que o obriga a permanentemente pensar e decidir em situação de incerteza.
5. Aventou-se, também, a possibilidade de se usar a expressão
‘ortodoxia desenvolvimentista’, dado que o novo desenvolvimentismo é tão ou mais rigoroso que a ortodoxia convencional
em matéria de disciplina fiscal. A expressão ortodoxia, porém,
sugere uma falta de flexibilidade e, portanto, de pragmatismo,
que é incompatível com uma estratégia nacional de desenvolvimento.
6. “O novo desenvolvimentismo” (Bresser-Pereira,
2004).
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1981.
13.Ver Bresser-Pereira e Dall’Acqua (1991).
15.A escola histórica alemã é a escola de Gustav Schmoller,
Otto Rank, Max Weber, e, correndo por uma trilha diferente,
de Friedrich List; a escola institucionalista americana é a escola
de Thorstein Veblen, Wesley Mitchell e John R. Commons.
16.Tenho feito críticas à estratégia de crescimento com poupança externa desde o início da década. Ver principalmente
Bresser-Pereira (2002, 2004), Bresser-Pereira e Nakano (2002
[2003]) e Bresser-Pereira e Gala (2005).
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Professor de Teoria Econômica e de Teoria Política na Fundação Getúlio Vargas – SP.
([email protected]; www.bresserpereira.org.br)
Artigo recebido em 30 de março de 2006.
Aprovado em 20 de abril de 2006.
Como citar o artigo:
BRESSER-PEREIRA, L.C. O novo desenvolvimentismo e a ortodoxia convencional. São Paulo em Perspectiva, São Paulo, Fundação
Seade, v. 20, n. 3, p. 5-24, jul./set. 2006. Disponível em: <http://www.seade.gov.br>; < http://www.scielo.br>.
Seis perguntas para pensar
em um ano eleitoral
S amuel
de
A breu P essôa
Resumo: O artigo formula seis perguntas importantes e oferece respostas para tentarmos alcançar um maior crescimento econômico. Além disso, exemplifica como,
muitas vezes, o público não especializado e a imprensa abordam estes problemas de maneira mecânica e, às vezes, maniqueísta (ou conspiratória).
Palavras-chave: Custo da dívida pública. Estagnação econômica. Déficit da previdência.
Abstract: The article asks six important questions and offers answers to achieve a bigger economic growth. In addition, the article shows that the non-specialized
public and the press generally approach the same problems in a mechanical and sometimes manichaeistic (or conspiratorial) fashion.
Key words: Cost of public debt. Economical stagnation. Social security deficit.
A
s eleições se aproximam e é chegado o momento
da sociedade olhar para trás, avaliar o desempenho do atual governo, e fitar o futuro, para divisar possibilidades
e fazer escolhas. Do ponto de vista do crescimento econômico, podemos afirmar que houve uma piora relativa.
Se compararmos nosso desempenho com o de um conjunto de economias emergentes, notamos que se agravou na atual gestão em comparação com a anterior. No período entre 1994 e 2002, crescemos a 2,7% ao ano,
contra 3,9% dos emergentes, enquanto que, no último quadriênio, chegaremos, a se confirmar, a taxa de 4,0%
em 2006 – 2,9% contra 5,3%, respectivamente.
A economia brasileira se consolida como de baixo crescimento. Tal característica é fruto da continuidade e
aprofundamento de políticas adotadas no quadriênio anterior. O padrão da política econômica caracteriza-se
por carga tributária e gasto público crescentes, juros reais altos e política fiscal conservadora, mantendo superávits primários elevados e inflação em queda. Embora este padrão tenha sido suficiente para produzir uma
bem-vinda estabilidade da economia, ele não está conseguindo encontrar o caminho para o desenvolvimento.
Neste artigo, são alinhavadas seis questões que acredito serem centrais para o entendimento das características mais importantes do equilíbrio macroeconômico prevalente na economia brasileira nos últimos
oito anos e que deveriam nortear o debate entre os candidatos neste ano eleitoral.
Há diferentes linhas de pensamento entre os economistas. Provavelmente, haverá discordância na forma
como essas diversas correntes respondem às perguntas aqui formuladas. Meu trabalho foi selecionar as questões e oferecer uma resposta possível. O papel do leitor é apreciá-las e, a partir da leitura dos demais artigos
26
Samuel de Abreu Pessôa
deste volume, chegar à sua conclusão. As perguntas
selecionadas foram:
• Por que os lucros dos bancos são tão elevados?
• Qual é o custo para o setor público dos juros elevados?
• É possível crescer desvalorizando o câmbio? Que
fazer para elevar a taxa de crescimento?
• O que fazer para elevar a taxa de crescimento
ainda mais?
• Qual é o déficit da previdência?
• Por que a China cresce tanto?
Estas questões abordam os graves obstáculos que
estão impedindo que experimentemos taxas de crescimento mais elevadas. Parto do ponto de vista que,
sempre que possível, é útil comparar nossa sociedade
com outras. Isto é particularmente verdadeiro para o
problema previdenciário. Finalmente, a primeira pergunta, apesar de não estar diretamente ligada as questões do baixo crescimento, mobiliza emoções. Para
ela, em geral, os economistas oferecem explicações
bem distintas das apresentadas por não especialistas.
Por que os lucros dos bancos
são tão elevados?
Existe, na sociedade, a sensação de que os bancos
privados apresentam rentabilidade excessiva, a qual
é conseqüência da baixa competitividade do setor.
Nesta percepção, nota-se um problema comum em
economia, chamado viés de publicação.
Há muitos bancos e seu número varia com o tempo, alguns fecham, outros abrem. Em geral, a imprensa divulga com grande destaque os bancos mais
rentáveis. No entanto, nos últimos anos, diversos
deles apresentaram rendimento muito baixo, outros
fecharam ou faliram. Assim, o lucro médio do setor
é substantivamente menor que o dos bancos melhor
administrados.
Esta diferença representa uma renda econômica
que premia o talento e a capacidade empresarial. Na
perspectiva econômica, estes proventos são equivalentes ao excedente de remuneração de um craque –
Ronaldinho Gaúcho, por exemplo – em comparação
à média dos jogadores de futebol. Além disto, temos
que lembrar que a governança dos bancos é bem diSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 25-37, jul./set. 2006
ferente da de empresas do setor real. Assim, ao compararmos a rentabilidade dos bancos com a de outras
empresas, temos que atentar ao fato de os balanços
destes sofrerem, em geral, auditorias mais estritas e
com mais freqüência que a maioria das empresas.
Em que pese estes motivos, muitos ainda acreditam que a remuneração média do setor é muito elevada. É possível que seja. O objetivo aqui não é discutir
com números esta proposição. Mas, todos aqueles
que assim pensam têm que explicar o motivo de não
surgirem novos bancos.
Normalmente, pensamos que novos bancos não
são criados porque o setor privado não apresenta
recursos para tal. No entanto, o enigma persiste se
lembrarmos que bancos estrangeiros podem instalarse no Brasil. Assim, se for verdade que a lucratividade média do setor é muito elevada, esperaríamos
que inúmeros bancos de fora estivessem investindo
no país. De fato, houve algum movimento em anos
anteriores, mas, em geral, tais instituições compraram
redes de agências já formadas, como foi o caso do
Banespa/Santander.
Parece, portanto, que novos participantes não entram no mercado, pois o custo de construção da rede
bancária não compensa os lucros. Mas, temos, então,
um novo enigma: por que esses custos são tão elevados no Brasil? Este, aliás, poderia ter sido o título
desta seção.
Não parece que o custo da construção civil seja
muito alto no Brasil em comparação a outras economias. Assim, a elevada despesa para implantação de
uma rede de agências deve estar associada a custos
intangíveis e não aos de construção física. Este, de
fato, parece ser o caso.
Nossa economia apresenta duas características
que causam tal fenômeno.1 Primeiro, nosso sistema
jurídico é extremamente caro, lento e com viés contra o credor. Desta forma, é dispendioso mover uma
ação de recuperação de garantia contra um devedor
inadimplente. Isto faz com que seja importante para
a empresa bancária conhecer as características dos
clientes, já que separar o joio do trigo, o bom do mau
pagador, vale muito neste negócio.
A segunda característica é a dificuldade encontrada por um novo competidor para saber quem são os
Seis perguntas para pensar em um ano eleitoral
bons clientes, pois esta é uma informação privada.
Quando alguém tenta ingressar no mercado de varejo, os bancos em operação conseguem disponibilizar pacotes que “seguram” os bons clientes, nada
oferecendo aos ruins. Estes acabam migrando para
o novo competidor, que aufere prejuízos dada a má
seleção de sua carteira de clientes. Se os custos da
justiça fossem baixos, estes prejuízos não seriam tão
elevados e a empresa ingressante não perderia fôlego. Mas a combinação de altos custos da justiça com
a existência de informação privada sobre os clientes
pode produzir forte poder de mercado, justificando o
fato de que mesmo com grandes lucros os custos de
construção da rede bancária não compensam.
O maior valor da rede bancária não está na soma
de todas as agências, mas no ativo intangível, que é
o grande volume de informações sobre as características dos clientes. Quando um banco adquire uma
rede, ela carrega consigo esta informação privada.
Conseqüentemente, para elevar a competição no
setor bancário, é necessário agir nas duas frentes:
continuar uma extensa agenda de reforma do código
de processo, tornando a execução de garantias menos
custosa e alterando o forte viés pró-devedor de nosso sistema jurídico; e criar mecanismos, como o cadastro positivo de devedores, que diminuam o custo
de informação. Isto é, a redução da lucratividade dos
bancos (provavelmente) será conseqüência de reformas microeconômicas e dependerá menos da ação de
órgãos de defesa da concorrência.
A análise, até o momento, concentrou-se no papel
do banco como instituição cuja principal função é a
intermediação financeira, isto é, alocar os recursos
dos depositantes (poupadores) aos tomadores (investidores). Além desta função, um banco comercial
deve ofertar diversos instrumentos de liquidez e de
pagamentos, tais como cheques, débito automático
na conta corrente, banco 24 horas e uma série de serviços. É possível que haja poder de monopólio dos
bancos na cobrança de tarifas por estes serviços.
Há uma grande gama de itens a serem oferecidos,
e pode ser difícil ao cliente identificar os preços e
custos de pacotes alternativos. Neste caso, o órgão
de defesa da concorrência deve intervir para, por
exemplo, criar alguns pacotes padronizados que
deveriam ser ofertados por todas as instituições
financeiras, facilitando a escolha pelo consumidor e
estimulando a competição. Ou seja, é possível que
haja espaço para avanços na regulação, fiscalização
e defesa da concorrência no setor bancário. Estas
funções hoje são responsabilidades principalmente
do Banco Central – Bacen. Ocorre que ele tem
vantagens comparativas para executar a tarefa de
regulação prudencial, isto é, conjunto de medidas
para evitar que as instituições bancárias assumam
riscos excessivos, expondo o setor e o patrimônio
dos depositantes. No entanto, o Bacen não é talhado
para atividades de defesa da concorrência. Portanto,
é importante que se crie uma agência reguladora com
a função precípua de defesa deste setor ou que esta
atribuição seja transferida ao Conselho Administrativo
de Defesa Econômica – Cade.2
Qual é o custo para o setor
público dos juros elevados?
Entre os formadores de opinião, há uma impressão,
de que o custo fiscal com os juros pagos na dívida
pública é excessivamente elevado. De fato, a dívida é
alta, totalizando 50% do produto interno bruto – PIB
– a soma de toda a produção da economia brasileira
ao longo de um ano. Como os juros nominais incidentes sobre esta dívida também são elevados, é óbvio, conseqüentemente, que a rubrica “juros pagos”
responde por uma parte significativa do gasto público. No entanto, como será mostrado, esta parcela é
menor do que imaginamos.
Para uma relação dívida/PIB de 50% do PIB, incide atualmente uma taxa nominal de juros da ordem
de 15% ao ano. Se multiplicarmos 0,15 por 0,5, obtém-se 0,075, o que indica que os juros pagos correspondem a 7,5% do PIB. No entanto, esta conta não
leva em consideração que os juros pagos são os juros
nominais não descontando, portanto, a inflação. Para
um investidor, a parcela dos juros que repõe o valor
da moeda – a correção monetária – não constitui renda, da mesma forma que, para um proprietário que
aluga um apartamento, uma parcela do aluguel serve
exclusivamente para repor a depreciação do imóvel.
Isto é, se o investidor não reinvestir os recursos refeSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 25-37, jul./set. 2006
27
28
rentes à correção monetária, ele estará consumindo
parte de seu estoque de riqueza. Assim, se considerarmos os mesmos 15% de juros nominais, para uma
inflação de 4,5%, a taxa de juros reais será de 10% ao
ano, que é o resultado da seguinte conta:
R −π ,
1+ π
em que R é a taxa nominal de juros (15% em nosso
exercício), e π é a taxa de inflação (4,5%). Conseqüentemente, o tesouro nacional paga 5% do PIB de
juros (10% de juros reais sobre uma dívida que é 50%
do PIB).
No entanto, os juros pagos são ainda menores.
Uma parcela dos juros que o tesouro paga com uma
mão, a receita arrecada com outra, na forma de impostos. Como o investidor toma a decisão de investimento olhando o juro real líquido de impostos, é
totalmente indiferente ter sua poupança remunerada
em 10% e pagar 10% de impostos ou ter a poupança
remunerada em 9% e ser isento de impostos. É difícil
saber exatamente a carga tributária sobre o serviço da
dívida pública. Os investidores pagam Imposto sobre Operações Financeiras – IOF, Imposto de Renda
– IR de 20%, Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e
Direitos de Natureza Financeira – CPMF, etc. Além
disto, há isenções para fundo de pensões, de sorte
que, fazendo a conta subestimando esta carga tributária, incide uma alíquota de aproximadamente 10%.
Desta forma, os juros reais líquidos de impostos serão dados por:
(1 − τ )R − π
,
1+ π
em que τ é a alíquota de imposto, considerada de
10%. Os juros reais líquidos para as hipóteses de
nosso exercício resultam em 8,6% ao ano, de sorte
que o custo fiscal da dívida pública é da ordem de
4,3% do PIB.
Sob a hipótese – totalmente equivocada, em nosso entender – de ser possível reduzir os juros e, sem
nenhum ajuste adicional, nada acontecer na inflação,
podemos avaliar o possível ganho fiscal com a redução dos juros. Suponhamos que os juros caiam para
9,2%, ou seja, que os juros reais caiam para 4,5% e
os juros reais líquidos de impostos para 3,6%. Estas
taxas parecem extremamente baixas. Sob estas condições, o ganho fiscal de reduzir os juros nominais
de 15% ao ano para 9,2% seria de 2,5% do PIB. É
uma quantidade expressiva, mas está longe de ser a
panacéia que se imagina.
Segue uma lista curta de necessidades de nosso Estado. É razoável uma elevação nos gastos com educação de 1,5% do PIB (gastamos 4,5% e, dado nosso
atraso educacional, seria bom elevar este montante
para 6%). Hoje, ninguém duvida que, seria prioritário
elevar os gastos com segurança em 1% do PIB, e que
os 0,5% do PIB de investimentos em infra-estrutura
deveriam chegar a 1,5%, isto é, adição de 1%. Somente nessas três rubricas, seria importante elevar o gasto em 3,5% do PIB!3 Se lembrarmos que o gasto da
previdência tem crescido anualmente 0,4% do PIB,
com o atual conjunto de regras e com a política de
elevação do salário mínimo que o setor público vem
promovendo nos últimos anos, é fácil concluir que
há um desequilíbrio orçamentário independente da
rubrica “juros pagos”. De sorte que a pergunta que
fica é: por que as pessoas acreditam que a redução da
taxa Selic é condição suficiente para retornarmos o
crescimento econômico?
Finalmente, para avaliar o custo fiscal da dívida pública, é oportuno lembrar que uma parte significativa
dos títulos públicos é detida por empresas públicas.
Por exemplo, aproximadamente 25% da dívida pública é detida pelos bancos públicos, principalmente
pelo Banco do Brasil e pela Caixa Econômica Federal. Se os juros caírem muito e, como conseqüência, o
lucro desses bancos for reduzido, parte da receita que
o Tesouro aufere na forma de dividendos transferidos será menor.4 Se este for o caso, o ganho fiscal de
reduzir os juros nominais de 15% para 9,2% pode ser
ainda menor do que os 2,5% do PIB calculado acima.
O quadro pode ficar ainda mais negro se lembrarmos
que uma parte desta dívida está no ativo de diversos
fundos de pensão de empresas estatais – Petros e Previ, por exemplo – que funcionam no regime de benefício definido. Se a rentabilidade do fundo cair em
conseqüência da redução dos juros, a empresa patrocinadora terá que aportar parte dos recursos para que
o fundo de pensão possa cumprir seus compromissos com os atuais aposentados.5 Conseqüentemente,
os lucros da estatal serão reduzidos diminuindo, portanto, a receita do tesouro, o principal acionista da
estatal. Lembremos que as estatais, nos últimos anos,
têm tido papel importante para a manutenção do superávit primário.
É possível crescer desvalorizando o câmbio?
Que fazer para elevar a taxa de crescimento?
Nós últimos anos, houve forte valorização do câmbio. Toda evidência que temos foi que isto ocorreu
devido ao choque externo positivo que nossa economia vem sofrendo. A demanda do resto do mundo
pelos nossos produtos elevou-se, de sorte que a forte
expansão da produção e exportação, em especial, commodities agrícolas e metálicas, não redundou na queda
do preço internacional destas mercadorias. Não há
sinais de que o diferencial de juros tenha sido o fator
preponderante neste movimento recente do câmbio.
Nos últimos meses, os juros domésticos caíram de
19,75% para 14,75%, e os internacionais subiram de
2% para 5%; tem sido difícil o Bacen manter o câmbio numa cotação acima de R$ 2,20 por dólar.6
Vários analistas sustentam que seria possível aumentar substancialmente as taxas de crescimento
de nossa economia desvalorizando o câmbio. Para
esses analistas, tal desvalorização per se elevaria a
demanda do resto do mundo por nossos produtos,
estimulando a produção e o emprego. O problema
com esta argumentação é que supõe que a economia brasileira esteja vivenciando uma situação de
desemprego de fatores de produção. Em que pese
o elevado desemprego da força de trabalho, não
há sinais de desemprego aberto macroeconômico. Isto é, parece que o atual nível de desemprego
é microeconômico e está ligado às condições de
operação do mercado de trabalho.
A maior evidência de que não há desemprego
aberto dos fatores de produção segue da experiência de 2004. Nesse ano, não se sentiu forte queda de
juros reais promovida pelo Bacen devido ao ressurgimento da inflação no segundo semestre. Houve sinais
contundentes de elevação da inflação. Entre abril e
agosto de 2004, a inflação de serviços, isto é, preços que não são afetados pelo câmbio, elevou-se de
5,1% para 7,4% no acumulado de 12 meses. O Índice
Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA
anual entre maio de 2004 e maio de 2005 apresentou elevação de 5,2 para 8,1. Forçoso concluir que
a economia brasileira tem, na média, operado a plena capacidade. Portanto, a pergunta relevante e que
poderia ser a pergunta título desta seção é “qual é o
conjunto de medidas que permitirão elevar a oferta
da economia?” e não “o que devemos fazer para elevar a demanda?”.
Muitos críticos apontam a trajetória da Argentina
como possível alternativa. De fato, é viável: juros muito baixos com câmbio artificialmente desvalorizado.
Será que esta opção tem sido boa, do ponto de vista
do crescimento econômico? Acreditamos que não. É
impossível analisar o forte crescimento econômico recente da Argentina sem considerar que ele se deve, em
parte, à recuperação da grande crise de 1999 até 2002.
A Tabela 1 mostra que, apesar do forte crescimento,
se tomarmos 1994 como base de comparação, o crescimento médio da Argentina ainda foi inferior ao da
economia brasileira no período. Além disto, a inflação
ultrapassou os 10% ao ano, apesar de se praticar uma
intensa política de contenção artificial dos preços, em
particular dos serviços de utilidade pública, com impactos muito negativos sobre o investimento e, conseqüentemente, sobre sua oferta futura.
Qual é, portanto, a receita para alavancar o crescimento? Do ponto de vista macroeconômico, a medida mais importante é reduzir o consumo do governo.
Num primeiro momento, esta redução seria utilizada
para elevar tanto o investimento em infra-estrutura
quanto o superávit primário, acelerando, conseqüentemente, a recompra da dívida pública e reduzindo a
relação dívida/PIB. O aumento do superávit primário
reduziria a demanda doméstica por bens produzidos
internamente, fazendo cair os juros e desvalorizando o câmbio, sem que o Bacen tenha que fazê-los
por decreto. A retomada do investimento em infraestrutura estimularia outras formas de investimento,
uma vez que infra-estrutura é complementar ao investimento privado, elevando a taxa de crescimento.
Este aumento do investimento geraria elevação de
29
30
uma adequada oferta de serviços de
infra-estrutura, da existência de mãode-obra com boa escolaridade e bem
treinada e de carga tributária não muiEm porcentagem
to elevada e que não onere em demaAnos
Argentina
Brasil
sia o investimento. Assim, se o setor
1994
5,8
5,9
público encaminhar adequadamente o
1995
-2,8
4,2
1996
5,5
2,7
nosso grave déficit de infra-estrutura
1997
8,1
3,3
física e social, o investimento privado
1998
3,8
0,1
naturalmente irá aumentar.
1999
-3,4
0,8
O déficit de infra-estrutura tem forte
2000
-0,8
4,4
impacto sobre a renda per capita. Estudos
2001
-4,4
1,3
do Banco Mundial (Calderón;
2002
-10,9
1,9
Servén, 2003) mostram que aproxi
2003
8,8
0,5
madamente 30% do diferencial de
2004
8,8
4,9
crescimento da renda entre as econo
2005
9,2
2,3
mias latino-americanas e os tigres
2006 (1)
7,3
3,5
asiáticos no período 1980-1990 deveCrescimento Médio Anual
2,5
2,7
se ao diferencial de investimento neste
Fonte: FMI.
setor. Analogamente, Pessôa (2005b)
(1) Projeção.
mostra que cerca de 35% do diferencial
de renda entre o produto per capita
importações de bens de capital, gerando uma pressão
no Brasil e nos Estados Unidos deve-se ao déficit
adicional para que o câmbio se desvalorize.
educacional de nossa força de trabalho.
A principal mensagem é que juros baixos e câmbio
No entanto, como sugerido no parágrafo anterior,
alto são conseqüências de uma política fiscal correta e
mesmo se fizéssemos grande progresso na área edunão o contrário. Além disso, crescimento econômico
cacional e na oferta de infra-estrutura, ainda restaria
não é fruto do desejo do gestor público, mas decoruma diferença de produto entre o Brasil e os países
rência de uma política econômica consistente.
do primeiro mundo da ordem de 65% (Gomes et
al., 2003). Isto é, tipicamente, uma hora trabalhada
O que fazer para elevar
aqui resultaria em 0,65 do produto de uma mesma
a taxa de crescimento ainda mais?
hora no primeiro mundo. Esta situação, os economistas chamam de diferença na produtividade total
Na seção anterior, argumentei que uma política fiscal
dos fatores – PTF.
mais consistente, na qual o gasto de consumo do goA PTF de nossa economia é menor que a das
verno cresça a uma taxa menor que a da elevação do
economias do primeiro mundo, muito provavelmenPIB, é suficiente para aumentar a taxa de crescimento,
te devido ao nosso marco institucional – vale dizer,
produzir desvalorização do câmbio e reduzir os juros.
o conjunto de regras que regulam o funcionamento
No entanto, diversas medidas podem ser tomadas
dos diversos mercados (PessÔa, 2005a). Assim,
para que ela se eleve ainda mais.
devemos continuar a priorizar reformas microecoNo longo prazo, a taxa de crescimento de uma
nômicas que visem elevar a eficiência do funcionaeconomia depende da taxa de investimento, de
mento dos diversos mercados. A lista é extensa e
conhecida: reforma da previdência,7 administrativa,
progressos na qualificação da mão-de-obra e da
tributária e trabalhista. Adicionalmente, temos que
elevação da eficiência produtiva. A taxa de invescontinuar com a agenda de reformas de simplificatimento, por sua vez, depende principalmente de
Tabela 1
Crescimento Anual do PIB
Argentina e Brasil –1994-2006
ção dos negócios (redução do custo de abrir e fechar uma empresa, por exemplo) e de reformas do
código de processos, tornando a justiça mais rápida
e previsível.
A reforma administrativa objetiva atacar o problema da baixíssima eficiência do setor público, que
arrecada aproximadamente 38% do PIB; gasta 5%
com pagamento de juros reais da dívida pública e
aproximadamente 13% com o pagamento de aposentadorias do setor público e privado, aposentadoria
rural, seguro doença e demais benefícios do Instituto
Nacional do Seguro Social – INSS. Restam, portanto, 20% do PIB para os serviços de saúde, educação,
bolsa-família e investimento em infra-estrutura, inclusive saneamento básico e demais obrigações e
programas. Estes recursos são bastante elevados e a
maior parte dos governos das economias emergentes tem à disposição uma quantidade muito menor
de recursos.
Assim, falta de recursos não constitui motivo para
os baixos índices de eficiência de nossos serviços
públicos. Por exemplo, apesar de gastarmos 4,5%
do PIB com educação, os alunos da oitava série, em
média, dominam conteúdo equivalente ao da quarta
série. Para quase qualquer lado do setor público que
olharmos, notaremos que os gastos como fração do
PIB são suficientes e que o maior problema é que,
com estes gastos, não estamos conseguindo fazer
muita coisa. Isto é, há um evidente problema de baixa
eficiência no setor público brasileiro e não reconhecer isto é tampar o sol com a peneira.
Deste modo, é necessário que retomemos a agenda de reforma administrativa do ministro Bresser
Pereira, introduzindo, no serviço público, a possibilidade de demissão por excesso de contingente ou
por deficiência de desempenho, e que todo o sistema
de controle do setor público seja pautado menos por
verificar os insumos e procedimentos que estão sendo utilizados e mais em medir o desempenho, sendo
menos processualista e mais meritocrático. Se alguém
não concordar com esta afirmação, deve responder à
seguinte pergunta: por que, dispondo de 20% do PIB,
após pagar os gastos de transferências com juros e
aposentadorias, os serviços de educação, saúde, segu-
rança, justiça e infra-estrutura oferecidos pelo setor
público são tão ruins?
Como afirmei acima, os pontos seguintes da agenda de reformas para elevar a eficiência microeconômica seriam a reforma tributária, a trabalhista e,
principalmente, num primeiro momento, creio eu, a
retomada da reforma da justiça e do código de processos, com vistas à redução do custo de transação
em geral.
Qual é o déficit da previdência?
Tem ocorrido, recentemente, um acalorado debate em
nossa sociedade. Um lado argumenta que a previdência social tem recursos de sobra para financiar seus
gastos e que o déficit seria fictício, sendo produzido:
• pelo desvio de receitas para elevar o superávit primário necessário ao pagamento dos juros da dívida pública;
• pela inclusão de inúmeros beneficiários da aposentadoria rural que não contribuíram e, conseqüentemente, deveriam ser excluídos da contabilidade,
pois estes benefícios constituem assistência social
e não previdência.
O outro lado do debate afirma que as contribuições sobre a folha são significativamente menores
do que os benefícios previdenciários, provocando o
mencionado déficit.
Para sabermos exatamente qual é o déficit temos
que entender a lógica de funcionamento de nosso sistema, o qual está baseado no regime de repartição.
Os benefícios dos inativos de hoje são pagos com as
contribuições dos ativos, havendo uma solidariedade
entre gerações. A grande vantagem deste sistema é
que há compartilhamento do risco entre todos.
A outra forma de organizar um sistema previdenciário é conhecida por sistema fundado. Cada um
poupa numa conta própria, acumulando, ao longo da
vida, a contribuição e o rendimento na forma de juros
compostos, e, ao final deve ter acumulado um patrimônio que financia o benefício. A grande vantagem
deste regime é que ele estimula fortemente a poupança; porém os indivíduos estão limitados a financiar a
sua aposentadoria por meio de sua capacidade contributiva, havendo pouco espaço para redistribuição de
31
32
renda. Desta forma, em geral, as sociedades adotam o
regime de repartição como base da previdência.
Para avaliarmos o tamanho do déficit do regime
geral de previdência social – RGPS, adotando a lógica
interna do sistema de repartição, temos que contabilizar como receita as contribuições dos ativos (seja
a patronal ou do trabalhador) e como benefícios os
pagamentos de aposentadoria aos contribuintes (os
benefícios de não contribuintes são considerados
assistência). Isto é, dada a lógica de nosso sistema,
com vistas ao cálculo de seu déficit, devemos excluir
das receitas da previdência todas as outras formas de
impostos ou contribuições que ajudam a custear as
aposentadorias. No ano de 2005, o RGPS arrecadou
116 bilhões de reais e os benefícios, exclusive não
previdenciários e aposentadoria rural, totalizaram
142 bilhões, representando um déficit de 26 bilhões,
maior que o dobro do investimento da União.
Para a previdência do setor público, um cálculo
simples é o seguinte: a folha de salários dos ativos é
aproximadamente igual à dos inativos, com contribuição de 11% e 10%, respectivamente. Supondo que os
salários sejam os mesmos – o que deve subestimar o
déficit, pois os funcionários públicos se aposentam
com a renda integral no ápice da remuneração – tería
mos que as contribuições dos inativos e ativos totalizariam 21%, restando, portanto, 79% dos gastos com
inativos para o déficit. Foi exatamente devido a estes
déficits que a sociedade decidiu criar novos impostos
e tributos para financiar a previdência.
Apesar de legalmente estes impostos e tributos
terem sido alocados para a previdência, na contabilidade feita no parágrafo anterior, eles não foram
considerados receita previdenciária, pois a lógica econômica de tributos como a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social – Cofins e CPMF
assim recomenda. Estes são impostos gerais sobre a
produção e não contribuição dos ativos. O importante a reter é que sempre existe uma alíquota de imposto suficientemente elevada, que faz com que qualquer
sistema previdenciário seja superavitário. Se considerarmos os outros impostos e contribuições, a conclusão óbvia é que o déficit da previdência é sempre
nulo por construção. Isto é, num contexto em que a
sociedade pode sempre criar um imposto adicional
para financiar a previdência, o próprio conceito de
déficit é destituído de sentido econômico.
Neste contexto, o que é exatamente previdência?
Tomemos, por exemplo, a aposentadoria de um astronauta, o senhor Márcio Pontes.8 Ele aposentou-se
com salário integral aos 43 anos. Como a expectativa
de vida do astronauta é de aproximadamente 80 anos,
ele usufruirá o benefício por 37 anos. Nosso astronauta contribuiu por 30 anos, incluindo o período
de estudante. Supondo que, no período de estudante
(dos 13 até os 22 anos), ele não tenha contribuído, e
no período seguinte (dos 23 até os 32 anos), tenha
pago 7% do salário final, e que no último período
antes de se aposentar (dos 33 até os 43 anos), tenha
contribuído com 11% do salário final, esta aposentadoria é equivalente a uma aplicação financeira cujo
rendimento fosse de 13,7% ao ano!
Neste cálculo, já estão incorporados os 10% de
imposto de renda sobre a aposentadoria que nosso
astronauta pagará. Notem, juros reais de quase 14%
ao ano por um período de 67 anos (os 80 anos que
nosso astronauta viverá menos os 13 anos, quando
ingressou no mercado de trabalho). O mesmo tipo de
cálculo pode ser feito para a aposentadoria das donas
de casa, que o congresso recentemente aprovou: contribuição por 10 anos de 10% do salário mínimo com
benefício, a partir dos 60 anos, de 100% do salário
mínimo. Esta aposentadoria é equivalente a uma aplicação financeira que rendesse 27% ao ano em termos
reais! A conclusão é que o governo paga remuneração muito maior para o astronauta do que os juros
que o governo paga para os investidores no mercado
financeiro. Uma pergunta relevante é: por que a sociedade se revolta com os juros pagos aos banqueiros
e não com os juros muito mais exorbitante pagos ao
nosso astronauta?
Adicionalmente, como bem enfatizado por
Zylberstajn (2006), é difícil pensar que o sistema que
aposentou nosso astronauta seja de repartição, pois
a lógica daquele sistema é a de solidariedade entre os
ativos e os inativos. Nosso astronauta, aos 43 anos,
no auge de suas capacidades intelectuais e longe
da decadência física que o envelhecimento a todos
acomete, parece-me bem ativo e animado. De fato,
anuncia produtiva e rentável carreira de palestras,
além de ter participado recentemente de campanha
publicitária veiculada na televisão. Decididamente,
não está caracterizada a solidariedade entre gerações
do sistema de repartição.
Nosso astronauta pertence aos ativos da sociedade. O mais correto seria afirmar que nosso sistema
de aposentadoria constitui um complexo sistema que
outorga benefícios e impõe contribuições e impostos
gerais, segundo forma em lei. Isto é, Márcio Pontes
aposentou-se porque a sociedade, por meio de seus
representantes no legislativo, achou que uma pessoa
nas condições dele pode (deve, ou merece) receber
este benefício. Nós decidimos outorgar benefícios segundo critérios muitas vezes aleatórios, socialmente
injustos e economicamente ilógicos, e depois saímos
por aí, recolhendo tributos para financiar estes benefícios. O Gráfico 1 é a melhor representação de nosso
sistema previdenciário.9
Conseqüentemente, o conceito de déficit previdenciário é totalmente destituído de qualquer sentido econômico. A sociedade outorgou direitos e ela
arrecada. O déficit é nulo por construção; daí, como
saber se o gasto com previdência é razoável ou não?
Que critério devemos utilizar? Um critério foi sugerido no parágrafo anterior: tomar cada contrato de
trabalho e o benefício implícito nele, fazer a consulta
sobre cada benefício previdenciário, e, enfim, calcular a taxa de juros implícita na aposentadoria. Como
exemplificado, para muitos benefícios, obteremos valores elevados para esta taxa de juros.10
Outro critério possível é olhar a experiência internacional. O cálculo da taxa de juros implícita no
contrato previdenciário trata a previdência como
uma aplicação financeira, sendo, portanto, uma análise compatível com um sistema fundado. Por ser
um sistema de repartição, o mais lógico é comparálo com outras economias que apresentam pirâmide
populacional próxima à nossa. A fração da população total acima de 65 anos nos fornece uma medida
das demandas sobre o sistema. Quanto gastam com
previdência economias que apresentam pirâmide populacional próxima à nossa? O Gráfico 1 ilustra que,
Gráfico 1
Proporção de Pessoas com 65 Anos e Mais na População Total, por Gastos com Seguridade Social
como Proporção do PIB, segundo Países Selecionados
Gastos com Seguridade Social como Proporção do PIB (%)
25
20
Bélgica
Holanda
15
Áustria
Alemanha
França
Brasil
Israel
10
Chile
Reino Unido
Argentina
Irlanda
5
Canadá
EUA
y = 0,9764x - 1,5776
R2 = 0,6578
México
Coréia do Sul
0
0
2
4
Tailândia
6
8
10
12
14
16
18
20
Proporção de pessoas com 65 anos ou mais na população total (%)
Fonte: Banco Mundial.
33
34
se adotarmos a norma internacional como padrão de
comparação, gastamos quase o triplo do que deveríamos, dado a fração da nossa população com mais de
65 anos. Isto é, ainda somos um país relativamente
jovem. Se nada for feito quando tivermos a pirâmide populacional da Suécia, por exemplo, nosso gasto
atingirá os 35% do PIB. Para mantê-lo, supondo que
gastaremos 3% do PIB com serviço da dívida e 20%
com outros gastos, a carga tributária terá que atingir
quase 60% do PIB! Este será o custo por não fazermos a reforma previdenciária.
Por que a China cresce tanto?
Anteriormente, foi argumentado que a estratégia de
manter o câmbio artificialmente desvalorizado não
seria eficaz. Como exemplo, foi comparada a trajetória de crescimento da Argentina e do Brasil, e
mostrado que ela ainda está recuperando o atraso em
conseqüência da grande crise do final dos anos 1990
e início do novo século.
O argumento foi que já temos sinais de que a trajetória da Argentina não é sustentável. O mais evidente deles é a elevada inflação, apesar de todas as
medidas de contenção artificial dos preços. O leitor
atento pode replicar que a Argentina não é o melhor
exemplo. Muito mais apropriada seria a experiência
recente de desenvolvimento da China. Lá, um câmbio
bastante desvalorizado, com forte controle de movimento de capitais e juros muito baixos sustentam um
crescimento vigoroso, sem sinais inflacionários ou de
algum desequilíbrio em outro mercado.
A grande dificuldade com esta interpretação é que
a China, além das políticas de controle cambial e de
movimentos de capitais, adotou outras práticas. Não
é imediata a relação de causalidade entre estes dois
conjuntos de políticas e a interação deles e o crescimento econômico, pois, além destas medidas, que
soam heterodoxas, a China apresenta:
• mercado de trabalho muito desregulamentado,
fazendo com que a jornada média de trabalho e
o número de dias trabalhados em um ano sejam
ambos elevadíssimos;
• grande propensão a poupar, chegando a guardar
50% de toda a renda;
• nível médio de escolaridade da população economicamente ativa – PEA muito elevado para o seu
grau de desenvolvimento.
Qualquer modelo de crescimento econômico consegue, sem muitas dificuldades, descrever o desenvolvimento da China. Com uma economia pobre, fato
indicativo de que as possibilidades ao crescimento são
inúmeras, quem trabalha, poupa e estuda, como eles
cresce 10% ao ano com facilidade. Ou seja, do ponto
de vista da teoria convencional, não há mistério no
crescimento chinês das últimas décadas (Young,
2000). Muito mais difícil é explicar o crescimento
brasileiro de 1965 até 1975, por exemplo.
Em linguagem técnica, o crescimento chinês incorporou poucos ganhos de produtividade. Não há
dificuldade em associar sua trajetória de crescimento
ao forte esforço que é feito pelos trabalhadores, enfrentando jornadas longas com pouquíssimos dias de
férias e feriados, e ao grande esforço de poupança
que é feito pelas famílias, seja na acumulação de capital físico quanto humano. Lembremos que, na China,
todo o ensino universitário público é pago.
Frente a estas três características – esforço de
trabalho, poupança e educacional – as medidas heterodoxas de controle cambial e da mobilidade de capitais parecem-me um detalhe. É surpreendente que os
analistas enfatizem tanto estas duas características e
não se preocupem em avaliar o papel das três que são
fundamentais ao crescimento.
A questão a saber é: por que motivo os chineses
poupam 50% da renda? Esta me parece ser a pergunta relevante, poderia perfeitamente ser o título
desta seção. Não consigo enxergar como as políticas
heterodoxas geralmente mencionadas podem ter um
papel fundamental nas decisões de poupança das famílias. Qual a relação entre câmbio desvalorizado ou
controle de capitais e poupança familiar? Em geral, as
pessoas rapidamente aceitam uma explicação culturalista: seria traço cultural dos chineses esta forte propensão a poupar. O mais intrigante é que a poupança
é muito elevada, mesmo para juros muito baixos ou
negativos em termos reais.
Entretanto, o que diz a teoria econômica? Ela sugere que a poupança depende essencialmente de dois
fatores: taxa de juros, sendo, em geral, mais elevada
quanto maior ela for; e diferença entre a renda corrente de um indivíduo e a que ele acredita receber
no longo prazo, chamada de renda permanente. Se a
renda corrente for maior do que a permanente o indivíduo poupa a diferença; se for menor e se houver
um mercado de crédito eficiente, ele toma emprestado a diferença. Assim, mesmo que a taxa de juros
seja muito baixa ou ainda negativa, é perfeitamente
normal um indivíduo poupar se ele acreditar que, no
futuro, não terá renda.
Numa economia que não há um sistema previdenciário de repartição, a única forma de um indivíduo
ter renda quando estiver aposentado é poupar durante a vida ativa, independentemente dos juros serem
muito altos ou baixos. Este é o maior motivo para os
chineses e orientais em geral pouparem muito mais
do que nós, brasileiros. Estas economias apresentam
sistemas previdenciários de repartição muito menos
generosos que o nosso. Se um brasileiro viver na China, ele irá se comportar exatamente da mesma forma.
O ser humano responde aos incentivos de maneira
muito parecida. Nosso sistema de aposentadoria,
por um lado, reduz a renda dos ativos, diminuindo
a poupança (dado que de uma renda menor preserva-se menos) e, por outro, oferece garantia de renda
quando aposentado, que é um segundo motivo para
desestimular a poupança quando jovem. A resultante
destes dois motivos explica perfeitamente nosso baixo nível de poupança.11
Apesar de todos estes motivos, o leitor poderia
insistir, afirmando que é possível que o controle de
capitais tenha desempenhado um papel importante.
A resposta é: é possível que sim. A experiência internacional parece dúbia com relação à efetividade de
políticas de controle de capital.12 No entanto, é provável que estas medidas sejam mais indicadas a uma
economia como a chinesa do que à brasileira.
O benefício do controle de capital é reduzir a variabilidade do câmbio. O custo é ter que pagar juros,
tudo o mais constante, maiores. Para uma economia
que poupa muito e que, conseqüentemente, o capital
é abundante, seu custo é baixo, de sorte que ela pode
dar-se ao luxo de pagar este preço adicional na captação externa para usufruir o benefício de uma maior
estabilidade do câmbio. Tenho certeza de que, se pou-
pássemos 50% do PIB, a mobilidade internacional de
capital não seria um assunto muito importante.
Conclusão
Gostaria de fazer a defesa da visão de mundo embutida nas respostas aqui apresentadas. A temas tão
diversos quanto a suposta elevada rentabilidade dos
bancos em nossa economia, o custo financeiro da dívida pública, as condições macro e micro para elevar
a taxa de crescimento econômico, o rombo da previdência e o crescimento da China, foram formuladas
respostas que têm algo em comum. O fato que está
ocorrendo, seja o baixo crescimento ou a elevada rentabilidade dos bancos, não é fruto de erros sistemáticos de política nem do desejo mesquinho de alguns
grupos da sociedade, que manipulam o sistema para
o seu enriquecimento ou favorecimento. Em nossas
explicações, não há vilões óbvios.
Em geral, um fato, mesmo que ruim, é resultado
de uma série de medidas que a sociedade, por meio
de seus representantes, tomou que produziram, como
conseqüência, o fato em tela. Quais motivos fazem
com que nossa justiça seja tão lenta, tão pró-devedor
e incerta e, finalmente, que haja um número de recursos previstos em lei tão elevados? Quem é o culpado?
De certa forma, não há um responsável óbvio. Nossa
sociedade tem certas crenças que fizeram com que
ela escolhesse algumas regras de funcionamento do
judiciário. O resultado destas escolhas pode ter sido
uma elevada rentabilidade do sistema bancário.
Por que um país tão jovem quanto o nosso poupa
tão pouco? A sociedade, por meio de seus representantes, escolheu um sistema de previdência que gerou
este resultado. Quem é o responsável? O imperialismo internacional, o capital estrangeiro, as multinacionais, os empresários ou os banqueiros? Nenhum
destes atores. A baixa poupança foi uma opção de
nossa sociedade. Evidentemente, este resultado tem
impactos sobre juros, câmbio e crescimento econômico. Analogamente, preferimos investir muitos
recursos nos idosos e poucos nas crianças.13 Num
passado mais distante, também escolhemos investir
pouco nas crianças (lembremos que, nos anos 1950,
metade delas estava fora da escola, e que a universaSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 25-37, jul./set. 2006
35
36
lização do ensino fundamental somente ocorreu em
meados dos anos 1990, com 120 anos de atraso em
comparação aos países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE) para
priorizar subsídios à acumulação de capital privado,
na estatização dos setores de infra-estrutura e na
construção de Brasília. Estas escolhas tiveram forte
impacto sobre a posterior explosão demográfica,14
favelização em nossas grandes metrópoles e sobre a
criminalidade.
Para que tenhamos um debate amadurecido sobre
nossas mazelas, o primeiro passo é exorcizarmos os
inimigos óbvios e deixar de aceitarmos, sem escrutínio rigoroso, explicações maniqueístas ou conspiratórias. O objetivo deste artigo singelo foi contribuir
neste sentido.
Notas
observada no câmbio nos últimos anos reduzindo-se de um
patamar da ordem de 2,8 para 2,2 foi produzida por uma variação dos termos de intercâmbio, e não pela variação dos juros.
Agradeço os comentários de Luis Eduardo Afonso, Paulo Maduro Junior e Pedro Cavalcanti Ferreira. Evidentemente, erros
e omissões remanescentes são de total responsabilidade do
autor.
1. A argumentação abaixo se beneficiou de conversas com
João Manuel Pinho de Mello, do Departamento de Economia
da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro – PUC/
RJ.
2. Para uma análise das funções de um Banco Central e um
escrutínio dos prós e contras à separação entre a autoridade
monetária e a agência responsável pela supervisão e regulação
bancária ver Gabinete do Senador Tasso Jereissati, Assessoria
Econômica (2005).
3. Evidentemente, neste exercício, estou supondo que, além
da redução dos juros, a política fiscal se torne mais frouxa reduzindo o primário. Somente assim é possível empregar a economia com o pagamento de juros na elevação do gasto em outras rubricas. Se os juros reais caírem sem alteração da política
fiscal, a economia com o pagamento de juros será empregada
na recompra da dívida, aumentando a velocidade de redução
desta, com impactos muito benéficos sobre o equilíbrio da
economia.
4. Artigo de Alex Ribeiro no jornal Valor Econômico (24 ago.
2006) apontava que “Apesar dos esforços da Caixa para ampliar
o crédito, a maior parte das receitas continua a vir da carteira de
títulos públicos. Os ativos de tesouraria, que somam R$ 66,216
bilhões, proporcionaram receita de R$ 7,755 bilhões no semestre, ou 43% da renda total do banco”.
5. Evidentemente, este não será o caso se estes títulos forem
de longo prazo.
6. Não digo que o diferencial de juros interno-externo não
tem papel na determinação do câmbio. Afirmo que a variação
7. Ver seções seguintes.
8. Ver artigo de Zylberstajn (2006, p. B2).
9. Agradeço a Hélio Zilberstajn e Luís Eduardo Afonso por
terem gentilmente cedido sua tabela preparada com os dados
disponibilizados pelo Banco Mundial.
10.Para uma avaliação sistemática de nosso sistema previdenciário seguindo estas linhas ver Afonso e Fernandes (2005).
11. Não há mistério na elevada capacidade de poupança dos
asiáticos nem na baixa capacidade de poupança dos brasileiros.
No entanto, mesmo quando comparamos a China com outras
economias do leste asiático, parece-nos que ela poupa ainda
mais (enquanto as outras economias poupam cerca de 35% do
PIB, a China chega a 50%). O motivo, muito provavelmente,
deve-se aos diferentes incentivos à reprodução que vigora nestes países. O governo chinês penaliza fortemente o segundo
filho. Uma forma de poupar para o futuro é ter filhos. Dado
que é muito caro ter o segundo filho na China em relação aos
demais países do leste asiático, a poupança pela via do mercado
de bens – consumindo menos do que a renda – compensa o
alto custo da poupança pela via reprodutiva. Não há mistério.
Se os incentivos são distintos, o comportamento será diferente
mesmo entre os asiáticos.
12.De fato, não há grande evidência para nenhum dos lados.
Também é verdade que a integração financeira não eleva necessariamente a taxa de crescimento de longo prazo. Ver Prasad et al. (2004).
13.Ver, por exemplo, Camargo (2004).
14.A escolaridade reduz muito o número de filhos por mulher
e, principalmente, a gravidez precoce.
análise comparativa. Pesquisa e Planejamento Econômico, v. 33,
n. 3, p. 389-434, 2003.
Afonso, L.E.; Fernandes, R. Uma estimativa dos
aspectos distributivos da previdência social no Brasil. Revista
Brasileira de Economia, Rio de Janeiro, Fundação Getúlio Vargas,
v. 59, n. 3, p. 295-327, 2005.
Calderón, C.; Servén, L. The output gap of Latin
America’s infrastructure gap. In: Easterly, W.; Servén,
L. (Ed.). The limits of stabilization: infrastructure, public deficits
and growth in Latin America. Washington: Stanford University
Press and The World Bank, 2003. Chapitre 3.
Camargo, J.M. Política social no Brasil: prioridades erradas,
incentivos perversos. São Paulo em Perspectiva, São Paulo, Fundação
Seade, v. 18, n. 2, p. 68-77, abr./jun. 2004.
Gabinete do Senador Tasso Jereissati
– Assessoria Econômica. Parecer: Projeto de lei
do Senado n. 317 de 2003 que estabelece a autonomia
operacional do Banco Central do Brasil. 2005. Disponível em:
<http://www.senado.gov.br/web/senador/tassojereissati/
bacen.pdf>.
Gomes, V.; Pessôa, S.A.; Veloso, F.A. Evolução da
produtividade total dos fatores na economia brasileira: uma
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mercado nos últimos 40 anos. Estudos IFB. 2005a. Disponível em:
<http://www.ifb.com.br/arquivos/CapituloCrescimento1.pdf>.
Acesso em: jan. 2006.
______. Perspectivas de crescimento no longo prazo para o
Brasil: questões em aberto. Ensaios econômicos EPGE, n. 609.
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2004. Disponível em: <http://papers.nber.org/papers/w10942.
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reform in the people’s Republic of China. Quarterly Journal of
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Zylberstajn, H. O astronauta se aposenta e as contas
públicas vão para o espaço. O Estado de S.Paulo, São Paulo,
p. B2, 3 jun. 2006.
Professor da Fundação Getúlio Vargas – RJ e Pesquisador do Ibre-FGV/RJ.
Artigo recebido em 21 de agosto de 2006.
Aprovado em 25 de setembro de 2006.
PESSOA, S.A. Seis perguntas para se pensar em um ano eleitoral. São Paulo em Perspectiva, São Paulo, Fundação Seade, v. 20,
n. 3, p. 25-37, jul./set. 2006. Disponível em: <http://www.seade.gov.br>; < http://www.scielo.br>.
37
ATUAL PROBLEMA
DO DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO
H elio J aguaribe
Resumo: O artigo mostra como o Brasil encontra-se praticamente estagnado desde a década de 1980, discute a indispensabilidade da
regulação estatal da economia e apresenta a necessidade de reformas políticas, sociais, culturais e tecnológicas,
para transformar não só a economia em desenvolvida, mas também seus cidadãos.
Palavras-chave: Estagnação. Autonomia. Reforma política e social.
Abstract: This article shows as the Brazil rests almost stagnated since the 80´s, it argues the indispensability of the state regulation of the economy
and reveals the necessity of social, political, cultural and technological reforms, not only to transform the economy into developed, but also its citizens.
Key words: Stagnation. Autonomy. Social and political reforms.
O
Brasil, ademais de outras condições, necessita manter, por cerca de 20 anos, uma taxa anual de crescimento econômico não inferior a 6%; um satisfatório patamar de
desenvolvimento sustentável. Contrastando com essa necessidade, o país tem apresentado taxas insignificantes de
crescimento anual. Impõe-se, assim, esclarecer três questões: Por que são mantidas taxas de crescimento extremamente baixas? Por que necessita o Brasil de um crescimento econômico anual não inferior a 6%? Dentro de que
condições, finalmente, poderá o país acelerar seu crescimento econômico e, a partir deste, empreender, sustentavelmente, um vigoroso esforço de desenvolvimento econômico-tecnológico e sociocultural?
O Brasil está praticamente estagnado desde a década de 1980. O país experimentou um desenvolvimento
acelerado da década de 1950 à de 1970. A partir do período seguinte, entrou em prolongada estagnação e nela
se mantém. A que se deve essa estagnação? Uma análise abrangente dessa questão envolveria uma gama muito
ampla de problemas, de caráter multidisciplinar, indo do plano econômico ao sociopolítico e cultural, além
de correspondentes esforços de quantificação. Neste breve estudo, intenta-se uma abordagem simplificada da
questão, por meio de perspectiva predominantemente histórico-sociológica.
ATUAL PROBLEMA DO DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO
No centro da questão se encontra a ampla medida
em que a ideologia neoliberal, a partir do pensamento
anglo-saxônico, das pressões do mercado financeiro
internacional e das diretrizes de Washington, exerceu
a mais profunda influência na América Latina e dominou as equipes responsáveis pela condução financeira do Brasil, no curso dos últimos 25 anos.
A ideologia neoliberal teria seu código de conduta no chamado Consenso de Washington. Este contém um conjunto de dez prescrições macroeconômicas, as cinco primeiras basicamente corretas. As
outras, que se apresentam como requisito necessário
à eficácia das precedentes, são de caráter puramente
ideológico. Essa íntima combinação entre “boa economia” e “pura ideologia” é a característica central
do neoliberalismo. Sua enorme influência na América Latina se deve ao fato de que, nos últimos 30
anos, os bons economistas da região se formaram
em universidades americanas e lá receberam, com
boas lições de economia, a supostamente indispensável dose de ideologia neoliberal.
Os aspectos positivos da ciência econômica ministrada nas universidades americanas consistem na
ênfase sobre a necessidade de manter o equilíbrio das
principais variáveis macroeconômicas, relativas à taxa
de câmbio, à moeda e às finanças públicas. O conteú
do ideológico, apresentado como condição necessária para se manter tal equilíbrio, consiste em erigir a
liberdade de mercado como requisito fundamental.
Isso importa na não diferenciação entre mercado
doméstico e internacional, e entre capital nacional
e estrangeiro. Importa também na total abertura do
mercado doméstico ao internacional, na não regulação, pelo Estado, da atividade econômica, bem como
na convicção de que o livre jogo dos agentes privados
– nacional e internacionalmente – assegura o desejável equilíbrio macroeconômico e, decorrentemente, o
desenvolvimento econômico do país.
Observemos, à margem dessas considerações,
que se entende como indispensável que o desejado
equilíbrio das variáveis macroeconômicas seja efetuado em termos anuais. Entende-se, igualmente, por
via de conseqüência, que o imperativo absoluto de
tal equilíbrio consiste em se manter a taxa anual de
inflação próxima a zero e nunca acima de algo como
5%, bem como um elevado superávit primário, da
ordem de 4% do produto interno bruto – PIB. Para
tanto, dever-se-á proceder, por um lado, à mais estrita contenção da despesa pública e, por outro, a uma
elevação da taxa de juros, tão desestimulante quanto
o que se revele necessário para reduzir a inflação a níveis máximos da ordem de 5%. A taxa básica de juros
brasileiros, que chegou a quase 20% ao ano, resultou
dessa convicção.
A domesticação dos economistas brasileiros – e,
em geral, latino-americanos, com exceção da Venezuela e, naturalmente, de Cuba – pelo Consenso de
Washington, corresponde aos interesses dos agentes
financeiros, tanto domésticos como internacionais. A
integração do mercado doméstico com o internacional se dá plenamente no domínio financeiro. Na verdade, somente neste, porque o intercâmbio comercial
entre países continua fortemente assimétrico. Essa
integração financeira, além dos fundamentos teóricos
dados pelo neoliberalismo, se baseia no interesse do
mercado financeiro doméstico de dispor do melhor
acesso possível ao internacional, para obtenção de
créditos e para atração de investimentos. O mercado
financeiro internacional, de seu lado, favorece essa
integração, tendo em vista, entre outros aspectos, seu
interesse em se beneficiar dos juros astronômicos
obteníveis no Brasil bem como preservar a livre movimentação de suas inversões.
A conjugação da orientação neoliberal da economia brasileira com a integração dos mercados financeiros doméstico e internacional tem por resultado a
estagnação crônica de nossa economia. Para produzir
essa estagnação, se conjugam três principais fatores:
juros astronômicos, agravados por excessiva carga tributária; anualização do equilíbrio macroeconômico; e
desregulação estatal da economia.
Juros anuais de quase 20% inviabilizam a utilização do crédito como fator de produção. É certo que,
mais recentemente, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES tem feito
empréstimos de longo prazo para determinados
projetos, a juros significativamente menores. Esse
corretivo, ainda que bem-vindo, é nitidamente insuficiente para possibilitar que o crédito, como ocorre
onde as taxas de juros são extremamente baixas, seja
39
40
Helio Jaguaribe
um fator de produção. Os juros, além da excessiva
carga tributária e do exagerado superávit primário,
são o principal fator de estagnação da economia
privada, cuja expansão – por esse motivo, extremamente modesta – depende, quase exclusivamente, da
reinverção de lucros. Acrescente-se que o atrativo
de juros astronômicos conduz muitos empresários
a desviar significativa parcela de seus lucros para a
especulação financeira.
Considerando a outra faceta da economia, a
pública, observaremos, ainda no tocante às taxas astro
nômicas de juros, que o forte endividamento interno
da União conduz esta a despender, com juros, mais
de 20% de sua despesa total. Isto significa que cerca
de R$ 140 bilhões da receita federal são anualmente
desviados para pagamento de juros. Fossem estes
50% mais baixos, como seria razoável, ter-se-ia em
poder da União um significativo montante – da
ordem de R$ 70 bilhões por ano – para inversões
prioritárias. O excessivo superávit primário, que
poderia provavelmente ser fixado em 3% do PIB, em
vez de maior de 4%, é outro fator da estagnação.
A anualização do equilíbrio macroeconômico é
outra das causas da estagnação. Com efeito, o prazo
no curso do qual se busque manter esse equilíbrio
tem efeitos diferentes, conforme se trate de economias desenvolvidas ou de economias emergentes.
Naquelas, as taxas de crescimento anual alcançáveis
dentro desse regime, da ordem de 2 a 3%, são satisfatórias para a preservação do nível econômico do país,
já extremamente elevado.
Para um país que necessita de um acelerado crescimento econômico, essas taxas são estagnadoras. Um
país como o Brasil necessita substituir, urgentemente, o modelo estático de equilíbrio macroeconômico,
por um dinâmico. A indispensabilidade do equilíbrio
macroeconômico não postula, necessariamente, sua
anualização. Em um país com ciclo político quadrienal, um modelo dinâmico de equilíbrio macroeconômico deve ser também quadrienal. Isto significa
que, no início de cada quadriênio e dentro de estritas
condições de controle – notadamente no referente ao
gasto público –, permite-se um criativo desequilíbrio
gerador de inversões de alta prioridade, concebido
de tal sorte que, no quarto ano desse regime, restauSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 38-46, jul./set. 2006
re-se o necessário equilíbrio macroeconômico, num
patamar econômico significativamente mais elevado.
Desta forma, o processo poderá ser controladamente
repetido no quadriênio seguinte. Essa experiência foi
exitosamente empreendida pelo governo Kubitschek,
que logrou converter, em cinco anos, uma economia
agrária no que seria a mais avançada economia industrial do Terceiro Mundo, ao preço de uma taxa média
de inflação da ordem de 20%. Essa é reconhecida,
por Stiglitz e outros eminentes economistas, como
perfeitamente aceitável, quando derivada de forte
crescimento econômico.
Caberia, ainda, nesta sucinta análise das causas da
estagnação brasileira, mencionar a importante quota
de responsabilidade decorrente da imobilização ideo
lógica do Estado. Diversamente do que alegam os
neoliberais, nenhuma economia é possível sem regulação do Estado. Isso ocorre amplamente em todos
os países desenvolvidos, por meio de inúmeras modalidades.
Ressaltemos, apenas a título ilustrativo, que os
Estados Unidos da América – a maior economia do
mundo –, não permitem que o capital estrangeiro
controle mais do que uma parcela de 30% de seu sis
tema produtivo. Esse mesmo país adota, por um lado,
um amplíssimo programa protecionista, que abrange
tanto a imposição de quotas limitativas da importação
de produtos concorrentes como a concessão de imen
sos subsídios agrícolas. Por outro lado, por meio de
contratos do Pentágono, financia e subsidia, em nome
da defesa nacional, o desenvolvimento tecnológico
do país, incluindo a produção de grandes aviões, em
competição com os europeus.
É de citar-se que a indispensabilidade da regulação
estatal da economia não significa sua estatização. São
inúmeras, com efeito, as necessidades dessa regulação
dentro de uma economia de mercado. Consideremos
somente dois aspectos: o relativo a um apropriado
fluxo doméstico de inversões e o que diz respeito ao
capital estrangeiro. Não procede a tese liberal de que
o mercado automaticamente assegure uma satisfatória orientação aos fluxos financeiros. São freqüentes
as condições que conduzem ao excessivo encaminhamento dos recursos disponíveis para um determinado
setor, gerando superproduções e decorrentes crises.
Num país como o Brasil, a preferência por aplicações
meramente financeiras, face a juros astronômicos, esteriliza importante parcela dos recursos nacionais, em
detrimento do desenvolvimento. A intervenção regulatória e corretiva do Estado é, assim, indispensável.
É igualmente indispensável a regulação estatal do
capital estrangeiro. O tema é cercado de carga ideológica, tanto no sentido negativo, de demonizar o capital estrangeiro, como positivo, de lhe atribuir virtudes
que não tem ou omitir defeitos que apresenta. Uma
abordagem objetiva da matéria requer a distinção de
dois aspectos: o que se refere ao saldo líquido de uma
inversão estrangeira e o que diz respeito à relação do
capital com a tecnologia.
No que diz respeito aos efeitos finais da inversão
estrangeira, o que está em jogo é a medida em que o
custo cambial da inversão, decorrente da remessa de
lucros e de outras transferências para o exterior, seja
satisfatoriamente compensado pelos benefícios gerados pela inversão. Inversões que trazem importante
contribuição tecnológica ou que satisfazem setores
da demanda doméstica previamente dependentes de
importações são positivas, sendo negativas as que não
atendem a tais requisitos. Assim, ocorre, de modo geral, com inversões em áreas de serviços, como seguros e bancos, que podem ser plenamente atendidas
por capital doméstico. O fato de não haver, no Brasil,
nenhuma discriminação a esse respeito responde por
uma parcela de nossa estagnação econômica.
O outro aspecto a considerar se refere à relação entre capital e tecnologia. O principal inconveniente do
capital estrangeiro é o fato de que na medida em que
depende de importantes insumos tecnológicos, deles
se abastece exclusivamente no país de sua matriz ou
outro centro estrangeiro. Essa é uma das principais
razões da falta de progresso tecnológico em países
como o Brasil. As universidades e outros centros produzem boa tecnologia, mas não encontram mercado
para ela. Mais uma vez, como no que concerne ao
custo cambial, uma regulação competente do capital
estrangeiro – de que carece completamente o Brasil
– precisa levar em conta o fato de que a inversão é
induzida ao uso de tecnologia nacional ou, por outro
lado, que compensa, por sua contribuição à economia
do país, sua dependência de tecnologia estrangeira.
DESENVOLVIMENTO
Vistas assim, de modo geral, as principais causas da
estagnação brasileira, importa agora elucidar, ainda
que sucintamente, por que necessitamos de elevadas
taxas anuais de crescimento econômico? A questão
apresenta um aspecto óbvio. Na medida em que um
país se encontra em estado de subdesenvolvimento
em relação aos países centrais, é óbvia a necessidade
de que se ressinta de acelerar seu crescimento, para
reduzir e desejavelmente eliminar a diferença.
Nas atuais condições do mundo, entretanto, a
matéria apresenta um agravante decisivo. Trata-se
do fato de que o processo de globalização, exacerbado pelo unilateralismo do governo americano, está
reduzindo, drástica e aceleradamente, o espaço de
permissibilidade internacional de que ainda gozam
os países subdesenvolvidos. Economicamente, estes
estão se tornando meros segmentos indiferenciados
do mercado internacional e, politicamente, províncias
do Império Americano. Nessas condições, um país
como o Brasil dispõe de um prazo historicamente
muito curto, de não mais de 20 anos, para lograr atingir, com autonomia e sustentabilidade, um patamar
de desenvolvimento satisfatório. Se não se encaminhar nessa direção aceleradamente, perderá, bem
antes do referido prazo, sua autonomia nacional.
É importante levar em conta que o Império
Americano, distintamente dos impérios históricos
– do romano ao britânico –, não é propriamente um
império e, sim, um campo gravitacional. Os impérios
históricos se caracterizam pelo aspecto formal de seu
predomínio, exercido nas províncias por um proconsul
ou vice-rei, com apoio de contingentes militares e
burocráticos da metrópole. O Império Americano
atua como um campo, em sentido análogo ao que
empregamos quando falamos de campo gravitacional
ou magnético. Os aspectos formais da soberania das
províncias são mantidos: hino, bandeira, exércitos
de parada e até eleições, nos países democráticos. O
poder do império se exerce, indireta mas eficazmente,
por intermédio de irresistíveis constrangimentos
financeiros, econômicos, tecnológicos, culturais, políti
cos e, quando necessário, militares. Esses constran
gimentos compelem os dirigentes locais a seguir a
41
42
Helio Jaguaribe
linha do império, o queiram ou não. Esta é exercida
pelas multinacionais, americanas ou americanizadas,
que controlam a economia das províncias e, na cúpula
do sistema, pelas diretrizes de Washington.
Os países europeus, apesar de seu alto nível de
desenvolvimento, tiveram de se agremiar na União
Européia para preservar suas identidades e destinos
nacionais. Países semicontinentais, como China e Índia, logram manter individualmente sua autonomia;
contudo, para tanto, são compelidos a sustentar altas
taxas anuais de crescimento.
O Brasil se encontra nessa mesma situação. Para
preservar sua identidade nacional e seu destino histórico, necessita manter anualmente, por cerca de 20
anos, um acelerado crescimento econômico, mediante o qual possa promover seu desenvolvimento geral,
ademais de outras condições. Segundo competente
estimativa feita por Goldman Sachs, no Paper n. 99,
de 1-X-03,1 o Brasil necessita de taxas de crescimento
anual superiores a 6%, de 2005 a 2020, podendo, no
curso das décadas seguintes, crescer a taxas ligeiramente menores, até alcançar, em 2025, o PIB da Itália, em 2035, o da França, e, em 2040, o da Alemanha
e do Reino Unido.
Altas taxas anuais de crescimento econômico são
indispensáveis, embora isoladamente insuficientes,
para a promoção do desenvolvimento. Permitem a
formação de excedentes suficientemente significativos para o desenvolvimento econômico, social e
cultural, embora dependam de conveniente gestão
política e apropriada inserção internacional.
Caso se mantenha, no último qüinqüênio da presente década, a relativa estagnação brasileira, com
taxas anuais de crescimento econômico inferiores a
6%, o futuro histórico do país ficará severa e, possivelmente, irremediavelmente ameaçado. O Brasil se
defronta com a urgente necessidade de uma “velocidade de escape”, como um foguete para lançar em
órbita um satélite. Prosseguir em velocidade inferior
à de escape é igual a ficar parado.
REQUISITOS
Como previamente mencionado, uma elevada taxa anual de crescimento econômico é condição necessária para
o desenvolvimento brasileiro, mas, isoladamente, não é
suficiente. Ademais de uma taxa anual de crescimento
não inferior a 6%, durante cerca de 20 anos, o Brasil
precisa dar satisfatório atendimento a outros requisitos,
tanto de ordem doméstica como internacional.
Os requisitos de ordem doméstica são fundamentalmente os seguintes:
• ampla e profunda renovação das instituições reguladoras da vida política do país e, em decorrência,
da classe política e dos partidos políticos;
• substituição do atual modelo econômico de equilíbrio estático por um modelo fortemente desenvolvimentista, que assegure, sustentavelmente, um
crescimento anual não inferior a 6%; e
• prioridade para a reforma social e cultural, conducente à erradicação da ignorância e da miséria,
à significativa redução das diferenças sociais e à
formação de um importante setor de alta competência cultural e técnica.
Os quesitos de ordem internacional se referem à
necessidade:
• de uma importante revisão do nosso relacionamento com o mercado financeiro e internacional;
• da formação de um ambiente internacional favorável à emergência do Brasil; e
• da consolidação do Mercosul e da Comunidade
Sul-americana e Nações, tendo por base uma sólida, confiável e reciprocamente benéfica aliança
estratégica do Brasil com a Argentina.
Dimensão Doméstica
Reforma Política
Os escândalos revelados no segundo semestre de
2005, com relação à ampla rede de ilícitas apropriação
e utilização de recursos públicos para fins partidários
e outros, por parte de dirigentes do Partido dos Trabalhadores – PT e do governo de Luiz Inácio Lula
da Silva, vieram trazer à tona a urgente necessidade
de uma profunda reforma das instituições reguladoras do sistema político brasileiro. Para o exercício do
regime democrático, um país como o Brasil já se defronta com o fato de que pelo menos um terço da
sua população, que está em estado de total ignorância
e profunda miséria, não dispõe de condições para o
desempenho das funções da cidadania. Se, a essas deficiências de base, se somarem sérias deficiências no
regime regulatório das eleições e da atividade partidária, chegaremos a situações como a que foi revelada
pelos inquéritos instituídos no período anteriormente
referido. O resultado é a formação, no Brasil, de uma
das piores classes políticas do mundo, sendo surpreendente que, em tais condições, possam emergir alguns poucos homens públicos de boa qualidade.
É objeto de amplo consenso, entre os estudiosos da
questão, a necessidade da adoção do regime eleitoral
distrital, puro ou misto, da imposição da mais severa
disciplina na forma de financiamento das eleições, do
estabelecimento de rigorosa exigência de fidelidade
partidária e da instituição de um sistema pelo qual se
nenhum partido, numa determinada legislatura, obtiver satisfatória maioria, se constitua uma coligação
partidária majoritária, dotada de programa e liderança
únicas, para todo o curso da legislatura.
Nada de válido poderá ser feito no Brasil se não
houver uma ampla e profunda reforma política. A
Constituição de 1988 instituiu uma democracia de
clientela. Dela, nada se pode esperar. Importa constituir uma efetiva democracia representativa, como
condição de possibilidade para que o Brasil funcione
em termos minimamente satisfatórios.
Modelo Econômico
A ampla contaminação dos economistas brasileiros
– e, de um modo geral, latino-americanos – pelo neoliberalismo anglo-saxão levou o Brasil, explicita ou implicitamente, à estagnação precedentemente discutida.
Se nenhuma condução séria do país pode ser esperada
sem o procedimento prévio de uma ampla e profunda
reforma das instituições reguladoras de nossa vida política, nada também poderá ser esperado se não substituirmos o atual modelo econômico estagnador, pelo
qual temos sido regulados nos últimos 25 anos, por um
novo modelo de caráter desenvolvimentista.
Não é verdade que o objetivo supremo da economia seja o equilíbrio anual das principais macrovariá
veis. Para um país emergente, tal qual o Brasil, o
objetivo supremo é alcançar, sustentavelmente, uma
alta taxa anual de crescimento econômico, a partir
da qual se promova um desenvolvimento acelerado.
O nacional-desenvolvimentismo, proposto nos anos
1950 pelo Instituto Superior de Estudos Brasileiros
– Iseb, conduziu aos êxitos do segundo governo de
Getúlio Vargas e ao sucesso do governo de Juscelino
Kubitschek. Trata-se, atualmente, de ajustar o projeto desenvolvimentista às novas condições do mundo.
Em última análise, ocorre que a nação, com exceção de
países continentais como China e Índia, se tornou um
espaço insuficiente para nela se fundar, exclusivamente, um projeto de desenvolvimento. Impõe-se, para o
Brasil, um novo projeto regional-desenvolvimentista. É a
partir da consolidação do Mercosul e, com base neste,
da Comunidade Sul-americana de Nações, que o Brasil
pode empreender, com os demais países da região, um
grande projeto de desenvolvimento. Isto requer um
novo modelo econômico, que substitua o princípio
do macroequilíbrio estático por uma versão dinâmica,
em que o equilíbrio macroeconômico seja alcançável
quadrienalmente e não anualmente, e em que se conjuguem os esforços regionais de desenvolvimento aos
puramente nacionais.
Para esse efeito, é crucial a aliança estratégica do
Brasil com a Argentina, em termos reciprocamente
benéficos. Nenhum dos dois países dispõe, presentemente, de condições para sustentar, isoladamente,
seu destino histórico e sua identidade nacional. Conjugadamente, eles já constituem uma força internacionalmente importante e tenderão a operar como
consolidadores do Mercosul e da Comunidade Sulamericana de Nações.
Prioridade para o Social
Mais do que subdesenvolvido, o Brasil é um país socialmente desequilibrado e, desse desequilíbrio, é que
decorre seu subdesenvolvimento. O desequilíbrio social brasileiro tem origem histórica; é proveniente do
fato de que, até recentemente – até Kubitschek –, o
Brasil consistiu numa grande fazenda tropical, explorada, até fins do século XIX, pelo braço escravo e, a
partir de então, por um campesinato miserável, subremunerado e deseducado.
Não se tendo promovido, oportunamente, uma
grande reforma agrária, crescentes massas rurais se
deslocaram, a partir da década de 1970, para as grandes metrópoles – notadamente Rio de Janeiro e São
43
44
Helio Jaguaribe
Paulo. Nelas se estabeleceram, porém sem condições
para o exercício de um trabalho minimamente qualificado, gerando os imensos anéis de marginalidade
que cercam e asfixiam nossas metrópoles. Esse perfil
social, ademais de profundamente injusto, é absolutamente inviável. Ou o Brasil supera a marginalidade e
a incorpora à cidadania ou a marginalidade asfixiará o
Brasil em não longo prazo.
O problema do desenvolvimento brasileiro, assim,
não é puramente econômico, mas consiste, essencialmente, na criação de um desenvolvimento econômico apto a incorporar, com a possível celeridade, as
grandes massas marginais a níveis toleráveis de vida e
a converter seus membros em cidadãos brasileiros.
Consiste, igualmente, num outro extremo da questão, na formação de um amplo quadro de pessoas de
alta qualificação cultural e tecnológica. As universidades brasileiras foram submetidas, depois da redemocratização do país com a Constituição de 1988, ao
crescente predomínio de um “baixo clero”, que promove, em nome da “democracia”, a mediocrização
da cultura. Se essa tendência não for oportunamente
revertida, vamos criar uma nova e pior marginalidade, a dos bacharéis incompetentes. É indispensável e
urgente restabelecer o princípio de excelência na vida
universitária e nela criar instituições de altos estudos
e pesquisa que conduzam à formação de quadros de
alta capacidade científica e tecnológica. O mundo
contemporâneo é um mundo da informação e do saber, de que ficarão excluídos os que não alcançarem
alto nível nesses domínios.
Dimensão Internacional
O patamar de satisfatório desenvolvimento sustentável, a ser desejavelmente atingido pelo Brasil, no
curso dos próximos 20 anos, não depende apenas
de medidas domésticas, mas, igualmente, do atendimento satisfatório de alguns requisitos internacionais
fundamentais. Como precedentemente referido, tais
requisitos são principalmente de três ordens:
• revisão da atual modalidade de nossa inserção no
mercado financeiro internacional;
• formação de um ambiente internacional favorável
ao Brasil;
• consolidação do Mercosul e da Comunidade Sulamericana de Nações, tendo por base uma sólida,
confiável e reciprocamente benéfica aliança estratégica com a Argentina.
Mercado Internacional
Nossa atual inserção no mercado financeiro internacional requer ampla revisão. Reconhecidamente,
nenhuma economia de mercado pode se isolar no
cenário financeiro internacional. Há, todavia, várias
modalidades pelas quais essa inserção pode acontecer. A esse respeito importa, basicamente, diferenciar
o tipo da inserção internacional que convém a um
país plenamente desenvolvido da que convém a um
emergente.
Aos desenvolvidos convém uma inserção aberta,
que assegure plena liberdade às transações entre esse
país e o mercado financeiro internacional. Preconizar o mesmo regime para países emergentes, como o
Brasil, significa submetê-los à lógica de um mercado
significativamente mais poderoso que o doméstico,
mantendo este sob o domínio daquele. Para um país
emergente, que adote uma economia social de mercado, como convém ao Brasil, sua inserção no mercado
financeiro internacional tem de ser seletiva e consistentemente orientada para otimizar vantagens e minimizar custos. Isto só pode ser feito submetendose essa inserção ao controle do Estado nacional. Há
inversões estrangeiras que interessam, e outras que
não. Há modalidades de ingresso de capitais que são
favoráveis, e outros, detrimentais. O atual regime de
inserção do Brasil no mercado financeiro nos é extremamente desfavorável e constitui um dos importantes fatores de nossa estagnação.
Países como China, Índia e Malásia, para citar
exemplos ilustrativos, mantêm inserção seletiva no
mercado financeiro internacional, o que, ademais
de outros fatores, lhes permite altas taxas anuais
de crescimento.
A indispensável regulamentação de nossa inserção no mercado financeiro internacional requer,
previamente, ampla discussão técnica da questão.
Trata-se de algo que tem de ser muito bem feito.
Mas também de algo que suscitará grandes resistências internacionais e domésticas. Para enfrentar
essas resistências, o governo precisa estar tecnicamente bem equipado e satisfatoriamente apoiado
pela opinião pública doméstica, importando, para
esse efeito, sua prévia preparação.
Ambiente Favorável
É essencial, para países de maior dimensão, dispor
de um ambiente internacional favorável. A formação
de tal ambiente depende, naturalmente, de muitas
condições e varia conforme o país considera outro
em função de tais condições. Sem dar à questão mais
ampla elaboração, pode-se reconhecer como fundamental, para esse objetivo, lograr uma imagem cultural internacional favorável. Deve-se à cultura helênica o prestígio contemporâneo e histórico da Grécia.
O mesmo pode ser dito da Itália, em relação ao seu
Renascimento, e da França, em função da Ilustração.
Em nossos dias, é importante se reconhecer à
medida que países latino-americanos, como o México, logram uma imagem internacional extremamente favorável, pela inteligente divulgação de sua
cultura. Um país como o Brasil, cujo acervo cultural é significativo, não tem logrado o mesmo êxito, sendo conhecido, algo depreciativamente, pelo
carnaval e pelo futebol, mais do que por qualquer
outra de suas características.
Algo de positivo está sendo espontaneamente
alcançado pela crescente difusão da música popular
brasileira. Não tem preço o benefício para a imagem
internacional do Brasil que lhe é dado pela canção
Garota de Ipanema. Não obstante esse processo espontâneo, é preciso levar em conta que a difusão de imagens culturais positivas por um país depende, além
das qualidades de sua cultura, da capacidade promocional de que disponha. A esse respeito, consideremos a enorme verba com que conta a França para
a promoção de sua cultura e, na América Latina, o
México, que investe na promoção cultural cerca de
dez vezes mais que o Brasil.
É significativo, a esse respeito, o fato de que a
menor verba orçamentária da União se destina ao
Ministério da Cultura. Ousaríamos dizer que cada
dólar investido na promoção cultural do Brasil vale
mais do que cem dólares investidos na promoção
turística. Complementarmente, a melhor propaganda
turística é a cultural, desde que acompanhada da
comunicação de facilidades logísticas.
América do Sul
O Tratado de Assunção, de 1991, representa a culminação de um exitoso esforço de integração no sul do
continente. Os resultados do Mercosul foram extraordinários, conduzindo à decuplicação do intercâmbio
entre os signatários. Cerca de 15% das exportações
brasileiras, 30% das argentinas e 50% das paraguaias
e uruguaias se destinam à sub-região.
Nos últimos anos, todavia, nota-se significativo
declínio da importância do Mercosul. Isto se deve,
predominantemente, à mentalidade neoliberal que
contaminou a região e conduziu o Mercosul a operar
principalmente como um sistema de intercâmbio de
mercadorias e serviços, mais do que como um instrumento de desenvolvimento sub-regional.
Reduzido a um sistema de intercâmbio, o Mercosul sofre os efeitos da assimetria econômica existente
entre seus membros. Daí a crescente demanda de salvaguardas restritivas desse intercâmbio, notadamente de parte da Argentina, em relação ao Brasil, e do
Paraguai, em relação a seus dois maiores vizinhos. O
Mercosul não tem futuro se não voltar a ser concebido como um sistema de otimização econômica para
todos os partícipes. A chave disto consiste num programa comum de industrialização.
Se o Mercosul se firmar, tenderá à consolidação
da Comunidade Sul-americana de Nações. Desta depende a formação, na América do Sul, de um sistema econômico, com seus correlatos políticos, apto a
enfrentar os desafios da globalização, no curso deste
incipiente século XXI. A chave do êxito do Mercosul e da Comunidade Sul-americana de Nações é a
instituição de uma sólida, confiável e reciprocamente
benéfica aliança argentino-brasileira.
Atualmente, a necessidade dessa aliança constitui
matéria de consenso verbal entre os setores competentes do Brasil e da Argentina. A prática da mesma,
todavia, está ainda muito distante, pois não passa do
declaratório para o operatório. Na medida em que
não se o faça, os inevitáveis conflitos microeconômicos entre países que se integram minam seriamente o
projeto integracionista.
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46
Helio Jaguaribe
Para o Brasil, no plano integracional, nada é mais
urgente do que passar a aliança argentino-brasileira do
declaratório para o operatório. Em última análise, isto
requer duas distintas ordens de providências. Por um
lado, é urgente que se estabeleça, operacionalmente,
um programa industrial comum. O Brasil precisa participar ativamente da reindustrialização da Argentina
e estabelecer um programa industrial comum, com
apropriada articulação das cadeias produtivas.
Por outro lado, a questão envolve uma complexa
dimensão psicológica, sem o reconhecimento da qual
nada se poderá fazer. Trata-se, do lado brasileiro, de
reconhecer a inadequação de todas as iniciativas de
auto-assumir lideranças na região.
Lideranças só são possíveis por delegação deliberada dos parceiros, na medida em que reconheçam
que tal condução lhes convém. Lideranças auto-assumidas, como faz o Brasil, são simplesmente catastróficas. Uma ilustração disso é a pretensão brasileira a
um posto permanente no Conselho de Segurança das
Nações Unidas. Assumida unilateralmente, essa pretensão suscita inevitável oposição da Argentina. Num
caso como esse, o que importa fazer é algo completamente diferente. Consiste em convidar, efetivamente,
a Argentina a participar da possibilidade de ocupar
esse posto e colocar o assunto em votação no âmbito
da América do Sul, com a indicação de que aquele
dos dois países que vier a ser preferido representará
efetivamente o outro.
Do lado argentino, é necessário que se tome consciência de que o ressentimento, em relação ao Brasil,
é algo de negativo para todos. Esse ressentimento
não pode subsistir na medida em que o Brasil se submeta a um regime de consultas mútuas e opere não
isoladamente, mas por delegação de seus parceiros.
O conveniente atendimento dos requisitos operacionais de que depende a consolidação da aliança argentino-brasileira é condição sine qua non do êxito histórico de ambos. Essa aliança é necessária e possível.
Deve-se, então, adotar as medidas adequadas para sua
promoção e consolidação. Com a aliança, ambos os
países e, com eles, a região têm um grande destino.
Sem ela, se converterão em povos historicamente irrelevantes em prazo relativamente curto.
Nota
1. Disponível em: <http://www2.goldmansachs.com/
insight/research/reports/99.pdf>. Acesso em: fev. 2006.
Helio Jaguaribe
Diplomado em Direito pela PUC/RJ, é doutor honoris causa pela Universidade de Mainz (Alemanha),
por sua contribuição às Ciências Sociais. Atualmente é decano do Instituto de Estudos Políticos e Sociais.
Aprovado em 19 de maio de 2006.
JAGUARIBE, H. Atual problema do desenvolvimento brasileiro. São Paulo em Perspectiva, São Paulo, Fundação Seade, v. 20,
n. 3, p. 38-46, jul./set. 2006. Disponível em: <http://www.seade.gov.br>; <http://www.scielo.br>.
Repensando o Desenvolvimentismo
L uiz F ernando
de
P aula
Resumo: O objetivo deste artigo é discutir conceitos e proposições relacionados a uma nova estratégia de desenvolvimento nacional
para países em desenvolvimento, em particular para uma economia em desenvolvimento de porte médio, como a brasileira.
Palavras-chave: Desenvolvimentismo. Países em desenvolvimento. Estratégia de desenvolvimento.
Abstract: The paper aims at discussing concepts and purposes related to a new strategy for national development of developing
countries, in particular middle size developing economies, as the Brazilian one.
Key words: Development. Developing countries. Development strategies.
D
o período pós 2ª. Guerra Mundial até o início dos
anos 1980, o Brasil teve um crescimento econômico vigoroso, com taxa de expansão média do Produto Interno
Bruto – PIB real de 7,1% em 1947/1980, e com dinamismo expansivo puxado em boa medida pelo setor industrial (8,5%), com destaque para a indústria de transformação. Acompanhando este forte dinamismo, houve
profundas mudanças estruturais na economia brasileira: deslocamento do eixo dinâmico da economia do setor
agro-exportador para o industrial, voltado para o mercado interno; aumento da população economicamente
ativa no setor secundário; ampliação das desigualdades sociais e preservação de grandes margens de pobreza
absoluta, entre outras.
Por detrás deste processo, havia uma explícita estratégia nacional de desenvolvimento, conhecida como
nacional-desenvolvimentista, a qual tinha como elemento central o impulso à industrialização do país, dos
ramos mais leves aos mais pesados, baseado no processo de substituição de importações e numa participação estatal, atuando o Estado como agente planificador, financiador e produtor direto (insumos básicos e
infra-estrutura), coadjuvado pelas empresas multinacionais que se situaram nos segmentos mais dinâmicos
da indústria de transformação.
Esta estratégia – que possivelmente teve no Brasil o seu maior sucesso – foi objeto de várias críticas relacionadas principalmente ao caráter “trunco” da industrialização: investimentos industriais capital-intensivos
realizados em uma sociedade fortemente heterogênea e com um passado de economia agro-exportadora, que
48
Luiz Fernando de Paula
contribui para a exclusão de parte da população do
processo de modernização;1 falta de um “núcleo
endógeno de industrialização”, dado o papel secundário da empresa privada nacional na formação do
tripé econômico; condições de financiamento inadequadas, principalmente quanto ao financiamento de
longo prazo – o que se constituiu naquilo que Fiori
(1995) denominou de “calcanhar-de-aquiles” do capitalismo brasileiro;2 desequilíbrios setoriais na indústria de transformação, em particular o atraso relativo
do setor de bens de capital; uma indústria defasada
tecnologicamente e com baixos níveis de produtividade, em função da existência de um protecionismo
indiscriminado e sem tempo de terminar.
Este modelo, que foi fortemente influenciado pelo
pensamento cepalino dos anos 1950, entrou em crise
nos anos 1980, por ocasião dos impactos da crise da
dívida externa, a qual contribuiu sobremaneira tanto
para a deterioração financeira do setor público, que
teve suas condições de financiamento fortemente
fragilizadas, quanto para aceleração da inflação, por
conta dos choques causados pelas maxi-desvalorizações cambiais em um contexto de economia crescentemente indexada.
Foi neste contexto, ao final da década de 1980 e no
início da década de 1990, que surgiu um conjunto de
proposições que visavam prover uma nova estratégia
de crescimento econômico para a América Latina,
após uma década de estagnação. Proposta inicialmente por John Williamson (1990), economista do Banco
Mundial, o conjunto de proposições rapidamente se
tornou o denominador comum das asserções e aconselhamento político das instituições baseadas em
Washington (Banco Mundial e Fundo Monetário Internacional – FMI), para os países latino-americanos
e mesmo para outros países em desenvolvimento.
Tais proposições3 objetivam estimular o crescimento econômico por meio de um conjunto de políticas e reformas de natureza liberalizante, que visavam à disciplina macroeconômica (entendida como
estabilidade de preços), à abertura comercial e a políticas microeconômicas de mercado. A recomendação
de abertura da conta de capital, que não constava das
proposições originais de Williamson, foi acrescentada
ao receituário pelas instituições multilaterais.4 Assim,
o chamado Consenso de Washington foi a base das
reformas liberalizantes que, em maior ou menor grau,
foram aplicadas em vários países da América Latina,
incluindo Argentina, Brasil e México, ao longo da década de 1990.
Contudo, em vários aspectos, o resultado de tal
estratégia foi decepcionante, em particular no que se
refere ao crescimento econômico, sendo a Argentina
– até então o exemplo a ser seguido –, o caso lapidar
do fracasso das políticas inspiradas no Consenso de
Washington sob o estímulo das instituições multilaterais. Vários aspectos foram criticados: a liberalização
financeira causou crises bancárias em vários países; a
liberalização da conta de capital estimulou a especulação e crises cambiais (mesmo quando os “fundamentos” econômicos estavam em ordem), com efeitos
negativos sobre variáveis reais (produto e emprego);
a privatização resultou em fracasso em alguns países
ao não ser acompanhada de políticas de promoção de
competição; a fixação demasiada com o objetivo de
controle de inflação foi, em alguns casos, prejudicial
ao crescimento (Stiglitz, 1999).
Frente a esses resultados, as instituições multilaterais (FMI e Banco Mundial) fizeram uma mea culpa
parcial, sugerindo que o marco regulatório deveria ser
fortalecido concomitantemente com a implantação
das reformas, a liberalização de conta de capitais deveria ser feita gradualmente, o Estado deveria adotar
as políticas de rendas compensatórias, etc. Ao mesmo
tempo, acadêmicos têm proposto uma nova agenda
para o desenvolvimento dos países em desenvolvimento, no exterior ou no Brasil,5 na qual procuram
resgatar, em alguma medida, o papel do Estado no
processo de desenvolvimento, conjugado obviamente a outros elementos de política.
O objetivo deste artigo é discutir conceitos e proposições relacionados a uma nova estratégia de desenvolvimento nacional para países em desenvolvimento, em particular para uma economia de médio
porte, como a brasileira. O ponto de partida é, por
um lado, a constatação do fracasso de políticas implementadas inspiradas do Consenso de Washington,
e, de outro, a constatação de que o velho desenvolvimentismo tem que ser renovado, em função de uma
nova realidade: economias relativamente maduras,
ainda que socialmente desiguais, no contexto de uma
economia globalizada. Para tanto, um conjunto de
questões é analisado no artigo: qual estratégia nacional de desenvolvimento deve ser adotada? Qual a sua
diferença em relação ao velho desenvolvimentismo?
Qual o papel do Estado? Quais políticas econômicas
e setoriais devem ser adotadas? Que tipo de inserção
se deseja? Neste cenário, discutem-se as diferenças
entre o velho e o novo desenvolvimentismo;6 a necessidade de Estado e de mercado fortes; modelos possíveis de desenvolvimento; conceito de estabilidade
macroeconômica; questões relacionadas à competitividade industrial e, ainda, à inserção internacional da
economia brasileira. Por fim, a última seção procura
extrair algumas conclusões do artigo.
Velho e Novo Desenvolvimentismo
Como assinalado, a estratégia desenvolvimentista
dos anos 1950 na América Latina foi fortemente influenciada pelo chamado pensamento cepalino. Este
preceito, que tomou força a partir dos trabalhos de
Prebisch, Furtado e outros, desenvolveu
uma proposição política para países subdesenvolvidos, ou seja,
a de industrializar, como meio de superar a pobreza ou de
reduzir a diferença entre eles e os países ricos, e de atingir
independência política e econômica através de um crescimento
econômico auto-sustentado.7
A Comissão Econômica para a América Latina e
o Caribe – Cepal, ao efetuar uma crítica à doutrina
dominante do livre comércio, a partir da análise da
deterioração dos termos de troca e do desenvolvimento desigual na propagação do progresso técnico,8
defendia que a industrialização era o único meio que
os países latino-americanos dispunham para captar os
frutos do progresso técnico e elevar progressivamente o nível de vida da população. O aprofundamento
da industrialização, no entanto, requeria a ação do
Estado, em particular o planejamento estatal e medidas protecionistas, visando aprofundar o processo de
substituição de importações.
A estratégia desenvolvimentista, que implementou a industrialização pesada no Brasil, a partir dos
anos 1950, foi fortemente influenciada por tais proposições. Num certo sentido, o Brasil foi o caso mais
bem sucedido de industrialização baseada na estratégia nacional-desenvolvimentista, ao lograr êxito no
seu processo de industrialização pesada. O Estado,
como planejador, sustentador financeiro dos grandes
blocos de investimento e produtor direto de insumos
básicos e infra-estrutura, e as empresas transnacionais, concentrando-se nos segmentos mais dinâmicos
da indústria de transformação, foram os protagonistas deste processo. A empresa privada nacional teve
papel complementar, sendo, na realidade, o sócio menor do chamado “tripé econômico”.9
A ausência de uma burguesia nacional forte é um
dos aspectos críticos para o estabelecimento de uma
estratégia nacional de desenvolvimento no Brasil10. A
história mundial mostra que não há capitalismo forte
sem empresariado nacional forte. Em outras palavras,
sem a consolidação de um “núcleo endógeno” da industrialização – constituído por um empresariado
nacional forte e competitivo –, o desenvolvimento
torna-se frágil, pois não se criam grupos empresariais
capazes de participar em igualdade de condições do
pesado jogo de competição internacional de comércio e investimentos.11
Além da falta de uma política estatal mais efetiva
e de longo prazo, que favorecesse a empresa privada
nacional no processo de desenvolvimento industrial,
o “protecionismo tarifário generalizado e sem tempo
determinado para acabar” não estimulou a aprendizagem das empresas nacionais. Isto ocorreu porque
não foi acompanhado de um processo simultâneo de
geração de exportações e de desenvolvimento tecnológico doméstico. Em outras palavras, a substituição
de importações no Brasil não requereu a absorção e
o desenvolvimento tecnológico, contribuindo para
incutir no empresariado industrial brasileiro
uma mentalidade protecionista, que [encarava] o protecionismo
como um fim e não como um meio para que, num determinado
horizonte de tempo, se [implantasse] uma indústria eficiente e
competitiva, voltada tanto para o mercado interno quanto para
o mercado internacional (Suzigan, 1988, p. 10).
49
50
A estratégia novo-desenvolvimentista, embora tenha suas origens no velho desenvolvimentismo, ainda
que com um olhar crítico em alguns desses aspectos,
busca adequá-la aos novos tempos e à realidade específica de cada país. De comum entre as duas está a
visão crítica às políticas de laissez-faire, a necessidade
de se implementar uma estratégia nacional de desenvolvimento que busque uma complementaridade entre Estado e mercado (ainda que, no momento atual,
em moldes diversos), e a importância de se pensar os
problemas dos países em desenvolvimento a partir
de uma ótica da problemática específica desses países
(e não procurando copiar estratégias importadas dos
países desenvolvidos).
No atual estágio de desenvolvimento produtivo
brasileiro, a existência de um Estado-empresário e de
um protecionismo do mercado interno nos moldes
do passado não faz mais sentido na visão novo-desen
volvimentista. Como será visto a seguir, o novodesenvolvimentismo não propõe a redução do Estado, mas sua reconstrução, tornando-o mais forte e
capaz no plano político, regulatório e administrativo,
além de financeiramente sólido. Propõe, ademais,
uma estratégia nacional de desenvolvimento que promova políticas voltadas ao progresso técnico e à introdução de novas técnicas de produção, o desenvolvimento de mecanismos nacionais de financiamento
do investimento com poupança doméstica, políticas
econômicas redutoras de incertezas inerentes ao
mundo financeiramente globalizado bem como o desenvolvimento de instituições específicas adequadas
ao desenvolvimento (como o desenvolvimento do
capital humano por meio da educação pública).
Tampouco faz sentido a manutenção de um
protecionismo indiscriminado à indústria no atual
estágio de desenvolvimento de economias “semimaduras”, como a brasileira: o comércio internacional, como fonte de crescimento econômico,
deve ser intensificado, o que torna desejável a liberalização da conta de transações correntes (incluindo comércio), embora esta abertura deva ser feita
de forma inteligente, cautelosa e negociada, para
que reciprocidades que interessem às exportações
brasileiras sejam conquistadas.
Estado e Mercados Fortes
A concepção de mercados regulados e da necessidade
de complementaridade entre Estado e mercados foi
desenvolvida, entre outros, por Keynes e Polanyi, e,
mais recentemente, por outros economistas como
Stiglitz. Para Polanyi (1980), em livro escrito originalmente em 1944, mercados modernos são instituições socialmente constituídas, isto é, que devem
ser organizados e regulados pelos Estados nacionais,
tanto a nível nacional como internacional. Stiglitz
(1999) sustenta a idéia de que o Estado deve agir
como complemento dos mercados, ao contrário da
visão de Estado minimalista e não-intervencionista,
defendido pelo Consenso de Washington. Para ele,
o Estado deve adotar ações que façam os mercados
funcionarem melhor, procurando corrigir as falhas
no desempenho destes. Destaca, além de sua importância na regulação apropriada, seu papel na proteção
social, no sistema previdenciário e na promoção da
educação pública.
A defesa mais elaborada do papel do Estado na
economia talvez continue a ser aquela feita por Keynes.12 Ao criticar a visão liberal, segundo a qual o mercado auto-regulado é capaz de fazer alocação ótima
dos recursos disponíveis e o darwinismo econômico
implícito nesta visão (“o mercado seleciona os mais
fortes”, de acordo com sua metáfora das girafas),13
Keynes defendia que a soma dos interesses particulares nem sempre coincide com o interesse coletivo,
ou seja, o auto-interesse nem sempre atua a favor
do interesse público, pois o mercado, além de poder
ser falho na alocação dos recursos e na promoção
do pleno emprego, exclui os mais fracos (empresas e
trabalhadores). A intervenção do Estado seria necessária em função da incapacidade de auto-regulação
do sistema.
Para Keynes deveria haver complementaridade
entre o Estado e o mercado: várias atividades específicas do capitalismo exigem o estímulo ao ganho
individual, cabendo ao auto-interesse a determinação
do que será produzido e em que proporção os fatores de produção se associarão para realizar tal tarefa.
Contudo, em determinadas condições, o livre jogo
das forças do mercado precisa ser refreado ou mes-
mo guiado. Portanto, a principal ação do economista
e do policy-maker é fazer a distinção entre a Agenda do
Governo e não-agenda:
a mais importante Agenda do Estado não diz respeito às atividades que os indivíduos particularmente já realizam, mas às
funções que estão fora do âmbito individual, àquelas decisões
que ninguém adota se o Estado não o faz. Para o governo, o
mais importante não é fazer coisas que os indivíduos já estão
fazendo [...], mas fazer aquelas coisas que atualmente deixam
de ser feitas (Keynes, 1984, p. 123).
Keynes avaliava que o Estado seria capaz de arbitrar e estimular a concorrência e, além disso, de influir
de forma decisiva sobre as variáveis econômicas mais
relevantes, como o desemprego e a distribuição de
renda e da riqueza.
A alternativa novo-desenvolvimentista defende a
constituição de um Estado capaz de regular a economia, a qual deve ser constituída por um mercado
forte e um sistema financeiro funcional, isto é, que
seja voltado para o financiamento da atividade produtiva, e não para a atividade especulativa. Para tanto, é necessário não só buscar formas inteligentes de
ação estatal, complementares à ação privada, como
também proporcionar condições para que o Estado
possa desempenhar de forma mais eficaz sua ação
– para o que pode ser necessário uma reforma da
gestão pública. Trata-se de adotar uma forma de gestão que aproxime as práticas dos gerentes públicos às
dos privados, tornando-os, ao mesmo tempo, mais
autônomos e responsáveis perante a sociedade.14 Tal
reforma requer não somente maior profissionalização da gestão pública como também certo grau de
descentralização do Estado, com a transferência de
determinadas funções específicas do Estado a agências (semi)autônomas, e a transferência de serviços
sociais e científicos a organizações de serviço públicas, semi ou não-estatais. Note-se, contudo, que
isto não significa que as decisões mais importantes
relativas às políticas públicas a serem implementadas
devam ser igualmente descentralizadas, pois cabe às
esferas governamentais, eleitas democraticamente, a
definição destas.
Na concepção novo-desenvolvimentista, o Estado
deve ser forte para permitir ao governo a implementação de políticas macroeconômicas defensivas ou
expansionistas. Políticas de caráter defensivo são, por
exemplo, aquelas que reduzem a sensibilidade do país
a crises cambiais; e, políticas expansionistas referemse àquelas medidas de promoção do pleno emprego,
sobretudo em contextos recessivos. Políticas industriais e de comércio exterior, se usadas de forma inteligente e criativa, podem e devem ser utilizadas para
estimular a competitividade da indústria bem como
melhorar a inserção do país no comércio internacional. O Estado deve, ademais, possuir um sistema tributário progressivo, para reduzir as desigualdades de
renda e de riqueza que são exageradas. Em que pese a
maior interdependência entre as nações, Estados são
estratégicos como instrumento de ação coletiva que
as nações dispõem para serem competitivas internacionalmente.
Modelos de desenvolvimento:
algumas breves observações
O desenvolvimento de um país é um processo idiossincrático, de certa forma não-reprodutível. Não
há um único modelo a ser seguido, e sim inúmeras
possibilidades e combinações. Estudo recente feito
por Hausmann, Pritchett e Rodrik (2004), ao analisar
períodos de rápida aceleração no crescimento econômico (isto é, crescimento sustentado por pelo menos
oito anos) desde os anos 1950, concluíram que tais
acelerações tendem a ser correlacionadas a investimento e comércio, e também com depreciações na
taxa de câmbio real. A principal conclusão do estudo, entretanto, é que as acelerações de crescimento
em boa medida não são prognosticáveis: na maioria
dos casos, elas não são relacionadas a padrões determinantes e tampouco estão relacionadas a reformas econômicas de cunho liberalizantes. Hausmann,
Pritchett e Rodrik, que utilizam como variáveis explicativas da aceleração do crescimento, variáveis
relacionadas a choques externos, mudanças políticas
e reforma econômica, observam que: “os determinantes dos episódios de crescimento [...] são pobremente explicados por nossas variáveis explicativas”
51
52
(Hausmann; Pritchett; Rodrik, 2004, p.
21), para então concluírem que “acelerações de crescimento são causadas predominantemente por mudanças idiossincráticas e freqüentemente de pequena
escala” (Hausmann; Pritchett; Rodrik,
2004, p. 22).
Dado o caráter idiossincrático do desenvolvimento, um dos fatores chaves do chamado catching-up é
um país saber extrair vantagens das oportunidades
criadas pelo momento histórico em que se vive. Um
dos exemplos mais recentes é o caso da Coréia do
Sul, que soube tirar proveito da situação geopolítica
do pós-guerra e de sua proximidade com o Japão.15
Inicialmente, países asiáticos, que se industrializaram
principalmente a partir do pós-guerra, utilizaram-se
de uma estratégia de substituição de importações,
mas implantaram ao mesmo tempo (e crescentemente) uma estratégia baseada na exportação de bens manufaturados, adotando, para tanto, um protecionismo
seletivo e uma política de câmbio ativo e de subsídios,
além de fortes investimentos na formação de capital
humano, no contexto de uma estratégia nacional fortemente intervencionista. Vários países asiáticos no
pós-guerra – do qual Coréia do Sul e Taiwan são as
melhores expressões – adotaram um modelo de crescimento do tipo conduzido pelas exportações (exportled), enquanto que os grandes países latino-americanos adotaram um modelo autárquico de substituição
de importações, nos termos vistos anteriormente.
De fato, como mostram Dooley, Folkerts-Landay
e Garber (2003), no atual contexto de evolução do
sistema monetário internacional, este sistema está divido em três zonas econômicas e monetárias: um país
central, os Estados Unidos, com um enorme déficit
em conta corrente financiado com fluxos oficiais dos
países da região de conta de comércio16 e fluxos privados da região de conta de capital; uma região de
conta de comércio (trade account region), Ásia, de grande dinamismo econômico puxado pelas exportações
para os Estados Unidos, com níveis crescentes de
reservas cambiais e uma política cambial administrada em vários casos apoiada no controle do câmbio;
uma região de conta de capital (capital account region),
constituída pela Europa, Canadá e a maioria dos países da América Latina, com níveis mais baixos e esSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 47-58, jul./set. 2006
táveis de reservas cambiais, e cujos fluxos privados
de capital, até recentemente, ajudavam a financiar o
déficit em conta corrente dos Estados Unidos. No
caso da América Latina, em boa parte da década de
1990, verificou-se um fluxo de capitais positivo para a
região e, após um período de saída líquida de capitais,
observa-se reversão neste processo, ao mesmo tempo
em que houve substancial melhoria na conta corrente, por conta do crescimento na demanda e preços
de commodities.
Indubitavelmente, a instabilidade nos fluxos de capitais tem sido fator de inconstância econômica na
América Latina. Para os países em desenvolvimento,
a escolha que se coloca é se eles querem se juntar à
Ásia, na região de conta de comércio, ou à Europa, na
região da conta de capital. Para seguir a Ásia, eles teriam que limitar o movimento da taxa de câmbio em
relação ao dólar e manter suas moedas desvalorizadas,
para estimular as exportações. A escolha do caminho
a seguir é bem colocada por Dooley, Folkerts-Landay
e Garber (2003, p. 7),
na América Latina, aqueles impacientes para um crescimento
através de exportações serão a favores ao livre comércio, taxas
de câmbio subvalorizadas, intervenção e controle de capitais;
em resumo, o modelo asiático de desenvolvimento. Em contraste, banqueiros centrais e o FMI são a favor de taxas de câmbio
flutuantes e mobilidade de capital e portanto a região da conta
de capital, isto é, o modelo europeu.
Novo-desenvolvimentismo:
estabilidade macroeconômica
A política econômica, na perspectiva desenvolvimentista aqui proposta, relaciona-se à adoção de um
conjunto de medidas que visa aumentar o nível de
demanda agregada, de modo a criar um ambiente estável, que estimule os empresários a realizar novos
investimentos – uma vez que os níveis de emprego
e utilização da capacidade produtiva dependem, em
boa medida, dos determinantes da demanda agregada, principalmente da decisão de investimento dos
empresários. Em outras palavras, a política econômica deve procurar afetar o investimento privado global, criando um ambiente seguro que estimule esco-
lhas mais arriscadas, mas que rendam lucros e gerem
empregos, no lugar da simples acumulação de ativos
líquidos – isto é, a boa política é aquela que induz os
agentes a investirem em ativos de capital, dando origem a investimento novo (Carvalho, 1999).
Contudo, o objetivo da política econômica deve ser
amplo: ela deve estar voltada para a estabilidade macroeconômica, um conceito mais amplo do que o de mera
estabilidade de preços (Stiglitz, 1999), ou seja,
deve procurar também reduzir as incertezas relativas
à demanda futura, que são inerentes aos negócios na
economia. Nesta perspectiva, o controle de inflação é
importante, na medida em que a inflação persistente
e elevada gera distorções na economia (torna mais
imprevisível o horizonte de decisões de mais longo
termo), mas não deve ser exagerado, sob o perigo de
colocar em risco os objetivos de estabilidade e crescimento do produto e do emprego17. Assim, o objetivo
da política econômica deve incluir minimizar ou evitar maiores contrações econômicas, devido aos altos
custos econômico-sociais das desacelerações.
Estabilidade de preços e aumento do produto e
emprego são compatíveis dentro dessa visão e, para
tanto, o governo deve fazer uso de um instrumental
de política econômica com objetivos múltiplos – e
não somente utilizar a política monetária voltada exclusivamente para o controle da inflação. A perspectiva novo-desenvolvimentista sustenta que, para se
atingir os objetivos múltiplos de política como crescimento econômico e estabilidade de preços, é necessário maior coordenação de políticas (fiscal, monetária,
cambial, salarial, etc.): devem-se avaliar os impactos
conjuntos da adoção das políticas sobre os objetivos
como um todo. Assim, a coordenação de políticas é
fundamental para atingir a estabilidade macroeconômica.
Igualmente importante é manter uma taxa de
câmbio competitiva, ou seja, desvalorizada. Como
mostra a experiência de vários países que tiveram
crescimento acelerado no pós-guerra, essa ação pode
garantir condições de sustentabilidade do balanço de
pagamentos por meio da geração de superávits em
conta corrente, com conseqüente aumento nas reservas internacionais, além de arrefecer a contratação de
empréstimos externos, reduzindo, então, a vulnerabilidade externa do país.
A forma de financiamento do balanço de pagamentos também é importante, devendo-se evitar fluxos de capital de portfólio e dívida de curto prazo,
que podem gerar custos associados à alta volatilidade
dos fluxos de capitais, sem gerar benefícios de difusão de conhecimento. Portanto, uma estratégia novodesenvolvimentista deve buscar formas de reduzir a
vulnerabilidade externa da economia, de modo a evitar os efeitos de choques externos causados por mudanças nos sentimentos do mercado, inclusive decorrentes de comportamento de manada, sobre a taxa de
câmbio. Afinal, vários estudos mostram os efeitos nefastos que a excessiva volatilidade da taxa de câmbio,
em países em desenvolvimento, têm sobre decisões
de investimento, inflação, dívida pública, etc.18 Nos
países em desenvolvimento, a volatilidade cambial
em geral é bem maior que nos países desenvolvidos,
possuidores de moedas fortes e conversíveis, devido
ao reduzido tamanho dos mercados financeiros desses países em relação aos fluxos de capitais de curto
prazo que ingressam nos mesmos.19
competitividade do setor industrial20
Uma das características do processo de industrialização latino-americano, incluindo o Brasil, é a assimetria entre um elevado componente de imitação (fase
prévia de aprendizagem) e um componente marginal
de inovação econômico-social. Ademais, nenhum
país da região logrou simultaneamente crescimento
e eqüidade social. Economias bem-sucedidas nos
dois quesitos compartilham uma característica básica,
que é a incorporação do progresso técnico e a elevação da produtividade. Neste contexto, em função
das insuficiências no âmbito da eqüidade e da baixa
incorporação do progresso técnico em setores-chave
da indústria, o crescimento econômico e a competitividade apresentaram um comportamento claramente
espasmódico na América Latina.21
A competitividade do setor industrial contribui
positivamente para o crescimento econômico, já que
o comércio internacional de manufaturas é o que
normalmente mais se expande no comércio mundial.
Ao mesmo tempo, o crescimento contribui para esSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 47-58, jul./set. 2006
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54
timular a introdução de progresso técnico e, conseqüentemente, aprimorar a competitividade. Embora a inserção dos países de forma mais efetiva nos
mercados internacionais dependa, em parte, de sua
capacidade de acompanhar as tendências tecnológicas internacionais, para muitos países que não estão
na fronteira tecnológica, os retornos associados à
facilidade de transferência da tecnologia podem ser
maiores do que os retornos de avançarem de forma
pioneira em pesquisa e desenvolvimento – P&D. Por
isso, políticas públicas que facilitem a transferência da
tecnologia, bem como a sua absorção pelo aparelho
produtivo, são cruciais para o desenvolvimento.22
Portanto, nos países latino-americanos, como o Brasil, é fundamental a realização de uma transformação
produtiva que resulte na elevação da produtividade da
mão-de-obra e que dê sustentação a uma competitividade internacional autêntica, apoiada na incorporação
de progresso técnico e em práticas gerenciais inovadoras. Para tanto, uma política abrangente deve ser adotada, incluindo o fortalecimento da base empresarial do
país, adoção de política industrial voltada para a melhoria da competitividade das exportações de maior valor
agregado, desenvolvimento de infra-estrutura voltada
para a competitividade sistêmica (incluindo o desenvolvimento de um sistema nacional de inovação), melhorias do nível de qualificação da mão-de-obra, etc. A
aprendizagem tecnológica e o fortalecimento da competitividade internacional requerem instituições públicas dotadas de capacidade de articulação dos diversos
agentes produtivos, laborais, educativos, de pesquisa e
de financiamento. Como já assinalado, de acordo com
a visão novo-desenvolvimentista, o Estado necessário
para impulsionar a transformação produtiva dessa natureza é diferente daquele que fomentou a industrialização precedente.
Washington, na versão das agências multilaterais. De
fato, há vasta literatura que busca aferir a existência
de uma relação positiva ou negativa entre liberalização financeira (ou controles de capitais) e crescimento econômico. Rodrik (2003), ao investigar a relação
entre liberalização da conta de capitais e algumas variáveis macroeconômicas em 1975/89 em quase cem
países, concluiu que
inserção internacional e redução
da vulnerabilidade externa
Portanto, a conversibilidade da conta de capital,
se precipitada, pode comprometer a estruturação do
sistema financeiro doméstico de um país em desenvolvimento, em função justamente de maior instabilidade macroeconômica gerada pela volatilidade nos
fluxos de capitais externos. Assim, a estabilidade macroeconômica e o desenvolvimento de longo prazo
requerem a existência de mercados financeiros saudá-
A literatura empírica sobre liberalização financeira e
desempenho econômico é inconclusa em estabelecer
uma relação robusta entre essas duas variáveis, enfraquecendo um dos pontos básicos do Consenso de
os dados não oferecem nenhuma evidência de que países em
desenvolvimento sem controle de capitais tenham crescido mais
rápido, investido mais, ou experimentado inflação menor. Controles de capitais são essencialmente não-correlacionados com o
desempenho econômico no longo termo, uma vez que controlemos outros determinantes (Rodrik, 2003, p. 61).
Um estudo feito por economistas do FMI
(Prasad et al., 2003, p. 6), por sua vez, sintetiza
os achados empíricos da literatura internacional:
“um exame sistemático das evidências sugere que é
difícil estabelecer uma relação causal robusta entre
integração financeira e desempenho do crescimento
do produto”. A explicação talvez derive dos resultados
empíricos de Eicheengreen e Leglang (2002, p. 2),
que sugerem que os países atualmente desenvolvidos
estruturaram primeiramente seu mercado financeiro
doméstico, acompanhado de conversibilidade restrita
da conta de capital, para depois liberalizarem sua
conta de capital:
[o impacto da liberalização da conta de capital sobre o crescimento] é mais provável ser positivo quando os mercados
financeiros domésticos são bem desenvolvidos e regulados e a
operação do sistema financeiro internacional é suave e estável.
É mais provável ser negativo quando os mercados financeiros,
doméstico e internacional, estão sujeitos à crise.
veis. Daí a necessidade de ser redesenhado o sistema
regulatório do sistema financeiro: o fortalecimento
da regulação e supervisão financeira é fundamental
para assegurar sua estabilidade. Igualmente importante é o estabelecimento de políticas que permitam ao
governo enfrentar os problemas relacionados à volatilidade dos fluxos de capitais em mercados financeiros/cambiais pouco densos, podendo incluir medidas de redução da vulnerabilidade externa, política
de formação de reservas cambiais, regulamentação de
fluxos de capitais, etc.23
Acrescente-se, ainda, que o uso da poupança externa como suporte a uma estratégia de crescimento
deve ser limitado, uma vez que as evidências recentes de países em desenvolvimento mostram que, em
longo prazo, não há correlação clara entre poupança
externa e aumento na taxa de investimento, já que a
maior parte da poupança externa é canalizada para
consumo, não resultando no aumento da capacidade produtiva em setores tradables. Como resultado, os
países em desenvolvimento passam a enfrentar uma
restrição externa ao crescimento, como atesta, por
exemplo, uma elevada relação exportações/dívida
externa e na relação dívida externa/PIB, resultante na manutenção de um ambiente de instabilidade
macroeconômica derivada da fragilidade financeira
do setor externo. Portanto, no longo termo, os saldos em conta corrente devem estar em equilíbrio,
uma vez que um país não pode tomar empréstimos
indefinidamente, dada a restrição de insolvência
(Bresser Pereira; Nakano, 2004).
O equilíbrio no balanço de pagamentos requer a
manutenção de um superávit significativo na balança comercial. Para tal, como já assinalado, é necessária a manutenção de uma taxa de câmbio subvalorizada, isto é, orientada sempre que possível para o
ajustamento da conta corrente e para a diminuição
da dependência dos capitais externos, acompanhada
por políticas industriais ativas voltadas para estimular
exportações e pela substituição de importações de insumos que tenham peso na pauta de importações do
país, de modo a reduzir os efeitos do câmbio sobre o
nível de preços domésticos.24 Tais políticas são particularmente importantes em função da necessidade da
realização de mudança estrutural na base produtiva
do país, com vistas a alterar a pauta das exportações
brasileiras na direção de produtos de maior elasticidade-renda25. Por sua vez, a substituição de importações
em alguns segmentos mais dinâmicos da indústria
pode se tornar necessária devido à alta elasticidaderenda das importações do país, o que faz com que
estas aumentem significativamente em períodos de
crescimento econômico continuado.26
Conclusão
Este artigo discutiu algumas idéias que podem compor uma estratégia nacional de desenvolvimento para
países em desenvolvimento de porte médio, como o
Brasil. Em termos gerais, procurou-se mostrar que
uma estratégia novo-desenvolvimentista deve procurar: (i) uma ação complementar entre Estado e
mercado, cabendo ao Estado arbitrar e estimular a
concorrência e mesmo influir na determinação das
variáveis econômicas relevantes – como desemprego e distribuição de renda; (ii) ter, ao contrário do
que preconiza a ideologia globalizante, um Estado
forte e capaz, no plano político, regulatório e distributivo, além de financeiramente sólido; (iii) adotar
políticas macroeconômicas redutoras de incertezas
que são inerentes ao mundo globalizado, com especial atenção ao problema da vulnerabilidade externa;
(iv) adotar o conceito mais amplo de estabilidade
macroeconômica, que busca compatibilizar crescimento econômico com estabilidade de preços, ao
invés de se preocupar somente com a taxa de inflação; (v) realizar uma transformação produtiva que
dê sustentação a uma competitividade internacional
autêntica apoiada na incorporação de progresso
técnico e em práticas gerenciais inovadoras, sendo,
para tanto, necessários o fortalecimento da base empresarial do país e a adoção de uma política industrial voltada para a melhoria da competitividade das
exportações de maior valor agregado.
55
56
Notas
Cepal (Prebisch, Aníbal Pinto, Furtado, Cardoso, Tavares entre
outros) foram re-publicados em Bielschowsky (2000).
Este trabalho retoma desenvolvimentos feitos em trabalhos
anteriores (Sicsú; Paula; Michel, 2005, 2006), do qual se inspira
parcialmente. Agradecemos às discussões feitas sobre o assunto com João Sicsú e Luiz Carlos Bresser-Pereira, eximindo-os
de erros e omissões existentes.
9. Ver, a respeito, Serra (1982, Parte I).
1. De acordo com Furtado (1992, p. 43), “o que importa
assinalar é que o estilo de crescimento estabelecido na fase
anterior pela modernização impunha certo padrão de industrialização”; e, assim, “o processo de modernização agravou a
concentração de riqueza e renda já existente, acentuando-a
na fase de industrialização substitutiva. Somente o segmento
de população que controla o setor de produção afetado pelos
aumentos de produtividade [....] desfruta os benefícios da modernização” (p. 44).
2. Segundo Fiori (1995, p. 107-108), “o projeto desenvolvimentista enfrentou, durante toda a sua trajetória, graves problemas de financiamento, seu verdadeiro calcanhar-de-aquiles,
responsável pelo aspecto crônico de inflação e pelas periódicas crises fiscais do setor público. Crises superadas através
de reformas emergenciais, fiscais e/ou monetárias, que nunca
conseguiram solucionar, de forma permanente, o problema de
fundo ligado às limitações tributárias e à ausência de um mercado de capitais ativo e/ou de um sistema bancário privado
solidário com o processo de industrialização. Problema que
obrigou que o financiamento de longo prazo desta industrialização tivesse que ser feito com recursos externos associados
aos recursos mobilizáveis pelo setor público, via política cambial, transferências inflacionárias e endividamento”.
3. Eram dez as proposições originais de Williamson: (a) disciplina fiscal; (b) redirecionamento dos gastos públicos para áreas de retorno econômico e potencial de distribuição de renda;
(c) reforma tributária; (d) liberalização da taxa de juros doméstica; (e) taxa de câmbio competitiva; (f) liberalização comercial;
(g) liberalização dos fluxos de investimento direto estrangeiro;
(h) privatização; (i) desregulamentação dos mercados; (j) assegurar os direitos de propriedade.
4. Williamson (2000), ao avaliar posteriormente o Consenso
de Washington, sustenta que em alguns aspectos o Consenso
de Washington, usado pelas instituições multilaterais, difere da
concepção original.
5. Ver, por exemplo, Stiglitz (2000) e Rodrik (2003). No Brasil, um conjunto de proposições alternativas de economistas
(isto é, alternativa à visão neoliberal) é reunido em Sicsú, Paula e Michel (2005).
10.Diferentemente do caso brasileiro, a estratégia nacional de
desenvolvimento da Coréia do Sul buscou justamente estimular a criação de um empresariado nacional forte e competitivo.
11.De acordo com Fajnzylber (1983, p. 140), “a expressão
mais clara da precariedade do empresariado nacional e de
outras forças sociais que têm contribuído a definir a política
industrial nos países da América Latina é a presença indiscriminada de empresas do exterior que exercem liderança em
uma ampla gama de setores e, particularmente, naqueles que
definem o perfil do crescimento industrial (....) A fragilidade da
vocação industrializante se refere especificamente ao conteúdo
e a debilidade do ‘núcleo endógeno’ da industrialização latinoamericana (...) A insuficiente presença da vocação industrial se
refere então, especificamente, à ausência de liderança efetiva
na construção de um potencial industrial endógeno capaz de
adaptar, inovar e competir internacionalmente em uma gama
significativa de setores produtivos”.
12.Ver, em particular, Keynes (1984, 1986).
13.Keynes (1984, p. 116) considerava um erro “[...] supor um
estado de coisas no qual a distribuição ideal dos recursos produtivos pode ser conseguida através de indivíduos que agem
de maneira independente, pelo método de ensaio e erro, de tal
maneira que os indivíduos que se movimentam na direção correta destruirão, pela competição, aqueles que se movimentam
na direção errada. Isto implica não haver perdão ou proteção
para os que empatam o seu capital ou o seu trabalho na direção
errada. Este é um método para elevar ao topo os negociantes
melhor sucedidos, mediante uma luta cruel pela sobrevivência, que seleciona os mais eficientes pela falência dos menos
eficientes. Não se leva em conta o custo da luta, mas apenas
o resultado final, que supõem serem permanentes. Como o
objetivo é colher as folhas dos galhos mais altos, a maneira mais
provável de alcançá-lo é deixar que as girafas de pescoços mais
longos façam morrer à mingua as de pescoços mais curtos”.
14.Ver, a respeito, Bresser-Pereira (2004).
15.Ver, entre outros, Evans (1987).
16.De acordo com cálculos feitos por Dooley, FolkertsLanday e Garber (2003), em 2002, Japão, China e Taiwan, juntos, financiaram 42% do déficit em conta corrente de US$ 489
bilhões dos Estados Unidos.
7. Ver Bielschowsky (1988, p. 11).
17.Neste sentido, segundo Stiglitz (1999, p. 99), “o foco único
sobre a inflação não somente distorce as políticas econômicas
– evitando que a economia alcance seu potencial pleno de crescimento – como também conduz a arranjos institucionais que
reduzem a flexibilidade econômica sem obter os importantes
benefícios de crescimento”.
8. O desenvolvimento desigual do progresso técnico decorria
da existência de estruturas produtivas distintas entre o centro, com estruturas diferenciadas e homogêneas, e a periferia,
com estruturas especializadas e duais, em que, por meio do
comércio internacional, o centro não apenas conservava os incrementos de produtividade, como se apropriava de parte do
progresso técnico da periferia. Textos originais de autores da
19.Grenville (2000) assinala que a experiência geral com regimes de taxa de câmbio flutuante tem mostrado que a substituição de regimes de câmbio fixo por flutuante tem produzido
maior variabilidade, e que os ditos fundamentos econômicos não podem explicar o comportamento da taxa de
6. A expressão “novo desenvolvimentismo” foi primeiro proposta por Bresser-Pereira (2003, cap. 20) e, posteriormente, desenvolvida em Sicsú, Paula e Michel (2005).
18.Ver, entre outros, Guérin e Lahrèche-Révil (2003) e IMF
(2003).
câmbio no horizonte de curto e médio prazo. Segundo
ele, os problemas de volatilidade cambial são mais sérios
quando se trata de países emergentes, uma vez que: (i) não
têm experiência histórica de taxas de câmbio determinadas
pelo mercado; (ii) há poucos especuladores estabilizadores
à la Friedman atuando no mercado de câmbio, ou seja, há
ausência de players desejosos a atuar em posições cambiais
contrárias à da média do mercado, além destes mercados
serem propensos a exibirem uma mentalidade de manada
(herd behavior); e (iii) apresentam fluxos de capitais muito
maiores e mais voláteis em relação ao tamanho dos mercados de capitais domésticos.
20.Esta seção está baseada em Sicsú, Paula e Michel (2006,
seção 9).
21.Conforme Fajnzylber (1989).
22.Ver, a respeito, Stiglitz (1999).
23.Conforme Paula, Oreiro e Silva (2003).
24.Uma discussão mais detalhada sobre política industrial
extrapola os objetivos deste artigo.
25.A necessidade de incluir, cada vez mais, produtos exportados de alta elasticidade-renda é explicada na literatura a partir
do que ficou conhecido como a Lei de Thirlwall, que estabelece
relação entre a taxa de crescimento dos países e a razão entre
as elasticidades-rendas de suas importações e exportações. A
baixa elasticidade-renda dos produtos de menor valor agregado exportado por países em desenvolvimento, comparada com
a maior elasticidade-renda das importações produzidas pelos
países desenvolvidos, gera déficits de caráter estrutural no balanço de pagamentos dos primeiros, o que acaba resultando
na restrição ao crescimento econômico dos países em desenvolvimento. Deste modo, em uma economia aberta, o maior
constrangimento ao crescimento da demanda (e, portanto, do
desempenho econômico) é, normalmente, o seu balanço de
pagamentos. Ver, entre outros, Thirlwall, (2002).
26.Holland e Canuto (2001) estimaram, no período de 19502000, para as dez maiores economias da América Latina, que,
para cada 1% de crescimento do PIB, as importações crescem
entre 2% e 4,5%, indicando forte restrição externa ao crescimento destas economias.
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do Rio de Janeiro (FCE/UERJ) e Pesquisador do CNPq
([email protected] e http://paginas.terra.com.br/educacao/luizfpaula)
Aprovado em 22 de maio de 2006.
PAULA, L.F. Repensando o desenvolvimento. São Paulo em Perspectiva, São Paulo, Fundação Seade, v. 20, n. 3, p. 47-58,
jul./set. 2006. Disponível em: <http://www.seade.gov.br>; <http://www.scielo.br>.
SEM CLIMA PARA CRESCER
uma síntese dos argumentos
A rmando C astelar P inheiro
F abio G iambiagi
Resumo: O artigo desenvolve argumentos para explicar o baixo crescimento do país. Procura-se mostrar a importância da existência de um clima hostil aos
investimentos, o papel do ativismo judicial e os efeitos de um modelo assistencialista. Defende-se que o governo dê maior ênfase à educação, aumente os
investimentos públicos e diminua a taxação, para gerar os incentivos que estimulem um maior desenvolvimento da economia.
Palavras-chave: Desenvolvimento. Incentivos. Investimento.
Abstract: This paper discusses the factors that explain why Brazil has grown so slowly. We stress the importance of the hostile investment climate, on account of
factors stemming from judicial activism to a policy model geared towards assistentialist goals. We argue in favor of emphasis to education, an expansion
of public investment and a reduction in the tax burden, in order to create the incentives to foster an acceleration of Brazil’s development process.
Key words: Development. Incentives. Investment.
Um economista nunca deve ter medo de idéias impopulares.
John K. Galbraith
E
m um interessante estudo sobre o comportamento
dos políticos no Brasil acerca das questões orçamentárias, um conjunto de cientistas políticos concluiu que
o ganho da negociação entre o Congresso e o Executivo é que o último está interessado fundamentalmente em elevar os impostos,
enquanto o primeiro procura expandir o gasto social e financiar as emendas parlamentares (funding for pork). Para permitir ao
Executivo extrair recursos da sociedade – algo que gera custos políticos significativos diante dos eleitores –, o Congresso tem demandado
crescentemente que parte dos recursos sejam dirigidos para os setores sociais. Isso interessa também ao Executivo – são metapreferências
– e, portanto, o mercado político se acerta (is cleared) nessa troca (Alston et al., 2005, p. 71).
De modo geral, é esse o jogo que tem sido praticado há aproximadamente 15 anos no Brasil: aumentamse simultaneamente gastos e impostos, o Congresso dá ao Executivo os recursos para governar, o Executivo
permite ao Congresso se credenciar como arauto dos interesses dos eleitores e quem se arrisca a financiar o
desequilíbrio fiscal remanescente – os detentores de títulos públicos – se satisfaz recebendo uma remuneração
(juros) extremamente elevada. Em curto prazo – e o longo prazo pode ser pensado como uma sucessão de
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Armando Castelar Pinheiro/Fabio Giambiagi
curtos prazos – é um arranjo funcional, que concede
algo a cada grupo e permite acomodar pressões, sem
passar por situações sociais explosivas como as que o
Brasil viveu no começo dos anos 1980, ou a Argentina mais recentemente.
Porém, há dois sérios problemas com esse precário equilíbrio. O primeiro é que ele representa um
pacto com a mediocridade, pois a combinação de
gasto público de baixa eficiência, carga tributária elevada e juros reais altíssimos revelou-se uma receita de
crescimento baixo, como o que tem caracterizado o
Brasil desde a década de 1980. O segundo problema é
mais sutil e tem a ver com o tipo de mensagem que o
Estado transmite a cada cidadão com as suas ações.
É útil, neste ponto, citar o mestre Sérgio Buarque
de Holanda, na sua análise sobre as raízes da nossa
formação cultural:
Nas formas de vida coletiva podem assinalar-se dois princípios que se combatem e regulam diversamente as atividades
dos homens. Esses dois princípios encarnam-se nos tipos do
aventureiro e do trabalhador. Já nas sociedades rudimentares
manifestam-se eles na distinção fundamental entre os povos
caçadores e os povos lavradores. Para uns, o objeto final, o
ponto de chegada, assume relevância tão capital, que chega a
dispensar, por secundários, todos os processos intermediários.
Seu ideal será colher o fruto sem plantar a árvore. [...]
O trabalhador, ao contrário, é aquele que enxerga primeiro a
dificuldade a vencer, não o triunfo a alcançar. O esforço lento,
pouco compensador e persistente, que, no entanto, mede todas
as possibilidades de desperdício, tem sentido bem nítido para
ele. [...] Existe uma ética do trabalho, como existe uma
ética da aventura. [...] As energias e esforços que se dirigem
a uma recompensa imediata são enaltecidos pelos aventureiros,
as energias que visam à paz, à estabilidade, à segurança pessoal e os esforços sem perspectiva de rápido proveito material
passam, ao contrário, por viciosos e desprezíveis para eles [...]
Entre esses dois tipos não há, em verdade, tanto uma oposição
absoluta como uma incompreensão radical. (Holanda,
1936, p. 44, grifos nossos).
A pressão no sentido de aumentar a dotação de
recursos públicos para alguma rubrica específica,
com base no que poderíamos denominar popularmente como “cultura do coitado”, é fruto de uma
mentalidade que, contrariamente ao “esforço lento,
pouco compensador e persistente” de que fala Sérgio
Buarque de Holanda, associa a idéia de prosperidade
a alguma forma de apropriação de recursos do Estado (estes já existentes porque redistribuídos), e não
à criação de novas riquezas mediante a expansão da
renda. Essa mesma incapacidade de entender os benefícios de processos lentos, de longa maturação e
com efeitos cumulativos espelha-se, no âmbito nacional, na dificuldade política de conseguir aprovar reformas cujas vantagens são diferidas no tempo, mas
cujos custos são tanto palpáveis quanto imediatos.
Individualmente, receber uma “mesada” do Estado custa menos que investir durante anos na educação como forma de ascensão social. Analogamente
para o país, defender que o crescimento depende de
atos voluntaristas do Executivo é mais simples do que
se engajar na tarefa politicamente custosa de aprovar
reformas fundamentais, ainda que impopulares e de
efeitos de longo prazo, como é o caso da mudança
das regras de aposentadoria do sistema previdenciário
brasileiro – um dos mais benevolentes do mundo.
Compare o comentário citado anteriormente com
esta descrição comparativa de Roberto da Matta acerca da idiossincrasia norte-americana:
A ciência social latino-americana fala mais dos pobres que dos
ricos. [...] Falando mais do fracasso que do sucesso, ignoramos
o êxito. [...] (enquanto) aqui na América [vivemos] em um
sistema em que se acredita de pé junto que o trabalho permite
enriquecer. [...] A participação na política ou ter emprego no
governo não contam, e as horas de trabalho semanal revelam
uma notável disposição para o batente. [...] [Os ricos nos Estados Unidos] são pessoas que evitam chamar a atenção e vivem
como pessoas comuns, reforçando sem saber a velha ideologia
americana da igualdade perante a Lei, traços que impressionaram tanto Tocqueville quanto Max Weber (Matta, 2005,
p. 165-166).
Não se trata aqui de louvar os Estados Unidos
per se, mas de aprender com a experiência alheia. O
que queremos mostrar é que, a partir do papel do
rule of law, algumas das economias mais avançadas do
mundo estabeleceram um padrão de relacionamento
entre o Estado e o cidadão, por meio do qual aquele
SEM CLIMA PARA CRESCER: uma síntese dos argumentos
provê um conjunto de serviços e, a partir disso, cada
um tem um destino na vida traçado pelo esforço individual, em um meio econômico caracterizado pela
liberdade de mercado e pelo espírito empreendedor.
Em contraste, no Brasil, com o passar do tempo, temos gerado um padrão viciado de relacionamento
entre Estado e cidadão, em que os serviços deixam a
desejar, mas, em compensação, o Estado desenvolve
um assistencialismo exacerbado, com incentivos perversos, em um ambiente que inibe os investimentos e
em que as regras em geral são pouco claras, estando,
não raramente, sujeitas a interpretações conflitantes. O resultado dessas diferenças é que os Estados
Unidos têm sido uma máquina de criar empregos,
enquanto o Brasil está se convertendo em um caso
paradigmático de crescimento medíocre. É preciso
romper com o marasmo e apostar na configuração de
um conjunto de regras que substituam o assistencialismo pelo empreendedorismo e a discricionariedade
pelo respeito à norma. Isso também requer uma mudança de visão.
É desta questão que aqui tratamos, de certa forma: da necessidade de mudarmos nossa visão sobre
o papel do Estado e do respeito às regras, de adotarmos um modelo econômico menos “aventureiro” e mais “trabalhador”, na terminologia de Sérgio
Buarque de Holanda. Sem essa mudança, estaremos
fadados a permanecer no atual equilíbrio de baixo
crescimento, continuando a perder posições na corrida do desenvolvimento.
Os números falam por si. O Brasil cresceu, em
média, 6% ao ano entre 1930 e 1980 – um dos melhores desempenhos do mundo nesse período –, o que
lhe permitiu mais do que triplicar sua participação no
Produto Interno Bruto – PIB mundial. Entre 1981
e 2005, porém, a economia brasileira perdeu seu dinamismo, expandindo-se, em média, apenas 2,1% ao
ano. Não apenas passamos a crescer uma fração do
que fazíamos antes, mas também fomos ficando para
trás no processo de desenvolvimento: nesse quarto
de século, a economia brasileira encolheu de 3,9%
para 2,7% do PIB mundial.1
A consciência de que o modelo de desenvolvimento adotado até os anos 1970 tinha se esgotado foi,
sem dúvida, a motivação mais importante por trás
das reformas iniciadas na década de 1980 e que atingiram seu auge na década de 1990, como a abertura
comercial, a privatização e uma série de mudanças no
aparato regulatório do país. Também nesse período,
eliminou-se o que se considerava ser o mais grave
entrave ao nosso crescimento: um processo quase
hiperinflacionário que distorcia incentivos, elevava o
risco de investir e penalizava os mais pobres.
Essas reformas, incluindo a estabilização de preços, melhoraram a qualidade da política econômica e
foram bem-sucedidas em reverter o quadro de declínio da renda per capita em que o Brasil havia mergulhado: no período entre 1994 e 2005, o PIB per capita
cresceu 1,2% ao ano, 1,6 ponto percentual a mais do
que entre 1981 e 1993. Mas essa aceleração do crescimento não foi apenas pequena e insuficiente para
impedir a nossa perda de participação continuada no
PIB mundial: ela também foi derivada exclusivamente
de uma expansão mais célere da produtividade, não
se observando, em particular, qualquer avanço no ritmo de acumulação de capital físico.
Esse resultado revela que as empresas reagiram às
reformas com estratégias defensivas, voltadas mais à
elevação de sua competitividade diante das importações e a novos entrantes do que à expansão de sua
capacidade de produção. Tal conclusão foi reforçada
em anos recentes, pela constatação de que os empresários estão preferindo exportar seus lucros, reduzindo o seu endividamento externo, a utilizá-los para
expandir seus investimentos.
Entre 1998 e 2004, a poupança doméstica aumentou de 16,8% para 23,2% do PIB, graças à contração
do consumo das famílias e detonada pela decisão do
resto do mundo de não mais financiar nosso excesso
de gastos. Esse fato exigiu que se revertesse o resultado em conta-corrente (igual, com sinal trocado, à
poupança externa), que passou de um déficit de 4,3%
para um superávit de 1,9% do PIB. Mas a situação
mudou com o aumento da liquidez internacional e do
apetite pelo risco Brasil, e a opção por exportar poupança, em vez de investi-la, passou a ser voluntária
– reflexo de problemas domésticos, não de restrições
externas. Entre 2004 e 2005, o Brasil exportou, por
ano, 1,9% do PIB em poupança; se investidos domesticamente, esses recursos elevariam o crescimento do
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PIB potencial em meio ponto percentual. Como explicar que um país cuja produtividade do capital é tão
elevada, e que necessita tanto investir para crescer,
mande para fora quase um décimo do que poupa?
O argumento que desenvolvemos neste texto é
que falta ao Brasil um clima de negócios favorável
ao investimento. Em especial, apesar de as reformas
ocorridas entre os anos 1980 e 1990 terem corrigido algumas das deficiências que mais prejudicavam
a realização de negócios no país, elas foram parciais,
insuficientemente abrangentes e, em parte, solapadas
por novos problemas. A falta de um ambiente que
estimule as inversões de empresas e famílias em capital fixo não é a única barreira ao desenvolvimento
do país, mas, possivelmente, é o maior entrave à retomada do crescimento acelerado. Para superar esse
problema, será preciso adotar novas reformas, que
podem ser agrupadas para fins analíticos em duas
agendas: uma macro e outra microeconômica.
O objetivo final das duas agendas é o mesmo:
permitir que as empresas operem com custos mais
baixos e uma melhor relação risco-retorno, de forma
que possam vender a preços menores e tenham maior
disposição a ampliar a sua capacidade de produção
por meio do aumento do investimento.
O principal problema por trás do ambiente hostil ao investimento prevalecente no Brasil é o caráter
incompleto do ajuste fiscal, como evidenciado pelos
altos juros reais incidentes sobre a dívida pública,
elevada e de curta maturidade, cuja trajetória só se
sustenta com elevados superávits primários, o que
torna o quadro macroeconômico muito sensível à
conjuntura política. O Brasil está há anos nesse instável equilíbrio de baixo nível. O risco recorrente de
que a dívida pública entre em uma trajetória explosiva faz com que os poupadores só queiram carregála se remunerados com uma taxa de juros elevada, a
qual, incidindo sobre um volume alto de dívida, leva
o governo a gastar muito com o pagamento de juros.
Como o espaço para elevar a dívida pública é reduzido, é necessário gerar robustos superávits primários
para financiar a despesa com juros. O problema é
agravado pelo baixo crescimento do PIB, em parte
causado pela elevada taxa de juros, que limita ainda
mais a possibilidade de financiar o pagamento de juSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 59-71, jul./set. 2006
ros com a emissão de mais dívida, dada a necessidade
de manter a relação dívida pública/PIB constante. É
um quadro ruim, mas é fácil fazer as contas e ver que
se trata de um equilíbrio: é possível manter a dívida
pública estável em 50% do PIB com juros reais de
12% ao ano e crescimento anual do PIB de 3%, desde
que se gere um superávit primário de mais de 4% do
PIB. Podemos ficar indefinidamente nessa situação!
Infelizmente, essa não é a única face do desajuste
das contas públicas. Em paralelo ao esforço de geração de superávits primários elevados, temos experimentado elevação constante dos gastos públicos e
deterioração da sua qualidade. O resultado tem sido
um aumento muito mais acentuado da carga tributária do que seria justificado simplesmente pela necessidade de impedir o crescimento da dívida pública. Em
2004, a carga tributária bruta foi mais de 10% do PIB
superior à de 1993, ano em que ficou muito próxima
à média do período compreendido entre 1968 e 1993
(25,2% do PIB). Nesse ínterim, o superávit primário
subiu de 2,3% para 4,6% do PIB. Ou seja, apenas um
quarto do aumento da carga tributária foi destinado a
elevar o resultado primário do setor público.
Os números variam quando se inclui o efeito da
perda do imposto inflacionário ou se toma um ano
mais recente como ponto de partida na comparação,
mas a conclusão não se altera: o aumento da carga tributária vem sendo utilizado majoritariamente
para expandir os gastos públicos. O resultado é que
a carga de tributos no Brasil tornou-se comparável
à de países como Alemanha e Reino Unido, com
conseqüências negativas para o potencial de crescimento da economia. Ao tentar impor a um país
de renda média como o Brasil uma carga tributária
de país desenvolvido, recorre-se a tributos de má
qualidade e gera-se instabilidade nas regras tributárias que penalizam significativamente a eficiência e o
investimento. O investidor fica espremido entre um
elevado custo de capital e uma tributação excessiva e
com regras instáveis, o que faz com que, em muitas
empresas, o profissional mais valorizado não seja o
que introduz inovações, aumentos de eficiência ou
uma campanha vencedora de comercialização, mas
o responsável pelo planejamento tributário. O problema não se encerra aí: o aumento dos gastos se
deu em paralelo a uma queda dos investimentos
públicos, que, entre outras coisas, provocou deterioração da infra-estrutura e limitou ainda mais o
potencial de crescimento do país.
Para melhorar a qualidade da política macroeconômica, é preciso alterar os traços da política fiscal.
Deve-se substituir esse equilíbrio de baixo nível por
outro marcado por menores despesas públicas com
juros, fruto de uma relação dívida/PIB mais baixa e,
conseqüentemente, taxas de juros também mais reduzidas. Para isso, será preciso ter um superávit primário expressivo por determinado número de anos,
de forma não apenas a impedir o aumento da relação
dívida pública/PIB, mas a colocá-la em trajetória de
queda. Quando essa queda se concretizar, será possível abaixar outra vez o superávit primário. Com uma
dívida pública de 35% do PIB, juros reais de 7% ao
ano, e expansão média anual do PIB de 4,5% é possível manter constante a razão dívida/PIB com um
superávit primário da ordem de apenas 1% do PIB!
Isso, porém, não basta. Ainda que suficientes para
permitir a recuperação dos investimentos públicos
em infra-estrutura, os recursos liberados pela redução
do superávit primário serão insuficientes para gerar
queda significativa na carga tributária, pelo motivo já
citado: esta subiu primordialmente pela expansão dos
gastos, não da poupança pública. Portanto, para que
a carga tributária caia para um patamar condizente
com o nível de renda do Brasil, será preciso ir além
da redução da dívida, cortando também significativamente os gastos primários correntes. Como destacou
corretamente Everardo Maciel, “quem faz carga tributária não é o imposto; é a despesa.” (Agência
Estado, Broadcast, 27/11/2003).
A redução da carga tributária deve se dar cortando
os tributos que mais prejudicam a eficiência econômica e simplificando a burocracia envolvida no seu
recolhimento e fiscalização. Nossa proposta é que
se reduzam prioritariamente os tributos vinculados a
gastos que podem ser mais facilmente descontinua
dos ou transferidos para o setor privado, como o
Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS,
as contribuições para o Serviço Social da Indústria
– Sesi, o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial – Senai, o Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e
Pequenas Empresas –Sebrae, e, parcialmente, o Programa de Integração Social – PIS/Pasep; se incluam
todos os impostos e contribuições arrecadados pela
União no sistema de partilha dos tributos sem alterar
o valor total das transferências para estados e municípios; se unifique a legislação nacional do Imposto
sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços – ICMS; se promova a fusão da Contribuição
para o Financiamento da Seguridade Social – Cofins
com o PIS-Pasep e do Imposto de Renda da Pessoa
Jurídica com a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido; se aplique o Imposto Sobre Produtos Industrializados – IPI apenas ao fumo, às bebidas e aos
automóveis; se reduzam as alíquotas da Contribuição
Provisória sobre a Movimentação ou Transmissão de
Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira – CPMF e do Imposto de Renda na Fonte sobre
aplicações financeiras; e se acabe gradativamente com
a maioria das vinculações tributárias.
É importante analisar dois aspectos adicionais de
nossa proposta que podem contribuir para o seu sucesso. Primeiro que o processo de transição de equilíbrios, uma vez iniciado, entrará em um círculo virtuo
so: conforme a dívida diminua, o risco de que esta
entre em uma trajetória explosiva cairá, permitindo
reduzir a taxa de juros, o que abaixará a despesa com
juros e permitirá a aceleração no crescimento do PIB.
A redução da carga tributária e a melhoria da infraestrutura também alavancarão o crescimento do PIB.
Outro, que, quanto antes o setor privado perceber o
compromisso do governo em levar a cabo essa transição de equilíbrios, mais cedo e fortemente a taxa
de juros cairá, pois o risco de que a dívida entre em
uma trajetória explosiva diminuirá. Ou seja, o prazo
para completar essa transição pode ser abreviado se a
queda da dívida se der como parte de um plano plurianual, pré-anunciado, devidamente institucionalizado, que dê credibilidade a toda a proposta de ajuste.
O setor financeiro será um dos mais beneficiados
por essa transição de equilíbrios. Na situação atual,
sua capacidade de promover o crescimento e a eqüidade é seriamente comprometida pela elevada taxa de
juros paga pelos títulos públicos, a cunha tributária
que incide nas suas atividades e seu foco em financiar
o setor público, em lugar de se voltar para diluir riscos,
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selecionar bons projetos e monitorar os investidores
privados. Mesmo quando a poupança das famílias é
dirigida às empresas, faltam incentivos para que as
instituições financeiras desempenhem suas funções
da forma mais favorável ao crescimento.
A implementação da agenda macroeconômica
descrita anteriormente deve corrigir a maioria desses problemas. No entanto, é possível e necessário ir
além, adotando um conjunto de medidas microeconômicas para enfrentar outros problemas que também bloqueiam o desenvolvimento do setor. Entre
outras iniciativas, defendemos que se dê às agências
de defesa da concorrência um claro mandato para a
promoção da competição no setor, e que os bancos
públicos, responsáveis por enorme parcela do crédito,
passem a competir mais intensamente por negócios,
aumentando a rivalidade entre as instituições financeiras. As medidas que consideramos mais importantes para incentivar a competição são o fortalecimento
dos direitos de credores e acionistas minoritários e a
melhoria da informação a que estes têm acesso para
avaliar o risco do tomador de recursos, iniciativas que
também reduzirão o risco de inadimplência. Em especial, consideramos essencial tornar as garantias o
que elas deveriam ser de fato: uma forma fácil, rápida e de baixo custo de receber de volta o que foi
emprestado. Isso passa por melhorar a qualidade e o
acesso aos registros de ativos e, principalmente, por
reformas jurídicas que facilitem a execução em caso
de inadimplência.
O crescente “inchaço” do gasto público desde o
final dos anos 1980 refletiu essencialmente a expansão dos gastos sociais, em especial das despesas com
benefícios previdenciários e assistência social. Entre
1991 e 2005, as despesas com o Instituto Nacional do
Seguro Social – INSS e os servidores públicos aposentados do governo central aumentaram de 4% para
10% do PIB, um patamar equivalente ao registrado
nos países ricos, apesar de a proporção de idosos na
população brasileira ser apenas a metade da observada
nesses países. Se nada for feito, a tendência é que esses gastos continuem aumentando, em função do envelhecimento da população e dos repetidos aumentos
do valor real do salário-mínimo. Esta é uma das mensagens centrais deste artigo: é preciso promover nova
reforma da Previdência, para evitar que se continue a
sacrificar outros gastos, sociais e não sociais, fundamentais para o desenvolvimento do país. Tal reforma
deve eliminar a vinculação entre o salário-mínimo e
o piso previdenciário; estabelecer uma idade mínima
de aposentadoria para todos os trabalhadores, crescente no tempo; reduzir o diferencial entre homens
e mulheres no que tange ao requisito de idade e anos
de contribuição para aposentadoria; e acabar com o
regime especial de aposentadoria dos professores.
É um erro, no entanto, atribuir exclusivamente a
questões demográficas o aumento dos gastos com a
seguridade social. Este também reflete a visão – dominante no país desde a redemocratização – de que
todo gasto social é sempre justificado e não impõe
custos. Pouco parece importar que a soma de iniciativas individuais gere uma despesa total que sacrifica o
crescimento do país. Quem se opõe à elevação desses
gastos lembrando que há, sim, custos a considerar,
incluindo os de oportunidade, é tachado de insensível
ao drama social do país e de não querer “dividir o
bolo”. O resultado é que o gasto público social brasileiro assemelha-se, em termos relativos, ao de alguns
países ricos – e continua crescendo.
Há vários problemas com o gasto social no Brasil,
além do seu tamanho e do ônus que este impõe ao
crescimento. Em especial, o impacto distributivo desse
gasto é pequeno, faltando-lhe foco, notadamente nas
crianças pobres. Não apenas há despesas sociais significativas dirigidas aos não-pobres, sendo a gratuidade universal do ensino público superior o caso mais
flagrante, como estas continuam se expandindo, principalmente por meio das transferências operadas pela
previdência e a assistência social, as quais são dirigidas
a faixas etárias em que quase já não existem pobres. As
despesas com aposentadorias e pensões corresponderam, em 2004, a quase 70% do gasto social do governo
federal, contra menos de 7% aplicados em programas
de transferência focados nas famílias pobres. Esse
perfil de gastos sociais faz com que, no Brasil, a razão
entre a renda apropriada pelos 20% mais ricos e pelos
20% mais pobres praticamente não se altere quando se
contabiliza o efeito de tributos e transferências governamentais, ao contrário do que ocorre nos países ricos,
onde essa razão diminui significativamente.
Soma-se a isso que essas transferências muitas vezes não estão associadas à exigência de contrapartidas
(freqüência à escola, vacinação, etc.) que permitam
quebrar a perpetuação intergeneracional da pobreza.
Isso faz com que o gasto social no Brasil seja pouco
eficiente em promover a melhora estrutural e mais
duradoura na distribuição de renda. Com isso, o seu
impacto distributivo depende de sua manutenção em
patamar elevado e por tempo indefinido. As regras de
acesso aos programas de assistência social também
são demasiadamente benevolentes, entre outras coisas, desestimulando a formalização da mão-de-obra
no mercado de trabalho, ao garantirem o benefício de
um salário-mínimo aos 65 anos para a Lei Orgânica
de Assistência Social – Loas, mesmo sem qualquer
contribuição prévia.
Em que pese a necessidade de políticas compensatórias, é preciso que elas sejam mais eficientes.
Propomos que quatro alterações sejam priorizadas.
Primeiramente, que os subsídios sociais do Estado
sejam concentrados nas famílias – e, em especial, nas
crianças – realmente pobres. Segundo, que não se elevem mais os subsídios transferidos pela previdência
social, pois seu impacto marginal sobre a pobreza é
muito pequeno. Terceiro, que se tornem mais exigentes as regras de elegibilidade aos benefícios da assistência social. Em particular, propomos que se retorne
à legislação dos anos 1970, que garantia esse benefício apenas àqueles que tinham pelo menos 70 anos e
comprovavam ter contribuído para o INSS por um
certo período de tempo. Quarto, que se privilegiem
os gastos sociais associados a contrapartidas que motivem as famílias a elevar o seu capital humano, criando condições para saírem sozinhas da pobreza e para
dispensarem as transferências compensatórias fornecidas pelo governo. Nesse sentido, melhorar a qualidade do gasto público significa não apenas aumentar
o peso dos investimentos na composição da despesa
primária, em detrimento de gastos correntes que não
contribuem para acelerar o crescimento, mas também
reorientar o gasto social em direção a políticas mais
focadas nos pobres e em promover alterações estruturais na distribuição de renda.
Também a legislação trabalhista reflete esse viés
distributivista, que ignora a realidade econômica do
país e os custos que isso impõe, promovendo transferências de renda para alguns segmentos privilegiados
da população, em detrimento do interesse coletivo. O
Brasil dá uma proteção legal aos seus trabalhadores
bem acima da média internacional. A evidência mostra, porém, que há forte relação entre a intensidade da
proteção legal, o grau em que os trabalhadores estão
dispostos a pagar pelos benefícios que esta concede,
e a extensão com que ela é respeitada: em geral, quanto mais intensa a regulação do mercado de trabalho,
maior o grau de informalidade, menor a participação
na força de trabalho e maior o desemprego, especialmente entre os trabalhadores mais jovens. Trata-se,
portanto, de uma regulação falsamente benevolente,
considerando que mais da metade dos trabalhadores
brasileiros são informais e, conseqüentemente, não
têm garantidos os benefícios concedidos pela legislação. Nesse sentido, nossa proposta é que se simplifique e flexibilize a regulação trabalhista, eliminando as
regulações que trabalhadores e empresas não aceitam
de forma voluntária. Sugerimos, essencialmente:
• a eliminação da cobrança de contribuições para
instituições como Sesi, Senai e Sebrae;
• a redução da alíquota do FGTS e a liberdade de
aplicação dos recursos pelo trabalhador;
• a transferência para acordos coletivos, negociados
diretamente entre trabalhadores e empresas, da fixação de regras relativas, por exemplo, à jornada e
ao horário de trabalho.
Tão ou mais preocupantes que o elevado e crescente gasto com previdência e assistência social e a “benevolência” da regulação trabalhista são as variadas
iniciativas “informais” de redistribuição de renda, que
também se tornaram mais comuns nas duas últimas
décadas, penalizando o crescimento pela esterilização
de recursos que, de outra forma, poderiam ser utilizados para elevar o bem-estar agregado. São exemplos
de iniciativas redistributivistas “informais”:
• a opção do Ministério Público e do Judiciário por
buscar a “justiça social” em detrimento do estrito
cumprimento dos contratos;
• a crescente ocupação para fins privados do espaço
público, como ocorre nas atividades do comércio
ambulante, de “flanelinhas” e de outros “donos do
espaço público”, como ônibus piratas;
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• a competição desleal imposta por empresas informais contra as formalmente estabelecidas, drenando seus rendimentos;
• o desrespeito aos direitos de propriedade, como
ocorre nas invasões de fazendas, terrenos e
prédios, saques a caminhões e supermercados,
etc.;
• o aparente aumento da freqüência de crimes contra o patrimônio e da corrupção, que são métodos no extremo da ilegalidade, mas de alta eficácia distributiva.
Estes mecanismos redistributivos têm características comuns. Em primeiro lugar, são todos “justificados” e tolerados com o argumento de que são instrumentos que tiram de quem tem para dar para quem
não tem: mesmo em relação às atividades criminosas,
como o roubo e a corrupção em “pequena” escala, é
freqüente se recorrer a esse tipo de argumento, se não
como justificativa, pelo menos como atenuante, pois,
afinal de contas, “também, o coitado não tem o que
comer”. Em segundo lugar, o impacto efetivo sobre
a distribuição de renda dessas transferências heterodoxas é uma incógnita, já que essas ações freqüentemente beneficiam mais a quem já tem do que aos
pobres: alguns dos principais esqueletos públicos foram criados pelo perdão de dívidas dos mutuários do
Sistema Financeiro de Habitação – SFH e de grandes
fazendeiros, que se encontram no topo da pirâmide
de renda. Por fim, a eficiência dessas iniciativas é baixa, pois elas impõem um ônus elevado sobre o potencial de crescimento do país.
Uma família pode aumentar a sua renda produzindo ou se apoderando do que os outros produzem.
Nas sociedades primitivas, quem produzia era obrigado a gastar parte do seu tempo protegendo a sua
produção. Nas sociedades modernas, o Estado cumpre esse papel, que é uma atividade com significativas economias de escala, permitindo que as pessoas
dediquem mais do seu tempo à produção. No Brasil,
o Estado não vem cumprindo bem esse papel, e o
desrespeito aos direitos de propriedade e aos contratos, não apenas pelo setor público, mas também pelo
privado, se tornou freqüente. Invasões de terra, de
imóveis urbanos e do espaço público e o crime contra
as pessoas e o patrimônio, como, por exemplo, rouSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 59-71, jul./set. 2006
bos de carga e de eletricidade, atingem proporções
cada vez mais preocupantes.
O resultado é um aumento do custo com segurança – carros blindados, vigias, câmeras, etc. – e do
risco pessoal e patrimonial. Isso aumenta o custo e
o risco do investimento, reduz a eficiência e desvia
recursos para atividades que não geram um retorno
líquido para a sociedade. Além disso, recursos gastos
para redistribuir o que os outros produziram, ou para
impedir que isso aconteça, nada adicionam à renda
agregada. Seus efeitos sobre o PIB se dão exclusivamente pelos incentivos que criam para quem produz.
Invasores de terra acampados à beira da estrada e flanelinhas, por exemplo, não exercem atividades produtivas. Recursos destinados a impedir a expropriação,
tais como cercas, câmeras de segurança, guardas, vigilantes, carros blindados, etc., também não aumentam
o produto total a ser distribuído. Mesmo que essas
iniciativas sejam capazes de melhorar a distribuição
do “bolo”, elas exercem efeito negativo tão significativo sobre o seu tamanho que a parcela efetiva recebida pelos grupos beneficiados pode diminuir, ao invés
de aumentar.
Essas práticas informais e ilegais têm prosperado
também pela falta de reação do Estado, que se esquiva
de sua obrigação de fazer cumprir a lei, ou capitanea
do ele próprio iniciativas desse tipo. A regulação de
serviços públicos, por exemplo, é objeto freqüente de
pressões estatais para que se desrespeitem os contratos com base em argumentos “distributivistas”. Com
o Estado restringindo voluntariamente o seu campo
de atuação cada vez mais, legitima-se o desrespeito à
lei e transfere-se para o setor privado e à sociedade
em geral a responsabilidade por encontrar substitutos
para aquilo que deveria ser o seu papel. Por exemplo,
está disseminada no país a idéia de que o indivíduo
necessita cuidar privadamente de sua proteção, pois
o Estado não o fará. A ocupação do solo urbano é
outro exemplo; a solução de conflitos por meios violentos, outro mais. Atualmente, espaços públicos são
loteados e vendidos por privados sem que haja qualquer reação do poder constituído.
A ênfase no redistributivismo precisa ser reavaliada em busca de maior equilíbrio. As pessoas querem
que o governo gaste mais com o social, mas não estão
dispostas a pagar mais impostos para financiar esses
gastos, correndo para a informalidade. Justifica-se o
desrespeito aos direitos contratuais e de propriedade com a expectativa de que isso beneficie os mais
pobres, mas esquece-se de que são esses que sofrem
mais com a falta de crescimento e empregos que
acontece quando o investimento foge do país, com
receio da expropriação. É preciso repensar as políticas públicas de assistência social, mas também as
normas informais e os valores que regem a vida econômica e social.
A informalidade precisa ser combatida em suas
várias manifestações. Não são informais apenas os
agentes econômicos que não cumprem a regulação
trabalhista; também o são todos aqueles que obtêm
vantagens competitivas desrespeitando outras regulações ou sonegando impostos, como o são igualmente
os imóveis não registrados.
Nossa proposta é reformar todos esses marcos
regulatórios que empresas e famílias tendem a não
respeitar, com medidas que, por um lado, reduzam o
custo de formalização, e, por outro, penalizem mais
fortemente as atividades que permanecerem informais. Com relação às empresas, por exemplo, além de
reduzir o peso e o custo de recolhimento de tributos e
cumprimento de regulações, será preciso rever e consolidar a regulamentação tributária e empresarial nas
três esferas de governo. Isto porque serão necessárias a reestruturação, simplificação e centralização do
processo de registro de novas empresas, aumentando
a proporção de registros feitos via internet, fundindo
os registros fiscais e comerciais e ampliando a troca
de informações entre as autoridades tributárias federais, estaduais e municipais. É importante também
impor sanções às atividades que permanecerem informais; para isso, deve-se abandonar a idéia de que
a informalidade é uma “política social disfarçada” e a
lógica de que a “justiça social” tudo justifica.
O Brasil precisa também de uma agenda de segurança jurídica que reduza a incerteza sobre as regras estabelecidas pelo Estado, tanto no que tange
às suas relações com os agentes privados como nas
transações entre estes. A falta de segurança jurídica
tem criado um problema de inconsistência dinâmica
que prejudica o investimento em vários setores e ati-
vidades: o negócio é atraente antes de feito o investimento, mas deixa de sê-lo depois, tornando a transação inviável. Para mitigar esse problema, em especial
em relação ao oportunismo estatal, é preciso limitar
a capacidade de o governo mudar as regras “no meio
do jogo”, impedir o efeito retroativo das mudanças
de regras e exigir que sua atuação se paute por um
elevado grau de previsibilidade e certeza.
A falta de segurança jurídica tem comprometido
seriamente a realização de investimentos e a eficiên
cia econômica. Um caso paradigmático é a infraestrutura. A legislação que regula as atividades empresariais nesses setores é incompleta e instável, as
agências reguladoras responsáveis pela sua aplicação
e por coibir o oportunismo estatal têm baixo grau
de independência e o Poder Judiciário não tem sustentado a autonomia das agências nem contribuído
para o cumprimento célere, previsível e imparcial
das normas regulatórias. As Parcerias Público-Privadas – PPPs, não surpreendentemente, mostraram
que não são a solução para atrair investimentos em
infra-estrutura na escala em que o país precisa, pois
não resolvem a maior parte dos problemas que atravancam os projetos nesses setores. Elas não tornam
mais fácil obter licenças ambientais, não melhoram a
qualidade da regulação e não protegem o investidor
contra o ativismo judicial, o roubo de serviços ou a
expropriação estatal.
Defendemos, neste texto, a visão de que, sem reformas adicionais, o país continuará sofrendo com o
baixo volume de investimentos em infra-estrutura e
que, para mudar esse quadro, será necessário adotar
uma estratégia multifacetada, envolvendo um conjunto amplo de medidas que inclua:
• ampliar os investimentos públicos em infra-estrutura e ao mesmo tempo retomar o programa de
privatização e concessões;
• completar os marcos regulatórios em transportes
(por exemplo, portos), eletricidade e saneamento;
• desestimular o ativismo judicial e fortalecer as atividades de planejamento nos ministérios e a autonomia decisória das agências reguladoras;
• consolidar as atividades de regulação e fiscalização
ambiental do Ibama, órgãos estaduais, Ministério
Público Federal e sua contrapartida nos estados,
67
68
de forma que essas instâncias atuem de forma
coordenada e em paralelo;
• desenvolver instrumentos para administrar riscos
e facilitar o financiamento dos projetos de infraestrutura.
Assim como na infra-estrutura, também no mercado monetário e de títulos da dívida pública, observa-se um problema de inconsistência dinâmica. Ex
ante, interessa ao governo tomar recursos emprestados das famílias e empresas, como interessa a estas
emprestar para o governo. Porém, ao fazê-lo, o poupador se arrisca a ter um retorno abaixo do esperado, caso o governo adote uma política monetária que
acelere a inflação. Depois do empréstimo efetivado,
se o governo gerar uma “surpresa inflacionária”, há
pouco que o poupador possa fazer, a não ser amargar
o default parcial imposto pelo governo. Sabedor disso,
aquele exigirá que o governo pague juros mais altos,
para compensar o risco de “surpresas inflacionárias”,
e preferirá operações líquidas e de curto prazo, que lhe
permitam recompor rapidamente seu portfólio, caso
pressinta que o governo vai agir com oportunismo.
O alto custo da dívida pública e o seu perfil, de
curto prazo e com forte indexação à taxa Especial
de Liquidação e de Custódia – Selic, são alguns dos
problemas mais importantes do equilíbrio macroeconômico de baixo nível discutido anteriormente.
Por isso, seria importante reduzir o risco de o governo gerar “surpresas inflacionárias” garantindo-se
que o Banco Central administre a política monetária
com independência e incentivos imperfeitamente
alinhados com os do governo. A proposta é que
se dê autonomia legal ao Banco Central, estabelecendo-se mandatos fixos de quatro anos para o seu
presidente e demais diretores, devidamente escalonados, sendo o do presidente intercalado com o do
presidente da República.
Uma agenda de fortalecimento da segurança jurídica também precisa contemplar a melhoria do desempenho do Poder Judiciário, o que exigirá iniciativas pelo lado da demanda e da oferta de serviços
judiciais. Entre aquelas, o mais urgente é reformar o
nosso complexo Código de Processo, montado para
lidar com cada processo como se ele fosse uma exceção. Adicionalmente, deve-se colocar em uso a súSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 59-71, jul./set. 2006
mula vinculante e a súmula impeditiva de recursos,
aprovadas na reforma constitucional de dezembro
de 2004, mas, até o momento em que escrevemos,
nunca utilizadas. Do lado da oferta, é preciso mudar
a cultura dos operadores do direito, de que a morosidade é uma coisa normal, quase uma “qualidade” da
justiça, e melhorar a gestão dos tribunais. Em relação
à falta de previsibilidade e à politização das decisões
judiciais, deve-se estimular decisões mais focadas no
mérito do que nos detalhes processuais, limitar o prazo de validade das liminares, melhorar a qualidade
da legislação, colocar em uso a súmula vinculante e
mudar a cultura judiciária do país, de forma que os
magistrados passem a valorizar mais a previsibilidade
das suas decisões.
A segurança jurídica (e o manejo responsável
da política econômica) também pode ser estimulada fortalecendo o poder disciplinador do mercado,
de forma a elevar o custo de medidas voltadas para
mudar as regras “no meio do jogo”. Uma forma de
fazer isso é instituindo a conversibilidade da moeda
nacional. Para que haja tempo para melhorar a qualidade da política macroeconômica e se aperfeiçoarem
os mecanismos de combate à lavagem de dinheiro, a
conversibilidade plena deveria ser resultado de uma
estratégia pré-anunciada implementada ao longo de
cinco a dez anos.
Outra forma de aumentar a integração do Brasil
à economia mundial é promovendo uma nova rodada de abertura comercial. A partir do final dos anos
1980, o Brasil abriu bastante sua economia, registrando, em 2004, um dos mais altos patamares de integração comercial de sua história moderna. Não obstante,
nem por isso deixamos de ser um dos países mais fechados do mundo. Esse grau reduzido de integração
comercial é uma das razões por que a taxa de juros no
Brasil é tão elevada. Se o Brasil for capaz de elevar seu
fluxo de comércio exterior, ele terá mais flexibilidade
para se ajustar a choques externos, sem precisar desacelerar o crescimento, desvalorizar o câmbio e elevar
os juros domésticos substancialmente. Isso significa
menores riscos macroeconômicos, o que facilitará a
integração financeira e o alongamento de prazos no
mercado de crédito.
Lembremos que a única forma razoável de se expandir o fluxo de comércio é exportando e importando mais. Para isso, precisamos abrir mais a economia,
com o que o câmbio se desvalorizará, as empresas terão maior acesso a bens de capital e insumos baratos
e modernos, tornando-se mais competitivas, e serão
incentivadas a buscar o mercado externo.
É nesse contexto que propomos um novo corte
de tarifas de importação, a ser implementado gradual
mente, mas com prazo e metas intermediárias bem
estabelecidas. O objetivo é baixar a média simples
das tarifas nominais para um valor próximo a 7%,
priorizando o corte das tarifas mais altas, de forma a
reduzir as diferenças intersetoriais de proteção, ainda
significativas. Como os setores mais protegidos figuram entre os mais oligopolizados, isso elevará a pressão competitiva das importações exatamente onde
ela é mais necessária, fato que aumentará a eficácia
do canal cambial da política monetária, contribuindo
também para reduzir a volatilidade dos juros domésticos. Paralelamente à redução de tarifas, é necessário
eliminar uma série de entraves burocráticos e de regu
lações de produto que encarecem as importações e
dificultam as exportações.
Nem só de eficiência e investimentos em capital físico depende o crescimento. Também o capital humano é um insumo de crescente importância
no processo de desenvolvimento e, no Brasil, este
é escasso. Em especial, uma característica que distingue o Brasil no cenário internacional é a baixa
escolaridade média da sua força de trabalho, mesmo
em comparação a países em estágio de desenvolvimento semelhante ao nosso. Pode-se esperar que a
própria aceleração do crescimento leve a um ritmo
mais rápido de acumulação de capital humano, mas
isso não dispensará o Estado de exercer papel central tanto na expansão da oferta de serviços como
estimulando a demanda por educação entre os segmentos menos favorecidos da população. Para isso,
a política educacional deveria priorizar:
• a universalização do ensino médio. Do lado da demanda, defendemos a inclusão no programa Bolsa
Família de jovens entre 16 e 18 anos, tornando os
benefícios concedidos pelo programa crescentes
com a idade, de forma a compensar o também as-
cendente custo de oportunidade de estudar; e, pelo
lado da oferta, a criação do Fundo Nacional para
o Desenvolvimento do Ensino Básico – Fundeb,
com vistas a atenuar o impacto da universalização
desse nível de ensino sobre as finanças estaduais;
• a melhoria da qualidade da educação básica. Para
isso, propomos (i) a avaliação sistemática de professores e escolas e o seu uso como critério de
alocação de recursos públicos; (ii) o aumento da
competição por alunos entre escolas, inclusive
privadas, fazendo com que estas disputem os recursos públicos alocados à educação; e (iii) a universalização da pré-escola, de forma a compensar
as crianças carentes pelo ambiente doméstico desfavorável e equalizar as oportunidades;
• aumento da eficiência e da eqüidade no ensino superior, por meio (i) da cobrança de mensalidade
na universidade pública, como ocorre em muitos
outros países, dos Estados Unidos à China, incentivando a universidade pública a disputar alunos
com as privadas; e (ii) da expansão do Programa
Federal de Crédito Educativo e a implementação
de um programa público de bolsas de estudo para
alunos carentes.
A falta de apetite para investir no país é fácil de
entender. Líquido de impostos e do custo de cumprir
regulações, e ajustado para os muitos riscos a que hoje
em dia se sujeita quem detém capital, o retorno do
investimento no Brasil é muito menor do que parece à
primeira vista. Isso significa que só poupar mais pode
não ser suficiente para fazer o investimento aumentar
e o crescimento acelerar. Um dos objetivos da agenda
macroeconômica aqui apresentada é exatamente estabelecer melhores condições para o investimento do
setor privado – taxa de juros e carga tributária mais
baixas e melhor infra-estrutura. Outro é recuperar a
capacidade de o Estado eleger prioridades, melhorando, assim, a qualidade do gasto público. A melhoria do
ambiente de negócios, por meio de regras mais estáveis
e eficientes, o aumento da competição e a recuperação
da capacidade de o Estado impor regras e organizar a
atividade econômica (e a vida social em geral) são os
objetivos principais da agenda microeconômica.
É necessário contar com uma estratégia abrangente e explícita de reação à perda de dinamismo da
69
70
economia brasileira que vá além da listagem de um
menu de reformas. É preciso ter efetivamente uma
estratégia de desenvolvimento, uma agenda completa que explore as complementaridades e sinergias
existentes entre as diversas reformas, estabeleça a
seqüência correta entre elas e explore a distribuição
de perdas e ganhos de cada uma, de forma a viabilizar o indispensável apoio político, sem o qual sua
implementação será inviável, por melhor que tenha
sido sua concepção.
É essencial, também, eleger prioridades. Consideramos que essa estratégia deveria ter como principais pilares: aproximar a carga tributária do patamar
observado entre 1968 e 1993; reduzir o custo de
capital para todos os empreendedores e não apenas
para grandes empresas e fazendeiros beneficiados
por subsídios públicos; melhorar a infra-estrutura de
transporte; elevar significativamente o nível educacional da força de trabalho; e diminuir a insegurança
pessoal, patrimonial e jurídica que caracteriza o país.
Para isso, a meta intermediária mais importante é
reduzir significativamente a razão dívida pública
líquida/PIB, o que exigirá cortar os gastos primários correntes como proporção do PIB. Isso mostra
que, em que pese a importância e a complexidade
da agenda microeconômica, a principal prioridade
de nossa estratégia é completar o ajuste macroeconômico e, em especial, reduzir o elevado nível dos
gastos públicos correntes.
Queremos concluir enfatizando a necessidade de
que as propostas apresentadas não sejam descartadas apenas porque são impopulares. Como colocou
Galbraith, citado na epígrafe deste artigo, os economistas e, acreditamos, a sociedade em geral não devem
deixar de fazer as reformas de que o país necessita só
porque elas não são populares. Fugir das suas obrigações com receio da impopularidade tem sido um
caminho que enfraqueceu enormemente o Estado e
as elites no Brasil, dificultando uma reação ao estado
de abulia em que mergulhou a nossa economia.
Em síntese, o que de mais importante foi proposto é uma estratégia de retomada do desenvolvimento
que envolve, fundamentalmente:
• na área externa, a continuidade da redução da
dívida externa líquida, mediante o pagamento da
dívida bruta; a continuidade da acumulação de
reservas; a adoção de uma nova rodada de abertura da economia; e a migração gradual, em um
horizonte de cinco a dez anos, rumo a uma situação em que a moeda nacional se torne livremente
conversível;
• no campo fiscal, uma forte redução do coeficiente dívida pública/PIB, mediante a manutenção do
superávit primário em níveis elevados ainda durante alguns anos, acompanhada de uma agenda de
melhora da qualidade do ajustamento, com tetos
declinantes para o gasto corrente expresso como
proporção do PIB; significativa redução do percentual de vinculações; aumento do investimento
público; e diminuição gradual da carga tributária,
distribuída ao longo do tempo;
• no campo microeconômico, um conjunto amplo de
reformas, envolvendo mudanças na legislação trabalhista; melhora do ambiente regulatório; fortalecimento da segurança jurídica; e significativa melhora na escolaridade média da população brasileira.
Naturalmente, uma estratégia de desenvolvimento para o Brasil terá de considerar outras reformas
que não foram aqui tratadas, por falta de conhecimento ou porque as julgamos menos críticas, o que
não significa que sejam irrelevantes – citamos, como
exemplos, as instituições políticas, as áreas de saúde
e tecnologia, a regulação ambiental, etc. As propostas
aqui apresentadas também terão de ser detalhadas,
identificando-se as leis e instituições que precisarão
ser alteradas e estabelecendo-se uma seqüência adequada entre elas.
O que desejamos é gerar o debate. Não adianta
termos boas propostas se não formos capazes de
conquistar corações e mentes. Esperamos que você,
leitor, tenha se convencido, senão das nossas idéias,
pelo menos da necessidade de rompermos o marasmo
em que o Brasil mergulhou nas últimas duas décadas.
Notas
Este artigo corresponde ao capítulo de conclusão do livro
“Rompendo o marasmo – A retomada do desenvolvimento no
Brasil”, de nossa autoria (2006).
1. Com os PIBs medidos em paridade de poder compra (PPP).
Holanda, S.B. de. Raízes do Brasil. São Paulo: Companhia
das Letras, 1936. (reedição de 2004).
Alston, L.; Melo, M.; Mueller, B.; Pereira,
C. Who decides on public expenditures? A political economy
analysis of the budget process: the case of Brazil. Banco
Inter-Americano de Desenvolvimento-BID, RE 1-05-006,
set. 2005.
Matta, R. Tocquevilleanas: notícias da América. Rio de
Janeiro: Rocco, 2005.
Pinheiro, A.C.; Giambiagi, F. Rompendo o marasmo: a
retomada do desenvolvimento no Brasil. Rio de Janeiro:
Campus, 2006.
Armando Castelar Pinheiro
Economista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – Ipea.
Fabio Giambiagi
Economista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – Ipea.
Artigo recebido em 9 de maio de 2006.
Aprovado em 30 de junho de 2006.
GIAMBIAGI, F.; PINHEIRO, A.C. Sem clima para crescer: uma síntese dos argumentos. São Paulo em Perspectiva, São Paulo,
Fundação Seade, v. 20, n. 3, p. 59-71, jul./set. 2006. Disponível em: <http://www.seade.gov.br>; < http://www.scielo.br>.
71
O desenvolvimento revisitado
R icardo C arneiro
Resumo: O artigo procura lançar luzes sobre as razões da insuficiência das políticas de inspiração liberal em estabelecer um novo modelo de desenvolvimento para
o Brasil e América Latina. Contrasta esta experiência com o êxito obtido pelos países asiáticos fundado num perfil distinto de políticas de desenvolvimento.
Palavras-chave: Desenvolvimento econômico. Desenvolvimento comparado. Políticas econômicas.
Abstract: The article shed light on the reasons of the failure of liberal policies in constructing a new model of development in Brazil and Latin America. It faces this
experience against that of Asians countries which success was based in other kind of policies.
Key words: Economic development. Economic policy. Comparative experiences.
U
ma década e meia de hegemonia das políticas econômicas de inspiração liberal, na América Latina e no Brasil, e seus insignificantes resultados na criação de um
regime de crescimento sustentado, com simultânea redução da desigualdade social, têm posto na ordem do dia
a discussão do desenvolvimento. Apesar da conquista da estabilidade inflacionária, essas políticas mostram-se
incapazes para equacionar as várias questões concernentes ao desenvolvimento, seja nas suas expressões mais
simples, como a quantitativa, ou nas mais complexas como a da convergência para os padrões tecnológicos e
de consumo dos países centrais.
As políticas de corte liberal lograram êxito na obtenção da estabilidade inflacionária. Suas ambições eram,
todavia, mais amplas, ao propugnarem a construção de novas relações Estado-mercado capazes de engendrar
um novo modelo de desenvolvimento. Sua tarefa inicial foi a desmontagem do padrão nacional-desenvolvimentista, às voltas com uma crescente perda de dinamismo após as mudanças internacionais do final dos anos 1970.
As privatizações, acompanhadas das aberturas comercial e financeira, constituíram numa primeira etapa, suas
mudanças prioritárias, realizadas em simultâneo como o programa de estabilização.
Ao longo do tempo, os instrumentos macroeconômicos para obtenção da estabilidade inflacionária modificaram-se, mas manteve-se sua prioridade. Por sua vez, aperfeiçoaram-se as reformas na direção da construção
de uma nova relação Estado-mercado. O sentido era claro: desregular e reduzir os obstáculos interpostos pelas
instituições e a legislação subjacente, ao livre funcionamento do mercado, criando um clima favorável aos negócios. Contudo, os resultados da segunda geração de reformas não parece ter sido superior aos da primeira,
quando considerados pela ótica do desenvolvimento.
74
Ricardo Carneiro
Com base nessas observações iniciais, o presente texto procura lançar luzes sobre as razões da insuficiência dessas políticas em estabelecer um novo
modelo de desenvolvimento. Inicialmente apresentase uma breve revisão do debate sobre o subdesenvolvimento, no âmbito da economia política latinoamericana. Em seguida, assinalam-se as principais
transformações no ambiente internacional pós-anos
1980, visando, sobretudo, caracterizar a constituição
de duas periferias capitalistas: uma dinâmica, a asiática; e outra atrasada, a latino-americana. Por fim,
são estabelecidas relações entre este desempenho e
os distintos perfis das políticas econômicas perseguidas por esses grupos de países, sugerindo que o êxito
foi alcançado por aqueles com orientação da política
econômica de corte intervencionista, em contraposição ao fracasso daqueles de inspiração liberal.
O subdesenvolvimento: a contribuição
da economia política latino-americana
Uma importante vertente do debate sobre o subdesenvolvimento originou-se da Economia Política da Cepal. Sua caracterização como resultante
da propagação lenta e desigual do progresso técnico tem, em Prebisch (1988), seu ponto alto. No
seu texto introdutório e no relatório subseqüente,
publicado no final dos anos 1940, Cepal (1988),
o autor faz a crítica à idéia do desenvolvimento
fundado nas vantagens comparativas com base na
divisão internacional do trabalho então prevalecente, da qual participavam países produtores de
bens primários e de bens industrializados.
Ao verificar que os ganhos de produtividade foram substancialmente maiores na indústria ante a atividade primária, o autor constata que, ao contrário
do que sugeria a teoria das vantagens comparativas,
isto não se traduziu numa queda de preços relativos
dos bens industriais ante os agrícolas, indicando um
bloqueio na propagação do progresso técnico que
conduziu à deterioração dos termos de trocas entre
os dois grupos de países.
Na identificação dos fatores responsáveis por essa
tendência, Prebisch sugere a importância das estruturas de oferta, como fator crucial. Assim, na economia
industrial, os ajustes ao longo do ciclo econômico
faziam-se pelas quantidades, enquanto nas estruturas
primárias ocorriam por meio dos preços. A rigidez
de preços industriais dever-se-ia, em última instância,
à rigidez salarial, tanto pela transmissão dos ganhos
de produtividade aos salários, nas fases de expansão,
quanto pela maior resistência à sua queda nas recessões em razão da maior organização dos trabalhadores, reflexo do menor excedente de força de trabalho
nessas economias. Nos países produtores de bens
primários, os preços e salários seriam mais flexíveis,
especialmente em razão do excedente estrutural de
força de trabalho.
Embora o argumento de Prebisch esteja restrito à
flexibilidade dos salários e ao excedente de força de
trabalho, ele pode facilmente ser derivado para aspectos mais amplos da estrutura produtiva. A maior
flexibilidade de preços dos bens primários pode ser
explicada por razões técnicas – maior rigidez da oferta – mas, também, por menores barreiras à entrada.
Ou seja, há um amplo potencial produtivo, medido
pelo excedente de força de trabalho e técnicas disseminadas, que pode ser utilizado para ampliar a oferta.
No setor industrial ocorre o oposto: oferta restrita de
mão-de-obra e técnicas relativamente monopolizadas.
Ao contestar a idéia de que o subdesenvolvimento
poderia ser superado através do aprofundamento da
divisão internacional do trabalho, com maior especialização na produção de bens primários, o autor, em
Cepal (1988), levanta alguns elementos de para sua
caracterização adicional, pela ótica da hierarquia dos
setores ou dos mercados. Assim, a expansão da indústria seria capaz de criar os mercados para os produtos primários, mas o contrário não seria verdadeiro. No esquema analítico utilizado, a razão para tal era
atribuída ao crescimento menos que proporcional do
consumo de bens primários, ante os bens industriais.
Ou seja, os mercados de produtos agrícolas cresceriam a um ritmo inferior aos mercados de bens industriais, refletindo elasticidades-renda diferenciadas
da demanda por esses bens.
Na obra de Celso Furtado, o diagnóstico sobre o
subdesenvolvimento ganha momento, ao se aprofundar na discussão de seus determinantes: as dimensões
domésticas. Assim, por exemplo, em Furtado (1961)
e (1992), o desenvolvimento capitalista é visto como
um processo de incorporação e difusão de novas técnicas, com o conseqüente aumento da produção e da
produtividade. A absorção dessa produção ampliada
seria realizada de modos diversos, mas mormente
pelo aumento do consumo, permitido pela transferência dos ganhos de produtividade aos salários. Em
contraposição, o subdesenvolvimento é visto como
uma versão parcial e bloqueada do desenvolvimento.
De um lado, pela propagação desigual do progresso
técnico e, de outro, pela transmissão restrita dos ganhos de produtividade aos salários.
No plano da distribuição, o autor dá grande ênfase
à assimilação desigual do progresso técnico na esfera
produtiva e nos estilos de vida, vale dizer nos padrões
de consumo, configurando uma característica adicional do subdesenvolvimento. Isto decorreria da má
distribuição da renda resultante da não-transmissão
dos ganhos de produtividade aos salários, cuja razão
última seria o excedente estrutural de mão-de-obra
dessas economias.
Comparado ao desenvolvimento, o subdesenvolvimento possuiria portanto duas especificidades: a
ausência de autonomia tecnológica, ou a incapacidade de gerar periodicamente surto de inovações; e a
maior heterogeneidade social expressa numa pior distribuição da renda. O primeiro aspecto desdobra-se
na idéia de que, nos países desenvolvidos, a dinâmica
do crescimento é comandada pelo progresso técnico,
enquanto nos subdesenvolvidos é determinada pela
demanda externa, num primeiro momento, e pela
demanda insatisfeita por importações, num segundo.
O raciocínio completa-se com as considerações sobre distribuição da renda, pois é a sua concentração
– ao implicar padrões de consumo heterogêneos, não
massificados – que constitui um limite adicional à
aproximação de uma dinâmica semelhante à dos países desenvolvidos.
A economia política na América Latina avança na
crítica à teoria cepalina realizada pela escola de Campinas, em particular por Cardoso de Mello (1998) e
Tavares (1998a). Nesses autores, a questão do subdesenvolvimento é vista como dimensão essencial, ou
a especificidade do capitalismo tardio. A industrialização é tratada como o processo de constituição de
forças produtivas capitalistas, capazes de assegurar a
reprodução endógena do conjunto do sistema econômico. O subdesenvolvimento confundir-se-ia com
a não-constituição dessas forças produtivas e, mais
particularmente, com a atrofia do segmento produtor
de meios de produção da indústria, cuja implantação
permitiria a autodeterminação do processo de acumulação de capital.
A especificidade dessas economias estaria na ausência das bases materiais, necessárias para permitir
a acumulação de capital de modo independente dos
mercados prévios, criados pelo setor exportador. A
industrialização, por sua vez, é entendida num sentido estrito não apenas como dominância do setor
industrial na economia, mas também como a internalização ou endogeinização da sua reprodução ampliada. Isto permitiria à capacidade produtiva crescer
independentemente dos mercados prévios, ou adiante da demanda, numa dinâmica especificamente capitalista, na qual a decisão de investir e sua efetivação
comandam a reprodução do sistema econômico.
Uma questão aparentemente esquecida na escola
de Campinas, e na sua crítica à Cepal, diz respeito à
heterogeneidade social e, mais particularmente, à distribuição de renda. A omissão é aparente, pois nesta
interpretação, a questão da distribuição da renda não
é vista como um obstáculo ao desenvolvimento, se e
enquanto este for entendido apenas como aquisição e
ampliação das forças produtivas especificamente capitalistas. Como a experiência do nacional desenvolvimentismo demonstrou, foi possível às economias
subdesenvolvidas lograrem um ritmo elevado de
crescimento e de diferenciação das forças produtivas,
sem reduções substantivas na heterogeneidade social
e melhoria na distribuição da renda. Desta forma, tal
concepção não deixa de ser um avanço, pois considera a dimensão social do desenvolvimento e o seu
progresso um campo relativamente independente daquele produtivo-tecnológico.
No âmbito da economia política latino-americana,
embora constitua um inegável avanço em relação às
interpretações da Cepal, a contribuição da escola de
Campinas possui algumas limitações. A diferenciação
da estrutura produtiva em direção à indústria e, particularmente, à internalização do setor produtor de
meios de produção constitui uma condição necessária, mas não suficiente, para a autodeterminação do
processo de acumulação de capital, ou seja, para o
desenvolvimento capitalista. A condição suficiente
seria a internalização simultânea das condições para
geração do progresso técnico, de maneira autônoma.
A aceleração da industrialização retardatária no
período do pós-guerra decorreu das transformações
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Ricardo Carneiro
no padrão de concorrência no capitalismo central,
ao permitir um transbordamento da estrutura produtiva para a periferia, sob a forma de Investimento
Direto Estrangeiro. Isto resultou, por exemplo, na
grande presença do capital estrangeiro nas estruturas industriais periféricas. Em alguns casos, como o
brasileiro, pode-se inclusive realizar a incorporação
parcial do setor produtor de meios de produção,
mas sem a simultânea capacidade, ou autonomia,
para na sua operação, gerar periodicamente um conjunto de inovações.
A questão anterior mostra sua relevância para a
discussão dos determinantes do investimento, desde
então o principal responsável pela dinâmica do sistema. Num regime especificamente capitalista, a inovação responde por uma parte significativa da explicação da decisão de investimento. Se o setor produtor
de meios de produção implantado no país não possui
autonomia tecnológica, isto introduz modificações
na dinâmica de acumulação de capital, tornando-a específica e distinta daquelas dos países desenvolvidos.
Há uma outra linha de argumentação no trabalho de Cardoso de Melo (1998), que avança numa
direção importante para caracterizar o subdesenvolvimento das economias latino-americanas, ao identificar como especificidade das industrializações tardias seu ponto de partida, – economias exportadoras
capitalistas – associado ao momento histórico – a 2ª Revolução Industrial – no qual ocorreram. Isto explicaria porque, desde o início da industrialização, não
se pôde implantar o setor de meios de produção,
devido às escalas de produção incompatíveis com
o tamanho da economia local e ao grau de centralização e mobilização de capitais necessários para a
realização dos investimentos.
Na mesma direção, ao discutir o desenvolvimento do Brasil pela ótica financeira, Tavares (1998b)
afirma que, das três funções clássicas do sistema financeiro – criação de crédito, intermediação financeira e centralização do capital – as duas primeiras
tiveram, de um ou outro modo, desenvolvimento satisfatório, enquanto a última permaneceu atrofiada.
Referindo-se aos anos 1960 e 1970, durante a fase
de restrições à abertura financeira e de repressão do
sistema doméstico, a autora defende que foi possível
realizar a tarefa de mobilizar recursos para financiar
o desenvolvimento, com grande contribuição das
instituições públicas, e direcionar o crédito. Entretanto, não foi viável alcançar o objetivo de, na esfera
da propriedade da riqueza, concentrá-la e orientála para a esfera produtiva. Essa função foi realizada, virtual ou passivamente, pelo Estado, que criou
formas particulares de mobilização de recursos de
longo prazo, que por outro lado, possuíam limitação
intrínseca, pois se mobilizava capital de uma forma
passiva sem a sua centralização.
A partir das contribuições da economia política latino-americana, poder-se-ia caracterizar o subdesenvolvimento como uma insuficiência em três planos distintos: na esfera da propriedade, ou da baixa centralização
de capitais; na esfera financeira, ou da pequena capacidade de mobilização de recursos; e na esfera produtiva,
ou da incompatibilidade entre as escalas de produção
definidas pelo padrão tecnológico prevalecente e o tamanho do mercado local. Como conseqüência, a industrialização dessas economias teria, necessariamente, de lançar mão do capital externo, o que as colocaria
na dependência do padrão de concorrência intercapitalista vigente nas economias centrais.
O conjunto das contribuições mencionadas anteriormente permite, apesar das críticas às suas limitações, avançar numa caracterização, estrito senso,
do subdesenvolvimento. De acordo com Carneiro
(2005), seu ponto de partida é a inconversibilidade
monetária, que alcança relevância máxima em regimes liberalizados e cuja implicação maior é o baixo
grau de centralização de capitais e a pequena capacidade de mobilização de recursos. Ou seja, a idéia de
subdesenvolvimento deve arrancar da percepção que
o capitalismo latino-americano brasileiro e da maioria
dos países periféricos não alcançou formas de organização superiores, em particular a etapa financeira.
Quanto ao atraso produtivo-tecnológico propriamente dito, os elementos centrais são:
• ausência de autonomia tecnológica, mesmo em
países como o Brasil que atingiram elevada diferenciação da estrutura produtiva, cuja implicação é
a perda de dinamismo do processo de acumulação
de capital, tornando-o mais dependente das determinações da demanda;
• escalas técnicas de produção incompatíveis com o
tamanho do mercado local;
• maior especialização produtiva em setores com mercados de menor elasticidade-renda da demanda;
• presença significativa do capital estrangeiro e conseqüente dependência do processo de acumulação
dos padrões de concorrência vigentes nas economias centrais.
Os padrões de desenvolvimento
pós-1980 e as periferias
A discussão do desenvolvimento das economias periféricas e de suas políticas, após os anos 1980, deve
considerar, em primeiro lugar, a mudança do contexto
internacional prevalecente no pós-guerra, nos marcos
do acordo de Bretton Woods. Duas características
centrais emergem como relevantes para a constituição desse novo ambiente: a liberalização financeira,
no plano doméstico e internacional, e a mudança nos
padrões de concorrência intercapitalista.
Embora não seja o objetivo desse artigo discutir
a natureza dessas transformações, cabe assinalar ao
menos suas tendências e implicações gerais. No plano financeiro internacional, a liberalização significou
um completo descolamento dos fluxos de capitais daqueles das mercadorias. Maior volume e volatilidade
de capitais redundaram em crises monetário-cambiais
recorrentes, das quais poucos países periféricos escaparam ao longo das décadas de 1990 e 2000. Seu
efeito maior, todavia, foi o constrangimento à operação das políticas macroeconômicas domésticas, superáveis apenas a partir de certos arranjos particulares,
como será visto adiante.
O novo ambiente trouxe novidades relevantes,
da perspectiva da concorrência entre empresas, com
a ampliação do IDE e o deslocamento de parcelas
significativas da atividade industrial para a periferia.
Autores como Lall (2002) sugerem que esta relocalização ocorreu, sobretudo, em indústrias maduras do
ponto de vista tecnológico ou em atividades subsidiárias ao core produtivo, este último mais intensivo em
P&D e cuja localização continuou concentrada nos
países desenvolvidos. De qualquer modo, para vários
países da periferia, este novo padrão de concorrência
constituiu uma janela de oportunidade para avançar
no processo de industrialização.
Para países de baixo e médio níveis de renda, a
industrialização, entendida como um processo de
diversificação da estrutura da indústria e das exportações, acompanhada da ampliação do emprego in-
dustrial, constitui o mecanismo por excelência do
crescimento sustentado. Ou seja, para esses países, o
processo de desenvolvimento confunde-se com o da
industrialização. Só quando o nível de renda atinge
patamar elevado é que a composição do produto e do
emprego muda em direção aos serviços, como ocorre
com vários países desenvolvidos.
A avaliação do processo de desenvolvimento periférico, considerado por esse critério, qual seja, o da
continuidade e aprofundamento da industrialização,
realizado pela Unctad (2003), constata para o Brasil e
a América Latina uma visível descontinuidade a partir
dos anos 1980, contrastando com sua permanência
nos países asiáticos. Enquanto, nesses últimos, a manutenção da performance está associada à preservação do modelo de crescimento orientado para fora,
nos latino-americanos a perda de dinamismo coincide
com o processo de liberalização, sendo que a substituição da industrialização é centrada no mercado interno pela abertura e busca dos mercados externos.
No modelo de crescimento vigente após 1980, que
supõe economias mais abertas do que no passado, o
paradigma virtuoso implica a simultânea ampliação da
taxa de investimento, do valor adicionado industrial
e da exportação de manufaturados. A chave do seu
sucesso reside na mudança tecnológica, que permite aumentar a produtividade e os salários. Com raras
exceções, para países de nível de renda intermediário,
esses ganhos de produtividade estão inevitavelmente
associados à industrialização. Por sua vez, a ausência
de autonomia tecnológica, o ponto de partida desse
processo, implica necessariamente uma ampliação do
coeficiente exportado como mecanismo de aumentar
as importações, sobretudo aquelas de meios de produção, condição necessária para adquirir num segundo momento essa autonomia.
Naqueles casos de melhor performance, a ampliação do investimento se fez com um acréscimo
proporcional do valor adicionado na indústria e
da participação dos manufaturados nas exportações. Ou seja, o processo sustentou-se, em última
instância, na capacitação para realizar mudanças
tecnológicas endógenas e, conseqüentemente, nos
ganhos de produtividade. De acordo com tipologia sugerida por Akyuz (2005), esse padrão difere
tanto daquele da desindustrialização – entendida
como a redução do peso da indústria, no PIB e
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Ricardo Carneiro
no emprego – como do global sourcing – no qual
amplia-se a participação da indústria, mas não necessariamente a autonomia tecnológica.
Uma classificação dos países asiáticos e latinoamericanos, realizada a partir desses critérios pela
Unctad (2003) e pelo próprio Akyuz (2005), indica
uma grande diferenciação entre eles, destacando-se o
êxito dos primeiros e o fracasso dos últimos. No estrato superior, estão países como a Coréia e Taiwan, já
considerados avançados do ponto de vista industrial,
ou de “industrialização madura”, nos quais a diversificação da indústria ocorreu na mesma intensidade
das exportações, acompanhada de maior capacitação
tecnológica. Um segundo grupo de países asiáticos,
constituído por China, Índia, Malásia e Tailândia,
apresentou diversificação das exportações mais rápida comparativamente à estrutura industrial, indicando que o processo nesses países teve maior peso das
networks globais. Todavia, a participação da indústria
no produto permitiria classificar esses países como
uma nova geração de nações industrializadas. Em casos como das Filipinas e do México, a diversificação
na exportação de manufaturas esteve muito à frente
da ampliação do valor adicionado industrial, o que indica forte presença do global sourcing, podendo-se classificá-los como países industrializados de enclave.
Para a totalidade dos países latino-americanos, incluindo Argentina e Brasil, observou-se um processo
de estagnação, tanto do peso do valor adicionado industrial no PIB quanto da participação das exportações de manufaturados. Nos dois países, houve um
pequeno ganho nesses indicadores, concentrado no
segmento de transporte. Por fim, o Chile constitui
um caso singular, pois demonstrou maior dinamismo
quanto à taxa de investimento, apesar de uma regressão no valor adicionado industrial e na participação
dos manufaturados nas exportações, isto é, esse país
realizou uma re-especialização primário-exportadora
exitosa. Ao fim e ao cabo houve nesses países um
processo de desindustrialização.
Do ponto de vista da produtividade, o estudo da
Unctad (2003) constata um aumento mais generalizado na Ásia ante a América Latina, ao qual corresponde, nos primeiros, um acréscimo do peso dos setores
industriais intensivos em tecnologia e, nos últimos,
uma ampliação daqueles intensivos em trabalho e recursos naturais. A essa mudança na estrutura produtiSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 73-82, jul./set. 2006
va está associada uma modificação, na mesma direção,
da composição do comércio exterior. Nos asiáticos,
as exportações também adquirem um crescente conteúdo tecnológico e dirigem-se, portanto, a mercados
mais dinâmicos, ao contrário dos latino-americanos,
com raras exceções.
As políticas de desenvolvimento
Uma tentativa de explicação para performances tão
diversas deve considerar dois níveis das estratégias de
desenvolvimento: a forma de integração dessas economias à economia globalizada; e o arranjo político-institucional doméstico, ambos fundados em conjuntos articulados de políticas. Do ponto de vista mais concreto,
é possível distinguir dois padrões distintos de política
econômica, envolvendo formas diversas de articulação Estado-mercado. De acordo com Akyuz (2005),
na experiência asiática, estiveram presentes, em maior
ou menor grau, a estabilidade da taxa de câmbio, o
controle governamental dos fluxos financeiros externos e o gerenciamento da concorrência, incluindo a
coordenação das decisões de investimento. O padrão
latino-americano foi de corte liberal e realizado sob a
consigna do Consenso de Washinton get the prices right.
Compreendeu a dupla liberalização: externa e interna, sendo a primeira fundada nas aberturas comercial
e financeira e, a segunda, na supressão das políticas
seletivas de desenvolvimento e na privatização.
No que tange à estratégia de integração, a literatura recente, como Dooley, Folkerts-Landau e Graber
(2003a), (2003b) e (2004), distingue dois tipos de periferia: os países trade accounts e os capital accounts. No
primeiro grupo, encontram-se os países asiáticos, nos
quais prevalece uma articulação à economia globalizada centrada no comércio e no investimento direto.
Esses países optaram por um tipo de integração, no
qual o comércio e IDE constituem o elemento dinâmico do crescimento.
Faz parte desse padrão uma taxa de câmbio estável ante a moeda-chave, cujo intuito é a obtenção
sistemática de superávits comerciais expressivos, que
constituem elemento de estímulo direto ao crescimento e permitem, através da acumulação de reservas em moeda forte, uma maior autonomia da política
macroeconômica doméstica. Em vários países dessa
região, a acumulação de reservas não é o elemento
exclusivo dessa arquitetura para administrar a taxa de
câmbio e dar independência aos juros. Ela opera em
simultâneo com a regulação dos fluxos de capitais.
A estabilidade da taxa de câmbio desempenha papel que transcende a viabilização ou sustentação da
autonomia da política macroeconômica, constituindo-se em elemento essencial para assegurar a competitividade das exportações de manufaturados, nas
quais a concorrência é acirrada. Ademais, viabiliza o
cálculo da rentabilidade dos investimentos externos
e do valor dos seus ativos, em moeda reserva. Em
resumo, sustenta a estratégia de crescimento centrada
nas exportações e na atração de investimento direto
estrangeiro, o export led growth.
Os países da América Latina fazem parte dos capital accounts e optaram por integrar-se à economia
globalizada, preferencialmente, através dos fluxos de
capitais. Essas economias são marcadas por regimes
de câmbio flutuante, via de regra com taxas voláteis,
aos quais associaram-se déficits comerciais e de transações correntes e um predomínio dos investimentos
de portfólio e do IDE de natureza patrimonial. Em
geral, o nível de reservas em moeda forte é bastante
inferior ao observado nos países asiáticos. Ademais,
há poucas restrições à mobilidade de capitais, tornando a taxa de câmbio mais instável e implicando perda
de autonomia da política econômica doméstica, que
fica atrelada e dependente dos movimentos de capitais especulativos.
Essa estilização, com suas exceções, indica que,
do ponto de vista da articulação à economia globalizada, as regiões diferem segundo o grau de estabilidade conferido à taxa de câmbio, elemento central
na definição dos preços relativos para as decisões de
investimento e para constituição da autonomia da política macroeconômica doméstica. Ela reflete, sobretudo, uma estratégia de articulação com a economia
global (comércio mais IDE versus investimentos de
portfólio) e também uma preocupação em superar o
handicap da inconversibilidade da moeda, presente na
constituição de reservas expressivas na moeda- chave
e na regulação dos fluxos de capitais, com o intuito de
eliminar a volatilidade da taxa de câmbio.
O ciclo de crescimento da economia internacional
observado após 2002, no qual combinaram-se farta
liquidez e um crescimento expressivo de preços e
volumes no mercado internacional, permitiu a vários
países considerados capital accounts reverterem o sinal
das suas balanças em transações correntes e acumularem reservas internacionais em montantes significativos. A questão de fundo, nesse caso, reside mais
nos aspectos permanentes da integração, vale dizer,
no perfil do comércio exterior e dos fluxos de capitais e, também, em alguns indicadores quantitativos,
como o volume dos saldos de transações correntes e
das reservas. Dessa perspectiva, as diferenças entre os
dois grupos de países mantêm-se inalteradas.
Para discutir os arranjos domésticos, ou a estruturação de políticas ativas de desenvolvimento, é pertinente separar também os dois grupos de países, pois,
enquanto os asiáticos seguiram padrões mais ou menos definidos de intervenção governamental a experiência
latino-americana foi marcada por uma indiscutível
liberalização. O êxito dos primeiros e o fracasso dos
segundos indicam, preliminarmente, que a superação
do subdesenvolvimento não é tarefa a ser deixada às
forças do mercado.
De acordo com Akyuz, Chang e Kozul-Wright
(2001), apesar da diferença entre grupos de países,
como será discutido adiante, há nos asiáticos um elemento estratégico comum no processo de combate
ao subdesenvolvimento, consubstanciado na busca
da superação da restrição de divisas, sem recorrer
excessivamente ao endividamento externo. Assim, o
chamado export led growth tinha esse objetivo de longo prazo e, ademais, visava também utilizar as exportações líquidas como elemento de ampliação da
demanda efetiva. As divisas escassas eram utilizadas
para ampliar a formação de capital, evitando-se uma
precoce diferenciação do consumo.
Segundo os autores, em razão da fraca base de recursos naturais, não havia outra alternativa aos países
asiáticos a não ser a industrialização. Isto colocava
duas questões distintas: a escolha inicial dos setores;
e a posterior diferenciação e up-grading da estrutura
produtiva. No primeiro aspecto não houve maiores
dificuldades, dada a existência de uma fronteira tecnológica muito além daquela existente nos países,
prevalecendo o critério de economia de divisas na
escolha dos setores a serem implantados. Na posterior autonomização tecnológica, a política econômica
desempenhou papel crucial ao proteger e incentivar
os setores produtores de bens de capital e intermediá
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Ricardo Carneiro
rios e ao operar uma política de capacitação tecnológica centrada na transferência e adaptação.
No âmbito dos países asiáticos, deve-se considerar a existência de dois padrões distintos de política
econômica: aquele relativo ao primeiro elo (first tier),
englobando países como Coréia e Taiwan; e o atinente ao segundo elo (second tier), juntando Malásia, Filipinas, Tailândia e Cingapura. Isto é, nos primeiros houve intervenção governamental mais aprofundada e
constituíram sistemas industriais mais diversificados,
com cadeias produtivas mais complexas, enquanto
nos demais predominou com mais ou menos intensidade o global sourcing. Países como China e Índia
devem ser considerados exceções, combinando, ao
mesmo tempo, intervenção estatal mais estruturada e
inserção mais dependente das networks globais.
Apesar das diferenças, pode-se constatar, nos países asiáticos, a presença de elementos de intervenção
comuns com intensidade variável. O principal instrumento foi manter a política industrial que tinha como
base o crédito dirigido, fundado em sistemas financeiros “reprimidos”, e a política seletiva de comércio
exterior. O fundamento da política industrial era o da
viabilização da indústria nascente, ou seja, da criação
de incentivos temporários, creditícios, fiscais e tarifários, para a implantação e consolidação de setores
industriais. Assim, essa política operava sob o pressuposto de que as forças de mercado seriam incapazes
de viabilizar a industrialização, sendo necessário distorcer temporariamente os preços para implantá-la.
De acordo com Chang (2002), a política industrial cumpriu pelo menos três tarefas distintas nos
países asiáticos:
• realizou um gerenciamento da concorrência, através da coordenação dos investimentos, evitando a
construção do excesso de capacidade, a guerra de
preços e a concorrência predatória;
• adequou o tamanho das plantas à escala mínima
requerida, abaixo da qual as perdas de eficiência
seriam expressivas;
• dirimiu a resistência dos perdedores através do
planejamento das perdas de ativos tangíveis ou intangíveis;
De acordo com BIS (2001), os sistemas financeiros dos países asiáticos mantiveram-se relativamente
imunes às transformações ocorridas nos outros países, e em escala global, ao longo dos anos 1990. Na
maioria dos países, exceto a Coréia, a propriedade
do sistema bancário continuou largamente dominada pelos bancos locais, com presença expressiva dos
bancos estatais. A função de concessão de crédito
continuou a mais importante comparativamente às
operações de tesouraria e de prestação de serviços.
As economias latino-americanas foram marcadas,
desde os anos 1980 e com maior amplitude nos 1990,
por um processo de liberalização, interno e externo,
de maior intensidade e amplitude. De acordo com
Kuzinsky e Williamson (2003), na América Latina,
a adoção da agenda do Consenso de Washington
substituiu elementos históricos do modelo de crescimento, cujas características eram a orientação para
o mercado interno, em particular nos países maiores
como Brasil, México e Argentina, e uma decisiva participação e regulação estatal. Nesse último aspecto,
cabe observar a desarticulação dos mecanismos de
intervenção oriundas da crise fiscal e financeira do
Estado, decorrente da crise da dívida nos anos 1980.
A experiência latino-americana após 1980 abarca
três processos distintos e complementares também
observados em intensidades variáveis segundo o país:
as aberturas comercial e financeira e a privatização. A
abertura financeira e a redução das dívidas após o Plano Brady permitiram às economias latino-americanas
embarcarem num novo ciclo de endividamento, centrado em novas formas, entre as quais sobressaem os
financiamentos de curto prazo e de portfólio. Como
resultado desse novo ciclo, observou-se o retorno da
vulnerabilidade externa dessas economias, expressa na
deterioração dos indicadores de solvência e liquidez.
Segundo o BIS (2001), o binômio desnacionalização-privatização marca a trajetória do sistema
financeiro latino-americano após os anos 1990 e
faz parte do conjunto de reformas inspiradas nos
princípios liberais. Apesar dessa significativa transformação na estrutura da propriedade, não há evidências de mudanças significativas na operação dos
sistemas financeiros, nos quais continua a prevalecer
as operações de curto prazo, ante as de longo prazo,
e os ganhos de tesouraria em detrimento daqueles
oriundos do crédito.
A abertura comercial realizada, via de regra, num
curto espaço de tempo acarretou, para a maioria das
economias latino-americanas, um processo de especialização regressiva, com o aumento do peso rela-
tivo das indústrias e das exportações intensivas em
recursos naturais e trabalho. Por fim, o processo de
privatização que atingiu indistintamente os países latino-americanos teve duas conseqüências importantes:
reduziu o peso do setor produtivo estatal na formação da taxa de investimento, eliminando um importante mecanismo de coordenação do modelo anterior
e, em simultâneo, ampliou o peso dos ciclos externos
na determinação da taxa doméstica de investimento,
em razão da maior desnacionalização da propriedade
das empresas. Isto foi viabilizado pela flexibilização
e, em alguns casos, completa desregulação da participação do IDE, nos sistemas industriais, nos serviços
públicos e nos sistemas financeiros domésticos. Ao
contrário da Ásia onde predominaram os investimentos em novas plantas e sujeitos a critérios de desempenho, na América Latina houve maior peso do IDE
patrimonial sem esses critérios.
Da perspectiva do arranjo doméstico da política
econômica, as regiões diferem por uma maior importância das várias formas de intervenção governamental, mais amplas e articuladas na Ásia, em contraposição à maior desregulação e conseqüente peso do
mercado nas decisões econômicas na América Latina.
Em termos sintéticos, pode-se afirmar que o caráter
seletivo das políticas asiáticas contrasta com a natureza horizontal das políticas latino- americanas.
Da ótica da dimensão social, as experiências
também são distintas. De acordo com You (2001),
a menor heterogeneidade social nos países asiáticos
em desenvolvimento, em particular, Coréia e Taiwan,
deve-se sobretudo a uma distribuição mais igualitária
da propriedade que, nesses países, teve como marco
as reformas do pós-guerra e, em particular, a reforma
agrária. Esta última, além de contribuir diretamente
para a menor heterogeneidade social também influenciou decisivamente a distribuição de renda nas
atividades urbano-industriais, ao estabelecer, na prática, um piso de remuneração mais alto.
Adicionalmente, como mostra Chang (2002), fazia
parte das estratégias de industrialização da maioria
dos países asiáticos, o desestímulo à diferenciação do
consumo visando obter mercados mais amplos ou
massificados, para ampliar as escalas de produção e
fortalecer a competitividade da indústria. Na América
Latina, e particularmente no Brasil, essas políticas via
de regra não estiveram presentes. Ao contrário, a di-
ferenciação do consumo associado à reconcentração
da distribuição da renda e à implantação do setor de
bens duráveis constituiu um dos elementos de aceleração do crescimento nos anos 1960 e 1970. A partir
de uma herança de forte concentração da propriedade, não se registra nenhum processo massivo de desconcentração, em particular no domínio fundiário.
Na mesma direção, as políticas de estabelecimento do
piso de remuneração foram, na maioria dos países,
esvaziadas, pela deterioração do seu valor real.
Conclusões
As razões para o êxito e o fracasso do desenvolvimento das economias periféricas, numa ordem internacional globalizada, foram delineadas neste texto.
Uma das lições relevantes do fracasso das experiências liberais na América Latina diz respeito à sua incapacidade em ir além da conquista da estabilidade
inflacionária, ou seja, sua incompetência em formular
e implantar um corpo adequado de políticas econômicas capazes de criar um horizonte de longo prazo
para o crescimento, permitir o avanço da industrialização com gradação tecnológica e reduzir a heterogeneidade social dos países da região.
Todavia, não basta apenas constatar que, nos países
que obtiveram êxito – os asiáticos –, as políticas tiveram um outro formato e definiram relações Estadomercado mais favoráveis ao desenvolvimento. Para
repensar o desenvolvimento no Brasil e na América
Latina, deve-se partir não apenas dessas constatações,
mas também da percepção de que alguns caminhos,
sobretudo aqueles advindos da integração via indústria com as economias centrais, o chamado export led
growth, têm menor possibilidade de serem perseguidos, sendo que uma das razões principais para tal é,
exatamente, o sucesso asiático, cujo efeito prático foi
dificultar a reprodução desse caminho para o restante
da periferia.
Em síntese, a experiência histórica dos países asiáticos após os anos 1980, em contraste com aquelas
dos países latino-americanos, nos quais permaneceram as características essenciais do subdesenvolvimento, sugere que a tarefa do desenvolvimento
requer, nesses países, antes de tudo, uma modificação nas relações Estado-mercado, com ampliação
da ação do primeiro para enfrentar as fragilidades
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Ricardo Carneiro
genéticas dessas economias, tais como: inconversibilidade monetária; atraso tecnológico; e heterogeneidade social. É necessário também reconhecer
que os desafios ampliaram as exigências sobre as
políticas econômicas, sobretudo no que diz respeito
à sua coerência e articulação, na sua capacidade de
enfrentar de maneira simultânea e não excludente as
várias dimensões do subdesenvolvimento.
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Ricardo Carneiro
Professor do Instituto de Economia e Pesquisador do Centro de Estudos de Conjuntura e Política Econômica da Unicamp.
Artigo recebido em 9 março de 2006.
Artigo aprovado em 2 de maio de 2006.
CARNEIRO, R. O desenvolvimento revisitado. São Paulo em Perspectiva, São Paulo, Fundação Seade, v. 20, n. 3, p. 73-82,
jul./set. 2006. Disponível em: <http://www.seade.gov.br>; <www.scielo.br>.
NEODESENVOLVIMENTISMO
quinze anos de gestação
J osé E li
da
V eiga
Resumo: Depois de revisar os significados das expressões “desenvolvimento humano”, “desenvolvimento sustentável” e “pós-desenvolvimento”,
este artigo se apóia em algumas idéias de Celso Furtado para explicitar o contraste já existente entre o que poderá ser o
“neodesenvolvimentismo” e aquilo que está sendo chamado no Brasil de “novo-desenvolvimentismo”.
Palavras-chave: Desenvolvimento. Pós-desenvolvimento. Neodesenvolvimento.
Abstract: After reviewing the meaning of the expressions “human development”, “sustainable development”, and “post-development”,
this article borrows from the ideas of Celso Furtado in order to explain the contrasts that already exist between what might come to be called
as “neodevelopment” and what, in Brazil, is being referred to as “novo-desenvolvimentismo”.
Key words: Development. Post-development. Neodevelopment.
P
ode-se dizer que a gestação do neodesenvolvimentismo já dura quinze anos, porque foi exatamente no início da última década do século passado que ocorreram
simultaneamente três dos principais choques cognitivos formadores de seu embrião. Em 1990, foi lançado o
primeiro relatório anual do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD, que legitimou o
Índice de Desenvolvimento Humano – IDH. Praticamente um ano depois, houve a mais completa consagração
da incômoda – e, de algum modo, concorrente – noção de “desenvolvimento sustentável” na conferência da
Organização das Nações Unidas – ONU que ficou conhecida como “Rio-92”.
Foi entre esses dois eventos que surgiu a corrente “pós-desenvolvimento”,1 que não deve continuar ignorada
por aqui só porque contaria com poucos adeptos no contexto latino-americano. Exatamente o contrário está
ocorrendo em outras partes do mundo, como indica a expansão da Rede de Objeção ao Crescimento para o
Pós-Desenvolvimento – ROCADe. 2 Além de romper com a redução conceitual do desenvolvimento ao crescimento econômico e de incorporar a ecossistêmica, o neodesenvolvimentismo só nascerá se superar, no sentido
hegeliano, o chamado pós-desenvolvimento.
Por isso, este artigo se concentra numa apresentação crítica das idéias dessa corrente, após brevíssima menção aos
bem mais conhecidos bordões do “desenvolvimento humano” e do “desenvolvimento sustentável”. No final, ele se
apóia em algumas idéias de Celso Furtado, que certamente será um dos principais patronos de um possível neodesenvolvimentismo, para mostrar o contraste com o que está sendo chamado no Brasil de “novo-desenvolvimentismo”.
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José Eli da Veiga
DESENVOLVIMENTO: HUMANO E SUSTENTÁVEL
O tratamento dado à idéia de desenvolvimento na
passagem para o século XXI pelo Prêmio Nobel de
Economia de 1998 Amartya Sen foi um aperfeiçoamento da contribuição oferecida no final dos anos
1980 ao PNUD, como um dos dez consultores internacionais convocados pelo paquistanês Mahbub ul
Haq. Depois de ter trabalhado por muitos anos no
Banco Mundial, Mahbub formara a convicção de que
uma das piores pragas contra o desenvolvimento era
a falta de uma alternativa à renda per capita, sempre
que a questão fosse a de avaliá-lo ou medi-lo. Como
arquiteto do Relatório sobre o Desenvolvimento Humano,
publicado anualmente pelo PNUD desde 1990, seu
maior desejo foi o de criar um indicador sintético capaz de fornecer a seus usuários uma espécie de hodômetro do desenvolvimento. 3
Nem seria necessário conhecer profundamente
a obra de Amartya Sen para prever que ele se oporia a esse tipo de ambição. Se, ao final das contas,
desenvolvimento é expansão das liberdades substantivas, como imaginar a possibilidade de captar
tal fenômeno mediante um indicador sintético? E
não deu outra.
O indiano manifestou ao querido colega e amigo
paquistanês seu profundo ceticismo com respeito à
idéia de que algum índice pudesse sintetizar a realidade complexa do processo de desenvolvimento.
Um breve relato desse diálogo foi feito pelo
próprio Amartya Sen em contribuição especial ao
Relatório de 1999. Mahbub concordava com a precariedade inevitável de qualquer indicador sintético do desenvolvimento, mas insistia que a tirania
da renda per capita nunca seria colocada em xeque
por um kit de tabelas, por melhores que elas pudessem ser. Os leitores talvez até as admirassem,
mas assim que precisassem de uma medida sintética, voltariam à renda per capita em razão de sua
simplicidade e comodidade.
Sen recorda que, enquanto ouvia os argumentos
de Mahbub, pensava num poema de T.S. Eliot sobre
a incapacidade do gênero humano de agüentar a realidade em demasia... “Nós precisamos de uma medida,
dizia Mahbub, tão simples quanto o PIB – uma única
cifra – mas que não seja tão cega em relação aos aspectos sociais da vida humana”. Ele esperava que um
índice desse tipo, além de complementar o uso do
Produto Interno Bruto – PIB, suscitaria mais interesse pelas demais variáveis que seriam apresentadas nas
longas tabelas do Relatório.
Na citada contribuição especial, Sen dá sua mão à
palmatória. “Devo admitir que Mahbub tinha inteira
razão nesse aspecto, e me felicito pelo fato de não
termos tentado impedi-lo de procurar uma medida
sumária.” Ou seja, o emprego mais razoável do poder
de atração do IDH é aquele que estimula seus usuários a consultarem também o amplo sortimento de
tabelas estatísticas e análises críticas detalhadas fornecidas anualmente pelos relatórios.
Na concepção de Sen e de Mahbub, só há desenvolvimento quando os benefícios do crescimento
servem à ampliação das capacidades humanas, entendidas como o conjunto das coisas que as pessoas podem ser ou fazer na vida. As mais elementares
destas são quatro: ter uma vida longa e saudável; ser
instruído; ter acesso aos recursos necessários a um
nível de vida digno; e ser capaz de participar da vida
da comunidade. Na ausência destas quatro, estarão
indisponíveis todas as outras possíveis escolhas.
Muitas oportunidades na vida permanecerão inacessíveis. Além disso, há um pré-requisito fundamental que precisa ser explicitado: as pessoas têm que ser
livres para que suas escolhas possam ser exercidas,
para que garantam seus direitos e se envolvam nas
decisões que afetarão suas vidas.
As pessoas são as verdadeiras riquezas das nações,
diz o Relatório de 2004. Na verdade, o objetivo básico
do desenvolvimento é alargar as liberdades humanas. O processo de desenvolvimento pode ampliar
as capacidades humanas, expandindo as escolhas
que as pessoas têm para ter vidas plenas e criativas.
Estas pessoas são tanto beneficiárias desse desenvolvimento como agentes do progresso e da mudança
que provocam. Tal processo deve beneficiar todos os
indivíduos eqüitativamente e basear-se na participação de cada um deles. Esta é a abordagem do desenvolvimento que tem sido defendida por todos os
Relatórios do Desenvolvimento Humano, desde o primeiro,
em 1990.
NEODESENVOLVIMENTISMO: quinze anos de gestação
Ponto de Partida
É potencialmente infinita a gama de capacidades que
os indivíduos podem ter e as escolhas que podem ajudar a expandir essas capacidades, embora varie muito
conforme a pessoa. Mas como as políticas públicas
precisam fixar prioridades, são dois os critérios úteis
na identificação das capacidades mais importantes
para avaliar o progresso mundial na realização do
bem-estar humano, objetivo dos Relatórios. Em primeiro lugar, essas capacidades devem ser universalmente valorizadas. Em segundo, devem ser básicas
para a vida, no sentido de que sua ausência impediria
muitas outras escolhas. Por essas razões, os Relatórios
incidem nas quatro capacidades mencionadas acima:
vida longa e saudável, conhecimento, acesso aos recursos necessários para um padrão de vida digno e
participação na vida da comunidade.
O desenvolvimento depende da maneira como os
recursos gerados pelo crescimento econômico são
utilizados – se para fabricar armas ou para produzir
alimentos, se para construir palácios ou para disponibilizar água potável. Resultados humanos, como
participação democrática na tomada de decisão ou
igualdade de direitos para homens e mulheres, não
dependem dos rendimentos. Por essas razões, os
Relatórios apresentam um conjunto extensivo de indicadores (33 quadros e quase 200 indicadores) sobre importantes resultados conseguidos em países de
todo o mundo, como a esperança de vida ao nascer,
as taxas de mortalidade de menores de cinco anos
(que refletem a capacidade de sobreviver) e as taxas
de alfabetização (que refletem a capacidade de aprender). Também incluem importantes indicadores sobre
a possibilidade de realizar essas capacidades, como o
acesso à água potável, e sobre a eqüidade na realização, como os hiatos entre homens e mulheres na
escolarização ou na participação política.
É verdade que este rico conjunto de indicadores
fornece medidas para avaliar o desenvolvimento em
suas muitas dimensões. Mas não é menos verdade
que as decisões políticas muitas vezes demandam
uma medida sumária que incida mais claramente no
bem-estar humano do que no rendimento. Para esse
fim, os Relatórios publicam o IDH, que vem sendo
completado por índices que observam especificamente o gênero (índice de desenvolvimento ajustado
ao gênero e medida de participação segundo o gênero) e a pobreza (índice de pobreza humana). Tais
índices dão uma perspectiva de algumas dimensões
básicas do desenvolvimento, mas devem ser completados pela análise dos dados e de outros indicadores
que lhes são subjacentes.
É preciso enfatizar, todavia, que o PNUD entende o IDH como ponto de partida. Recorda que
o processo de desenvolvimento é muito mais amplo
e complexo do que qualquer medida sumária conseguiria captar, mesmo quando completada com outros
índices. Ou seja, o IDH não é uma medida compreensiva, pois não inclui, por exemplo, a capacidade de
participar nas decisões que afetam a vida das pessoas
e de gozar o respeito dos outros na comunidade. Afinal, uma pessoa pode ser rica, saudável e muito instruída, mas, sem essa capacidade, o desenvolvimento
é retardado.
A omissão dessa dimensão cívica tem sido realçada desde os primeiros Relatórios. Em 1991, levou
o PNUD a criar um índice da liberdade humana, e,
em 1992, um índice da liberdade política. Nenhuma
dessas medidas sobreviveu ao seu primeiro ano, o
que testemunha a dificuldade de quantificar adequadamente aspectos tão complexos do desenvolvimento. A saída foi tratar extensivamente desses temas,
mas de forma mais qualitativa. Em 2002, foi a vez da
democracia, por exemplo, e, em 2004, o Relatório foi
dedicado ao tema da liberdade cultural.
De qualquer forma, é importante assinalar que o
IDH permite ilustrar com clareza a diferença entre
rendimento e bem-estar. A Bolívia, com PIB per capita
muito inferior ao da Guatemala, atingiu IDH mais
alto porque fez mais para traduzir esse rendimento em desenvolvimento. A Tanzânia, um dos países
mais pobres do mundo, tem IDH comparável ao da
Guiné, um país quase quatro vezes mais rico. Pelo
contrário, países com o mesmo nível de rendimento
têm grandes diferenças de IDH. O Vietnã tem praticamente o mesmo rendimento do Paquistão, mas
IDH muito mais alto, devido à maior esperança de
vida e alfabetização. O Sri Lanka ocupa, no IDH, a
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José Eli da Veiga
posição 96 dentre 177 países, muito mais alta que sua
posição no PIB.
O principal defeito do IDH é que ele resulta da
média aritmética dos três índices mais específicos que
captam longevidade, escolaridade e renda. Mesmo
que se considere inevitável a ausência de outras dimensões do desenvolvimento, para as quais ainda não
há disponibilidade de indicadores tão cômodos como
a ambiental, a cívica ou a cultural, é duvidoso que
seja essa média aritmética a que melhor revele o grau
de desenvolvimento atingido por uma determinada
coletividade. Ao contrário, é mais razoável supor que
o cerne da questão esteja justamente no possível descompasso entre o nível de renda obtido por determinada comunidade e o padrão social que conseguiu
atingir, mesmo que revelado apenas pela escolaridade
e longevidade.
Sustentabilidade
Será verdade que o desenvolvimento pode ser ambientalmente sustentável? Duas constatações lastreiam
essa dúvida. Por um lado, as inúmeras sociedades,
que há milhares de anos operam de modo mais ou
menos sustentável, não fazem parte do restrito clube
das nações hoje consideradas desenvolvidas, nem da
periferia “em desenvolvimento”. Por outro, são por
demais complexos os obstáculos para que sejam sustentáveis muitos dos estilos de acelerado crescimento
atingido nos dois últimos séculos. É, pois, forçoso
constatar que ainda não surgiu resposta científica
para essa pergunta. Não há evidências definitivas que
autorizem seguro otimismo ou ceticismo.
Até o final dos anos 1970, a sustentabilidade foi
um conceito circunscrito à biologia populacional –
usado, principalmente, em pesquisas sobre manejo da
pesca e de florestas. Já se demonstrou, por exemplo,
que uma gestão inteligente das atividades pesqueiras
permitiria que a humanidade tirasse muito mais peixe
dos oceanos sem provocar corrosão de seus estoques.
No entanto, com a manutenção das recorrentes práticas predatórias atuais, é certo de que essa fonte de
proteína estará em breve comprometida. Tragédia,
pois o pescado fornece hoje 40% de todas as proteínas (vegetais e animais) consumidas dos países do
Sul, além de ser o maior manancial proteico de mais
de 1 bilhão de asiáticos.
Pode ser fácil explicar e entender o sentido da palavra sustentabilidade quando aplicada ao manejo da
pesca, mas isso deixou de ser verdade desde que foi
transferida, por analogia, para o processo de desenvolvimento como um todo. A novíssima expressão
“desenvolvimento sustentável” foi publicamente
empregada pela primeira vez em agosto de 1979, no
Simpósio das Nações Unidas sobre as Inter-relações
entre Recursos, Ambiente e Desenvolvimento. Então, começou a se legitimar como o maior desafio
deste século quando Gro Harlem Brundtland, a presidente da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente
e Desenvolvimento, a caracterizou como “conceito
político” perante Assembléia Geral da ONU de 1987
(BRUNDTLAND, 1987).
A lembrança dessa gênese só pode exigir outra
pergunta: o que fez com que um restrito conceito da
biologia populacional, que permanecia ignorado pela
maioria dos mortais até o início da década de 1990,
passasse rapidamente a ser usado com tanta desenvoltura para qualificar o desenvolvimento? Qualquer
resposta que se encontre para esta indagação evidenciará a existência de sólida base material para tão
brusca inovação retórica. Há pelo menos uma dúzia
de problemas ambientais suficientemente sérios para
que não possa ser descartado cenário de colapsos
semelhantes aos da civilização maia. Não adiantará encontrar solução para alguns desses problemas
sem que se consiga resolver os outros. Mesmo que
se reduza a velocidade do aquecimento global, sem
enfrentar a questão da água, esta sozinha poderá destruir sociedades contemporâneas.
Diversos motivos induziram grandes sociedades
a fazer opções desastrosas, como explicou Jared
Diamond, premiado biogeógrafo evolucionista da
Universidade da Califórnia (DIAMOND, 2005). Algumas foram incapazes de antecipar um problema
grave, por não conservarem a memória de calamidades anteriores ou por terem feito falsas analogias com
situações conhecidas. Outras não se deram conta de
que o problema já se manifestava, seja pela insuficiência do conhecimento científico, por absenteísmo
das elites que poderiam tomar as boas decisões, ou
porque o problema se manifestou como uma lenta
tendência marcada por desconcertantes flutuações.
Todavia, também houve muitos casos em que a opção pelo desastre decorreu do comportamento racional das elites no poder, cujos interesses se chocavam
aos do restante da sociedade. É claro que também
houve ocorrência de comportamento irracional,
principalmente por motivações religiosas. Finalmente, em situações bem mais raras, sociedades puderam
identificar o problema, entendê-lo e tentar resolvê-lo
– mas, infelizmente, ele estava acima de sua capaci
dade de combate.
O PÓS-DESENVOLVIMENTO
Há sete autores que devem ser destacados como os
principais expoentes intelectuais dessa corrente.
Em primeiro lugar, o diplomata iraniano Majid
Rahnema, que editou a mais completa coletânea
sobre o tema, em co-autoria com uma economista
australiana menos conhecida (RAHNEMA; BAWTREE, 1997).
Em segundo, tanto o professor suíço Gilbert
Rist, autor de uma das melhores histórias da idéia de
desenvolvimento (RIST, 1997), como o economista e
jornalista mexicano Gustavo Esteva, que cinco anos
antes havia editado, com Rahnema e Rist, a primeira
plataforma da futura rede (RIST; RAHNEMA;
ESTEVA, 1992).
Finalmente, pelo menos outros quatro, com vasta
produção, além de constante presença na mídia: o
ambientalista alemão Wolfgang Sachs, o economista
francês Serge Latouche, o antropólogo colombiano
Arturo Escobar e a ativista internacional Susan
George.4
No entanto, bem mais importante talvez seja a
herança intelectual reivindicada pela corrente. Ela
vai de Mahatma Gandhi a Václav Havel, passando
por E. F. Schumacher, François Partant, Frantz
Fanon, Gordian Troeller, Hannah Arendt, Henry D.
Thoreau, Ivan Illich, Josué de Castro, Karl Polanyi,
Marcel Mauss, Marshall Sahlins, Martin Luther King,
Michel Foucault, Nicholas Georgescu-Roegen, Paulo
Freire, Pierre Clastres e Teodor Shanin. Também
são considerados como precursores ou inspiradores:
Aimé Cesaire, Augusto Boal, Bernard Charbonneau,
Chefe Seattle, Eduardo Galeano, Ignacio Ramonet,
Jacques Ellul, James Petras, Jaya Prakash Narayan,
Joseph Kizerbo, Louis Dumont, Marshall Berman, e
Vandana Shiva.5 Um leque tão vasto e heterogêneo,
que dificulta bastante a tarefa de sintetizar as idéias
em que se baseia o pós-desenvolvimento.
Fundamentos
O ideário do pós-desenvolvimento poderia ser apresentado em cinco dimensões:
• valorização das sociedades que não se desenvol
veram;
• desvalorização da idéia de progresso;
• crítica dos principais vetores do desenvolvimento
(economia, Estado-nação, educação, ciência, colonização mental, pensamento único, meios de comunicação e organizações internacionais);
• crítica das práticas desenvolvimentistas;
• elogio dos modos de resistência dos perdedores
que estão abrindo o caminho para a era do “pósdesenvolvimento”. Todavia, desde o início, seus
verdadeiros fundamentos parecem se concentrar
nos dois primeiros tópicos, abordados a seguir, os
quais ficaram bem mais explícitos no Manifesto da
rede ROCADe do que estavam na coletânea de
Rahnema.
Valorização das sociedades que não se desenvolveram
Valorizar as sociedades em pré-desenvolvimento,
freqüentemente chamadas de primitivas, pobres,
subdesenvolvidas, etc., constitui a primeira linha de
argumentação. Como não poderia deixar de ser, é
Marshall Sahlins quem fornece os alicerces. Como
enfatiza, há 40 anos foi oficialmente reconhecida
pelos antropólogos a possibilidade de que simples
bandos de caçadores/coletores possam desfrutar de
ótimas vidas. O primeiro capítulo de um livro que se
tornou célebre – Stone Age Economics, publicado em
1972 – expandiu as idéias apresentadas no simpósio
Man the Hunter, realizado em Chicago em 1965.
Todavia, parece bastante abusivo concluir que “a
evolução tenha despencado em termos de bem estar
humano”, como fazem os organizadores da coletâSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 83-94, jul./set. 2006
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nea, na apresentação do texto de Sahlins The affluent
society.6 Na verdade, o que Sahlins realmente contesta
é o entendimento mais comum da pobreza. Diz-se
que, todas as noites, entre um terço e metade da humanidade costuma ir para a cama com fome. Com
certeza, na Idade da Pedra essa fração era bem menor. Então, a fome aumenta em termos relativos e
absolutos com a evolução da cultura. Esse “paradoxo” constitui seu principal argumento. Mas ele nada
diz sobre os níveis de mortalidade e de expectativa de
vida nas sociedades de caçadores.
Mas o pior mesmo é o uso que fazem da palavra
“evolução” para se referir à mudança cultural. Existem, de fato, tantas semelhanças entre a evolução biológica e a cultural que alguns cientistas chegam a se
perguntar se alguns dos mesmos princípios não estariam funcionando em ambas. No entanto, são muito
mais importantes as vias pelas quais as culturas não
“evoluem”. A rigor, é lamentável que se empregue
um mesmo termo – evolução – para a história natural
e para a história das sociedades humanas (ou história
cultural). Isso mais confunde do que esclarece.
É claro que muitos aspectos dos dois fenômenos
são semelhantes. O problema é que as diferenças
sobrepujam em muito as similaridades. Infelizmente, quando se fala de “evolução cultural”, é inevitável que inconscientemente se dê a entender que esse
processo tem semelhança básica com o fenômeno
mais amplamente descrito pelo mesmo nome: a mudança natural, ou darwiniana. A designação comum
de “evolução” conduz a um dos mais sérios erros de
análise da história humana: o pressuposto reducionista de que o paradigma da revolução científica realizada por Charles Darwin (1809-1882) também sirva
para entender a história das sociedades humanas. É
exatamente o inverso do que pensa Sahlins.
A mais óbvia diferença entre a evolução darwiniana e a mudança cultural reside na enorme capacidade
que tem a cultura – e que falta à natureza – para a
rapidez explosiva e a direcionalidade cumulativa. Em
incomensurável piscar de olhos, a mudança cultural
humana transformou a superfície do planeta, como
nenhum acontecimento da evolução natural poderia
ter jamais conseguido. Além disso, as espécies não se
amalgamam ou se juntam com outras. Elas interagem
numa rica variedade de modos ecológicos, mas não
podem se juntar fisicamente em uma única unidade
reprodutiva. A evolução natural é um processo de
constante separação e distinção, enquanto a mudança
cultural recebe um poderoso reforço do amálgama
e da anastomose de diferentes tradições. O impacto
explosivamente útil (ou destrutivo) de tradições compartilhadas fornece à mudança cultural humana um
mecanismo desconhecido no mundo bem mais lento
da evolução darwiniana.
A evolução natural não abrange qualquer princípio
de progresso previsível ou de movimento no sentido
de maior complexidade. Já a mudança cultural é potencialmente progressiva ou autocomplexificadora,
porque a herança acumula inovações favoráveis pela
transmissão direta e o amálgama de tradições permite que qualquer cultura escolha e junte as invenções
mais úteis de diversas sociedades separadas.
A humanidade interage com o meio no empenho
de efetivar suas potencialidades. Por isso, na base da
reflexão sobre o desenvolvimento existe implicitamente uma teoria geral do homem, uma antropologia
filosófica. A insuficiência dessa teoria permite entender o freqüente deslizamento para o reducionismo
econômico e sociológico. Todavia, o tema central do
estudo do desenvolvimento é a criatividade cultural e
a morfogênese social, assuntos que permanecem praticamente intocados.
Por que uma sociedade apresenta em determinado período de
sua história uma grande capacidade criadora é algo que nos
escapa. Menos sabemos ainda por que a criatividade se orienta
nesta ou naquela direção (FURTADO, 2000, p. 7).
Desvalorização da idéia de progresso
A segunda parte da coletânea de Rahnema, intitulada
“O paradigma do desenvolvimento”, reuniu pesada
artilharia contra a idéia de progresso. O primeiro
texto, escrito especialmente para esse livro pelo professor Teodor Shanin, já anuncia, a contragosto, uma
das principais dificuldades dos que decidem rejeitar a
retórica do progresso: a falta de uma alternativa que
evite a inconseqüência. Em seguida, com base no
“método” de Foucault, o texto de Arturo Escobar
resvala em concepção conspirativa da história ao pro-
curar mostrar que as políticas de desenvolvimento se
tornam mecanismos de controle tão efetivos e abrangentes quanto seus equivalentes coloniais. Segue-se
um ensaio e uma longa entrevista com Ivan Illich,
dos quais só se pode concluir que ele deve ter sido o
verdadeiro “guru” do pós-desenvolvimento. No fechamento dessa segunda parte, o próprio Rahnema
faz uso de recurso metafórico para identificar o desenvolvimento a uma outra variedade de AIDS.
Para os membros da ROCADe, o desenvolvimento foi a continuação do colonialismo por outros meios. A atual mundialização, por sua vez, não
passa da continuação do desenvolvimento por outros
meios. Por isso, proclamam a necessidade de distinguir o desenvolvimento como mito e como realidade
histórica.
Para eles, o desenvolvimento realmente existente é um empreendimento que visa transformar em
mercadorias as relações dos homens entre eles e com
a natureza. Trata-se de explorar e obter lucros dos
recursos naturais e humanos. Empreendimento que
agride a natureza e os povos, tanto quanto a colonização e a mundialização, o desenvolvimento é obra
simultaneamente econômica e militar de dominação e
conquista. Esse é o desenvolvimento real, que domina o planeta há três séculos e que engendra a maioria
dos atuais problemas sociais e ambientais: exclusão,
superpopulação, pobreza, poluições diversas, etc.
Já o conceito mítico de desenvolvimento é vítima
de um dilema, dizem os adeptos do pós-desenvolvimento. Por um lado, poderia designar tudo e seu
contrário, particularmente o conjunto das experiências de dinâmica cultural da história da humanidade,
da China dos Han ao Império Inca. Neste caso, segundo eles, não designa nada de particular, nem tem
qualquer significado útil para promover uma política,
sendo melhor descartá-lo. Por outro lado, tem um
conteúdo próprio, que necessariamente designa tudo
o que caracteriza a aventura ocidental da decolagem
da economia da forma ocorrida desde a revolução industrial inglesa dos anos 1750-1800. Aqui, seja qual
for o adjetivo que lhe seja aposto, o conteúdo implícito ou explícito do desenvolvimento é o crescimento econômico, a acumulação de capital com todos os
seus conhecidos efeitos positivos e negativos. Esse
núcleo duro está indissoluvelmente ligado a relações
sociais bem particulares, que são aquelas do modo de
produção capitalista.
Os antagonismos sociais são largamente ocultos
pela força de “valores” mais ou menos partilhados
por todos: o progresso, o universalismo, a domação
da natureza, a racionalidade quantificável. Tais valores, sobre os quais está alicerçado o progresso, estão
longe de corresponder a aspirações universais profundas; mas estão ligados à história do Ocidente e
têm pouco eco em outras sociedades. Fora dos mitos
que a fundamentam, dizem eles, a idéia de desenvolvimento é totalmente vazia de sentido. Hoje, esses
valores ocidentais são exatamente aqueles que precisam ser contrariados para que sejam encontradas
soluções aos problemas do mundo contemporâneo
e se evitem as catástrofes anunciadas pela economia
mundial. Em poucas palavras: “pós-desenvolvimento” é, a uma só vez, pós-capitalismo e pós-modernidade. As novas roupagens do desenvolvimento, “humano” ou “sustentável”, não passariam de manobras
fraudulentas.
Definições e Conceitos
A quem pedir uma definição de “pós-desenvolvimento”, os adeptos da corrente responderão que ela ainda não existe por que se quer radicalmente diferente
de tudo o que se conheceu até o presente. Evocam,
então, a afirmação de Albert Einstein segundo a qual
não se pode resolver um problema com as maneiras
de pensar que o engendraram. Uma definição só será
possível depois que a “era do desenvolvimento” tiver
sido ultrapassada.
Esse período começou, segundo eles, em 24 de
junho de 1949, com a mensagem que o presidente
dos Estados Unidos, Harry Truman, enviou ao Congresso com o Point Four Programme. Na introdução do
Dicionário do Desenvolvimento, Wolfgang Sachs (2000)
diz que o colapso dos poderes coloniais europeus
forneceu aos Estados Unidos a oportunidade de dar
dimensões globais à missão que lhes havia sido legada
por seus fundadores: ser “a luz no cimo do monte”.
Lançaram o conceito de desenvolvimento com um
apelo para que todas as nações seguissem seus passos.
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Durante meio século, a política de boa vizinhança no
planeta foi formulada à luz do “desenvolvimento”.
Mas, agora, esse farol apresenta fissuras sérias e começa a desmoronar.
O conceito de desenvolvimento é como uma ruína na paisagem
intelectual. Ilusões e reveses, fracassos e crimes foram assíduos
companheiros e todos eles relatam uma mesma estória: o desenvolvimento não deu certo [...] ficou defasado [...] tornou-se
obsoleto (SACHS, W. 2000, p. 11).
Esta talvez seja a questão mais importante para
que se entenda a maneira de pensar dos adeptos do
“pós-desenvolvimento”. Eles não aceitam que as sociedades humanas estejam se desenvolvendo há milênios, pelo menos desde a revolução neolítica, que
teve muito mais importância e impacto que a revolução industrial. Acham que o fenômeno só começou
com o chamado crescimento econômico moderno e
que sua ideologia só teria surgido, com muito atraso,
depois da II Guerra Mundial.
Como óbvia decorrência, o Manifesto da ROCADe
diz que no centro da análise desse movimento está
a contestação radical da noção de desenvolvimento
que, apesar de algumas mudanças formais, permanece como ponto de ruptura decisivo no interior do
movimento de crítica do capitalismo e da mundialização. Há, de um lado, os que militam por um problemático “outro” desenvolvimento (ou uma não menos
problemática “outra” mundialização), e outros, como
os adeptos da ROCADe, que querem sair simultaneamente do desenvolvimento e do “économisme”.7 A corrente pretende proceder a uma verdadeira “desconstrução” do pensamento econômico, começando por
colocar em xeque as noções de crescimento, pobreza,
necessidades, ajuda, etc.
Ao colocar radicalmente em questão o conceito
de desenvolvimento, as pessoas e associações participantes da rede pretendem realizar uma subversão
cognitiva da qual dependeriam as necessárias mudanças políticas, sociais e culturais, as quais deveriam
construir uma sociedade alternativa à de mercado.
Uma sociedade em que valores econômicos cessariam de ser centrais (ou únicos). Em vez de expansão
da produção e do consumo, trata-se, para os adeptos
dessa corrente, de colocar outras significações e outras razões de ser no centro da vida humana.
As principais palavras de ordem da rede são, portanto, “resistência e dissidência”, para que possam ser
construídas “sociedades convivais”. Convival, segundo Ivan Illich, é a relação em que os meios servem ao
ser humano e aos grupos sociais, e não o contrário,
como ocorre na sociedade industrial. Nesse sentido, sociedades convivais se opõem não somente à
sociedade industrial como à financeira e midiática
do século XXI. Por isso, a corrente considera que
não deve haver qualquer tipo de cumplicidade ou
colaboração com o empreendimento de mutilação
cerebral e de destruição que constitui a ideologia
desenvolvimentista.
Retração
Segundo os membros da ROCADe, a retração das
economias deve ser organizada não apenas para preservar o meio ambiente, mas também para restaurar
um mínimo de justiça social, sem a qual o planeta
estará condenado à explosão. Assim, sobrevivência
e sobrevida sociais estão estreitamente ligadas à sobrevivência e sobrevida biológicas. Os limites do patrimônio natural não colocam apenas um problema
de justiça entre gerações na partilha das partes disponíveis, mas de repartição justa entre os membros
atualmente vivos da humanidade.
No entanto, retração, isto é, o decréscimo do produto, não significa imobilismo conservador. Quase
todas as sabedorias consideravam que a felicidade se
realizava na satisfação de um número judiciosamente
limitado de necessidades. A evolução e o crescimento lento das sociedades antigas se integravam numa
reprodução alargada bem temperada, mais ou menos adaptadas às circunstâncias naturais. Organizar
a retração significa, portanto, renunciar ao imaginário
econômico, à crença de que mais é igual a melhor.
Além disso, retração não significa para eles crescimento negativo. É óbvio que uma simples redução
do crescimento empurraria as sociedades atuais para
o desespero em razão do desemprego e do abandono
de programas sociais, culturais e ambientais que garantem um mínimo de qualidade de vida. É também
fácil imaginar a catástrofe que seria uma taxa negativa
de crescimento.
Assim como não há nada pior do que uma sociedade trabalhista sem trabalho, também não há nada
pior que uma sociedade de crescimento sem crescimento. A retração só pode ser vislumbrada, segundo
eles, com uma organização na qual o lazer seja valorizado no lugar do trabalho, as relações sociais subordinem a produção e o consumo de coisas descartáveis,
inúteis e até nocivas. Uma redução feroz do tempo de
trabalho imposta para assegurar emprego satisfatório
a todos é, pois, condição sine qua non.
Em suma, segundo seu Manifesto, os objetivos
da ROCADe podem ser bem resumidos em quatro
pontos:
• conceber e promover resistência e dissidência à
sociedade de crescimento e de desenvolvimento
econômico;
• reforçar a coerência teórica e prática das iniciativas
alternativas;
• fazer nascer verdadeiras sociedades autônomas e
convivais;
• lutar pela descolonização do imaginário economicista dominante.
Países do Sul
Avaliação Crítica
Tudo isso pode ser sintetizado no programa dos seis
“R” proposto ao Fórum das ONGs realizado no Rio
de Janeiro: Reavaliar, Reestruturar, Redistribuir, Reduzir, Reutilizar e Reciclar. Esses seis objetivos interdependentes geram o círculo virtuoso do decréscimo
convival e sustentável.
Mas, no que diz respeito especificamente aos países do Sul, trata-se menos de decrescer (ou de crescer) do que de retomar o fio de sua história rompido
pela colonização, o imperialismo e o neo-imperialismo militar, político, econômico e cultural. O resgate
de sua identidade é requisito prévio às soluções apropriadas para seus problemas. Todavia, em nenhum
caso, a contestação do desenvolvimento deve aparecer como empreendimento paternalista ou universalista que o assimilaria a uma nova forma de colonização (ecológica, humanitária, etc.). Esse risco é sério,
pois os ex-colonizados interiorizaram os valores do
colonizador.
Mesmo que suas raízes sejam mais profundas, o
imaginário econômico e, particularmente, o desenvolvimentista, é, sem dúvida, ainda mais forte no
Sul que no Norte. As vítimas do desenvolvimento
tendem a encontrar o remédio ao seu sofrimento no
agravamento do mal. Acham que o único meio de
acabar com a pobreza é o econômico, enquanto é justamente ele que a engendra. O desenvolvimento e a
economia constituem problema, não solução. A pretensão e o desejo do contrário é parte do problema.
Depois de fazer tão circunstanciada apresentação da
corrente do “pós-desenvolvimento” e de seu atual
ideário, é necessário dizer, em poucas palavras, quais
são as principais restrições que não podem deixar de
ser feitas por adeptos do projeto de um futuro “neodesenvolvimentismo”, por mais heterogeneidade que
possa haver entre eles. Para tanto, nada melhor do
que evocar aquele que certamente seria um de seus
principais patronos, Celso Furtado.
Aquilo que pode haver de positivo nas idéias dos
adeptos do “pós-desenvolvimento” foi formulado há
mais de 30 anos por Furtado no livro O mito do desenvolvimento econômico (FURTADO, 2005). Para lembrar
de seu conteúdo, basta que se reproduza aqui uma
curta passagem:
Cabe, portanto, afirmar que a idéia de desenvolvimento
econômico é um simples mito. Graças a ela, tem sido
possível desviar as atenções da tarefa básica de identificação das
necessidades fundamentais da coletividade e das possibilidades
que abrem ao homem o avanço da ciência, para concentrálas em objetivos abstratos, como são os investimentos, as
exportações e o crescimento (FURTADO, 2005, p. 89-90,
grifo meu).
A questão que se coloca, então, é a de saber por
que esse grande pensador continuou perseverando na
formulação teórica do desenvolvimento, em vez de
mergulhar nessas águas turvas de imediato combate
ao crescimento econômico ou de uma recusa quase
91
92
José Eli da Veiga
pueril do capitalismo, da globalização e do progresso
em geral. Uma resposta bem concisa ele mesmo deu
na apresentação à Pequena Introdução ao Desenvolvimento
(FURTADO, 1980), escrita para a reedição de 2000
que leva o título de Introdução ao desenvolvimento: enfoque histórico-estrutural:
Como o desenvolvimento traduz a realização das potencialidades humanas, é natural que se empreste à idéia um sentido positivo. As sociedades são consideradas desenvolvidas à
medida que nelas o homem logra satisfazer suas necessidades
e renovar suas aspirações. O estudo do desenvolvimento tem,
portanto, como tema central a criatividade cultural e a morfogênese social, temática que permanece praticamente intocada
(FURTADO, 2005, p. 7).
Os mitos têm exercido inegável influência sobre
a mente dos homens empenhados em compreender
a realidade social. Os cientistas sociais têm sempre
buscado apoio em algum postulado enraizado num
sistema de valores que raramente chegam a explicitar.
O mito congrega uma série de hipóteses que não podem ser testadas. Contudo, essa não é uma dificuldade maior, pois o trabalho analítico se realiza em nível
muito mais próximo da realidade. A função principal
do mito é orientar, em um plano intuitivo, a construção daquilo que o grande economista Joseph Alois
Schumpeter (1883-1950) chamou de “visão” do processo social, sem a qual o trabalho analítico não teria
qualquer sentido. Uma visão pré-analítica. Assim, os
mitos operam como faróis que iluminam o campo de
percepção do cientista social, permitindo-lhe ter uma
visão clara de certos problemas e nada ver de outros,
ao mesmo tempo em que lhe proporciona conforto intelectual, pois as discriminações valorativas que
realiza surgem ao seu espírito como um reflexo da
realidade objetiva.
Sempre segundo Furtado, a literatura sobre o desenvolvimento econômico nos dá um exemplo meridiano desse papel diretor dos mitos nas ciências
sociais: pelo menos 90% de seu conteúdo se funda
na idéia, que se dá por evidente, segundo a qual pode
ser universalizado o desenvolvimento econômico, tal
qual vem sendo praticado pelos países que lideraram
a revolução industrial. Os padrões de consumo da
minoria da humanidade, que atualmente vive nos paí
ses altamente industrializados, poderão ser acessíveis
às grandes massas de população em rápida expansão
que formam a periferia. Essa idéia constitui, seguramente, um prolongamento do mito do “progresso”,
elemento essencial na ideologia diretora da revolução burguesa, na qual se criou a atual sociedade industrial.
O mais importante é que a idéia de desenvolvimento está no cerne da visão de mundo que prevalece em nossa época. Nela se baseia o processo de
invenção cultural que permite ver o homem como
agente transformador do mundo, disse Furtado um
quarto de século depois, na já citada apresentação à
Introdução ao Desenvolvimento.
A humanidade interage com o meio no empenho
de efetivar suas potencialidades. Por isso, na base da
reflexão sobre esse tema, existe implicitamente uma
teoria geral do homem, uma antropologia filosófica.
É a insuficiência dessa teoria que permite entender
o freqüente deslizamento para o reducionismo econômico e sociológico. Todavia, o tema central do
estudo do desenvolvimento é a criatividade cultural
e a morfogênese social, assuntos que permanecem
praticamente intocados.
Por que uma sociedade apresenta, em determinado
período de sua história, uma grande capacidade criadora é algo que nos escapa, salienta Furtado (2000,
p. 7-8). Muito menos se sabe por que a criatividade
se orienta nesta ou naquela direção. Não se conhece
a razão pela qual, neste ou naquele momento de sua
história, uma sociedade favorece a criação de técnicas
e não de valores substantivos. Menos conhecidos ainda são os determinantes que orientam a criatividade
de valores substantivos para o plano estético, religioso, político ou do saber puro. O gênio inventivo do
homem foi canalizado nos últimos 200 anos para a
criação técnica, o que explica sua extraordinária capacidade expansiva.
A esse quadro histórico deve-se atribuir o fato de que a teoria
do desenvolvimento em nossa época se haja circunscrito à
lógica dos meios, tendendo a confundir-se com a explicação do
sistema produtivo que emergiu com a civilização industrial
(FURTADO, 2000, p. 8).
Só pode evidenciar imenso contraste qualquer comparação entre essas idéias de Celso Furtado e aquilo
que está sendo chamado no Brasil de “novo-desenvolvimentismo”. Pelo menos na excelente coletânea com
esse título organizada por João Sicsú et al. (2005), não
se encontra o menor rastro das rupturas cognitivas
que geraram as noções de “desenvolvimento humano” e “desenvolvimento sustentável”, para nem falar
do debate com os adeptos do “pós-desenvolvimento”.
Usando as palavras de Furtado, esse “novo-desenvolvimentismo” é apenas mais um dos freqüentes deslizamentos para o reducionismo econômico.
Notas
4. Há pelo menos um outro importante autor, Richard B.
Norgaard, que não aparece entre os componentes dessa corrente, embora tenha publicado, em 1994, livro com idêntico
conteúdo.
1. A primeira reunião internacional dos pós-desenvolvimentistas foi realizada em 1991, em Genebra, por iniciativa conjunta
do Instituto de Estudos sobre o Desenvolvimento e a Fundação
Eckenstein, com relatório intitulado Le Nord perdu: repères pour
l’après-développement (RIST et al., 1992).
2. Ver Réseau des Objecteurs de Croissance pour l’Après-Développement
(ROCADe), em <http://www.apres-developpement.org>.
3. Como crítico do Banco Mundial, Mahbub ul Haq havia
sido membro do Fórum Terceiro Mundo, e contribuído
para três célebres relatórios: “Brandt”, “Sul” e da Fundação
Hammarskjöld. Além de Amartya Sen, ele convocou para
ajudá-lo a construir o novo índice: Paul Streeten, Frances
Stewart, Meghnad Desai, Gustav Ranis, Keith Griffin, Aziz
Khan, Shlomo Angel, Pietro Garau e Mashesh Patel.
5. Lista baseada na coletânea organizada por Rahnema (1997)
e na seção “Precursores” do site da ROCADe, visitado em fevereiro de 2006.
6. “Sahlins reverses conventional wisdom and proposes that
evolution has been downhill in terms of human welfare.”
(RAHNEMA; BAWTREE, 1997, p. 3).
7. Expressão pejorativa que poderia ser traduzida ao pé da letra
por “economicismo”, já que “economismo” seria um neologismo para a ciência ou para o sistema dos economistas. Não deixa de ser sintomático que nenhum dos dois termos apareça no
Dicionário de Economia do Século XXI, de Paulo Sandroni (2005).
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José Eli da Veiga
Professor Titular da USP, Departamento de Economia e Programa de Pós-Graduação em Ciência Ambiental.
(www.econ.fea.usp.br)
Artigo aprovado em 11 de maio de 2006.
VEIGA, J. E. Neodesenvolvimentismo: quinze anos de gestação. São Paulo em Perspectiva, São Paulo, Fundação Seade, v. 20,
n. 3, p. 83-94, jul./set. 2006. Disponível em: <http://www.seade.gov.br>; <www.scielo.br>.
Orçamento, redistribuição e participação
popular no Município de São Paulo
C arlos A lberto B ello
Resumo: O artigo discute o orçamento participativo na cidade de São Paulo, avaliando que seu montante de recursos foi pequeno e que não houve redistribuição
em favor dos gastos sociais no orçamento. As soluções adotadas para os critérios de distribuição e a formação de interesses comuns suscitam dúvidas quanto à
capacidade da população ter discutido, de maneira autônoma e aprofundada, as perspectivas de atendimento às suas demandas.
Palavras-chave: Orçamento. Redistribuição. Participação popular.
Abstract: The article discusses the participatory budget in Sao Paulo, considering that it’s amount of funds was short and that there was not redistribution in behalf
of social expenditures in the budget. The solutions adopted for the distribution criterions and the public interest’s formation raise doubts concerning population’s
ability to have argued the perspectives of meeting their claims in an autonomous and deepened way.
Key words: Budget. Redistribution. Popular participation.
A
prefeitura municipal de São Paulo, na gestão Marta Suplicy, implantou o orçamento participativo – OP, a partir de 2002. O artigo busca discutir a experiência sob
um enfoque socioeconômico (caráter redistributivo do gasto público) e sociopolítico (características da participação popular diante do poder municipal), levando em conta as análises sobre a experiência de Porto Alegre.
Em sociedades nas quais vicejam tantas desigualdades socioeconômicas, diante das quais há um sentimento
difuso de que os governos municipais pouco fizeram ao longo da história, partidos situados à esquerda no
espectro político (como o Partido dos Trabalhadores, da prefeita Marta Suplicy) geralmente reconhecem a
necessidade de redistribuir o gasto público em favor da população mais carente.
Uma medida geralmente utilizada para avaliar o caráter redistributivo do orçamento é a participação dos gastos das secretarias voltadas às áreas sociais no total dos recursos, considerando-se que são dos gastos realizados
apenas nas áreas relacionadas mais diretamente à melhoria das condições de vida das populações mais carentes,
como educação (incluindo abastecimento – alimentação escolar –, esportes e cultura), saúde, habitação, assistência social e trabalho (programas de emprego e renda).
Esta distinção genérica pode ser alterada de acordo com as carências específicas de cada população e a atuação dos governos em cada local. No caso de São Paulo, a classificação poderia ser diferente se, por exemplo,
boa parte dos gastos com transportes estivesse custeando o programa do bilhete único e este beneficiasse,
96
Carlos Alberto Bello
prioritariamente, aquelas populações. Como este programa foi implementado apenas durante 2004, não é
possível avaliar com certeza quais seriam seus gastos
anuais. No entanto, o perfil dos potenciais beneficiá
rios não tende a contemplar majoritariamente tais
populações, pois, enquanto a Pesquisa de Emprego e
Desemprego – PED mostrava que, em 1997, os 50%
mais pobres da Região Metropolitana de São Paulo – RMSP auferiam um rendimento médio de até
R$ 500,00, a tabulação especial da pesquisa OrigemDestino, realizada pela Cia. do Metropolitano de São
Paulo naquele ano, indicava que apenas 11,3% dos
usuários amostrados no Município de São Paulo (de
perfil econômico semelhante ao da RMSP) possuíam
rendimento inferior a R$ 500,00.1
Cabe ressaltar ainda que esse artigo analisa
o orçamento previsto pela administração Marta
Suplicy para o período 2001-2004, comparando-o
ao orçamento executado em 2000 pela gestão Celso
Pitta. O orçamento previsto, embora muitas vezes
não corresponda ao executado,2 traduz as intenções
do governo perante a sociedade, permitindo assim
analisar sua proposta de distribuição do gasto público. Além disso, o orçamento previsto é a referência
através da qual a população toma parte dos processos
participativos.
Nota-se, na Tabela 1, que não houve redirecionamento de gastos para as áreas tipicamente sociais, entre 2000 e 2004, uma vez que sua participação no gasto total da prefeitura de São Paulo oscilou de 42,4%
para 42,5%.
Apesar do grande aumento dos gastos nas áreas
de educação e saúde (mais de 140% em quatro anos),
houve um decréscimo de 24% de habitação (incluindo o gasto fiscal na Companhia Metropolitana de
Habitação – Cohab) e em outras áreas, cabendo chamar a atenção para a perda relativa das Secretarias de
Assistência Social e do Trabalho, num contexto de
aumento da pobreza e do desemprego na cidade.
As secretarias classificadas como prestadoras de
serviço público aumentaram sua participação no orçamento total em 2,6 pontos porcentuais entre 2000
e 2004. Cabe salientar que nesta classificação foram
incluídas atividades que não se caracterizam como tipicamente sociais e tampouco como áreas típicas de
atividades-meio, como as de administração (incluindo
gestão das dívidas). Nota-se, inicialmente, o aumento
dos gastos da Secretaria de Transportes, especialmente entre 2003 e 2004 (cerca de 136%), ocasionando
um incremento de 4,7 pontos porcentuais na sua
participação relativa. Houve também crescimento expressivo nos gastos da Secretaria de Obras (459% no
período). Somando os gastos previstos para as Secretarias de Transportes e de Serviços e Obras, verificase um aumento de 5,5 pontos porcentuais da sua participação no orçamento total (de 9,9% para 15,4%),
revelando um incremento de 236% nos quatro anos,
55% acima da expansão das receitas (116%).
O aumento do serviço da dívida da prefeitura
(125% entre 2000 – último ano do governo Pitta – e
2004) certamente limitou a expansão dos demais gastos, mas o crescimento da sua participação nos gastos
totais (de 25,2% para 26,3%), além de não ter sido
tão grande, foi totalmente absorvido e superado pela
redução na participação dos gastos de áreas de planejamento e gestão da prefeitura e do Legislativo (Câmara Municipal e Tribunal de Contas) de 9,1% para
5,3% do total. Assim, esse conjunto de contas passou
de 34,3% para 31,6% do gasto total, possibilitando à
prefeitura ampliar expressivamente os gastos em outras áreas, vale dizer, acima do considerável aumento
da receita de 116%.
Em suma, não houve aumento na participação dos
gastos das áreas tipicamente sociais no orçamento total, ao contrário do que seria de se esperar de uma
prefeitura petista, ainda mais tendo-se em vista que a
redistribuição tornou-se mais viável financeiramente
devido à grande ampliação de receitas (incremento
total de 84,4% entre 2000 e 2004) e à economia de
gastos nas áreas administrativas, a qual absorveu o
crescimento dos encargos da dívida pública. Este resultado cria incerteza sobre a possibilidade de o OP
constituir-se em espaço favorável ao atendimento das
reivindicações das populações mais carentes, embora
o OP não esteja necessariamente voltado a essas demandas, e que podem ser atendidas através de procedimentos centralizados no governo.
A avaliação do OP em São Paulo parte da definição do montante total de fundos a ser distribuído por
meio dos processos participativos. As informações
Orçamento, redistribuição e participação popular no Município de São Paulo
Tabela 1
Participação no Orçamento Municipal, segundo Secretarias
Município de São Paulo – 2000-2004
2000 (%)
2003 (%)
2004 (%)
Variação 2004/2000
(%)
42,4
43,4
42,5
+ 0,1
Educação
15,6
17,9
(1) 17,4
+ 1,8
Saúde
12,4
13,3
(1) 15,4
+ 3,0
Habitação
5,4
3,9
1,9
- 3,5
Assistência Social e Trabalho
4,2
4,0
3,5
- 0,7
Abastecimento (2)
2,2
2,1
(1) 2,5
+ 0,3
Esporte e Cultura
2,6
2,2
(1) 1,8
- 0,8
Serviço Público
23,3
21,8
25,9
+ 2,6
Transportes
8,2
6,3
11,0
+ 2,8
Secretarias
Social
1,7
4,9
4,4
+ 2,7
(1) 12,9
(1) 8,8
(1) 9,1
- 3,8
Meio-ambiente
0,5
0,8
0,5
0
Segurança Urbana
0
1,0
0,9
+ 0,9
Dívidas e Administração
34,3
34,8
31,6
- 2,7
4,8
3,5
3,1
- 1,7
25,2
28,5
26,3
+ 1,1
4,3
2,8
2,2
- 2,1
6,6
10,6
14,3
Serviços e Obras
Infra-estrutura Urbana (3)
Planejamento e Gestão (4)
Encargos Gerais
Legislativo
Orçamento (em bilhões de reais)
116
Fonte: PMSP (2002, 2003, 2004).
(1) Incluem despesas previstas para as funções principais das respectivas secretarias, cuja realização coube às subprefeituras e/ou à
secretaria das subprefeituras.
(2) Classificada como área social porque predominam os gastos na função educação.
(3) Trata-se de gastos relativos às funções saneamento e urbanismo.
(4) Gastos das secretarias de Gabinete, Comunicação Social, Finanças, Planejamento Urbano, Gestão Pública, Relações Internacionais,
Negócios Jurídicos e Ouvidoria.
Nota: Orçamento realizado em 2000, previsto para 2003 e 2004.
disponibilizadas pela prefeitura não indicam uma
predefinição desse montante, baseada em critérios
como parcelas do orçamento não previamente comprometidas com gastos de custeio (incluindo gastos
financeiros) e/ou com investimentos já iniciados.
Portanto, não havia procedimentos institucionalizados para decisão sobre o montante de recursos a ser
destinado ao OP.
O volume de recursos aprovado pela prefeitura para
distribuição através do OP abrangeu 5% do orçamen-
to total previsto para 2002 e 6,2% para 2003 (PMSP,
2002, 20033). A despeito do aumento de 37% no período, superior ao crescimento de 10,6% previsto para os
gastos totais, trata-se de um porcentual relativamente
pequeno quando comparado à experiência de Porto
Alegre, onde o OP distribuiu de 9% a 15% dos recursos totais entre 1991 e 2000 (Marquetti, 2003).
Este valor exprime a magnitude relativa dos recursos
sobre os quais a prefeitura abre mão da sua prerrogativa unilateral de decisão,4 em favor dos processos partiSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 95-105, jul./set. 2006
97
98
cipativos, nos quais ela precisa convencer os cidadãos
a apoiar suas demandas.
Não se deve subestimar as dificuldades para aumentar o volume de recursos para o OP. No caso de
Porto Alegre, Marquetti (2003) mostra que os investimentos – logo o montante a ser distribuído através do OP – foram reduzidos de 15% para 8,5% do
orçamento total realizado entre 1995 e 2000, devido
ao aumento do salário real dos funcionários públicos
em decorrência da queda da inflação, a qual também
teria aumentado o custo dos serviços prestados à população, juntamente com a expansão da oferta desses
serviços. Os gastos com saúde e educação passaram
de cerca de 20% para 31% do orçamento total, entre
1984/1988 e 1990/2000 (média dos períodos). Assim, trata-se de um motivo razoável para a redução
dos recursos para o OP, inclusive porque este foi
em parte responsável pelo aumento daqueles gastos
– para funcionar, os novos equipamentos públicos
precisam de pessoal e de material de consumo. Ao
contrário, em São Paulo, sequer a elevação dos gastos
sociais poderia ser usada como justificativa para o pequeno volume de recursos destinados ao OP.
Verifica-se, ainda, que, em São Paulo, os gastos totais cresceram 36,6% entre 2000 e 2003 e o aumento
do serviço da dívida da prefeitura foi absorvido pela
redução em outros gastos. Essas evidências significam que a prefeitura passou a ter maior autonomia
para expandir gastos nas áreas que priorizasse, o que
pode ser observado através do aumento de 128,5%
das despesas de capital nas quais detinha uma certa
autonomia de gasto,5 fazendo com que tais despesas
passassem de 9,9% para 12,5% do orçamento total,
pelo menos cinco pontos porcentuais acima dos recursos distribuídos através do OP.
Para 2004, as informações são conflitantes, mas
não indicam aumento da importância do OP no orçamento total. A prefeitura informou, em arquivo
disponibilizado na Internet (PMSP, 2004, quadros
resumo), que o OP teria envolvido R$ 1,1 bilhão do
orçamento para 2004. No arquivo Plano de Obras do
OP, fala-se em mais de R$ 700 milhões, tendo sido
estimadas de uma forma geral (sem especificação)
as demandas a serem atendidas pelas Secretarias de
Transportes, de Desenvolvimento, Trabalho e SoliSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 95-105, jul./set. 2006
dariedade – SDTS, de Serviços e Obras e parte das
demandas da Educação. Juntando apenas as informações disponibilizadas por secretarias, chega-se a um
valor de R$ 559,5 milhões, o que representa uma redução de 15,5% diante dos R$ 661,88 milhões aprovados para 2003.
Não é improvável que os recursos alocados ao OP
pudessem chegar aos R$ 700 milhões citados, se fossem somados cerca de R$ 100 milhões referentes a
obras na Educação (com rubrica OP no orçamento,
sugerindo tratar-se de obras aprovadas em anos anteriores), R$ 1,25 milhão relativos à área de Serviços e
Obras (valor alocado na rubrica indicada nos arquivos
relativos ao OP) e pouco menos da metade do aumento de R$ 85 milhões da dotação da SDTS, embora as
demandas a serem atendidas pelos programas dessa
pasta dependam do cadastramento dos cidadãos. Ainda assim, os R$ 700 milhões representariam crescimento de 5,8% em relação a 2003, bastante inferior ao
incremento de 34,9% observado no orçamento total
(R$ 10,593 bilhões para R$ 14,294 bilhões).
Somente o valor informado pela prefeitura –
R$ 1,1 bilhão – representaria aumento da proporção
do OP no orçamento total entre 2003 e 2004 (de
6,25% para 7,70%), mas isto só ocorreria se o OP,
a partir dos R$ 700 milhões citados, contasse ainda
com cerca da metade dos R$ 788,9 milhões previstos
para as duas rubricas da Secretaria dos Transportes,
mencionadas nos documentos relativos ao OP – projetos do gabinete da secretaria e do Fundo Municipal
do Sistema de Corredores Exclusivos para Tráfego.
Parece pouco plausível supor que a distribuição desses recursos pudesse ser decidida majoritariamente
através dos processos do OP, uma vez que estas rubricas destinam-se, em boa medida, à realização de
obras já definidas no âmbito da reestruturação do
sistema de transporte urbano.
Em suma, a ausência de informações detalhadas e
a alusão a três números substancialmente diferentes,
sendo que apenas para o menor há especificação das
obras ou serviços envolvidos e dos seus custos de realização, tornam inviável a realização da análise pelos
valores mais elevados mencionados pela prefeitura.
Caso os R$ 700 milhões tivessem prevalecido, ainda
assim representariam apenas 4,9% do orçamento to-
tal previsto para 2004, uma proporção menor do que
a estabelecida para 2003.
Por outro lado, cabe ressaltar o redirecionamento relativamente pequeno dos gastos públicos para
as áreas sociais que foram objeto dos processos do
OP em 2002 e 2003. Os gastos totais previstos para
as áreas de educação, saúde e habitação chegaram
a 33,3% do gasto total em 2000, aumentando para
35,1% em 2003. No entanto, a outra área inserida no
OP em 2003 (melhoria de bairros) teve redução de
sua participação no orçamento total (de 7,8% para
5,1%), fazendo com que o conjunto de áreas nas
quais o OP poderia distribuir recursos registrasse decréscimo de 41,1% para 40,2% do total entre 2000 e
2003, apesar de o volume total de gastos nestas áreas
ter aumentado 57% no período.
A Tabela 2 permite observar os recursos alocados
para o OP em 2003 e 2004, sendo que, para este último,
ano foram considerados apenas os R$ 559,5 milhões
discriminados por obras e serviços das secretarias.
Os recursos direcionados ao OP são pouco expressivos, pois embora os gastos previstos para as áreas
que foram objeto dos processos do OP tenham crescido R$ 3,7 bilhões entre 2003 e 2004, os montantes
distribuídos através do OP diminuíram de R$ 646,8
milhões para R$ 496,5 milhões (queda de 23,2%). O
decréscimo total dos recursos alocados para OP foi
menor porque as obras de melhoria nos bairros receberam R$ 62,97 milhões em 2004, contra R$ 15,12
milhões em 2003.
Cabe notar, especialmente, a redução de verbas
para educação (de R$ 271,13 para R$ 107,66 milhões),
cuja principal causa não parece ter sido a construção
dos CEUs ou de outras escolas fora dos processos do
OP, já que havia outros R$ 100,30 milhões em obras
com a rubrica OP no orçamento, as quais, provavelmente, estavam previstas para anos anteriores, mas
ainda não realizadas, problema que não será tratado
nesse artigo. Cabe salientar ainda que, em 2004, apenas R$ 20,48 milhões foram especificados para áreas
não contempladas no OP até 2003. A Secretaria de
Assistência Social, com recurso da ordem de R$ 8,63
milhões, não havia decidido, até o momento de elaboração do OP, quais demandas dos segmentos mais
vulneráveis seriam atendidas.
Tabela 2
Orçamento Participativo, segundo Áreas
Município de São Paulo – 2003-2004
Em R$ milhões (1)
Áreas
2003
2004
Total
661,9
559,5
Educação
271,1
107,7
Saúde
350,3
299,9
Habitação
25,3
77,3
Melhoria de bairros
15,2
54,2
Assistência social
(2) –
8,6
Segurança urbana
(2) –
5,8
Meio-ambiente
(2) –
3,0
Cultura
(2) –
2,4
Esportes
(2) –
0,6
Fonte: PMSP (2003, 2004).
(1) Em reais correntes do orçamento previsto.
(2) Não aplicável.
Em suma, observou-se que, apesar do aumento do
grau de autonomia de gasto da prefeitura de São Paulo, não houve incremento da participação dos gastos
tipicamente sociais no orçamento total, de forma que
não há indicação de que tenha havido uma significativa redistribuição de recursos em favor das populações
mais carentes. Trata-se de um ponto de partida pouco
auspicioso para o OP, já que a possibilidade de a participação dessas populações resultar numa expressiva
redistribuição de recursos é uma das principais perspectivas pelas quais o OP poderia ser avaliado como
virtuoso, considerando não só a carência dessas populações, como também sua sistemática exclusão a
procedimentos democráticos de interlocução com os
poderes públicos.
O pequeno volume de recursos destinado ao OP
(em termos de participação no orçamento total) comprometeu seu potencial de promover uma expressiva
alteração na alocação do gasto público em São Paulo,
situando numa perspectiva muito distante a possibilidade de o OP vir a ser um fórum de discussão do
orçamento total. Outras possibilidades de resultados
99
100
virtuosos serão analisadas na próxima seção, em que
se discutem as características da participação popular
no âmbito dos processos do OP.
Um argumento plausível para alocação de um pequeno volume de recursos remete à reconhecida dificuldade de operacionalizar processos participativos
numa cidade de população e carências tão grandes e
diversificadas, como a capital paulista. No entanto, a
prefeitura abriu a discussão do OP para todas as áreas
de governo em 2004, sugerindo que esta dificuldade teria sido superada, ao menos parcialmente, mas
disponibilizou para tanto apenas 4,9% do orçamento
total (na mais otimista das avaliações).
Discussões sobre critérios de distribuição
e formação de interesses comuns no OP
A análise das características da participação popular
no âmbito dos processos do OP será realizada através
do exame de certos aspectos procedimentais e deliberações de instâncias do OP, referentes à definição dos
critérios de distribuição dos recursos e à formação de
interesses comuns, ou seja, constituição de acordos
coletivos acerca de objetivos, programas de ação e
formas de distribuição, concernentes à elaboração e à
execução do orçamento público.
A participação popular nos processos do OP pressupõe a cessão de parcela do poder estatal para uma
esfera participativa. Seria otimismo exagerado supor
que os membros do Estado se desapegariam de suas
filiações junto a grupos administrativos, políticos
ou partidários para desempenhar apenas o papel de
agentes facilitadores da dinâmica participativa. Por
outro lado, seria muito pessimismo adotar a hipótese
de que a participação popular seria tutelada a ponto
de somente chancelar os desígnios dos membros da
prefeitura, subordinando-se ao poder e/ou ao saber
técnico desses membros. Dessa forma, o OP constitui-se enquanto espaço de disputa, aspecto pouco
discutido por autores como Avritzer e Santos (2002).
Cabe considerar ainda que a instância de decisão do OP (o Conselho) contempla conselheiros
indicados pela população participante. É claro que
a eficiência de processos deliberativos ficaria comprometida com a participação massiva dos cidadãos,
dada a complexidade técnica e política inerente à
compatibilização entre as demandas da população,
as verbas disponíveis e os projetos administrativos
em andamento. Dessa forma, os procedimentos de
democracia direta convivem com o funcionamento
de instâncias de representação, fazendo emergir as
conhecidas dificuldades para que os cidadãos possam
estabelecer formas adequadas de controle da atuação
dos seus representantes, ainda mais por haver pouco
tempo para que haja consulta ampla às bases.
Tendo em mente essas duas espécies de questões
complexas sobre a operação dos processos do OP,
deve-se retomar o fato de que não foram estipulados
previamente os critérios para definição do volume de
recursos disponibilizados ao OP, o que tornava inviá
vel à população ter uma noção razoavelmente clara
sobre qual seria o valor total e quanto poderia ser destinado a cada região por ano, embora a restrição de
áreas (em 2002 e 2003) limitasse o leque de demandas
possíveis. Isto não ocorreu em Porto Alegre, onde a
prefeitura estipulou que todos os investimentos seriam objeto de deliberação através do OP (Souza,
1997),6 implicando não apenas um volume considerável de recursos, mas também maior credibilidade da
cessão de poder por parte da prefeitura, ao incentivar a participação popular e facilitar a organização de
suas demandas, inclusive por tornar plausível postergar algumas delas para períodos subseqüentes.
Dessa maneira, a população de São Paulo dificilmente poderia realizar uma discussão geral sobre as
possibilidades de o OP, em conjunto com outras políticas públicas, promover alterações substanciais nas
condições de vida dos cidadãos. O encurtamento do
horizonte de expectativas torna-se ainda maior porque a eleição das prioridades refere-se apenas ao âmbito local, já que a população não discute as prioridades da cidade quando decide a alocação de recursos,
deixando assim de tematizar seus problemas comuns
mais relevantes.
Ao contrário, em Porto Alegre, a participação popular elege as prioridades de investimento da cidade.
Isto ocorre não por meio da formação de consensos,
mas sim da somatória de votos atribuídos pelos cidadãos de cada região, tratando-se, dessa forma, dos
interesses majoritários e não daqueles comuns da
população, que somente poderiam ser constituídos
a partir de amplos debates entre todos os cidadãos
participantes ou pelos seus representantes (delegados
ou conselheiros).
As plenárias temáticas (focadas em diversos temas
referentes às políticas urbanas e sociais) poderiam ser
espaços para discussões substantivas acerca do perfil das políticas públicas nas diversas áreas, podendo
em tese discutir os interesses comuns da cidade e
assim escapar da lógica demandista, ou seja, de uma
dinâmica regionalizada assentada essencialmente no
levantamento de demandas locais e na avaliação das
possibilidades de atendê-las. No entanto, as plenárias temáticas de São Paulo (e de Porto Alegre) não
criaram procedimentos institucionais para discussão
sobre quais seriam os problemas prioritários, uma
vez que a população é chamada a deliberar somente
sobre os programas que devem ser prioritários, entre
aqueles já desenvolvidos pela prefeitura em cada secretaria, o que caracteriza um estreitamento do leque
de opções e reduz a autonomia de decisão da população. Este formato institucional dificulta uma discussão mais aprofundada sobre os programas em pauta,
tornando mais provável que a hierarquização das preferências acabe reiterando a lógica do OP demandista, diferindo apenas o seu escopo – programas aqui,
obras e serviços nas assembléias territoriais.
Além disso, os procedimentos de priorização não
estabelecem a intensidade da preferência entre os
programas, ou seja, não fixam parâmetros de recursos
humanos ou financeiros alocáveis a cada programa.
Assim, a prefeitura pode definir com que intensidade
priorizará os programas escolhidos pela população, o
que implica um considerável grau de autonomia para
o governo, inclusive quanto à distribuição dos recursos entre regiões e distritos. Desta forma, não há mecanismos que assegurem a realização de discussões
coletivas sobre a efetiva alocação de recursos entre os
programas, de maneira que as decisões das plenárias
temáticas podem influenciar de forma menos intensa
as ações estatais do que aquelas tomadas nas assembléias territoriais, pois estas implicam a inscrição de
obras no orçamento proposto pela prefeitura.
Souza (1997) afirma que as plenárias visaram ampliar a discussão para além dos problemas locais de
Porto Alegre, buscando aprofundar o planejamento
estratégico das obras estruturais e das políticas setoriais da cidade. Esse caráter consultivo das plenárias
não é contestado sequer por Navarro (2003), defensor
de uma ampla autonomização da sociedade civil na
gestão de parcelas do orçamento, não colocando em
perspectiva a possibilidade de discutir todas as políticas públicas – logo as diretrizes políticas do governo
–, provavelmente a forma mais ampla de democratização do Estado para a qual o OP poderia apontar.
Cabe salientar ainda que Baierle (2002) faz alusão à
dificuldade de dar sentido prático às formulações genéricas emanadas dos diversos fóruns participativos
atuantes na cidade. Desta forma, não há evidências
de que as plenárias temáticas tenham propiciado
maior poder deliberativo aos cidadãos participantes
e nem meios para avaliar se elas contribuíram para a
formação de interesses comuns da população.
O regimento interno do OP, estatuído através de
discussões entre a população e os membros da prefeitura, estabelece o papel das instâncias participativas e
representativas (fórum de delegados e conselho do
OP), os critérios para eleição de delegados e conselheiros e as regras mais importantes para a definição
do uso dos recursos: os critérios de distribuição entre
as regiões. Estes critérios são decisivos porque são
exclusivos, ou seja, não havia outros critérios para
distribuição entre as secretarias ou para definição de
obras prioritárias em si mesmas, independentemente
dos recursos definidos para cada região.
Foram estabelecidos três critérios de distribuição
em São Paulo. O número de habitantes de cada região
é um contraponto de caráter universalizante ao critério distributivo (carência de infra-estrutura e serviços)
e àquele de participação popular (porcentagem da
população residente que participa das assembléias).
Cabe discutir uma série de aspectos problemáticos
suscitados por tais critérios, especialmente em termos
de justiça distributiva, tendo em vista avaliar em que
medida as decisões tomadas teriam refletido discussões aprofundadas entre os participantes.
Descartando a utilização do critério participação
popular para definição das prioridades da cidade, já
que não estava em pauta estabelecê-las (ao contrário
de Porto Alegre), cabe notar que esse critério enseja
101
102
riscos, uma vez que índices maiores dessa participação
podem refletir trajetórias de regiões e/ou segmentos
histórica ou conjunturalmente mais mobilizados,
através de ações específicas de grupos interessados
em atuar no OP. Já o desinteresse dos cidadãos de
certas regiões em participar do OP pode estar refletindo uma certa apatia social (descrença nas virtudes
da participação) ou um certo distanciamento em relação ao poder público (típico dos segmentos sociais
de renda média ou elevada). Em ambos os casos, a
participação popular, enquanto critério, prejudica
segmentos que deveriam ser convencidos a participar, ao mesmo tempo em que incita a competição
entre as regiões mais mobilizadas.
A adoção da carência de infra-estrutura ou serviço como critério privilegia o atendimento às regiões
mais necessitadas das respectivas ações governamentais, tendendo a favorecer as áreas mais periféricas
e/ou mais pobres, geralmente menos atendidas pelos
poderes públicos ao longo da história. No entanto,
um tratamento plenamente equitativo às populações
conforme seus graus de carência só pode ser alcançado através de um índice global de carência, abrangendo não só a infra-estrutura e os serviços públicos
municipais, mas também o acesso a bens públicos de
responsabilidade de outras instâncias de governo (estadual ou federal) e a garantia de condições dignas de
existência, estas dependentes da renda familiar disponível para compra de bens e serviços privados.
Existem índices agregados de carência (como o
Índice de Desenvolvimento Humano e os índices
inseridos no Mapa da Exclusão Social de São Paulo) que identificam de forma abrangente as regiões
e os distritos mais necessitados. Ponderando tais índices pela população domiciliada em cada local, seria
possível elaborar uma classificação que posicionasse
cada localidade em termos de graus de carência média. Cabe salientar que um índice médio não permite
quantificar precisamente o número de pessoas ou de
famílias situado em cada grau de carência, dadas as
dificuldades de mensuração da distribuição dos cidadãos por faixas de renda e o grau de carência de serviços de sua específica localidade. De qualquer forma,
o índice adotado em São Paulo para a carência de
infra-estrutura também é um índice médio, passando
assim pelas mesmas dificuldades.
É possível que haja pouca discrepância nas posições relativas assumidas pelas regiões por meio desses
dois critérios, nos casos em que se verifique a razoável
hipótese de que as regiões mais pobres tenham sido
as menos atendidas pelos poderes públicos municipais ao longo do tempo. Entretanto, há regiões mais
assistidas em termos de infra-estrutura e serviços,
e habitadas por muitos pobres (como certas áreas
centrais), bem como aquelas nas quais a coexistência entre ricos e pobres (especialmente os chamados
bolsões de pobreza) prejudica estes últimos, quando
comparados às regiões periféricas quase que exclusivamente habitadas por pobres. Por outro lado, mesmo distribuindo menos recursos para essas regiões, o
OP poderia estar atendendo a demandas que beneficiassem mais aos cidadãos aquinhoados, enquanto os
mais pobres não seriam atendidos nas suas principais
carências – emprego e renda. Em 1991, Porto Alegre
adotou o critério da população em áreas de carência
máxima (habitantes sem os níveis mínimos de infraestrutura ou serviço), deixando de utilizá-lo em 1996
devido a duas razões (Fedozzi, 1997): dificuldade de cálculo preciso e duplicidade de efeitos, já que
também estava sendo utilizado o critério geral de carência de bens públicos já discutido. Essa dificuldade
existe, uma vez que o índice médio de uma região
pode conter quantidades diferentes de pessoas com
carências máxima, média ou mínima. No entanto, a
localização de bolsões de pobreza não é tão difícil,
podendo ensejar políticas específicas, mesmo que excluídas dos processos do OP.
A adoção do critério da universalidade (número
total de habitantes da região) pode ter se baseado, em
parte, na mesma lógica razoável discutida anteriormente, ou seja, na suposição de que boa parcela da
população mais pobre foi obrigada a se concentrar
em certas áreas, dadas as suas dificuldades de residir
em zonas de maior custo habitacional. Ainda assim,
parece muito mais razoável combinar os critérios de
carência e de universalidade, buscando (na medida do
possível) apurar o número de famílias carentes em
cada região, no sentido de reduzir os riscos de contemplar um número expressivo de cidadãos em me-
lhores condições e deixar de atender a contingentes
significativos de pessoas mais pobres.
Conclusões: questionamentos acerca
da participação popular
Foram discutidas várias questões problemáticas envolvendo os três critérios de distribuição dos recursos,
especialmente a equiparação entre critérios de caráter
fundamentalmente diverso, ocorrida em Porto Alegre
e São Paulo. O fato de a necessidade de redistribuir
o gasto público em favor da população mais carente,
amplamente reconhecida nos variados espaços públicos de discussão, ter sido equiparada à universalidade
– a isonomia de direito de cada cidadão que implica
o risco de beneficiar igualmente indivíduos altamente
desiguais – suscita indagar: houve discussões aprofundadas a respeito dessa equiparação ou o formato
adotado seria resultado de acomodações entre posições divergentes? Apesar da ausência de observações
acerca das discussões no âmbito do OP, a análise do
seu arcabouço institucional permite formular esses
questionamentos.
A mesma indagação se aplica à adoção do índice
de participação popular, que incentiva ações oportunistas visando aumentar a parcela de recursos destinada às regiões com população mais mobilizada. Cabe
perguntar ainda: que atitudes teriam sido tomadas pelos cidadãos de regiões cuja população tivesse maior
dificuldade de ser mobilizada para participar do OP
(por menor disponibilidade de tempo ou de recursos, ou por menor histórico de mobilização) diante
de cidadãos residentes em regiões mais mobilizadas?
Teriam sido convencidos da pertinência deste critério, mesmo na hipótese de que cidadãos das regiões
mais mobilizadas tivessem demonstrado intenção de
se empenhar na mobilização, visando a obter maior
parcela dos recursos? A hipótese de que as soluções
adotadas não refletiram discussões aprofundadas entre os cidadãos participantes é reforçada pela análise de Baierle (2002) sobre Porto Alegre, que afirma
não terem sido constituídos regras e indicadores para
que os espaços participativos pudessem qualificar as
pluralidades e particularismos da sociedade civil, no
sentido de construir medidas que os redefinissem em
termos de direitos e limites, constituindo assim o interesse público.
O aspecto relevante refere-se à formação dos interesses comuns aos participantes dos processos do OP.
As observações realizadas sugerem a possibilidade de
ter ocorrido no OP de São Paulo algo semelhante à
experiência de Porto Alegre, cuja análise levou Baierle (2002) a sustentar que havia uma tendência à reprodução da lógica do OP demandista, em boa medida
em função de a prefeitura não ter fornecido informações estratégicas ou indicadores de resultados (como
um mapa detalhado das carências e das conquistas
decorrentes do OP, por tema e por região) que qualificassem as discussões e, assim, permitissem caminhar no sentido de uma redução da separação entre
conhecimento técnico e prática social, caracterizando
por consequência uma recusa aos sujeitos sociais da
possibilidade de ir além das demandas pontuais.
Antes de examinar outros argumentos críticos em
relação à experiência do OP em Porto Alegre, cabe
analisar algumas argumentações que a saúdam enfaticamente. Avritzer e Santos (2002) sustentam que
a população detinha autonomia no estabelecimento
das regras de deliberação e dos critérios de distribuição “justa” (pois visariam reverter as desigualdades
preexistentes na distribuição dos gastos), constituindo-se enquanto espaço público aberto à participação
de todos sem distinção, regido por regras decididas
democraticamente e orientado por critérios de justiça distributiva para deliberação. Por outro lado, tais
autores também chamam a atenção para os riscos de
cooptação, burocratização e exclusão, embora não
discutam a existência desses problemas em Porto
Alegre, propondo como solução o aprendizado e a
reflexão constantes dos cidadãos e apontando para
novos aprofundamentos democráticos. No entanto,
eles acabam atribuindo pouca relevância a tais riscos,
pois afirmam que o PT teria controle reduzido sobre
o processo (alegando que poucos participantes eram
filiados ao partido) e que havia excesso de mecanismos de controle sobre a implementação das decisões
do OP pela prefeitura.
Ao contrário, Baierle (2002) discute tais riscos,
sustentando que as relações entre os cidadãos e a prefeitura de Porto Alegre evoluíram a ponto de fazer
103
104
com que a atuação das entidades comunitárias estivesse sendo em boa medida pautada pelas oportunidades profissionais (políticas e econômicas) proporcionadas pelo governo, incluindo o OP, os serviços
públicos terceirizados para a comunidade (creches,
cooperativas de geração de emprego e renda e outros), participação em conselhos setoriais ou tutelares e a contratação por instâncias de governo ou pela
Câmara de Vereadores. Navarro (2003) é ainda mais
contundente ao afirmar que estaria ocorrendo um
clientelismo partidário, pois os espaços participativos
estariam sendo vistos como espaços privilegiados de
reprodução política, criando obstáculos para que outros interesses pudessem participar com capacidade
de disputar os arranjos societários e de fazer valer
suas demandas.
Cabe frisar que o texto produzido por membros
da prefeitura de Porto Alegre (Texto GT, 2002)
reconhece que, muitas vezes, a lógica da competição
sobrepõe-se à lógica da solidariedade, ocorrendo ainda pactos entre líderes para efetivar certas exclusões,
e que a vanguarda apropria-se do processo, em detrimento da popularização da experiência. Sugerindo a
formalização de critérios de distribuição dentro das
regiões, e a simplificação das regras para o segundo,
o texto insiste em propostas institucionais que não
enfrentam as questões da vinculação entre lideranças comunitárias, governo e partido. Baierle (2002)
salienta que a maioria dessas iniciativas visa aumentar
o número de participantes, o que resultaria não só na
preservação do OP demandista como no reforço à
formação de um corpo de lideranças mais especializado no OP.
As avaliações críticas analisadas anteriormente permitem questionar os argumentos de Avritzer e Santos
(2002): de que forma é possível depreender que a ausência de constrangimentos explícitos à participação e
a presença de procedimentos democrático-formais levem necessariamente à realização de discussões livres,
a ponto de caracterizar uma esfera pública democrática, através da qual os interesses particulares seriam
deslocados pela formação de um verdadeiro consenso
sobre o que é justo e legítimo para todos?
Os questionamentos à qualidade da participação
popular em Porto Alegre lançam luzes acerca dos diSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 95-105, jul./set. 2006
versos aspectos problemáticos relativos à experiência
de São Paulo. A limitação de recursos, muito maior
do que a verificada em Porto Alegre, suscita muitas
dúvidas sobre a capacidade da população participante
em discutir com relativa autonomia as possibilidades
de atendimento das suas demandas. Nesse sentido,
a permissão à fala reivindicativa e os procedimentos
democrático-formais de decisão não se constituem
em condições suficientes para descartar a possibilidade de que desigualdades técnicas e políticas (especialmente a preservação da prerrogativa da prefeitura de
definir os volumes de recursos em discussão) tenham
prevalecido de maneira a fazer com que o poder deliberativo da população fosse restringido.
Por outro lado, a falta de não haver evidências de
que o arcabouço institucional tenha fomentado discussões acerca de medidas (critérios de distribuição)
e de interesses comuns não permite supor que as soluções adotadas tenham elevado o OP a ponto deste assumir uma dimensão politicamente significativa
capaz de se contrapor aos efeitos perversos do neoliberalismo, como o aumento da pobreza e da desigualdade. Em outras palavras, não há elementos para
se afirmar que as diversas experiências de carências e
de desigualdades tenham sido tematizadas democraticamente como questões comuns, através do cruzamento de razões e de valores que conferissem validade aos interesses envolvidos em arenas públicas, que
tornassem legítimos os conflitos, constituindo, assim,
direitos da cidadania, entendidos como referências
– linguagem, valores e medidas – pelas quais se elaboram as exigências éticas de reciprocidade e eqüidade
nas relações sociais (Paoli; Telles, 2001).
Cabe frisar que o avanço do OP, no sentido de
constituir tais direitos, requer explicitação dos conflitos, especialmente os que se referem às perspectivas
de autonomia da população diante da possibilidade
de sua captura pela lógica do poder estatal, e que
eles sejam processados de maneira que sua resolução
(tomada de decisões que vinculem os participantes)
ocorra através da formação das referências supracitadas. Nota-se, portanto, uma profunda diferença conceitual em relação a autores como Avritzer e Santos
(2002), que saúdam o OP sem considerar a centralidade de sua natureza eminentemente conflituosa.
Notas
forem substancialmente diferentes das constantes do orçamento previsto.
1. A citada tabulação foi cedida pela Fundação Seade (admi
nistradora da disseminação das informações), atendendo à
solicitação do Núcleo de Pesquisas em Ciências Sociais, vinculado à Escola Pós-Graduada de Ciências Sociais da Fundação
Escola de Sociologia e Política de São Paulo – FESPSP, para a
realização da pesquisa Estimativa dos efeitos sociais da implantação
do bilhete único na cidade de São Paulo, coordenada por Carlos A.
Bello entre 2003 e 2004.
3. Tais percentuais correspondem a montantes de R$ 483,3
milhões e de R$ 661,9 milhões, respectivamente.
2. Porque a prefeitura possui alguma liberdade para alterá-lo
ao longo do ano, especialmente quando as receitas municipais
6. Para maiores detalhes sobre aspectos institucionais do OP,
vide também Fedozzi (1997) e Souza (1997).
PAOLI, M.C.; TELLES, V. Direitos sociais, conflitos e negociações no Brasil contemporâneo. In: ALVAREZ, S.; DAGNINO,
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latino-americanos. Belo Horizonte: UFMG, 2001. p. 103-148.
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cânone democrático. In: SANTOS, B.S. (Org.). Democratizar
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conciso comentário crítico. In: AVRITZER, L.; NAVARRO, Z.
(Org.). A inovação democrática no Brasil: o orçamento participativo.
São Paulo: Cortez, 2003. p. 89-128.
4. Exceto pela possibilidade de a Câmara Municipal alterar o
orçamento.
5. Excluem-se as despesas de capital relativas à amortização da dívida da prefeitura, aos demais encargos gerais e às
despesas da Câmara de Vereadores e do Tribunal de Contas
do Município.
PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO (PMSP).
Orçamento municipal para 2004. São Paulo. Disponível em:
<http://www.portal.prefeitura.sp.gov/secretarias/financas>.
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dos pontos de estrangulamento que vivemos no processo
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BRUNET, L. Construindo um novo mundo: avaliação da experiência
do orçamento participativo em Porto Alegre – Brasil. Porto
Alegre: Guayi, 2002. p. 12-24.
Doutor em Sociologia pela USP, Pesquisador do Centro de Estudos dos Direitos da Cidadania da FFLCH/USP,
Professor da Universidade Federal de São Paulo (Campus Guarulhos).
([email protected])
Artigo recebido em 16 de fevereiro de 2006.
Aprovado em 20 de abril de 2006.
BELLO, C.A. Orçamento, redistribuição e participação popular no Município de São Paulo. São Paulo em Perspectiva, São Paulo,
Fundação Seade, v. 20, n. 3, p. 95-105, jul./set. 2006. Disponível em: <http://www.seade.gov.br>; <http://www.scielo.br>.
105
AEROPORTO INTERNACIONAL DE VIRACOPOS E O
FUTURO DA REGIÃO METROPOLITANA DE CAMPINAS
J osmar C appa
Resumo: Neste artigo o processo histórico do desenvolvimento da Região Metropolitana de Campinas – RMC foi recuperado para sublinhar o paradoxo
entre riqueza e pobreza e a influência exercida pelo município de Campinas na região a partir de sua localização geográfica estratégica. A ampliação
do Aeroporto Internacional de Viracopos foi analisada como uma especificidade no processo de aprimoramento da infra-estrutura regional existente,
com intuito de melhor aproveitar as externalidades positivas geradas pelos aeroportos.
Palavras-chave: Aeroporto Internacional de Viracopos. Políticas públicas contemporâneas. Infra-estrutura de transporte.
Abstract: In this study, the historical process of Campinas Metropolitan Region – RMC development was recouped to underline the paradox between
wealth and poverty and the influence exerted by the city of Campinas in the region because of its strategical geographic localization. The magnifying
of the International Airport of Viracopos was analyzed as a specificity in the process to improving its infrastructure regional,
to make possible the best exploitation of the positive externalities generated by the airports.
Key words: Viracopos International Airport. Contemporary public policies. Transport infrastructure.
A
Região Metropolitana de Campinas – RMC é resultante de um processo de urbanização intensificado na década de 1950, que se acelerou nos anos 1970 e
1980 com o aprofundamento da industrialização no país e a interiorização do desenvolvimento econômico no
Estado de São Paulo.
O processo de industrialização no Brasil ocorreu a partir da transição da economia agrícola para outra
predominantemente industrial, com base no padrão de industrialização da Segunda Revolução Industrial, que
compreendeu dois períodos:
• de 1933 a 1955, quando o avanço a industrialização foi possível, restringindo-se, porém, a alguns setores
produtivos;
• de 1956 a 1962, com o Plano de Metas, quando praticamente completou-se a industrialização por meio da
substituição de importações de máquinas, equipamentos, matérias-primas e insumos básicos por produção
interna (Lessa, 1978; Cardoso de Mello, 1982; Oliveira, 1985).
Essa experiência de industrialização foi concentrada no tempo e acompanhada pelo crescimento urbano
elevado e rápido. Entre 1940 e 1980, quando foi consolidado o padrão da Segunda Revolução Industrial no país,
a taxa de urbanização passou de 31% para 65%, conforme o IBGE.
AEROPORTO INTERNACIONAL DE VIRACOPOS E O FUTURO DA REGIÃO METROPOLITANA DE CAMPINAS
Devido às especificidades do processo de modernização do Brasil, as alterações nas estruturas econômica e demográfica foram seguidas, na maioria dos
casos, pela ocupação e pelo uso do solo urbano de
forma intensa e desordenada, tornando insuficiente
e inadequada a infra-estrutura disponível, bem como
implicando elevada demanda social por escolas, hospitais, habitação, transportes, entre outros.
Recuperação Histórica do processo
de desenvolvimento da RMC
No âmbito regional, o processo de industrialização
foi concentrado espacialmente no Estado de São
Paulo. Constituído a partir do complexo econômico
exportador, com o plantio de café, o Estado realizou importantes transformações em sua estrutura
econômica com a introdução de ferrovias (século
XIX); depois com a diversificação de sua agricultura e implantação de rodovias (século XX), tendo
possibilitado, nesse período, a formação de infra-estrutura urbana qualificada, com a instalação de equipamentos públicos, indústrias, comércio e serviços
diversificados (Cano, 1990; SemeghinI, 1991;
Cappa, 2004a).
Desde 1919, São Paulo lidera a produção industrial no país, com 31,5% do total, passando, em 1949,
para 48,9%, 55,6% (1959) e chegando a 58,2% (1970),
durante o auge da concentração industrial no país.
Nessa última década, São Paulo concentrava 53% da
produção nacional da indústria de bens não-duráveis
e intermediários, e 75% de bens de capital e bens de
consumo duráveis (Cano, 1985, 1988, 1990).
No interior do Estado de São Paulo, com destaque
para Campinas, entre a crise econômica internacional
de 1929-1932 e a década de 1960, houve um processo de diversificação da agropecuária, com as culturas
do algodão, de alimentos e a pecuária de leite, que
dividiu a utilização do espaço rural com a produção
cafeeira e depois quase excluiu a presença da agricultura no município.
Paralelamente, a indústria de Campinas acompanhou o desenvolvimento nacional, suprimindo a demanda por bens de consumo corrente e de insumos
industriais, além de produzir partes e componentes
ferroviários. A partir do final da década de 1950, essa
indústria passou por um processo de diversificação
promovido pela descentralização de plantas industriais produtoras de máquinas e equipamentos e de
peças para os setores automotivo e elétrico.
Mas foi entre 1970 e 1985 que as repercussões do
Plano de Metas tornaram-se visíveis para o interior
do Estado de São Paulo devido à desconcentração industrial da capital, especialmente para Campinas, que
atraiu grandes empresas estrangeiras, formou uma
rede de pequenos e médios estabelecimentos fornecedores de bens e serviços, atraiu fluxos migratórios
da metrópole paulista, além de sofrer transformações
nos setores agrícola, industrial e comercial. Isso foi
possível também devido à execução do II Plano Nacional de Desenvolvimento – II PND, entre 1974
e 1979, que promoveu uma política de desenvolvimento regional no país por meio da descentralização
de grandes investimentos produtivos, como hidrelétricas, pólos petroquímicos, rodovias, entre outros
(Lessa, 1978).
Com a desconcentração da indústria, a participação de São Paulo no valor de transformação industrial do país, entre 1970 e 1985, foi reduzida de 58,2%
para 51,9%, enquanto a participação do interior paulista subiu de 14,7% para 22,5%, com destaque para
a produção de bens intermediários. Esta passou de
5,2% para 10,4% do total nacional, ao passo que a
produção de bens duráveis e de capital passaram,
juntos, de 2,3% do total nacional para 5,9% (Cano,
1985, 1988, 1990)1.
A execução do II PND intensificou a desconcentração industrial de São Paulo e qualificou a estrutura econômica do interior do Estado, destacando-se
as instalações da Refinaria do Planalto – Replan, em
Paulínia, e da Refinaria de São José dos Campos, além
da ampliação da rede viária, com a duplicação da Rodovia Anhangüera, a construção das Rodovias Dom
Pedro, Bandeirantes e Santos Dumont, todas passando por Campinas.
Concomitantemente, implementaram-se uma
política de substituição de derivados do petróleo
(Pró-álcool) e uma de incentivos às exportações, que
fortaleceram a agroindústria. Ambas impulsionaram
a economia de Campinas e da região. Ademais, a agriSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 106-119, jul./set. 2006
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108
Josmar Cappa
cultura municipal diversificou-se, com ênfase para
cana-de-açúcar, laranja, avicultura, horticultura, fruticultura e rebanho leiteiro.
Não menos importante é a extensa rede de pequenas e médias empresas instalada em Campinas, que
permite sinergia entre as diversas atividades econômicas e gera benefícios intangíveis decorrentes das
economias de aglomeração. Além disso, contribui na
reorganização da produção e da gestão da força de
trabalho, especialmente das grandes empresas, devido à introdução de novas tecnologias no padrão de
industrialização da Segunda Revolução Industrial.
Nos anos 1980, a interiorização do desenvolvimento paulista permitiu a consolidação de uma estrutura
econômica regional integrada e diversificada formada pelos setores agrícola, agroindustrial e industrial,
neste caso com destaque para as áreas de mecânica,
metalurgia, transportes, química, farmacêutica e telecomunicações, acompanhada por uma infra-estrutura
complexa e por uma rede de comércio e de serviços diversificados de dimensão macrometropolitana
(Pacheco, 1997; Cano; Brandão, 2002;
Cappa, 2002b; 2003).
Parte expressiva dessa rede de comércio e de serviços diversificados está instalada em Campinas, que
ocupa posição de destaque no atendimento às demandas regionais por meio de grandes bancos, hospitais,
serviços médicos especializados, grandes shopping
centers (Galeria, Iguatemi, D. Pedro), importantes
universidades (PUC Campinas, Unicamp) e centros
nacionais e estaduais de pesquisa e desenvolvimento (IAC, Ital, CenPRA, etc.). Tal rede fornece apoio
a diversas atividades produtivas como, por exemplo,
armazenamento, transportes, comercialização, exportação, importação, finanças, comunicações, propaganda, publicidade e consultorias diversas, atraindo
significativo fluxo de pessoas, mercadorias e movimentação financeira.
Quanto aos fluxos migratórios, em 1980, a Região Metropolitana de São Paulo – RMSP continuava
como pólo de atração populacional, mas não de retenção desse contingente: os fluxos de Minas Gerais
e Paraná decresciam e o retorno de nordestinos chegou perto de 400 mil pessoas, sendo a maioria para os
Estados de origem.
Pelas razões citadas, enquanto na RMSP o ritmo
de crescimento populacional diminuía, o interior do
Estado de São Paulo configurava-se como espaço
de retenção desses fluxos migratórios vindos da
metrópole, destacando-se Campinas como novo
pólo de desenvolvimento econômico e de atração
populacional.
Conforme o Censo 2000, do IBGE, Campinas
apresentou nas últimas décadas taxas de crescimento
populacional inferiores à média da RMC (1,79%) e
decrescentes, ao passar de 2,24%, nos anos de 1980,
para 1,42%, na década de 1990, de forma que sua
população passou de 664.566 para 847.595 habitantes
nesse período e chegou a 967.921 habitantes em 2000
(Tabela 1).
Hoje, apesar de continuar aglutinando indústrias
de alta tecnologia, Campinas não atrai novos fluxos
migratórios como nos anos anteriores. Na década de
1970, a migração representava 65,3% do crescimento
de Campinas (188.596 pessoas); na década de 1980,
passou para 17,4% (31.986 pessoas) e chegou, nos
anos 1990, a 11,6% (14.102 pessoas). Por conseguinte, atualmente seu crescimento populacional deve-se
basicamente aos nascimentos, sendo que apenas um
em cada dez novos habitantes vem de outros lugares;
diferenciando-se dos anos 1970, quando a cada dez
novos habitantes seis eram migrantes.
A tendência atual é de crescimento populacional nas cidades instaladas no entorno de Campinas,
como se pode observar na Tabela 1. Com exceção
de Santa Bárbara d’Oeste, todos os demais municípios da RMC apresentaram taxas de crescimento
populacional substancialmente acima da de Campinas. Ênfase deve ser dada para Artur Nogueira,
Hortolândia, Indaiatuba, Monte Mor, Santo Antonio de Posse e Vinhedo, que apresentaram taxas
superiores a 4% entre 1996 e 2000, bem acima,
portanto, da de Campinas.
Esses indicadores são preocupantes porque permitem antever um futuro similar ao de Campinas
quanto às sérias questões urbanas como, por exemplo, violência, desemprego elevado, déficit habitacional, precariedade no atendimento à saúde, à educação
e ao transporte coletivo.
Tabela 1
Área, População, Taxa Anual de Crescimento e Dívida
Região Metropolitana de Campinas – 1996-2000
Municípios
Taxa Anual de Crescimento
1996/2000 (%)
Área (km2)
População Total (2000)
3.654,6
2.333.022
(1) 1,79
Americana
133,9
182.084
2,04
8 milhões
Artur Nogueira
178,2
33.089
6,19
não divulgada
Campinas
797,6
967.921
1,59
1,5 bilhão
Cosmópolis
155,1
44.367
2,70
25 milhões
Engenheiro Coelho
110,1
10.025
3,50
400 mil
Holambra
64,4
7.231
2,10
não divulgada
Hortolândia
62,4
151.669
7,00
18 milhões
Indaiatuba
311,3
146.829
4,76
30 milhões
Itatiba
323,3
80.884
3,10
não tem
Jaguariúna
142,8
29.450
3,77
2 milhões
Monte Mor
241,4
37.111
4,73
3,7 milhões
73,5
42.066
2,97
não divulgada
Paulínia
139,7
51.242
3,63
225 milhões
Pedreira
110,0
35.242
2,53
14,5 milhões
Santa Bárbara d´Oeste
272,2
169.735
1,32
37 milhões
Santo Antonio de Posse
154,5
18.145
5,05
2 milhões
Sumaré
153,4
196.055
3,93
52 milhões
Valinhos
148,9
82.773
2,63
65 milhões
Vinhedo
81,9
47.104
5,09
não tem
Total
Nova Odessa
Dívida em 1999 (R$)
1.782.600.000
Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2000; Fórum Campinas 2010; Cano e Brandão (2002).
(1) A taxa média anual de crescimento populacional do Brasil foi de 1,38% entre 1991 e 1996.
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110
Josmar Cappa
Realidade Socioeconômica Atual da RMC
A interiorização do desenvolvimento econômico
contribuiu para elevar o montante de recursos financeiros, gerar emprego, renda e intensificar a urbanização. Porém, esse processo esteve vinculado à industrialização do país, realizada de forma concentrada no
tempo e com urbanização intensa, devido ao crescimento populacional elevado e ao êxodo rural significativo. Isso resultou numa ocupação desordenada
do solo e na precariedade da qualidade de vida, que
tornaram a gestão de problemas urbanos complexa.
Essa situação foi agravada pela inflexão do processo de interiorização do desenvolvimento econômico e pela crescente precariedade do poder público
no país, provocada, principalmente, pela estagnação
econômica persistente entre os anos de 1980 e 1990,
com taxas médias de crescimento anual do PIB, respectivamente, de 2,9% e 1,8%.
Na década de 1980, a inflexão do desenvolvimento econômico relacionava-se ao esgotamento do II
PND e de outros programas, como a construção de
rodovias, além da contenção da produção de álcool,
no âmbito do Pró-álcool, e da redução dos investimentos públicos e privados. Ademais, houve instabilidade econômica provocada pelo agravamento da
dívida externa e constantes ameaças de crises fiscal
e cambial, que dificultaram a geração de crescimento econômico sustentável (Tavares, 1993; Cano,
1993; Pacheco, 1996; Cappa, 2000).
Nos anos 1990, a política econômica neoliberal
provocou a inserção subordinada do Brasil no comércio internacional, explicitada pela vulnerabilidade
de seu balanço de pagamentos, manutenção de taxas
de juros elevadas e taxa cambial sobrevalorizada.
Isso se deu num período de importantes mudanças
no mercado externo, como reestruturação econômica comandada pelas empresas transnacionais, países reunidos em blocos econômicos (Nafta, bloco
europeu, Mercosul e Ásia), além das implicações do
mercado mundial de capitais, que tornaram vulnerável o balanço de pagamentos, especialmente dos
países periféricos (Tavares, 1993; Cano, 1993;
Pacheco, 1996; Cappa, 2000).
Na RMC, os efeitos principais da precariedade do
poder público foram:
• debilidades fiscais e dívidas elevadas, conforme a
Tabela 1;
• fragilidades na execução de políticas públicas e
dificuldades para manutenção da infra-estrutura
urbana e de equipamentos públicos;
• dissimulação da guerra fiscal, que permitiu evasão
de recursos públicos sem, entretanto, diminuir o
desemprego;
• privatizações do sistema ferroviário e dos serviços
de manutenção das rodovias, resultando na multiplicação de praças de pedágios, que foram majorados; e do serviço de distribuição de energia, que
passa por dificuldades devido à redução de investimentos públicos para ampliar a geração.
Para Campinas, a principal cidade da RMC, os
efeitos da estagnação econômica no país entre os
anos 1980 e 1990 não foram diferentes e expressam
um paradoxo. A cidade é conhecida como “Vale do
Silício”, uma referência à região do Estado da Califórnia, EUA, por seu nível de renda, por concentrar
indústrias de alta tecnologia (informática, telecomunicações, química fina e biologia molecular) e pelos
seus centros de ensino e pesquisa, que, ao lado de sua
localização estratégica, asseguram elevado potencial
de desenvolvimento econômico.
O dinamismo atual de Campinas é evidenciado
pela sua capacidade de atrair investimentos produtivos diversificados, especialmente os de maior complexidade tecnológica, como equipamentos para telecomunicações, informática e eletrônica para autopeças.
Entre as razões principais manifestadas pelas empresas de alta tecnologia para a instalação em Campinas
estão a existência de infra-estrutura importante, com
destaque para a posição de entroncamento rodoviário
e a presença do Aeroporto Internacional de Viracopos,2 projetado para tornar-se o maior centro cargueiro na América Latina, além de instituições de ciência
e tecnologia e mão-de-obra qualificada disponível
(Pacheco, 1997; Cappa, 2002b, 2003).
Entre 1995 e 2000, Campinas foi a região que
mais atraiu investimentos no Estado de São Paulo
(US$ 7,567 milhões ou 31,4% do total de US$ 24,125
milhões), segundo a Secretaria de Ciência, Tecno-
logia e Desenvolvimento Econômico do Estado de
São Paulo. Em seguida, ficaram a Grande São Paulo
(22,4% do total), e os RAs de São José dos Campos
(21,5%), Sorocaba (8,3%) e Santos (3,4%).
Ademais, a região de Campinas tornou-se o segundo pólo industrial do país, ao elevar sua participação
relativa no total da produção industrial de 4,8% para
6,2%, entre 1996 e 2000, e está entre as dez principais regiões do Brasil, perdendo apenas para a RMSP,
que manteve a liderança, apesar de recuar de 19,5%
para 13,9%, conforme a Pesquisa Industrial Anual,
do IBGE.
Porém, esse potencial foi acompanhado por uma
situação urbana fragmentada e espacialmente segregada, caracterizada pela maior dimensão dos problemas sociais e pelo baixo padrão de vida na periferia,
ao que se denominou “caos urbano”. O Parque Oziel,
considerado a maior ocupação na América Latina,
pode ser apontado como o melhor exemplo.
Alguns dados relevantes expressam o paradoxo
de Campinas:
• o número de assassinatos mais que dobrou entre
1990 e 2000, ao passar de 203 para 517;
• os desempregados são cerca de 90 mil (19% de sua
PEA), a maioria com idade entre 22 e 40 anos;
• segundo o IBGE, o número de favelas em Campinas passou de 74 para 117, entre 1991 e 2000,
onde moram cerca de 160 mil pessoas (16,5% de
sua população), levando a cidade da oitava para a
sexta colocação em número de favelas no país;
• em 1999, a Secretaria Municipal de Habitação
identificou a existência de 121 invasões, com cerca
de 22 mil famílias, aproximadamente 88 mil pes
soas vivendo em áreas ocupadas ilegalmente;
• o total entre favelas e ocupações, portanto, chegou
a 238 e envolveu cerca de 248 mil pessoas (25,6%
de sua população). A essa situação somam-se os
graves problemas com transportes, saúde, educação
e infra-estrutura, notadamente lixo, água e esgoto.
Para o conjunto dos demais municípios, a situação
parece não ser diferente, principalmente considerando-se as restrições impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, pela dimensão de suas dívidas, pelos
recursos que o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério – Fundef retira dos municípios médios e
grandes da região e pela tendência atual de crescimento populacional nas cidades instaladas no entorno de
Campinas, conforme a Tabela 1.
Características jurídicas e políticas da RMC
Do ponto de vista jurídico, a constituição da RMC
está fundamentada na Lei Complementar Estadual
n. 870, de 19 de junho de 2000, sendo composta por
19 municípios: Americana, Artur Nogueira, Campinas, Cosmópolis, Engenheiro Coelho, Holambra,
Hortolândia, Indaiatuba, Itatiba, Jaguariúna, Monte
Mor, Nova Odessa, Paulínia, Pedreira, Santa Bárbara
d’Oeste, Santo Antonio de Posse, Sumaré, Valinhos
e Vinhedo.
Esses municípios constituem estruturas econômica e social equivalentes às de países da América
Latina, na medida em que compõem um espaço urbano de aproximadamente 3.700 km2, onde vivem
mais de 2,3 milhões de habitantes, resultando numa
densidade demográfica de 630 hab./km2. O total da
população da RMC representa 1,4% do país e 6,3%
do Estado de São Paulo.
A maior parte da população da RMC (cerca de
42%) se encontra em sua sede, Campinas, que possui pouco mais de 1 milhão de habitantes. Na RMC
predominam, portanto, municípios de tamanho médio, com destaque para Sumaré, Americana, Santa
Bárbara d’Oeste e Hortolândia. Considerando-se o
conjunto de cidades entre 50 mil e 500 mil habitantes,
somente sete municípios somam 975 mil habitantes e
apresentam taxa de urbanização de 98,43%, próxima
à de Campinas, que é de 98,34%. Apenas Santo Antônio de Posse, Engenheiro Coelho e Holambra (15,7%
do total) possuem menos de 20 mil habitantes.
A RMC constituiu um PIB estimado de US$ 26,2
bilhões em 2001, o que representa 12,5% do PIB do
Estado de São Paulo e 5,6% do PIB nacional. A participação relativa da sede regional é de aproximadamente 2,5%, no PIB industrial, e de 3,5%, no de serviços.
A Lei Complementar n. 870 estabelece também a
estrutura de gestão pública da RMC, fundamentada:
no Conselho de Desenvolvimento Econômico; no
Conselho Consultivo; na criação de uma agência de
111
112
Josmar Cappa
desenvolvimento (autarquia para integrar a organização, o planejamento e a execução das funções públicas de interesse comum); e na constituição do Fundo
de Desenvolvimento da RMC.
O Conselho de Desenvolvimento Econômico tem
caráter normativo e deliberativo. É composto por
19 prefeitos das cidades que integram a RMC e por
12 membros indicados pelo Poder Executivo do Estado, nomeados pelo governador através do Decreto
sem número de 29 de junho de 20013.
Essa lei assegura a paridade de 50% entre os votos
dos prefeitos e dos membros do Estado no Conselho
de Desenvolvimento Econômico da RMC. Por isso,
nas votações de qualquer matéria as seguintes situações podem ocorrer: os membros do Poder Executivo Estadual, que sempre votam em conjunto, fazem
prevalecer a sua decisão se tiverem o apoio de apenas
um prefeito de qualquer partido político; ou há empate, no caso de os prefeitos votarem juntos.
A legislação que instituiu a RMC reforça, portanto,
a centralização política e administrativa no âmbito do
Estado de São Paulo em detrimento das prefeituras.
Assim, reafirma as tradicionais divisões administrativas e governamentais e contraria os anseios por uma
descentralização regional que desse mais autonomia
aos municípios por meio da instituição de regiões metropolitanas, ampliando sua capacidade de obtenção
de financiamentos internos e externos e de reivindicação junto a entidades públicas e governamentais.
Além de ser a sede e o principal município da
RMC, Campinas é também a sede da Região Administrativa de Campinas – RAC, que por sua vez reúne
sete Regiões de Governo (Bragança Paulista, Jundiaí,
Limeira, Piracicaba, São João da Boa Vista, Rio Claro
e a própria Região de Governo de Campinas – RGC),
totalizando 90 municípios, com pouco mais de 5,4
milhões de habitantes (Tabela 2).
A RGC abrange 22 municípios e cerca de 2,5 milhões de habitantes, divididos entre os municípios da
RMC (menos Itatiba) e mais Itapira, Mogi Guaçu,
Moji Mirim e Estiva Gerbi, permitindo supor algumas semelhanças no comportamento agregado dos
dois conjuntos territoriais (RMC e RGC).
De todo modo, a atuação do Conselho de Desenvolvimento da RMC caracterizou-se, até o momento,
pela burocratização. Em 2001, prefeitos e membros
do Estado de São Paulo definiram e aprovaram o Regimento do Conselho de Desenvolvimento da RMC,
instituído no final desse mesmo ano pelo governo do
Estado de São Paulo. Em 2002, o mesmo conselho
instituiu dez câmaras temáticas e formalizou o Conselho Consultivo, com seus respectivos regimentos
internos, para cumprir a Lei Complementar n. 870.4
Em 2003, as reuniões mensais do Conselho de Desenvolvimento da RMC foram pautadas, na maioria
das vezes, pela exposição de secretários do governo estadual, que procuraram fazer balanços de seus
trabalhos.
Tabela 2
População, por Sexo e Situação de Domicílio
Estado de São Paulo – 2000
Região
Total
Sexo
Situação de Domicílio
Número de
Municípios
Homens
Mulheres
Urbana
Rural
36.966.527
18.104.696
18.861.831
34.529.142
2.437.385
645
RA de Campinas
5.385.489
2.675.428
2.710.061
4.999.201
386.288
90
RG de Campinas
2.530.194
1.252.437
1.277.757
2.454.211
75.983
22
RM de Campinas
2.333.022
1.153.269
1.179.753
2.264.665
68.357
19
967.921
471.424
496.497
951.824
16.097
1
Estado de São Paulo
Município de Campinas
Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2000.
O Conselho Consultivo da RMC é composto por
representantes dos Poderes Legislativos Estadual e
Municipal, escolhidos entre seus pares, e representantes da sociedade civil organizada. Esse conselho pode
elaborar propostas para análise e deliberação pelo
Conselho de Desenvolvimento, bem como propor a
instituição de câmaras temáticas para discutir assuntos de interesse da sociedade e sugerir projetos para
solucionar problemas comuns à própria região.
A Agência de Desenvolvimento (autarquia prevista na Lei n. 870) tem a função maior de integrar a
organização, o planejamento e a execução das citadas
funções públicas de interesse comum da RMC. Essa
autarquia será responsável ainda pela gestão do Fundo de Desenvolvimento da RMC, que será supervisionado por um Conselho de Orientação composto
por seis membros: quatro do Conselho de Desenvolvimento e dois diretores da autarquia.
A institucionalização da autarquia e do Fundo de
Desenvolvimento da RMC é uma atribuição que depende do Poder Executivo Estadual. Quanto à autarquia, em 2003, o governador do Estado de São Paulo
encaminhou um projeto de lei à Assembléia Legislativa, que originou a Lei Complementar Estadual n. 946,
de 23 de setembro de 2003, denominando a autarquia
de Agência Metropolitana de Campinas – Agemcamp
(São Paulo, 2003).
Quanto ao Fundo de Desenvolvimento da RMC,
a Lei n. 870 não especifica a forma de compensação
financeira entre municípios e Estado. Todavia, entre
2001 e 2004, não houve debate efetivo sobre essa
questão, que é imprescindível para viabilizar o planejamento e financiamento a fim de solucionar problemas comuns entre as cidades da região.
Então, o funcionamento da Agemcamp e a constituição do Fundo de Desenvolvimento da RMC permanecem indefinidos. São questões que comprometem a gestão efetiva dos problemas comuns da RMC,
na medida em que:
• dificultam a execução de ações integradas que desenvolvam a região a partir das citadas funções de
interesse comum;
• impedem a contração de financiamento junto às
instituições bancárias nacionais ou internacionais
como, por exemplo, Banco Nacional de Desenvol-
vimento Econômico e Social – BNDES, Banco do
Brasil, Caixa Econômica Federal e Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, e dificultam, por exemplo, a formação de parcerias e consórcios intermunicipais, bilaterais ou multilaterais.
Ações integradas para desenvolver a RMC
Considera-se que a RMC está por ser consolidada do
ponto de vista político e socioeconômico. Trata-se de
um processo complexo, que exige articulação política suprapartidária e ações integradas que viabilizem
as melhores alternativas técnicas, socioeconômicas
e ambientais aos problemas da metrópole, considerando-se as qualidades e as assimetrias de cada município. Essas soluções devem ser compartilhadas
entre municípios e o Estado de São Paulo, levando
em conta que, embora cada cidade tenha suas principais carências, algumas são comuns às várias localidades, de forma que uma política de gestão urbana
permitiria ações compartilhadas no âmbito da metrópole (Costa Santos, 2001a, b; Larochelle,
2002; Inda, 2002).
As ações integradas representam, então, a síntese
da cooperação entre prefeitos e o governo do Estado
de São Paulo para promover o desenvolvimento da
RMC. É preciso aprimorar a infra-estrutura urbana,
com o intuito de corrigir ou atenuar distorções do
processo desordenado de ocupação e uso do solo
como, por exemplo, o saneamento ambiental (tratamento de água, esgoto e lixo), o déficit habitacional,
além de questões sobre saúde, educação e os meios
de transporte rodoviário, ferroviário e aéreo (Costa
Santos; Cappa, 2001c; Cappa, 2002a).
Para isso é necessário analisar o conjunto do território da RMC, procurando:
• identificar tendências, gerais e específicas, do desenvolvimento econômico e urbano local e regional;
• integrar políticas públicas para conferir eficácia às
alterações na estrutura física das cidades e nos paradigmas de gestão pública;
• buscar as melhores soluções compartilhadas que
gerem resultados consistentes para problemas comuns ou de características metropolitanas;
113
114
Josmar Cappa
• a partir de esforços coletivos, buscar recursos, nacionais e internacionais, para financiar a execução
de projetos e resolver problemas análogos entre os
municípios conurbados na região (Rochefort,
1998; Costa Santos; Cappa, 2002).
Tal análise se justifica, em primeiro lugar, porque
a Lei Complementar n. 870 não contempla os novos
papéis das grandes cidades em regiões conturbadas e
interdependentes, diante da introdução de novas tecnologias no padrão da Segunda Revolução Industrial,
acompanhadas pela maior divisão do comércio internacional com os países reunidos em blocos econômicos e pelo mercado mundial de capitais. Por isso,
a produção industrial tornou-se mais fragmentada e
permitiu novas formas de organização do território
que ultrapassam a fronteira dos países, das metrópoles e das grandes cidades, possibilitando o crescimento dos setores de serviço e de comércio.
As mudanças citadas modificaram os papéis das
grandes cidades e as formas de gestão de problemas
urbanos em regiões metropolitanas. Alteraram também os critérios de localização industrial, na medida
em que decisões empresariais podem ser tomadas em
bolsas de valores de países do centro ou da periferia
do capitalismo. Também ganharam maior importância as exigências por infra-estrutura integrada, estruturas econômicas diversificadas em grandes cidades
ou regiões metropolitanas e disponibilidade de mãode-obra qualificada.
Em segundo lugar, a análise é necessária porque a
disputa política em regiões metropolitanas acirra adversidades individuais ou de grupos políticos e, assim,
dificulta a busca de soluções consistentes e inovadoras. Ou seja, sem articulação política suprapartidária,
fica comprometida a cooperação entre prefeitos e o
governo do Estado de São Paulo na busca das melhores soluções compartilhadas para os graves problemas comuns da RMC, como desemprego elevado,
violência urbana, saneamento ambiental, déficit habitacional, transporte intermunicipal, saúde pública,
educação, entre outros.
Historicamente, a organização das metrópoles
com base na concepção tradicional, que tem nas
grandes cidades o centro polarizador e irradiador do
desenvolvimento econômico, também não foi sufiSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 106-119, jul./set. 2006
ciente para resolver problemas semelhantes aos vividos hoje na região.
Ademais, as mudanças econômicas e políticas
atuais, citadas no item anterior, exigem uma cultura
metropolitana associada a novos paradigmas de gestão urbana, que considerem funções diferentes na
prestação de serviços, demandas diversas por infraestrutura urbana e rural, além de novas competências
relacionadas ao desenvolvimento econômico, social,
cultural e às recentes formas de inserção das cidades
tanto no âmbito regional quanto internacional.
No caso particular da RMC, a ampliação de Viracopos representa um novo elemento no debate sobre
o desenvolvimento de Campinas, envolvendo pouco
mais de cinco milhões de pessoas na macro-região.
Podem existir duas possibilidades:
•Viracopos pode servir-se de Campinas e região;
situação em que “estaria de costas para Campinas
e região” porque prevaleceria a busca pela maior
rentabilidade econômica com as atividades aeroportuárias e não-aeroportuárias;
•Viracopos pode servir a Campinas e região; situa
ção em que “estaria de frente para Campinas e
região” porque com ações integradas seriam ampliadas as potencialidades de desenvolvimento
dos municípios devido às externalidades positivas
oferecidas pelos aeroportos como, por exemplo,
benefícios socioeconômicos gerados em termos
de emprego, renda e tributos com a atração e expansão de distintas atividades econômicas.
Ambas as situações dependem especialmente de
como Viracopos estará inserido no meio urbano de
Campinas e região, o que depende das interfaces com
outros meios de transporte, como rodoviário e ferroviário, do planejamento urbano no entorno do aeroporto e das atividades econômicas que poderão ser
desenvolvidas a partir de sua ampliação.
Viracopos e a importância de ações
integradas para o desenvolvimento regional
Até 2015, Viracopos deverá tornar-se o maior centro cargueiro da América Latina, com 17 km² de extensão e capacidade para receber anualmente de 470
mil a 510 mil aeronaves e 720 mil toneladas de carga,
atender a uma demanda prevista de 45 a 50 milhões
de passageiros e empregar cerca de 7 mil trabalhadores diretos, conforme a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero, 1998).
A ampliação de Viracopos está em andamento
desde 1995 e, segundo a Infraero, deverá fazer conexões com os Aeroportos de Guarulhos e Congonhas. Nesse caso, podemos admitir a constituição de
um complexo aeroportuário paulista com capacidade
para receber a cada ano cerca de 1,1 milhão de toneladas de cargas (Tabela 3).
A constituição do complexo aeroportuário paulista, tendo Viracopos como maior centro cargueiro da
América Latina, projetará Campinas como porta para
o comércio internacional no Brasil, porque reafirmará
sua localização geográfica privilegiada no continente
e intensificará suas vantagens competitivas nas relações comerciais com outros Estados e países.
A localização geográfica privilegiada de Campinas
marcou toda a história de seu desenvolvimento, bem
como sua influência sobre os demais municípios da
região. Pelo Caminho das Minas dos Goyases, transportava-se parte do açúcar do Sudeste para a metrópole portuguesa, no final do século XVIII. Por
meio das ferrovias, Campinas conquistou posição
de entroncamento no século XIX, por onde passava
todo o café do interior do Estado de São Paulo para
o Porto de Santos. Essa posição foi reafirmada com
a abertura de rodovias paulistas no século XX, ampliando a conexão com o interior e grandes capitais
do país. Os novos papéis exercidos pelos aeroportos
como cidades aeroportuárias, centro de negócios e
serviços e aeroporto-indústria, além das relações com
as cidades onde estão inseridos, tendem a requalificar a localização geográfica de Campinas no século
XXI (Jarach, 2001; Marques, 2002; Costa
Santos, 2002 ; Cappa, 2004a).
A noção de cidade aeroportuária está relacionada à
necessidade de expansão dos aeroportos para atender
ao intenso fluxo de pessoas que demandam seus serviços e ao elevado volume de mercadorias transportadas. Isso implica aeroportos localizados no meio
urbano e integrados a ele, devido a necessidade de
interface com outros meios de transporte (rodoviário, ferroviário e fluvial). Além disso, compreendem
arquiteturas de grande dimensão física e necessitam
de infra-estrutura por vezes superior à de muitas cidades brasileiras quanto ao consumo de água potável
e de energia elétrica, além do tratamento de lixo e
esgoto (Silva; Cocco, 1999; Palhares, 2001;
Cappa, 2004b).
O centro de negócios e serviços se desenvolve no
interior da cidade aeroportuária, expressando maior
crescimento das receitas não-aeroportuárias – RNA
diante das receitas aeroportuárias – RA. Constitui
atividades comerciais diversificadas: de cafeterias
a espaço para banho de sol, como no aeroporto de
Miami, além de salas para teleconferências, lojas (de
flores, artigos esportivos, artesanato local, discos, antiguidades, jóias e pedras preciosas), restaurantes, lanchonetes, free-shops, espaços publicitários, bancos, casas de câmbio, locadoras de automóveis, barbearias,
cabeleireiros, livrarias, bancas de jornal, bem como
serviços diversificados (aluguel de armários, malas
Tabela 3
Movimento de Aeronaves, Passageiros e Carga, por Aeroportos
Estado de São Paulo – 2015 (1)
Variáveis
Movimento anual de aeronaves
Movimento anual de passageiros (embarque + desembarque)
Carga transportada (tonelada/ano)
Aeroportos
Guarulhos
Congonhas
Viracopos
270 mil
220 mil
510 mil
49 milhões
15,7 milhões
45 a 50 milhões
390 mil
34 mil
2 milhões
Fonte: Reinher (2002).
(1) Previsão.
115
116
Josmar Cappa
e bolsas, agências de viagens, correios, telefônicas,
reservas de hotéis, transportes, engraxates), hotéis,
farmácias, cinemas, salas para conferências, reuniões,
salas vip, piscinas e quadras de tênis.
O público-alvo envolve os trabalhadores do aeroporto (empregados de empresas aéreas, agentes de
cargas e aviação em geral – táxi aéreo e aeronaves privadas –, funcionários da administração aeroportuária,
das lojas, dos restaurantes ou demais prestadoras de
serviços), passageiros e seus acompanhantes, visitantes, além de residentes, comerciantes e industriários
estabelecidos no entorno do aeroporto.
O aeroporto-indústria envolve um arranjo econômico entre Infraero, a Receita Federal e a Câmara de
Comércio Exterior – Camex porque representa um
entreposto aduaneiro na zona primária dos terminais
aeroportuários. Com isso, uma área é destinada para a
instalação de empresas, especialmente as que operam
no sistema just-in-time, permitindo agregar valor às
mercadorias, visto que peças, partes e componentes
importados passam por um processo de montagem
para se transformarem em mercadorias disponíveis
para a venda interna ou externa.
A partir dos conceitos de cidade aeroportuária,
centro de negócios e serviços e aeroporto-indústria,
considera-se que Viracopos tende a tornar-se um importante indutor de expansão urbana em sua direção
(região sul), devido ao intenso fluxo de passageiros
que poderá atrair, ao elevado volume de mercadorias
transportadas do aeroporto para outros municípios
da região e bairros de Campinas, além dos serviços
não-aeroportuários que poderá oferecer.
Viracopos deverá, portanto, constituir um novo
centro para o desenvolvimento de Campinas e região,
cujo impacto socioeconômico pode ser estimado, por
exemplo, pelo significado das universidades e dos centros de pesquisa na região de Barão Geraldo, no norte
da cidade. Desse modo, o aeroporto poderá contribuir para integrar as regiões periféricas sul (onde esta
instalado) e sudoeste (Ouro Verde, onde vive mais
de um quinto da população campineira) ao conjunto
das demais áreas do município.(Campinas, 1995).
Mas isso implica a necessidade de integrar Viracopos a outros meios de transporte, como rodoviário
e ferroviário, para permitir agilidade e eficiência no
acesso e na saída do aeroporto, possibilitando melhores condições para que ele sirva a Campinas e região
(concepção de aeroporto de frente para Campinas
e região), conforme citado anteriormente (Serra,
1979; Silva; Cocco, 1999; Cappa, 2004c, d).
A integração socioeconômica das regiões periféricas citadas é possível tanto pelo significado da ampliação de Viracopos para Campinas e região, quanto
pelo fato de os leitos férreos, os edifícios das antigas
ferrovias e suas áreas de entorno terem sido declarados bens de utilidade pública destinados para implantação de sistema viário, com prioridade para o
transporte público, e para execução de plano de urbanização e de projetos sociais, culturais e educacionais
por meio do Decreto n. 13.659, de 11 de julho de
2001, promulgado pelo prefeito Antonio da Costa
Santos (Campinas, 2001)5.
A reativação dos leitos férreos permite integrar
Campinas nos sentidos norte – sul e leste – oeste,
possibilitando conectar sua área central com as demais áreas urbanas e rurais, tendo presentes os impactos socioeconômicos gerados pela ampliação de
Viracopos, seja no seu entorno, seja inserido no meio
(Campinas, 2000; Oliveira, 2003).
Os leitos férreos disponíveis, que, no passado,
impulsionaram o desenvolvimento de Campinas,
representam, por conseguinte, no século XXI e no
contexto da ampliação de Viracopos, condições para
que se combata o problema da fragmentação urbana
e da organização espacial descontínua caracterizada
pela existência de duas cidades: uma rica, no norte, e
outra pobre, no sul do município.
A partir da ampliação de Viracopos é possível, portanto, abordar o debate sobre o que fazer com os leitos
férreos disponíveis em Campinas por meio de uma
nova perspectiva de análise, que é ampla e integrada
porque passa a ser tratada como problema de planejamento estratégico do desenvolvimento da cidade.
Viracopos representa, ainda, caso esteja “de frente
para Campinas e região”, a possibilidade histórica de
ampliar a inserção das cidades da região no comércio internacional, na medida em que cada município
pode intensificar suas potencialidades específicas
aproveitando-se da proximidade geográfica com o
aeroporto, considerando-se que será o maior centro
cargueiro da América Latina e que fará interfaces com
os aeroportos de Guarulhos e Congonhas para constituir um grande complexo aeroportuário paulista.
Considerações finais
O processo histórico do desenvolvimento da RMC
foi recuperado para destacar, de um lado, a influência
que a sede exerce na região a partir de sua localização estratégica e, de outro, para apontar o paradoxo
entre riqueza e pobreza existente em Campinas e região, especialmente diante da estagnação econômica
no país desde os anos 1980. Em seguida, a legislação
que instituiu a RMC foi analisada para sublinhar que
Notas
1. Em 1980, o interior do Estado de São Paulo respondia por
41,4% da produção industrial paulista, a Região Administrativa
de Campinas – RAC por 15,4% e Campinas por 2,5%. E entre
1989 e 1999, esses percentuais passaram, respectivamente, a
19%, 20% e 3,3% (Pacheco, 1997).
2.A partir daqui denominado apenas Viracopos.
3.Esse conselho é dirigido por um presidente e um vicepresidente eleitos pelos seus pares para mandato de um ano,
além de contar com uma secretaria executiva (São Paulo,
2000).
4.As câmaras temáticas foram criadas com base nas funções
públicas de interesse comum da RMC, conforme segue: planejamento e uso do solo; transporte e sistema viário regional; habitação; saneamento básico; meio ambiente; desenvolvimento
CAMPINAS. Decreto n. 13.659, de 11 de julho de 2001. Declara
de utilidade pública e autoriza a desapropriação de área destinada
à execução de plano de urbanização e de projetos sociais,
culturais e educacionais, Campinas, SP, Prefeitura Municipal
de Campinas, 2001.
______. Secretaria Municipal de Planejamento, Desenvolvimento
Urbano e Meio Ambiente. Leitos Férreos. Campinas, SP, Prefeitura
Municipal de Campinas, 2000.
essa região ainda está por ser consolidada do ponto
de vista econômico e político, e que a referida lei não
contempla os novos desafios para as grandes cidades
na gestão de problemas urbanos em regiões conurbadas e interdependentes.
Finalmente, destacou-se a importância de ações
integradas para desenvolver Campinas e região,
aproveitando-se, inclusive, das externalidades positivas que serão geradas pela ampliação do Aeroporto Internacional de Viracopos e pelos novos papéis
exercidos pelos aeroportos no mundo, como cidade
aeroportuária, centro de negócios e serviços e aeroporto-indústria, tendo em vista elevar as especificidades locais de desenvolvimento de cada município.
econômico; saúde e educação. Duas câmaras temáticas foram
criadas em caráter especial: a de segurança pública, no início
de 2003, e a da ampliação do Aeroporto Internacional de Viracopos, no final de 2004. Todavia, os membros das câmaras
temáticas não apresentaram propostas para solucionar problemas comuns que pudessem ser apreciadas pelo Conselho de
Desenvolvimento da RMC.
5. Outros decretos foram promulgados pelo poder público
municipal para proteger os leitos férreos disponíveis: Decreto
n. 6.536 de 17 de julho de 1981, cuja eficácia cessou em 1983;
reeditado pelo Decreto n. 9.641, de 4 de outubro de 1988,
que perdeu sua validade em 1993 (Campinas, 1981; 1988).
Atualmente, Campinas possui 44 km dos leitos férreos oriundos das antigas companhias Mogiana e Sorocabana, que se
encontram subutilizados ou desativados para transporte de
passageiros (Campinas, 2000).
______. Plano diretor. Campinas, SP, Prefeitura Municipal de
Campinas, 1995.
______. Decreto n. 9.641, de 4 de outubro de 1988. Declara de
utilidade pública e autoriza a desapropriação de área destinada
à implantação de sistema viário para transporte rápido e a
execução de plano de urbanização, Campinas, SP, Prefeitura
______. Decreto n. 6.536, de 17 de julho de 1981. Declara de
utilidade pública e autoriza a desapropriação de áreas destinadas
117
118
Josmar Cappa
à implantação de sistema viário para transporte rápido de massa
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Josmar Cappa
Doutor em Economia pela Unicamp, Professor e Pesquisador da PUC Campinas na Faculdade de Ciências Econômicas.
([email protected])
Artigo recebido em 9 de junho de 2006.
CAPPA, J. Aeroporto Internacional de Viracopos e o futuro da Região Metropolitana de Campinas. São Paulo em Perspectiva, São Paulo,
Fundação Seade, v. 20, n. 3, p. 106-119, jul./set. 2006. Disponível em: <http://www.seade.gov.br>; <http://www.scielo.br>.
119
Concentração regional da C&T no Brasil
perfil da liderança paulista no cenário nacional
R egina G usmão
M ilena Y. R amos
Resumo: A partir de uma ampla gama de indicadores quantitativos, este artigo propõe um quadro atualizado dos recursos e principais resultados da atividade
de Ciência e Tecnologia – C&T em São Paulo e sua contribuição aos esforços nacionais. Os dados revelam evolução ainda condicionada por
fortíssimo desequilíbrio regional, acentuando o papel determinante do Estado na configuração do padrão técnico-científico nacional.
Palavras-chave: Sistemas regionais de inovação. Indicadores de C&T. São Paulo.
Abstract: Based on a large range of quantitative indicators, this paper proposes an up-to-date overview of the resources and main results of the Science and
Technology – S&T activities in the State of Sao Paulo and their contribution to national efforts. These data reveal an evolution still conditioned to
acute regional imbalances, thus highlighting the central role of the State in shaping the national technical and scientific pattern.
Key words: Regional innovation systems. S&T Indicators. Sao Paulo.
O
Sistema Público de Ciência e Tecnologia brasileiro,
tal como estruturado atualmente, é relativamente jovem, quando comparado aos de outras importantes economias intermediárias. No entanto, ele foi sendo construído ao longo de algumas décadas, a partir de instituições
de pesquisa já existentes, mas dispersas, e de outras que foram sendo criadas com objetivos específicos e voltadas ao desenvolvimento de áreas consideradas prioritárias em cada governo empossado.
Boa parte dos institutos de pesquisa, instituições de ensino superior e agências de fomento atuantes hoje
no Brasil surgiram a partir dos anos 1950, num processo acelerado durante o regime militar, entre 1968 e 1980
(Schwartzman, 1991). Mas foi somente em meados da década de 1980 que começou a se configurar e
consolidar uma estrutura complexa e multiinstitucional, conformando o chamado Sistema Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – SNDCT, oficializado nessa ocasião.
Como ressaltam alguns autores (Barros, 2000; MELLO, 1992; Schwartzman, 1993), a lógica dessa
nova institucionalização do setor centrava-se quase que exclusivamente na unidade federativa. De fato, inserido
num ambicioso projeto nacional de auto-suficiência industrial, científica e tecnológica, que vinculava Ciência e
Tecnologia – C&T à área econômica, o governo federal tomou para si essa responsabilidade de ampliação e articulação institucional do sistema, lançando mão, para tanto, de sucessivos Planos Básicos de Desenvolvimento
Científico e Tecnológico – PBDCTs. Como resultado, foram criadas estruturas independentes da burocracia
Concentração regional da C&T no Brasil: perfil da liderança...
federal para o fomento e formação de recursos humanos qualificados para pesquisa e desenvolvimento
(como a Financiadora de Estudos e Projetos – Finep
e a Universidade Estadual de Campinas – Unicamp,
por exemplo), cuja geografia de localização e/ou atua
ção concentrava-se nos eixos de maior dinamismo industrial e desenvolvimento socioeconômico do país,
representados pela Região Sudeste e, secundariamente, pela Região Sul.
A despeito de ter mostrado importantes resultados na promoção do desenvolvimento científico e
tecnológico do país, essa política continha uma série
de fragilidades e lacunas (Schwartzman, 1993).
Um dos aspectos a destacar refere-se à própria estruturação dos chamados “Sistemas Estaduais de C&T”,
sobretudo a partir dos anos 1980, que apareceu e
manteve-se ao longo de toda a década mais como
uma iniciativa do governo federal do que uma necessidade dos próprios Estados da Federação. Segundo
esses autores, a conformação dos sistemas regionais
de pesquisa e inovação teve um planejamento centralizado, sem a desejável participação das instituições
locais e sem considerar plenamente as realidades socioeconômicas e especificidades regionais. Em outros
termos, “esses movimentos não podem ser caracterizados como uma regionalização das políticas nacionais
de C&T; ao contrário, caracterizam a consolidação de
uma visão estadualizada” (SICSÚ; LIMA, 2001).
Sob este aspecto, o caso de São Paulo é bastante
ilustrativo. O Sistema Paulista de C&T tornou-se o
maior e mais desenvolvido do país, como resultado
de investimentos governamentais específicos e sistemáticos, de origem federal e estadual, ao longo de
mais de três décadas. Como se procurará demonstrar
ao longo das seções que se seguem, esse esforço, que
veio se somar a fatores potencializadores de ordem
estrutural, levou São Paulo a tornar-se o único Estado brasileiro onde o sistema estadual de C&T – seja
em porte, em número de instituições, em recursos financeiros alocados ou em recursos humanos e laboratoriais disponíveis – prevalece sobre o federal.
Com a Constituição Federal de 1988, que incentivou o processo de descentralização e desconcentração espacial, as estratégias de desenvolvimento
regional tomaram novo e maior impulso. Aos Esta-
dos, passou a ser facultada a vinculação de recursos
orçamentários diretamente ao financiamento de atividades de pesquisa e desenvolvimento, por intermédio
da definição de um percentual fixo a ser executado
anualmente (Tabela 1). Assim, foram definidos mecanismos incentivadores à criação de agências estaduais de fomento, que passaram a ser denominadas
Fundações de Amparo à Pesquisa – FAPs. Estas, ao
longo da década de 1990, foram pouco a pouco se
legitimando como mecanismos viabilizadores de vocações específicas, pela implementação de programas
e ações, levando em conta a heterogeneidade interregional existente, os diferentes agentes envolvidos e
os cenários de desenvolvimento estadual prevalecentes (DIAS; MELO; SICSÚ, 1998).
Como observa Mello (1992), essa evolução gerou
forte mobilização de pesquisadores e governantes locais em quase todas as unidades da Federação, que
conseguiram vincular nas suas Constituições Esta
duais – a exemplo do sistema já vigente em São Paulo1 – uma parcela de recursos específicos destinados
ao setor de C&T. De acordo com a Tabela 1, para a
grande maioria dos casos, essa parcela varia entre 1%
e 3% da receita tributária dos Estados.
No entanto, deve-se ressaltar que São Paulo é o
único Estado brasileiro onde o percentual fixado na
Constituição Estadual é totalmente repassado pelo
Tesouro do Estado à agência estadual de fomento à
C&T, e numa base mensal; em todos os outros Estados brasileiros, somente uma limitada parcela desse percentual é transferida à FAP. Em razão dessa
regularidade, a Fundação de Amparo à Pesquisa do
Estado de São Paulo – Fapesp tem conseguido manter, ao longo dos anos, uma estabilidade financeira
e programática singular que a tem diferenciado das
demais agências congêneres. Como o Estado de São
Paulo representa a maior base de arrecadação do país,
as instituições de pesquisa locais passaram, portanto,
a dispor de um fluxo de recursos consideravelmente
maior e mais estável para o desenvolvimento de suas
atividades a longo prazo.
Em suma, a despeito de importantes deficiências
e das distorções que a política nacional de C&T da
segunda metade do século XX acabou ocasionando,
o Brasil construiu um sistema robusto e diversifiSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 120-141, jul./set. 2006
121
122
Regina Gusmão/Milena Y. Ramos
Tabela 1
Recursos Estaduais em C&T e Participação das Fundações Estaduais de Amparo à Pesquisa – FAPs
Brasil – 2004
Região/Estado
Dispêndios Estaduais
em P&D (1) (2)
(Em R$ 1.000 correntes)
Dispêndios da Fundação
de Amparo à Pesquisa (2)
(Em R$ 1.000 correntes)
% da Receita Tributária
Estadual Destinada
à FAP (3)
BRASIL
1.067.283
695.047
Sudeste
692.672
538.539
584.292
421.079
1,0
Rio de Janeiro
71.331
75.668
2,0
Minas Gerais
36.716
41.792
3,0
São Paulo
Espírito Santo
Sul
Paraná
Rio Grande do Sul
333
194.650
-
(4) n.e.
39.860
150.533
-
2,0
36.194
20.862
1,5
7.923
18.998
2,0
149.898
78.830
111.349
25.804
1,5
16.153
10.147
1,0
Paraíba
8.154
1.986
2,5
Alagoas
5.876
8.129
2,0
Ceará
4.312
26.914
2,0
165
5.050
0,5
Outros
3.889
799
Centro-Oeste
22.934
18.784
10.549
7.761
2,0
Mato Grosso do Sul
4.529
2.930
0,5
Distrito Federal
4.487
8.093
2,0
Goiás
3.369
Santa Catarina
Nordeste
Bahia
Pernambuco
Maranhão
Mato Grosso
Norte
Amazonas
Acre
Outros
-
-
7.129
19.035
4.743
17.058
984
1.879
1.402
98
3,0
3,0
(4) n.e.
-
Fonte: Ministério de Ciência e Tecnologia – MCT; Constituições Estaduais de 1989. Elaboração do autor.
(1) Exceto dispêndios com o ensino superior.
(2) Dados do MCT, disponíveis em: <http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/9026.html>.
(3) Valores correspondentes aos percentuais previstos nas Constituições Estaduais de 1989 referentes à parcela dos recursos orçamentários estaduais que deve ser repassada anualmente à Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado. Na maior parte dos casos, esse
percentual refere-se à receita tributária total; para alguns Estados, é considerada a receita total ou a receita corrente.
(4) n.e.: não especificado na Constituição.
cado, que hoje se destaca na América Latina. Nesse contexto, o Estado de São Paulo ocupa posição
privilegiada regionalmente e, em quase todas as dimensões, responde pela parcela mais expressiva da
base de C&T instalada no país, seja pelo critério dos
dispêndios e da infra-estrutura de recursos humanos e técnicos disponíveis, seja pelos resultados que
essa infra-estrutura é capaz de gerar (QUADROS et
al., 2000).
Com este pano de fundo e apoiando-se nos resultados apresentados na terceira edição da série
Indicadores de Ciência, Tecnologia e Inovação em São Paulo,
lançada pela Fapesp em 2005,2 o objetivo principal do
presente trabalho é fornecer uma síntese dos principais aspectos que marcaram a produção científica e
tecnológica paulista do final dos anos 1990 ao início
dos anos 2000, procurando destacar os traços que
podem ser considerados como mais determinantes
do padrão tecnológico vigente no país. Esse panorama é examinado sob uma dupla perspectiva: num
primeiro momento, a análise centra-se nos insumos
disponíveis para C&T no Estado de São Paulo e no
Brasil; em seguida, nos produtos que esses insumos
foram capazes de produzir, no mesmo período. Essas
análises são complementadas por uma breve descrição das condições de acesso e difusão das Tecnologias da Informação e Comunicação – TICs e redes
digitais no Estado de São Paulo, ao longo do período
aqui enfocado, com vistas a estimular a reflexão sobre a sua efetiva contribuição e verdadeiro alcance
no desenvolvimento mais equilibrado dos esforços
de C&T no país.
Contrastes e desequilíbrios regionais da base
científica e tecnológica instalada no país
A elevada concentração regional da infra-estrutura
de C&T instalada no Brasil, com a respectiva concentração de recursos e de oportunidades na Região
Sudeste do país, tem sido objeto de muitas reflexões
e debates entre os diferentes atores envolvidos no
sistema.
Alguns desses autores apontam para a existência de uma clara associação entre os fluxos de recursos e a base de C&T instalada (ROCHA, 2005;
BARROS, 1999; ALBUQUERQUE; ROCHA NETO
et al., 1996). Em Fagundes, Cavalcante e Ramacciotti,
sugere-se a prevalência de um processo de “causação
circular e cumulativa”, que é assim sintetizado:
as desigualdades interestaduais em C&T no Brasil obedeceriam a um mecanismo de auto-reforço no qual as condições de
infra-estrutura influenciam os fluxos de recursos que, por sua
vez, se incorporam à própria infra-estrutura, ampliando os
diferenciais de competitividade entre os estados no que concerne
a captação de novos recursos junto às agências governamentais
(Fagundes; Cavalcante; Ramacciotti,
2005, p. 61).
Em um contexto predominantemente marcado
pelo financiamento a atividades de C&T baseado
em editais públicos, a distribuição dos recursos em
um período determinado estaria, assim, diretamente
relacionada à infra-estrutura de C&T disponível no
período imediatamente anterior. Ainda segundo Fagundes, Cavalcante e Ramacciotti (2005), isso resulta,
entre outros fatores, da própria formulação dos editais, os quais tendem a refletir a agenda de Pesquisa
e Desenvolvimento – P&D das regiões que dispõem
de maior infra-estrutura de C&T pela comprovada
maior representatividade destas nos diversos fóruns
responsáveis pela definição de prioridades.
Dito de outra forma, parece configurar-se, assim,
um círculo vicioso, que acaba perpetuando a situação de desequilíbrio entre as regiões: os Estados mais
desenvolvidos e com capacidade de C&T instalada
maior e mais diversificada são os que atraem a maior
parte dos investimentos governamentais; e são, ao
mesmo tempo, aqueles que têm as melhores condições de fazer investimentos com recursos orçamentários próprios.
Apoiando-se em resultados empíricos abrangentes, as seções a seguir oferecem indicações claras de
que esse desequilíbrio é, de fato, determinante no
desempenho do sistema de C&T brasileiro. Algumas
ações governamentais recentes, nas esferas federal e
estadual, mencionadas ao longo do texto, podem representar passos importantes para um futuro abrandamento dessa evolução concentradora.
123
124
Concentração dos Recursos Financeiros
Alocados em Atividades de P&D
De acordo com os indicadores publicados pela Fapesp (2005), os gastos totais em atividades de P&D
no Estado de São Paulo alcançaram, em 2000, cerca
de R$ 4 bilhões,3 o que representou mais de 36,3%
do dispêndio nacional no setor, percentual apenas
um pouco superior ao da participação de São Paulo
no Produto Interno Bruto – PIB brasileiro (33,7%).4
Como mencionado acima, essa forte variação na distribuição regional dos dispêndios em C&T ainda prevalecente no Brasil explica-se, em grande parte, pela
histórica e elevada concentração da infra-estrutura de
C&T disponível nos Estados da Região Sudeste.
Quando analisados em relação ao PIB, na virada
do século XXI, os dispêndios em P&D apresentaram
um real crescimento com relação à década de 1990:
em 2000, uma parcela maior do PIB estadual, ou
seja, 1,07%, foi gasta em P&D, contra uma média de
0,98% no período de 1994 a 1998 (Fapesp, 2002).
Observa-se, assim, que o esforço em P&D mantémse pouco maior no Estado de São Paulo do que no
país como um todo, onde esses gastos não ultrapassaram a casa de 1,0% do PIB, naquele mesmo ano. Tais
resultados colocam São Paulo numa posição de destaque, comparável à de países desenvolvidos, como a
Itália, e melhor posicionado que Espanha e Portugal,
muito embora, em termos absolutos, o diagnóstico
continue revelando-se muito menos favorável.
Considerando apenas os dispêndios públicos em
P&D realizados em São Paulo, calculados a partir do
universo de instituições de pesquisa e de fomento das
esferas estadual e federal localizadas no Estado, verifica-se que, entre 1998 e 2002, eles situaram-se sempre acima dos R$ 2,3 bilhões anuais. Confirmando
o padrão de distribuição prevalecente em São Paulo,
que é inverso daquele dominante na totalidade dos
outros Estados brasileiros, a maior parcela desses
gastos provém do governo estadual (em torno de
60%, contra 40% de gastos federais). Ressalte-se que
essa prevalência da esfera estadual em relação à federal é o elemento distintivo mais marcante do sistema
paulista de C&T, quando comparado ao das outras
unidades da Federação.
No que tange ao financiamento à P&D, a agência
estadual de fomento à pesquisa, Fapesp, vem mantendo sua posição de destaque, registrando sempre
os maiores valores de despesa em relação às demais
agências governamentais de fomento (um valor médio anual de R$ 508 milhões, no período compreendido entre 1998 e 2002). A título de ilustração, os financiamentos provenientes das três agências federais de
fomento no Estado (Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – CNPq, Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – Capes e Financiadora de Estudos e Projetos
– Finep) representaram uma parcela nunca superior a
R$ 387 milhões anuais no mesmo período.
As estimativas de gastos da pós-graduação em
São Paulo, considerados pela literatura especializada
como um dos componentes dos dispêndios governamentais em P&D, totalizaram, na média do período
entre 1998 e 2002, R$ 863 milhões por ano, dos quais
84% realizados apenas pelas três universidades estaduais (Universidade de São Paulo – USP, Unicamp
e Universidade Estadual Paulista – Unesp), situação
também inversa daquela prevalecente em todos os
outros Estados brasileiros. A USP manteve a sua liderança histórica, concentrando 58%, em média, dos
gastos em P&D do conjunto de estabelecimentos de
ensino superior localizados no Estado.
No que tange às chamadas “instituições típicas de
P&D” paulistas, os gastos atingiram, em 2002, R$ 619
milhões. Entretanto, em razão da presença de grandes institutos de pesquisa federais no Estado, como
o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais – Inpe e
o Centro Técnico Aeroespacial – CTA, mais de dois
terços desse total foram provenientes do governo federal.5 Considerando apenas a esfera estadual (com
16 institutos de pesquisa especializados, vinculados
às Secretarias Estaduais de Ciência e Tecnologia, de
Saúde, do Meio Ambiente e da Agricultura e Abastecimento), no período entre 1998 e 2002, os gastos
anuais médios não ultrapassaram R$ 244 milhões, ou
seja, apenas metade do realizado pelos sete institutos
federais sediados no Estado (R$ 490 milhões). Se, por
um lado, esses resultados sugerem a séria limitação
de recursos que, na última década, tem atingido boa
parte dos institutos de pesquisa estaduais, eles devem
ser tomados como grande exceção no padrão de gastos em P&D prevalecente em São Paulo, que é fortemente marcado pela supremacia do sistema de C&T
estadual sobre o federal.
Com relação aos dispêndios em P&D realizados
pelo setor empresarial, fica ainda mais flagrante o
quadro de alta concentração no Estado de São Paulo
em relação aos outros Estados brasileiros: em 2000,
o setor empresarial paulista já concentrava 56,7% dos
gastos totais em P&D realizados pelo conjunto de
empresas do país, um percentual similar ao do número de empresas localizadas no Estado do conjunto
daquelas que realizaram atividades internas de P&D
no mesmo período.6
Sob uma perspectiva alternativa, outros indicadores põem à mostra um terceiro traço distintivo do sistema paulista quando comparado aos outros Estados
brasileiros: em 2000, os gastos empresariais em P&D
representaram cerca de 54% do esforço paulista
(R$ 2,2 bilhões), contra 46% do setor público. Numa
situação inversa, para o Brasil como um todo, o dispêndio público representou, no mesmo ano, 58% dos
gastos totais, contra não mais de 42% do setor empresarial. Esses perfis de distribuição setorial revelam
que a participação empresarial no dispêndio agregado
de P&D para São Paulo, embora ainda bastante limitada em contraste com um grande número de países,
aproxima-se do padrão observado nas economias industriais mais dinâmicas, nas quais a participação das
empresas situa-se em cerca de 70%, na média, dos
dispêndios totais.
Em suma, em que pese o crescimento dos recursos alocados em P&D verificado nos últimos anos,
a redução do ainda acentuado distanciamento dos
esforços brasileiros em relação aos padrões prevalecentes nos países desenvolvidos, não somente
em termos do montante aplicado, mas, sobretudo,
da estrutura de gasto por setor de aplicação, representa um velho desafio para o avanço tecnológico e
aumento da competitividade da economia nacional.
Mais recentemente, a formalização de uma Política
Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior –
Pitce (BRASIL, 2003), articulando simultaneamente o
estímulo à eficiência produtiva, ao comércio exterior,
à inovação e ao desenvolvimento tecnológico como
vetores dinâmicos da atividade industrial, podem surtir efeitos bastante positivos no médio e longo prazos.
No que tange aos instrumentos propriamente ditos,
é de destacar o apoio a programas de investimento
das empresas com vistas à construção ou reforço
da infra-estrutura de pesquisa, desenvolvimento e
engenharia disponível, tais como os recém-lançados
Programa de Desenvolvimento da Inovação – PDI,
Programa Inovação-Produção e Fundo Tecnológico – Funtec, além de todos do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES,7 e
mobilizando recursos da ordem de R$ 1 bilhão, que
podem ser tomados como resposta à crônica insuficiência no país de dispositivos públicos voltados ao
fomento à pesquisa industrial.
Vale observar que, no curto prazo, a nova Lei de
Inovação, sancionada pelo Presidente da República
em 02/12/2004 (BRASIL, 2004), poderá ter também papel central na tentativa de reversão do quadro
acima esboçado. Organizada em torno de três eixos
– “constituição de um ambiente propício a parcerias
estratégicas entre o meio acadêmico e a iniciativa
privada”, “estímulo à participação de instituições de
C&T no processo de inovação” e “incentivo à inovação nas empresas” – a nova legislação poderá potencializar a aplicação de um volume bem maior de
recursos em P&D nas instituições públicas e privadas. Nesse sentido, ela constitui a base legal de implementação da nova política industrial, tecnológica
e de comércio exterior que vem sendo adotada pelo
governo brasileiro.
Expansão do Ensino Superior (Graduação e Pós-Graduação)
Para os anos de 1998 a 2002, dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais – Inep
apontam clara aceleração do ritmo de crescimento
da matrícula de ensino superior no Brasil em relação
ao período compreendido entre 1995 e 1998, com a
entrada de mais de 1,3 milhão de alunos no sistema.
Esta aceleração está associada, em grande parte, à
duplicação do número de concluintes no ensino médio no período observado, decorrente da política de
universalização do ensino fundamental, ocorrida no
governo Fernando Henrique Cardoso (1994-1998);
125
126
porém, ela reflete também um movimento de progressiva interiorização do sistema pelo território nacional, associado a uma tendência de diversificação
institucional (a exemplo da criação das universidades abertas, corporativas, setoriais e as instituições
de intermediação), como apontam Braga e Monteiro (2005), bem como uma maior flexibilidade na
oferta de cursos pelos estabelecimentos já existentes
(como os superiores de curta duração e os de ensino
a distância).
De maneira geral, o exame da evolução recente do sistema de ensino superior parece consolidar
as tendências já apontadas em trabalhos anteriores
(Fapesp, 2002). Entre 1998 e 2002, o Estado de São
Paulo manteve trajetória ascendente, não apenas em
termos do número de matrículas, mas também de
cursos e de instituições de ensino, a taxas de 46%,
89% e 40%, respectivamente. No contexto brasileiro,
esse crescimento foi bem mais acentuado, atingindo
taxas de 64%, 107% e 68%, nas respectivas categorias. Concentrando quase um quarto da população
de 18 a 24 anos do país, São Paulo passa a ser responsável por uma parcela de 28% do total de matrículas na graduação, em 2002, e por igual parcela do
conjunto de instituições credenciadas em todo o país
(Tabela 2).
Dados complementares revelam, contudo, que
tanto no Estado de São Paulo quanto no país como
um todo, essa expansão da graduação foi predominantemente conduzida pela rede privada, na qual o
número de matrículas, no período aqui observado,
cresceu a taxas de 50% e 84%, respectivamente. Por
conseguinte, a parcela do segmento particular atingiu, em 2002, o patamar de 85% do total de matrículas em São Paulo e de 70% no Brasil – um crescimento extraordinário, tanto em termos absolutos
como relativos.
No bojo das medidas governamentais de descentralização da base de C&T instalada no território
nacional, os dados revelam também um nítido deslocamento da graduação para fora das capitais e das
Regiões Sudeste e Sul do país, a que alguns especialistas chamam de “triplo movimento de difusão espacial”.8 Mais especificamente, trata-se de:
• desconcentração das matrículas no interior da Região Sudeste, em favor dos outros Estados que
não São Paulo;
• desconcentração das matrículas da Região Sudeste
em direção a regiões menos desenvolvidas do país;
• “interiorização” dos cursos ou “deslocamento das
redes”, tanto pública como privada, para os municípios localizados no interior dos Estados.
A tendência de desconcentração inter e intraregional fica evidenciada pelas diferenças no ritmo
de expansão das matrículas: no período entre 1998
e 2002, o crescimento das matrículas no Estado de
São Paulo (46%) foi bem inferior ao verificado para a
Região Sudeste como um todo, excluindo São Paulo
(61%); ao mesmo tempo, o crescimento das matrículas nas Regiões Sudeste e Sul, no mesmo período, foi
claramente inferior ao observado nas outras regiões
do país.9
Quanto ao chamado processo de “interiorização”,
os dados do Inep revelam que a maior parcela das
matrículas na graduação está crescentemente localizada nos municípios do interior dos Estados brasileiros. No Estado de São Paulo, essa tendência tem
se mostrado mais acentuada: em 2002, 62% do total
dos matriculados pertenciam a instituições sediadas
em municípios do interior paulista, contra 38% na
capital; para o conjunto do país, esses percentuais
situaram-se, naquele mesmo ano, em 54% e 46%,
respectivamente. Esse movimento se deu, em boa
medida, porque grandes instituições de ensino (tais
como a Universidade Estácio de Sá, no Rio de Janeiro, e a Universidade Paulista – Unip), esgotaram sua
capacidade de crescimento em seu local de origem e
passaram a ocupar municípios interioranos em todo
o território nacional (BRAGA; MONTEIRO, 2005),
tendência esta que tem sido seguida por muitas novas
Instituições de Educação Superior – IES particulares
criadas no período.
A expansão da pós-graduação no Brasil é um fenômeno ainda mais recente que a expansão do ensino
de graduação e teve como um de seus principais objetivos garantir que o crescimento do sistema brasileiro
de ensino superior não se desse em detrimento de
uma progressiva melhora de sua qualidade.
Tabela 2
Participação do Estado de São Paulo nos Esforços Brasileiros em P&D
São Paulo
Brasil
SP/Brasil
(%)
Dispêndios totais em P&D (milhões R$, 2000)
3.980
10.970
36,3
Dispêndios totais em P&D (US$ PPP, 2000)
4.544
12.525
36,3
Dispêndios do setor público em P&D (milhões R$, 2000)
1.825
6.409
28,5
2.121
3.742
56,7
Número de vagas oferecidas na graduação (total, 2002)
555.152
1.773.087
31,3
Número de vagas oferecidas na graduação (rede privada, 2002)
512.058
1.477.733
34,7
Número de matrículas na graduação (total, 2002)
988.696
3.479.913
28,4
Número de matrículas na graduação (rede pública, 2002)
153.432
1.051.655
14,6
Número de matrículas na graduação (rede privada, 2002)
835.264
2.428.258
34,4
Número de concluintes na graduação (total, 2002)
160.051
466.260
34,3
Número de concluintes na graduação (rede privada, 2002)
1 37.257
315.159
43,6
Número de instituições de ensino superior (total, 2002)
450
1.637
27,5
Número de instituições de ensino superior (rede privada, 2002)
408
1.442
28,3
Número de cursos de graduação (total, 2002)
3.425
14.399
23,8
Número de cursos de graduação (rede privada, 2002)
2.872
9.147
31,4
646.304
2.271.118
28,5
12,7
9,8
Número de funções docentes no ensino superior (total, 2002)
66.138
242.475
Relação aluno/docente – número de matrículas/número de
docentes (total, 2002)
15,5
15,3
Indicador
INDICADORES DE INSUMO PARA P&D
Dispêndios em P&D
Dispêndios do setor empresarial em P&D (milhões R$, Pintec 2000/IBGE)
Ensino superior (graduação)
População de 18 a 24 anos que freqüenta curso superior (2002)
Taxa de escolaridade líquida – que freqüenta curso superior/total (%)
Relação aluno/docente – número de matrículas/número de
docentes (rede estadual, 2002)
...
27,3
...
8,6
12,8
18.153
49.287
36,8
Número de funções docentes no ensino superior com doutorado
(rede estadual, 2002)
8.695
12.609
69,0
Número de funções docentes no ensino superior com doutorado
(rede privada, 2002)
7.987
17.189
46,5
71,7
33,1
Número de alunos matriculados na pós-graduação (mestrado, 2003)
24.012
66.959
35,9
Número de alunos matriculados na pós-graduação (doutorado, 2003)
20.140
40.213
50,1
Número de alunos titulados na pós-graduação (mestrado, 2002)
8.501
23.359
36,4
Número de alunos titulados na pós-graduação (doutorado, 2002)
4.055
6.893
58,8
Número de cursos de pós-graduação (mestrado, 2002)
515
1.593
32,3
Número de cursos de pós-graduação (doutorado, 2002)
403
920
43,8
Número de funções docentes no ensino superior com doutorado (total, 2002)
Porcentual de cursos com conceitos A ou B no Exame Nacional de cursos
da rede estadual (2002)
...
...
Ensino superior (pós-graduação)
Recursos humanos para pesquisa
Número de pesquisadores pertencentes a grupos de pesquisa (2002)
18.314
64.762
28,3
Número de pessoas pertencentes a grupos de pesquisa (2002)
43.130
146.209
29,5
Pessoal em P&D nas empresas industriais (amostra Pintec 2000/IBGE)
22.301
41.467
53,8
(continua)
127
128
Tabela 2
São Paulo
Brasil
SP/Brasil
(%)
8.538
15.846
53,9
19,2
15,6
...
0,8
1,5
...
Número de publicações em colaboração com outros países indexadas na base
Scie/ISI (2002)
2.356
4.793
49,2
Número de publicações em colaboração com outros Estados brasileiros na
base Scie/ISI (2002)
1.335
2.118
63,0
2.811
5.501
51,1
Indicador
INDICADORES DE RESULTADO DE P&D
Produção científica
Número de publicações indexadas na base Scie/ISI (2002)
Taxa de crescimento (%) (2002/2001)
Participação no total mundial (%) (2002)
Atividade de patenteamento no Brasil
Número de pedidos de patentes depositados no Inpi (total, 2001)
Número de pedidos de patentes depositados no Inpi por pessoas jurídicas
(2001)
774
1.379
56,1
2.037
4.122
49,4
Número total de municípios com pedidos de patentes depositados no Inpi
(1999-2001)
257
886
29,0
Porcentual de municípios com pedidos de patentes depositados no Inpi
(1999-2001)
39,8
16,0
...
Número de patentes concedidas pelo Uspto (total, 2002)
55
112
49,1
Número de patentes concedidas pelo Uspto a pessoas jurídicas (total, 2002)
48
96
50,0
Número de patentes concedidas pelo Uspto a pessoas jurídicas (subsid. de
transnacionais, 1981-2002)
81
84
96,4
Número de patentes concedidas pelo Uspto a pessoas jurídicas
(residentes, 2002)
28
56
50,0
Total de exportações da “indústria intensiva em P&D” (categoria CTP,
milhões US$, 2003)
1.830
4.140
44,2
Total de importações da “indústria intensiva em P&D” (categoria CTP,
milhões US$, 2003)
4.076
7.379
55,2
Total de exportações de produtos de “alta tecnologia” (milhões US$, 2003)
4.715
9.317
50,6
Total de importações de produtos de “alta tecnologia” (milhões US$, 2003)
8.158
15.685
52,0
Valor médio das exportações da “indústria intensiva em P&D” (US$, 2003)
8,14
7,54
...
Valor médio das importações da “indústria intensiva em P&D” (US$, 2003)
14,80
13,50
...
Valor médio das exportações de produtos de “alta tecnologia” (US$, 2003)
6,75
5,73
...
Valor médio das importações de produtos de “alta tecnologia” (US$, 2003)
15,84
14,05
...
Número de empresas inovadoras (universo Pintec 2000/IBGE)
8.664
22.698
38,2
Número de empresas com atividades de P&D (universo Pintec 2000/IBGE)
3.373
7.412
45,5
Dispêndios em P&D (milhões R$, 2000)
2.121
3.742
56,7
Taxa de inovação na indústria – número de empresas inovadoras/total
investigado (%) (2000)
32,6
31,5
...
Porcentual das empresas investigadas que introduziram inovações de
produto novo para o mercado (2000)
6,1
4,1
...
Número de pedidos de patentes depositados no Inpi por pessoas físicas (2001)
Atividade de patenteamento no exterior
Perfil do comércio externo de produtos e serviços com conteúdo tecnológico
Empresas inovadoras
(continua)
Tabela 2
Indicador
São Paulo
Brasil
SP/Brasil
(%)
Intensidade do esforço em P&D das empresas inovadoras – dispêndios
P&D/receita líquida vendas (2000)
0,8
0,6
...
Intensidade do esforço inovativo das empresas inovadoras – dispêndios
atividades inovativas/receita líquída vendas (2000)
4,2
3,8
...
22.425
42.654
52,6
187.047
444.169
42,1
Produção e difusão das TICs
Número de unidades locais nos setores de indústria e de serviços de TICs (2001)
Número de pessoas ocupadas nos setores de indústria e de serviços de
TICs (2001)
Salários e outras remunerações nos setores de indústria e de serviços de
TICs (mil R$, 2001)
5.326
10.122
52,6
Receita total do setor da indústria de TICs (mil R$, 2001)
23.102
40.647
56,8
Receita total do setor de serviços de TICs (mil R$, 2001)
30.642
80.531
38,0
Número de domínios “.com.br” e “.org.br” (total, 2003)
243.777
495.014
49,2
Densidade de domínios “.com.br” e “.org.br” por 1.000 habitantes (2002)
5,1
2,2
Densidade de domínios “.com.br” e “.org.br” por 1.000 estabelecimentos
(2002)
284,6
159,0
Fonte: Fapesp (2005). Elaboração do autor.
Tal expansão, de forma muito mais acentuada que
na graduação, é marcada pela fortíssima concentração no Estado de São Paulo, com apenas algumas variações segundo o indicador observado: com relação
ao número de alunos ingressantes, em 2002, a participação do Estado atingiu 33% no mestrado e 51%
no doutorado; quanto aos alunos titulados, esses percentuais sobem para 36% e 59%, respectivamente.10
Em número de cursos oferecidos, as proporções são
semelhantes a estas últimas. Considerando a Região
Sudeste como um todo, em 2004, ela foi responsável
pela titulação de 58% dos mestres e 76% dos doutores do país. Em outras palavras, cerca de três em
cada quatro doutores brasileiros concluíram o doutorado em universidades localizadas nos Estados de
São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais ou Espírito Santo. É importante lembrar, entretanto, que boa
parte desses titulados é proveniente de outras regiões
do país, que buscam no Sudeste mais opções de qualificação avançada.
Vale comentar que o novo Plano Nacional de
Pós-Graduação – PNPG 2005-2010, em vigor desde
janeiro de 2005, reconhece e busca equacionar essa
...
...
(conclusão)
assimetria, estimulando, entre outras ações, a “atuação em rede” (SÁ BARRETO, 2006). O objetivo
dessa medida é suplantar os desequilíbrios regionais
na oferta e desempenho da pós-graduação, pelo estabelecimento de programas estratégicos específicos
a serem idealizados e sugeridos pelas agências de fomento, a partir de consultas às universidades, aos institutos de pesquisa, aos órgãos de governo estaduais
e ao setor empresarial, para o enfrentamento de cada
tipo de assimetria observada. A proposta pressupõe
forte articulação entre as agências de fomento federais – Capes, CNPq e Finep – e destas com as Fundações de Amparo à Pesquisa e Secretarias de Ciência e
Tecnologia dos governos estaduais. O tratamento da
questão regional dessa forma articulada, além de inusitada no país, pode vir a contornar importantes barreiras e limitações, sobretudo de natureza sistêmica,
que têm obstaculizado um avanço mais equilibrado
dos esforços nacionais no setor de C&T.
Também de forma inversa à realidade da graduação, a pós-graduação brasileira é eminentemente oferecida pela rede pública, que vem mantendo o ritmo
de crescimento observado ao longo dos anos 1990. A
129
130
rede privada permanece, por sua vez, bastante marginal no esforço global: em número de cursos oferecidos, eles não ultrapassavam, em 2002, 17% do total
no mestrado e 7% no doutorado. Além da baixa participação, esses cursos são, via de regra, de pequeno
porte; tendem a se concentrar, ao contrário do que
ocorre na rede pública, nas áreas não-tecnológicas e
em nível de mestrado; e são suscetíveis a conceitos
inferiores nos processos oficiais de avaliação.
Por fim, embora ainda fortemente concentrada
em São Paulo, os dados disponíveis mostram que a
pós-graduação continua em franca expansão no resto
do país, mesmo que a um ritmo menor que o da graduação. A expansão positiva verificada entre 1998 e
2002, mais acentuada para o nível de doutorado, fica
duplamente demonstrada: em número de matrículas,
62% de aumento para os outros Estados brasileiros,
contra 26% para São Paulo; em número de titulados,
113% contra 55%, respectivamente. O exame destas
taxas de crescimento, em geral bastante extraordinárias, leva alguns autores a defender a idéia de que o
sistema de pesquisa e pós-graduação no Brasil não
precisa mais crescer de forma tão acelerada, mas sim
estar voltado à consolidação da infra-estrutura já instalada (SÁ BARRETO, 2006).
Limitado Estoque de Recursos Humanos Disponíveis em C&T
Em 2001, os recursos humanos alocados em atividades de C&T – RHCT, calculado sob a perspectiva da
ocupação e da escolaridade, totalizaram em torno de
11,2 milhões de pessoas no Brasil e 3,6 milhões no
Estado de São Paulo, que concentra cerca de um terço do estoque nacional.11 Se comparados com os valores estimados pela Organização para a Cooperação
e o Desenvolvimento Econômico (OECD, 2003), em
termos absolutos, o contingente de RHCT do Brasil
situa-se em patamar comparável ao de importantes
economias européias, como a França e o Reino Unido; o Estado de São Paulo, por sua vez, apresenta valores comparáveis aos da Holanda e bem superiores
aos de países como a Bélgica e a Suécia. Entretanto,
quando considerados relativamente à população economicamente ativa – PEA, os indicadores brasileiros
e paulistas denunciam uma realidade bastante difeSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 120-141, jul./set. 2006
rente e desfavorável em ambos os casos. Situando-se
num patamar muito abaixo da totalidade dos países
europeus para os quais se dispõe desse tipo de indicador. Em 1999, os RHCT disponíveis no Brasil
representavam não mais que 12% da PEA e, em São
Paulo, 17%, contra os cerca de 30% a 45% vigentes
naqueles países.
Esses resultados põem à mostra o peso reduzido
das ocupações mais qualificadas na estrutura ocupacional brasileira. Diante disso, é possível identificar
duas dimensões principais que as políticas nacionais
devem contemplar para o efetivo aumento do estoque de recursos humanos em C&T. A primeira diz
respeito à ampliação e diversificação da formação de
recursos humanos especializados em áreas tecnológicas. Em que pesem os esforços feitos na direção
da expansão do sistema educacional brasileiro, que
têm se realizado com relativo sucesso nos últimos
anos (como demonstram os dados de ensino superior comentados na seção anterior), esses resultados
positivos parecem não estar se refletindo nas mesmas
proporções no aumento dos RHCT disponíveis.
A segunda dimensão está relacionada à criação de
postos de trabalho mais qualificados. Aqui reside um
dos muitos desafios que a nova Pitce terá que enfrentar para ver atingido seu objetivo de gerar capacitações que permitam aumentar a capacidade inovativa
das empresas e, conseqüentemente, a competitividade
da economia brasileira no cenário internacional.
Com relação ao pessoal alocado em atividades de
P&D no setor empresarial, de acordo com dados da
pesquisa Pintec 2000, realizada pelo IBGE, as mais
de 8.600 empresas industriais que implementaram
inovações no Estado de São Paulo naquele ano empregavam um total de 22,3 mil pessoas ocupadas em
P&D, das quais 11,6 mil com nível superior, 7,3 mil
de nível médio e 3,4 mil com outro nível de escolaridade. Quando se agregam a esses valores os dados
obtidos junto ao Diretório dos Grupos de Pesquisa do CNPq,12 estima-se para São Paulo um total de
quase 30 mil pesquisadores (um terço no segmento
industrial), 17,8 mil pessoas em atividades de apoio
à P&D e 17,7 mil estudantes de pós-graduação. Estas estimativas colocam São Paulo numa posição de
clara liderança comparativamente a todos os outros
Estados brasileiros, porém ainda bastante distante
dos padrões observados em outras economias intermediárias, especialmente no que concerne às parcelas
correspondentes às esferas pública e privada.
Concentração regional da produção
científica e tecnológica nacional
Os recursos financeiros, físicos e humanos disponíveis para P&D no Estado de São Paulo, tratados nas
seções precedentes, geraram, no período entre 1998 e
2003, importantes resultados nos âmbitos científico e
tecnológico. Tais resultados, por vezes surpreendentes, também revelam, em distintos aspectos, indiscutíveis debilidades que ainda prevalecem na dinâmica
e desempenho do setor de C&T no conjunto do país.
Com base nas informações publicadas na edição
Indicadores de Ciência, Tecnologia e Inovação em São Paulo
2004 (Fapesp, 2005), são apresentados, nesta seção,
os principais indicadores associados a essa realidade
no que concerne a: produção científica, atividade de
patenteamento, comércio externo de produtos com
conteúdo tecnológico e esforços inovativos no setor
empresarial.
Produção Científica
Com base em indicadores construídos a partir de artigos científicos de residentes no país publicados em
periódicos indexados nas principais bases bibliográficas internacionais, é possível constatar que a produção científica do Brasil, como a do Estado de São
Paulo, vem mantendo um crescimento contínuo ao
longo do tempo, bem superior ao da produção mundial como um todo.
De acordo com dados extraídos da base Science
Citation Index Expanded – SCIE do Institute for Scientific
Information – ISI, que é referência em nível internacional, a produção brasileira passou de um total de 10.279
artigos indexados, em 1998, para 15.846, em 2002.13
Essa evolução corresponde a um crescimento de 54%
no período, muito superior ao crescimento médio da
produção mundial, que ficou em torno de 9%. Assim,
a participação do Brasil no total mundial, que era de
1,1%, em 1998, atingiu 1,5%, em 2002, mantendo a
sua posição de destaque entre os países da América
Latina. Nesse período, também foram expressivas as
taxas de crescimento da produção científica de alguns
países da região, especialmente da Argentina, do Chile
e do México, mas todas num patamar bem inferior ao
da taxa verificada para o Brasil.
Certamente, esse crescimento expressivo está em
grande parte associado à expansão recente da pósgraduação. A política de avaliação dos programas de
pós-graduação implementada pela Capes, bem como
a própria avaliação institucional docente, que balizam
e fundamentam essa expansão, tendem a sobrevalorizar os aspectos de publicação e produção de resultados. Por conseqüência, os docentes e pesquisadores,
especialmente aqueles vinculados às universidades
públicas, se vêem fortemente estimulados a alcançar
uma maior e contínua produtividade científica. Contudo, como tem sido amplamente discutido pela comunidade acadêmica, a prevalência da publicação de
artigos científicos como critério exclusivo de mensuração da produtividade científica tem sido objeto de
importantes controvérsias.
Mantendo o padrão histórico de concentração que
vem sendo revelado em diferentes estudos (Fapesp,
2002; VIOTTI; MACEDO, 2003), o Estado de São
Paulo representou, na média do período entre 1998
e 2002, 52% do esforço nacional, mas a uma taxa de
crescimento mais elevada que a do país como um
todo (63% contra 54%, respectivamente). Em 2002,
a produção científica paulista (8.538 artigos) atingiu
o percentual de 0,8% da produção mundial indexada
na base SCIE.
É importante destacar que, confirmando o padrão
brasileiro de produção científica, no qual os esforços
localizam-se quase que exclusivamente no ambiente
acadêmico de ambos os sistemas, federal e estadual,
17 das 20 primeiras entidades em número de publicações indexadas na base SCIE, no período em exame,
referem-se a estabelecimentos de ensino superior.
Das oito primeiras colocadas, cinco estão localizadas no Estado de São Paulo. Dentre as instituições
líderes, destacam-se: a USP que, sozinha, concentra
cerca de 26% da produção brasileira no período; a
Unicamp, com 11%; e a Universidade Federal do Rio
de Janeiro – UFRJ na terceira posição, com 9%.
131
132
Nos últimos anos, chama a atenção, contudo, a
participação crescente de outros Estados brasileiros,
fora São Paulo, na produção científica nacional. Esse
movimento parece apontar para uma tendência de
desconcentração dos esforços de C&T, que é corroborada por distintas famílias de indicadores. Apesar
da ainda forte preponderância da Região Sudeste, que
concentrava cerca de 77% do total nacional no período em análise, a produção científica de outras regiões,
como o Sul e o Nordeste, tem crescido a taxas superiores (71% e 65%, respectivamente). Atingindo Estados menos favorecidos do país, que historicamente
têm apresentado resultados bastante tímidos em termos de publicações em revistas científicas indexadas
em bases bibliográficas internacionais, a mencionada
expansão geográfica recente da pós-graduação parece
estar desempenhando um papel decisivo nesse ainda
lento, porém efetivo, processo de desconcentração da
produção científica nacional.
Atividade de Patenteamento
Como amplamente discutido na literatura de referência, o forte crescimento da produção científica
brasileira e paulista verificado nos últimos anos, conforme ilustrado na seção anterior, parece ainda não
produzir efeito real no incremento da produção tecnológica e na intensificação dos esforços de inovação
das empresas brasileiras. Os indicadores de atividades
de patenteamento, apresentados a seguir, procuram
melhor caracterizar essa realidade. Para tanto, foram
considerados os depósitos de pedidos de patentes
junto ao Instituto Nacional de Propriedade Industrial
– INPI por residentes no Brasil, entre 1990 e 2001,
e as patentes concedidas pelo escritório de patentes
norte-americano, United States Patent and Trademark
Office – USPTO, entre 1981 e 2002.14
Os dados relativos às patentes concedidas por esta
última agência entre 1999 e 2001 revelam que o Brasil vem apresentando crescimento bastante modesto,
embora persistente, mas atingindo não mais do que
0,07% do total mundial em 2001. A contribuição do
Estado de São Paulo no esforço nacional situou-se
em torno dos 50%, na média do período, um percentual similar à participação do Estado nos depósitos
de pedidos de patentes junto ao INPI. Neste caso,
diferentes cruzamentos dos dados disponíveis, apresentados em Fapesp (2005), põem à mostra a sólida
posição de liderança do Estado em relação ao resto
do país e, em decorrência, o seu papel determinante
na configuração do padrão tecnológico nacional. Por
outro lado, os indicadores construídos com base nas
patentes do USPTO tornam ainda mais evidente que
São Paulo é, em boa medida, responsável pelo perfil
de especialização apresentado pelo Brasil no cenário
internacional.
Porém, um aspecto marcante revelado por esses
resultados refere-se ao peso extremamente elevado,
superior a 70%, no sistema INPI, dos pedidos de patentes de indivíduos em contraposição às patentes de
pessoas jurídicas, tanto para o Brasil como para São
Paulo. De acordo com a literatura especializada, essa
prevalência está associada à realidade de atraso e subdesenvolvimento (PENROSE, 1973). De fato, na fase
madura do processo de industrialização da economia
na qual os países desenvolvidos se encontram atualmente, a P&D comercial, potencialmente geradora
de patentes, é realizada quase que exclusivamente por
laboratórios corporativos associados a empresas industriais; inversamente, no Brasil, à imagem do que
ocorre na maior parte dos países latino-americanos e
nas demais economias periféricas, o que prevalece é
um baixo investimento em P&D por parte do setor
empresarial, associado à falta de cultura para a proteção industrial das inovações nele geradas.
Vale ressaltar, entretanto, que apesar da forte correspondência existente entre as duas esferas, os dados
mostram que, para São Paulo, a parcela das patentes
de pessoas jurídicas é um pouco superior à do Brasil:
26,1% contra 23,5%, sugerindo uma posição mais favorável, em termos de menor atraso tecnológico, do
Estado em relação ao país como um todo. Nesse sentido, atuais medidas adotadas pelo governo federal,
tais como mudanças no aparelhamento e modelo de
atuação do INPI, incentivo às parcerias técnico-científicas e à P&D industrial, por meio de uma ampla
gama de instrumentos financeiros e jurídicos, buscam
criar condições estruturais para que as firmas se tornem mais ativas no sistema tecnológico nacional.
Em contraposição ao padrão prevalecente no sistema nacional de patenteamento, no internacional a
situação é inversa: com base nos dados do USPTO,
para São Paulo, as patentes de indivíduos não ultrapassaram 26% do total entre 1981 e 2002. No que
tange às patentes de pessoas jurídicas, é de destacar
a presença expressiva de empresas transnacionais:
agregando a parcela dos “residentes” e dos “nãoresidentes”, elas totalizaram 55% dos registros naquele período, num patamar superior ao observado
para o país como um todo (41%). Esses resultados
revelam que as atividades tecnológicas de empresas
transnacionais localizadas no Estado de São Paulo
geram mais patentes no sistema americano do que
a atividade das empresas localizadas em outros Estados brasileiros.
Com relação às entidades líderes em registros de
patentes junto ao INPI e ao USPTO, no Brasil e em
São Paulo, os dados mais recentes revelam diferenças
expressivas. No que concerne aos dados do INPI,
das 20 líderes entre 1990 e 2001, sete localizavam-se
no Estado de São Paulo. O peso das instituições de
ensino e pesquisa revelou-se expressivo: dessas sete,
constam duas universidades e três institutos de pesquisa (Unicamp e USP; e CTA, Embrapa e Centro
de Pesquisas e Desenvolvimento em Telecomunicações – CPqD). No entanto, é de destacar que estas
cinco instituições, situadas entre os 20 primeiros no
INPI, não figuravam na lista de líderes no USPTO, o
que indica que a atividade de patenteamento dessas
instituições restringe-se fundamentalmente às fronteiras nacionais, tendência que merece investigação
mais aprofundada para apreensão do seu real alcance
e significado.
Finalmente, a diversificação das atividades inovativas do Estado de São Paulo, em termos de domínios e
subdomínios tecnológicos, pode ser analisada a partir
de diferentes sistemas de classificação das patentes e
das empresas.15 Em todas elas, verifica-se que os quatro subdomínios líderes em patenteamento no INPI,
nos casos de São Paulo e do Brasil, correspondem a
setores mais tradicionais, de média ou baixa intensidade tecnológica. Em contrapartida, os seis domínios
que ocupam as últimas posições estão relacionados a
setores mais avançados e mais sofisticados tecnolo-
gicamente, tais como biotecnologia, química macromolecular, semicondutores, etc. Ressalte-se que sinais
de estagnação tecnológica tornam-se também mais
evidentes: entre 1990 e 2001, não foram identificadas
mudanças significativas nas classes tecnológicas líderes nos pedidos de patentes depositados no INPI, o
que impele o aprofundamento da posição desfavorável do Estado e do país no panorama internacional.
Comércio Externo de Produtos com Conteúdo Tecnológico
A análise da evolução dos fluxos comerciais internacionais (compras e vendas de produtos, pagamentos
e recebimentos de serviços) de caráter tecnológico
do Brasil e do Estado de São Paulo, a partir de mea
dos dos anos 1990, contrapõe dois momentos distintos da economia brasileira recente: o período até
1998, marcado por uma forte apreciação da moeda
nacional e de elevado déficit na balança comercial;
e o período iniciado em 1999, com a desvalorização
do Real, quando se inicia uma fase de incremento das
exportações e redução das importações, que acabou
levando ao atual superávit na balança comercial.16
Observando as realidades brasileira e paulista no
contexto internacional, constata-se que o Brasil, assim como o Estado de São Paulo, pertence a um grupo de países (como Canadá, China, Espanha, México
e Polônia) cujas principais características podem ser
assim resumidas: as vendas para o exterior de bens
de alta tecnologia situam-se entre 20% e 30% do total, e as compras, entre 25% e 45%; quanto aos bens
de média tecnologia, as vendas elevam-se para cerca de 70%, e as compras internacionais entre 50 e
60%.17 Em síntese, são países para os quais o padrão
do comércio externo define-se, fundamentalmente,
pelo saldo negativo no comércio de bens com elevado conteúdo tecnológico, e pelo saldo positivo
no comércio de bens com médio e baixo conteúdo
tecnológico.
De acordo com os principais resultados das balanças comerciais brasileira e paulista, entre 1998 e
2002, as exportações brasileiras cresceram 18% e as
do Estado de São Paulo, 15%, enquanto as importações apresentaram redução de 18% e 24%, respectivamente. O saldo comercial brasileiro passou, enSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 120-141, jul./set. 2006
133
134
tão, de deficitário em US$ 6,6 bilhões, em 1998, para
superavitário em cerca de US$ 13 bilhões, em 2002,
como decorrência não apenas da desvalorização do
Real, mas também de outros fatores de ordem micro
e macroeconômica.18
Depois da desvalorização cambial de 1999, o peso
do Estado de São Paulo no comércio exterior do Brasil manteve-se bastante elevado: em 2002, ele respondia por 33% das exportações e 42% das importações
brasileiras. Ademais, a conformação dos fluxos de comércio põe à mostra o maior conteúdo tecnológico
da pauta paulista comparativamente à brasileira: no
período entre 1998 e 2002, a participação dos produtos de alta tecnologia nas exportações paulistas situou-se entre 25% e 30%, enquanto a do Brasil ficou
entre 15% e 20%.19
No entanto, uma das tendências mais importantes reveladas pelos indicadores publicados na última
edição da série Fapesp (2005), refere-se às mudanças
recentes no padrão do comércio segundo as categorias de produtos. Especificamente, no que tange aos
produtos de elevado conteúdo tecnológico, as relações entre o Estado de São Paulo e o restante do
Brasil vêm sendo bastante alteradas. Enquanto as
magnitudes das exportações de produtos com elevado conteúdo tecnológico de São Paulo se mantiveram
em patamares praticamente estáveis, em torno de
US$ 4,8 bilhões, as vendas externas dos demais Estados brasileiros quase dobraram, alcançando, em 2002,
US$ 6 bilhões, aproximadamente. Ao mesmo tempo,
os produtos de baixa densidade tecnológica ganharam
expressão comercial, acarretando diminuição relativa
do conteúdo tecnológico das exportações paulistas.
Algumas explicações para este fenômeno referem-se ao acirramento da competição entre as empresas, à forte crise financeira dos Estados brasileiros
(Araújo Jr., 2003) e à conjuntura macroeconômica restritiva do país no período analisado. Estes
fatores levaram muitos Estados a criarem incentivos
para a atração de empresas, e estas, por sua vez, visando reduzir custos, passaram a instalar-se em localidades fora do Estado de São Paulo. Assim, é possível verificar que os produtos que fizeram a diferença
no comércio externo brasileiro nas categorias alta e
média-alta tecnologia, nos quais há presença marcanSão Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 3, p. 120-141, jul./set. 2006
te de empresas multinacionais, foram equipamentos
de rádio, televisão e comunicação, e veículos automotores, reboques e semi-reboques (SIMÕES, 2006),
possuindo unidades de produção e exportação concentradas em locais como: a Zona Franca de Manaus
– ZFM e o Pólo Industrial de Manaus, no Estado do
Amazonas; Gravataí, no Rio Grande do Sul; Resende
e Porto Real, no Rio de Janeiro; São José dos Pinhais,
no Paraná; e Juiz de Fora, em Minas Gerais.
Em suma, os indicadores de comércio exterior
para o período mais recente sugerem que o perfil de
especialização das exportações de São Paulo, que ao
longo da década de 1990 caracterizou-se pelo crescimento dos itens de elevado conteúdo tecnológico,
rumou em direção aos de bens de menor densidade tecnológica no período imediatamente posterior.
Em decorrência, a participação relativa do Estado
nas vendas internacionais do país para os produtos
de alta tecnologia caiu de 62% para 32%, em 2002, o
que parece indicar um significativo avanço de outros
Estados do ponto de vista tecnológico.
Por outro lado, as importações paulistas experimentaram um movimento generalizado de retração,
especialmente para as indústrias com elevado conteú
do tecnológico (-20%). Em 2002, as importações de
São Paulo em produtos de alta tecnologia limitaramse a 50% das compras externas, não ultrapassando o
montante de US$ 10,2 bilhões. No mesmo período,
as importações brasileiras apresentaram um comportamento similar de redução de fluxos, mas não tão
intensa como a paulista.
Em conclusão, entre 1998 e 2002, a redução do
déficit em produtos de alta tecnologia e a elevação
do superávit dos produtos de média tecnologia, ambos devido à diminuição das importações e aumento das exportações, modificaram progressivamente
a balança comercial do país em direção ao saldo de
US$ 20 bilhões observado em 2003. Os indicadores
disponíveis sugerem, então, que a capacitação tecnológica brasileira, classificada em nível intermediário
entre os países desenvolvidos, quando medida em
termos do comércio, está hoje menos fragilizada do
que no final dos anos 1990. Não obstante, o comércio externo brasileiro é ainda fortemente assimétrico
do ponto de vista tecnológico, quando considerados
a origem e os destinos dos fluxos, e suas indústrias
mantêm elevada dependência da tecnologia produzida
no estrangeiro (Furtado; Quadros, 2005).20
Inovação no Setor Empresarial
Os indicadores mais abrangentes e consistentes disponíveis sobre a inovação tecnológica na indústria
brasileira baseiam-se na Pintec realizada pelo IBGE,
atualmente na sua terceira edição. Os resultados dessa pesquisa permitem abordar três dimensões fundamentais do tema enfocado:
• indicadores de resultado do processo de inovação
(empresas inovadoras e tipo de inovação);
• indicadores relativos às fontes internas e externas
de que se utilizam as empresas para inovar, complementados por uma análise dos laços de cooperação firmados com outras empresas e entidades;
• indicadores da natureza e do volume dos dispêndios feitos pelas empresas nas várias atividades
que compõem seus esforços inovativos.
A primeira edição da Pintec, referente ao ano de
2000, identificou 8.664 empresas industriais inovadoras no Estado de São Paulo, ou seja, empresas que
introduziram pelo menos uma inovação tecnológica
de produto e/ou processo entre 1998 e 2000 (IBGE,
2002). Isso correspondeu à “taxa de inovação” de
32,6%, que representa o percentual das empresas inovadoras no conjunto das empresas paulistas que compõem o universo da pesquisa. Em outros termos, cerca
de uma em cada três empresas paulistas pesquisadas
introduziu pelo menos uma inovação tecnológica no
período observado. Essa “taxa de inovação” paulista
ficou muito próxima à taxa brasileira, de 31,5%, embora ainda num patamar bastante inferior ao da média
européia, de 44% (Fapesp, 2005, v. 2, p. 8-13).
Dando continuidade à série iniciada com a Pintec
2000, a segunda edição da pesquisa, focalizando o período entre 2001 e 2003 (IBGE, 2005), mostrou, contudo, uma inversão nesse cenário: foram identificadas
9.209 empresas industriais inovadoras, das 29.650 do
universo pesquisado no Estado de São Paulo, o que
correspondeu a uma “taxa de inovação” de 31,1%,
ou seja, uma redução de 1,5% em relação ao período
precedente. Numa situação contrária, a “taxa de ino-
vação” para o Brasil como um todo apresentou um
crescimento de 1,7%, elevando-se a 33,3%, superior
à taxa paulista. Os resultados mais recentes sugerem,
portanto, uma redução relativa, para o Estado de São
Paulo, da parcela de empresas inovadoras no conjunto investigado entre 1998 e 2003. Como comentado
a seguir, um fator a ser considerado na interpretação
desse resultado é o tamanho da empresa: em termos
desagregados, a taxa de inovação aumentou, no perío
do em exame, apenas entre as pequenas empresas,
que são mais numerosas e dispersas pelo território
nacional. Inversamente, entre as médias e grandes
empresas, mais concentradas no Estado de São Paulo, a taxa de inovação caiu. Uma análise mais aprofundada das causas e desdobramentos desses resultados
demandaria esforços adicionais que fogem ao escopo
do presente artigo.
Confirmando tendência já identificada em anos
anteriores e amplamente discutida na literatura especializada, os dados da primeira tomada da Pintec
comprovam que, no Brasil, a participação das atividades de P&D no esforço tecnológico das empresas é
ainda fortemente influenciada pelo tamanho da mesma (QUADROS et al., 2000; FAPESP, 2002, cap. 8;
GONÇALVES; LEMOS; DE NEGRI, 2006). Com
exceção de parte das empresas de base tecnológica,
as pequenas e médias empresas brasileiras mantêm-se
pouco propensas a se engajar em atividades sistemáticas de P&D. No período compreendido entre 1998
e 2000, enquanto 28,6% das pequenas empresas pesquisadas (de 10 a 99 pessoas ocupadas) eram inovadoras, esse percentual atingiu 75,7% para o grupo de
empresas com 500 ou mais empregados – um perfil
muito similar ao observado no Estado de São Paulo.
No triênio subseqüente, como mostram os resultados da segunda tomada da pesquisa, esse quadro ainda se confirma para o Brasil como um todo. Indícios
de uma possível redução da distância entre as taxas de
inovação correspondentes aos grupos de pequenas e
grandes empresas foram, contudo, identificados: um
ligeiro crescimento na taxa para pequenas empresas
pesquisadas (31,6%) e um decréscimo percentualmente equivalente no valor da taxa referente às empresas com 500 ou mais pessoas ocupadas (72,5%).
135
136
Por outro lado, as informações obtidas da Pintec
2000 sugerem que o setor industrial a que pertence a empresa é outro atributo determinante do seu
desempenho inovador.21 As “taxas de inovação” setoriais na indústria paulista distribuem-se, no geral,
de forma similar à brasileira, mas com algumas diferenças importantes: além das indústrias produtoras
de bens e serviços em tecnologias da informação e
comunicações, destacam-se, com uma “taxa de inovação” claramente superior à nacional, os setores
de “produtos químicos”, “produtos farmacêuticos”,
“automóveis, caminhonetas e utilitários, caminhões e
ônibus”, “peças e acessórios para veículo” e “outros
equipamentos de transporte” (cujo comportamento
inovativo é fortemente determinado pela indústria
aeronáutica), todos setores mediana ou altamente intensivos em tecnologia. Ressalte-se, por fim, que o
desempenho inovador em São Paulo apresenta uma
dispersão setorial mais pronunciada que a média nacional. De acordo com os dados da pesquisa, duas
tendências principais marcam esta dispersão:
• na quase totalidade dos setores de alta e média-alta
tecnologia, a indústria paulista revela um desempenho inovador acima da média brasileira;
• nos setores de baixa intensidade tecnológica, a
tendência é inversa.22
Em termos gerais, a edição 2003 da Pintec confirmou o perfil acima esboçado do comportamento
inovativo das empresas industriais por setor, tanto
para o Estado de São Paulo como para o Brasil, havendo, no entanto, um aspecto discrepante a destacar: o setor de “outros equipamentos de transporte”
no Estado apresentou uma “taxa de inovação” (de
21,9%) consideravelmente menor do que a média estadual (31,1%). Contudo, em se considerando o dispêndio médio por empresa inovadora em atividades
inovativas neste setor,23 os resultados mais recentes
revelam crescimento de 373%. Assim, pode-se inferir
que, em São Paulo, apesar da proporção de empresas inovadoras fabricantes de “outros equipamentos
de transporte” ter diminuído, o gasto médio dessas
empresas em atividades inovativas elevou-se consideravelmente; ou seja, é possível observar uma concentração desses dispêndios em um número menor
de empresas de 2000 a 2003. Essa tendência não se
restringiu apenas ao setor de “outros equipamentos
de transporte”; para outros setores, foi igualmente
verificada uma clara concentração, porém com menor intensidade.
Finalmente, é importante destacar que, no seu conjunto, o dispêndio médio das empresas em atividades
inovativas em São Paulo era, em 2000, 38% maior do
que no Brasil como um todo; porém, em 2003, esse
percentual se eleva a 56%. Em suma, a inversão da liderança de São Paulo em relação ao Brasil em termos
de “taxa de inovação” entre os dois períodos observados não se reproduziu no que se refere ao volume
de dispêndios aplicados em atividades inovativas por
empresa inovadora; neste caso, a liderança paulista se
acentuou de maneira significativa.
Sobre o acesso e difusão
das TICs e redes digitais
Nesta última seção, numa perspectiva complementar
aos diferentes aspectos abordados nas seções precedentes, serão brevemente comentados alguns indicadores relacionados ao setor de TICs24 que ilustram,
de forma ainda mais contundente, a concentração no
Estado de São Paulo do estoque de conhecimentos e
de capacitação tecnológica nacional.
A partir de informações obtidas de pesquisas estruturais do IBGE25, é possível identificar e quantificar o elevado grau de concentração dos segmentos
do setor produtor de bens e de serviços de TICs em
São Paulo em relação ao resto do país. Em 2001, conforme tipologia proposta pela OECD (2002), para os
setores industriais produtores de bens e equipamentos de TICs, de serviços de telecomunicações e de
serviços de informática, São Paulo concentrava 53%
do número de unidades, 42% do pessoal ocupado e
44% das receitas geradas no Brasil. Essas atividades
eram desenvolvidas por cerca de 22 mil unidades locais e empregavam mais de 187 mil pessoas no Estado. Uma maior concentração da massa salarial setorial sugere ainda alta concentração em São Paulo das
ocupações mais qualificadas e melhor remuneradas.
Sob uma outra perspectiva, o mapeamento de domínios no Brasil, a partir da fonte Registro.br (2003),
constitui-se num importante indicador de conecti-
vidade relacionado ao uso das TICs. As estatísticas
de produção de conteúdo apóiam-se nos registros
de domínios “.com.br” e “.org.br”, que representam
mais de 90% do total de domínios. A sua distribuição
no território nacional torna flagrante a elevada concentração no Estado de São Paulo: sozinho, o Estado
representou aproximadamente 50% do total de registros de domínios acumulados no Brasil até 2003; para
o Rio de Janeiro, que ocupa o segundo lugar, obtémse um total cerca de cinco vezes menor.
A geografia dos registros de domínios no território paulista confirma a tendência mundial, ou seja, de
acentuada concentração da oferta e da demanda por
conteúdos no entorno de regiões altamente urbanizadas e das regiões metropolitanas. Até 2003, o Município de São Paulo foi responsável por cerca de 58% da
produção de domínios no Estado, muito superior à
do segundo colocado, Campinas, com menos de 4%.
Nesse sentido, entre 1999 e 2003, apenas 12 dos 645
municípios paulistas concentravam mais de 75% de
toda a produção de domínios “.com.br” e “.org.br”
do Estado.
Torna-se importante destacar aqui a grande discrepância na intensidade de produção de domínios entre
as unidades da Federação: menos de mil registros nos
Estados com baixo número de registros (Rondônia,
Piauí, Tocantins, Amapá, Acre e Roraima) e mais
de 240 mil no Estado com a maior produção. Dito
de outra maneira, em plena virada do século XXI,
não mais do que 8 dos 27 Estados brasileiros concentravam cerca de 90% dos domínios no país. Essa
concentração torna-se ainda mais evidente quando a
produção é relacionada ao número de habitantes: em
2003, o Estado de São Paulo revelava uma taxa de
seis domínios por mil habitantes, enquanto a média
nacional não passava de três. Também em termos
de número de estabelecimentos econômicos, a liderança paulista é incontestável: cerca de 250 domínios
“.com.br” e “.org.br” para cada mil estabelecimentos,
na média do período de 1992 a 2002, contra 140 para
o Brasil como um todo.
Como concluem os especialistas responsáveis pelo
levantamento e análise dos dados acima citados, infere-se dessa observação a necessidade de relativizar
as expectativas de que a difusão das redes digitais
(e da Internet, em particular) seja capaz de romper hierarquias pré-existentes e determinadas pelos
padrões históricos de desenvolvimento e de industrialização da economia nacional.26 Na realidade, os
indicadores disponíveis parecem corroborar a hipótese de que os ambientes de inovação tecnológica já
existentes condicionam o ritmo de expansão e a localização dos provedores de conteúdo na rede. Tentar
contornar essa desigualdade, já prevalecente desde
as origens do setor de TICs no Brasil, por meio da
definição de políticas e ações estratégicas a ele direcionadas, mas de forma articulada com as políticas de
desenvolvimento industrial e tecnológico, constitui o
desafio que tem se colocado de forma cada vez mais
intensa para governos e gestores.
Considerações finais
Quando contrapostos aos de anos anteriores, os
resultados aqui comentados referentes à produção
científica e tecnológica paulista, e sua inserção no
panorama nacional, no período de 1998 a 2002, oferecem indícios de novas e importantes tendências em
distintas esferas. Não obstante, eles também sugerem
que essas tendências nem sempre estão associadas a
rupturas significativas. Como esta síntese procurou
enfatizar, na maioria das vezes, elas nos remetem ao
enfrentamento de velhos desafios que têm sido colocados ao longo das últimas décadas à consolidação
do sistema nacional de C&T e à ampliação do potencial inovador do país.
Nesse sentido, simultaneamente aos avanços observados no período mais recente – como a inversão
da tendência de redução dos dispêndios governamentais com execução e fomento das atividades de
P&D; a elevação da participação do setor empresarial
nos gastos totais com essas atividades; o aumento
na intensidade de expansão do ensino superior em
todo o território nacional; indícios, inéditos na história recente da C&T no Brasil, de uma relativa desconcentração dos esforços de pesquisa e inovação da
Região Sudeste (e, particularmente, do Estado de São
Paulo) para regiões menos desenvolvidas no país, entre outros aspectos – constata-se a persistência de importantes barreiras ou fatores limitadores dos efeitos
137
138
esperados. Trata-se, fundamentalmente do contraste
entre o avanço da capacidade de produção científica
e a relativa estagnação da capacidade de geração de
inovações tecnológicas que ainda prevalece no país;
do limitado desempenho do setor empresarial nacional em atividades de P&D, somado à fraca interação
deste com o setor acadêmico no desenvolvimento de
atividades inovativas; e, conseqüentemente, da prevalência de um padrão tecnológico fortemente dependente de fontes externas.
Mas no caso do Brasil, essas barreiras são ainda
potencializadas por um condicionante de caráter absolutamente central: a perpetuação do forte desequilíbrio regional e local dos esforços e da base de C&T
instalada no país, acentuando o papel determinante
do Estado de São Paulo na configuração do padrão
técnico-científico nacional. Este traço fundamental
do sistema brasileiro de C&T fica demonstrado de
forma contundente na Tabela 2. Se, em termos dos
recursos financeiros, humanos e laboratoriais para
P&D, São Paulo concentra, em média, 30% a 40% da
infra-estrutura disponível, em termos dos resultados
gerados por esses recursos e representa entre 50% e
60% da produção científica e tecnológica nacional.
Infere-se, assim, que além do fato de concentrar boa
parte da base de C&T instalada no país, o sistema
paulista revela-se mais produtivo em comparação
com os outros Estados brasileiros.
O mapeamento periódico desse desequilíbrio e
de suas dinâmicas internas, nos moldes do realizado
na série Indicadores de CT&I em São Paulo editada trienalmente pela Fapesp e referenciada ao longo deste
artigo, além de estimular o debate mais ampliado e
aprofundado sobre o estado da arte e principais debilidades da produção científica e tecnológica do país,
torna-se instrumento imprescindível para um processo permanente de acompanhamento e formulação de
novas ações e políticas governamentais para o setor.
Nos últimos anos, diferentes autores e analistas têm
insistido na necessidade de adoção de políticas regionais efetivas de C&T que permitam reverter a situação
de extrema desigualdade inter e intra-regional. Para
tanto, é essencial que estejam articuladas com programas de desenvolvimento nacional, particularmente
com a política industrial, articulação esta que, no Brasil,
tem permanecido historicamente débil, descontínua e
totalmente à mercê de fatores conjunturais.
Essa estratégia pressupõe ações que contemplem,
por um lado, a ampliação da base de C&T instalada,
por meio de investimentos diretos em infra-estrutura
laboratorial, de recursos humanos e de apoio a atividades de pesquisa e desenvolvimento nas regiões
menos favorecidas, de forma minimamente equilibrada e espacialmente desconcentrada. Por outro lado,
impõe, também, a adoção de um modelo de gestão
de recursos alocados em C&T baseado em parcerias
entre os governos estaduais e o governo federal, adotando-se critérios diferenciados de contrapartida para
os Estados, bem como a definição de agendas regionais específicas (MELLO, 1992; BARROS, 2000;
SICSÚ; LIMA, 2001; ALBUQUERQUE; ROCHA
NETO, 2005). A política de articulação com os Estados ainda se processa de forma lenta; porém, a estratégia de ação regional pelo desenvolvimento dessas
parcerias do governo federal com os Estados tem se
apresentado, segundo diferentes autores, como o caminho mais seguro e adequado a seguir.
A preparação de publicações periódicas, como a
série de indicadores da Fapesp, põe em evidência que
um dos aspectos a serem considerados no âmbito
dessas parcerias diz respeito à produção de indicadores de C&T, tomados como importantes instrumentos para o acompanhamento e avaliação dos esforços
nacionais no setor.
Torna-se premente a necessidade de implementação, no âmbito das diferentes agências governamentais, de sistemas de informação mais completos e
compatíveis entre si, conformando o que se poderia
chamar de um “sistema nacional integrado de estatísticas de C&T”. Pela adoção de um marco conceitual e
metodológico comum, tal sistema facilitaria a realização sistemática de estudos e compêndios estatísticos,
de acordo com procedimentos já consolidados internacionalmente. Um sistema dessa natureza demandaria também a manutenção, no interior das diferentes
agências – especialmente da esfera estadual – de uma
infra-estrutura mínima e de competências específicas,
na maioria das vezes ainda inexistentes.
Para concluir, a “estadualização” ou “regionalização” de fontes de dados oficiais demanda traba
lho árduo e criterioso de consistência, necessidades
estas a que importantes iniciativas do Ministério de
Ciência e Tecnologia – MCT buscam atender. Tratase de equipar os diferentes Estados brasileiros de
infra-estrutura e competências mínimas para a produção de estatísticas de C&T. Neste aspecto, instâncias como o Conselho Nacional dos Secretários
Estaduais para Assuntos de Ciência, Tecnologia e
Inovação – Consecti e o Conselho Nacional das
Fundações de Amparo à Pesquisa – Confap têm
importante papel a desempenhar, ancoradas na
coordenação dos esforços dos agentes federais e
estaduais, atuando em cada uma das unidades da
Federação. Porém, não se trata apenas de garantir
a publicação periódica de volumes abrangentes de
indicadores estaduais de C&T, mas, essencialmente,
de viabilizar o estabelecimento de uma “plataforma”
comum ou de uma “base nacional de estatísticas de
C&T”, passível de ser utilizada de forma permanente pelos diferentes atores locais para a produção de
indicadores que correspondam a suas necessidades
específicas ou pontuais.
Notas
5.Mais precisamente, dos Ministérios da Defesa (CTA e
Centro Tecnológico da Marinha – CTMSP), da Ciência e Tecnologia (Inpe, Instituto de Pesquisas Energéticas e Nucleares
– Ipen, Centro de Pesquisas Renato Archer –CenPRA e Laboratório Nacional de Luz Síncrotron – LNLS) e da Agricultura
(unidades paulistas da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa).
Este trabalho deriva do primeiro capítulo da última edição da
série trienal produzida pela Fundação de Amparo à Pesquisa
do Estado de São Paulo – Fapesp Indicadores de ciência, tecnologia
e inovação em São Paulo 2004, intitulado “Panorama recente da
CT&I em São Paulo: novas tendências, velhos desafios”, de
autoria de Regina Gusmão (FAPESP, 2005).
1.Vale destacar que o Estado de São Paulo foi pioneiro na
criação de uma FAP, nos moldes daquelas que foram sendo
implantadas em todo o território nacional. A Fapesp foi criada
em 1962, desfrutando historicamente de situação bastante privilegiada em relação às demais fundações estaduais – tanto em
termos do volume de recursos financeiros e organizacionais
mobilizados como em termos da estabilidade institucional e
funcional de que sempre se beneficiou. Atualmente, os recursos da Fundação têm papel decisivo na manutenção e ampliação da infra-estrutura laboratorial e dos esforços de pesquisa
realizados pelas universidades e institutos de pesquisa localizados no Estado.
2. As duas últimas edições, incluindo uma versão em inglês,
encontram-se disponíveis em <http://www.fapesp.br/
indicadores/>.
3. Expressos a preços constantes de 2003. Nota aplicável a
todos os valores apresentados e comentados nesta seção.
4. Dados do Sistema de Administração Financeira para Estados e Municípios – Siafem, Balanços Gerais do Estado,
Universidade de São Paulo – USP, Unicamp, Universidade
Estadual Paulista – Unesp, Fapesp, MCT, Sistema Integrado
de Administração Financeira do Governo Federal – Siafi, Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
– CNPq, Centro Associativo dos Profissionais de Ensino do
Estado de São Paulo – Capesp, Financiadora de Estudos e Projetos – Finep, Universidade Federal de São Carlos –UFSCar,
Universidade Federal de São Paulo – Unifesp, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC-SP, Pesquisa Industrial
de Inovação Tecnológica – Pintec 2000/Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística – IBGE (ver Fapesp, 2005, v. 1, anexo
4, § 4.1). Nota aplicável a todos os valores apresentados e comentados nesta seção.
6. Dados obtidos a partir da primeira Pintec 2000, realizada
pelo IBGE (IBGE, 2002).
7.Ver <http://www.bndes.gov.br/inovacao/default.asp>.
8.Ver análise realizada por Castro et al. em Fapesp (2005, v. 1,
cap. 3, p. 3-1; 3-32).
9. Note-se que nas Regiões Norte e Centro-Oeste, que possuem as menores redes de ensino superior do país, as matrículas cresceram, no período, a taxas de 123% e 98%, respectivamente, contra 60% nas Regiões Sul e Sudeste.
10.Dados da Capes, detalhados em Fapesp (2005, v. 1, anexo
4.2, p. A-25–A-28). Nota aplicável a todos os valores apresentados e comentados nesta seção.
11.Dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
PNAD/IBGE. Ver especificações de cálculo e análise realizada por Ferreira et al. em Fapesp (2005, v. 1, cap. 4, p. 4-1–4-31,
e anexo 4.3).
12.Disponível em: <http://lattes.cnpq.br/index.htm>.
13.Ver Fapesp (2005, v. 1, cap. 5, p. 5-1–5-44).
14.Ver dados apresentados e comentados por Albuquerque et
al. em Fapesp (2005, v. 1, cap. 6, p. 6-1– 6-37).
15.Trata-se da Classificação Nacional das Atividades Econô
micas – CNAE, do IBGE, da Classificação Internacional de
Patentes adotada pela Organização Mundial de Propriedade
Intelectual – Ompi, como também da classificação proposta por
organismos internacionais especializados, como o Observatoire
des Sciences et des Techniques – OST. A esse respeito, ver
Fapesp (2005, v. 1, Anexos Metodológicos, seção 4.5).
16.Marcado como o ano que registrou a menor participação
brasileira nas exportações mundiais desde o início dos anos
1990, o ano de 1999 pode ser tomado, segundo alguns autores,
como divisor de águas para o Brasil em termos de comércio
139
140
internacional. Ver análise realizada por Gomes et al. em Fapesp
(2005, v. 1, cap. 7, p. 7-1–7-42).
20.A esse respeito, ver dados apresentados em Fapesp (2005,
v. 1, cap. 7, p. 7-22–7-25).
17.Dados de Personal Computer Trade Analysis System – PCTAS, do International Trade Center/United Nations Statistics
Division (Fapesp, 2005, v. 2, Tabelas anexas 7.7 e 7.8).
21.Ver análise realizada por Quadros et al. em Fapesp (2005,
v. 1, cap. 8, p. 8-1–8-30).
18.Dados da Secretaria de Comércio Exterior – Secex, detalhados em Fapesp (2005, v. 2, tabelas anexas 7.14 a 7.33). Nota
aplicável a todos os demais valores apresentados nesta seção.
19.Observe que, em 1998, as exportações brasileiras ainda
se mantinham fortemente atreladas aos produtos de médio
conteúdo tecnológico, particularmente aos intensivos em escala e aos produtos primários agrícolas e agroindustriais, que
representavam cerca de 50% das vendas para o exterior. Em
contrapartida, a pauta de exportações do Estado de São Paulo
já se destacava pela participação mais importante dos produtos
de alta tecnologia, que atingiram, naquele ano, 27% do total,
contra 15% para o conjunto do país (Fapesp, 2005, v. 1, cap.
7, p. 7-14–7-22).
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22.Ver análise realizada por Quadros et al. em Fapesp (2005,
v. 1, cap. 8, p. 8-1– 8-30).
23.De acordo com a definição adotada pela Pintec, “atividades
inovativas” são aquelas que as empresas empreendem para inovar e incluem: P&D e outras atividades não relacionadas com
P&D, envolvendo aquisição de bens, serviços e conhecimentos
externos (IBGE, 2005).
24.Dados e informações extraídos de Fapesp (2005, v. 1,
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25.Pesquisa Industrial Anual – PIA e Pesquisa Anual de
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Doutora em Política Científica e Tecnológica pelo Conservatoire National des Arts et Métiers (Paris) com pós-doutoramento
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Assessora técnica no Centro de Gestão e Estudos Estratégicos.
([email protected])
Milena Y. Ramos
Engenheira de Alimentos e Mestre em Administração. Analista de indicadores de ciência, tecnologia e inovação
para o Estado de São Paulo, Brasil e algumas comparações internacionais na Fapesp.
([email protected])
Artigo recebido em 14 de junho de 2006.
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Digidesign/Focusrite Guide de la surface Control 24

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