Les pipelines ont la faveur des aménageurs

REVUE PREVENTIQUE – n°58 Juillet-août 2001 – p.20/22
DOSSIER « URBANISME ET SECURITE» établi par Mme DUBOIS-MAURY
Les pipelines ont la faveur des aménageurs
Le développement du transport des matières dangereuses, dont les hydrocarbures, par
pipeline, pratiqué depuis déjà plusieurs décennies, représente une des réponses possibles aux
préoccupations actuelles d’amélioration de l’efficacité énergétique. Celles-ci visent
globalement à permettre l’accès à l’énergie à tous et sur l’ensemble du territoire, à un coût
raisonnable, et dans le respect de l’environnement. Le pipeline répond à ces critères. Ce mode
de transport est économe en énergie, ne produit pas d’émissions dans l’air, l’eau, le sol, et
entraîne peu de nuisances en dehors de la période de travaux. Il est surtout statistiquement le
plus sûr. Ses modalités d’implantation sont néanmoins peu connues, de même que les
contraintes de gestion des emprises foncières.
Les risques
Les avantages du pipeline justifient que la DATAR ait prévu au schéma de services collectifs
de l’énergie de « privilégier le transport par oléoduc au transport routier » 1 en France pour la
période à venir, à côté du développement des énergies renouvelables.
En France, un réseau d’oléoducs permet d’acheminer les essences et les distillats depuis les
sites de raffinage ou d’importation vers les dépôts situés dans les zones urbanisées les plus
consommatrices : région parisienne, vallée du Rhône, régions Lyonnaise et rhône-alpine,
Provence-Côte d’Azur. Pénétrant dans les agglomérations, il permet de réduire les flux de
transport routiers qui assurent la fin de la chaîne de distribution, des dépôts vers les stations
service.
Les statistiques européennes de transport d’hydrocarbures par pipeline démontrent ses
avantages en matière de sécurité publique. Ainsi sur un total de 30 720 km d’oléoducs en
1999 en Europe de l’Ouest (transports de pétrole brut et raffiné confondus) – dont un peu plus
de 6 000 km en France – on relève 11 incidents dans l’année ayant entraîné des pertes de
produits, pour un volume total de 516 m3, 171 m3 restant non récupérés après opérations de
nettoyage. Ceci correspond à 6 m3 de produits restant dans le milieu naturel pour 1 000 km de
pipeline posés, et à 0,00002% du volume transporté2. Ces résultats particulièrement bons de
1999 viennent confirmer une tendance générale à la baisse continue des accidents sur pipeline
depuis 30 ans, et ce malgré le vieillissement des infrastructures3. Cette diminution s’explique
notamment par les progrès accomplis aux plans technologique (outils d’inspection de l’état de
1
« Le transport par oléoduc, chaque fois qu’il peut être substitué au transport routier, constitue une option
particulièrement valable pour le long terme. Il contribue en effet à accroître la sécurité, du transport comme de
l’approvisionnement, à augmenter l’efficacité énergétique et à diminuer les émissions polluantes », Projet de
Schéma de Services Collectifs de l’Energie, DATAR, Automne 2000
2
Rapport n°3/00 du CONCAWE, Bruxelles, Novembre 2000, « Performance des pipelines inter-régions en
Europe de l’Ouest » (dernières statistiques disponibles)
3
En 1995, 8% des 31 000 km de lignes avaient moins de 10 ans, tandis que 30% avaient plus de 35 ans (Rapport
n°2/98 du CONCAWE, Bruxelles, Juin 1998, « Western European cross-country oil pipelines 25-year
performance statistics »).
la conduite par exemple) et des méthodes de gestion qui permettent de maîtriser les deux
principaux risques, la corrosion et les atteintes des tiers.
La sécurité de ce mode de transport se mesure également au nombre de décès accidentels :
entre 1970 et 1995, toujours pour l’ensemble de l’Europe de l’Ouest, 3 accidents ont causé la
mort de 12 personnes au total, à la suite de l’inflammation du produit répandu lors de fuites4.
Ces chiffres peuvent être rapprochés des statistiques d’accidents dans le transport routier de
marchandises dangereuses (hydrocarbures et autres, y compris le ravitaillement des points de
distribution). Pour la seule année 19975 et le seul territoire français, 223 accidents sont
survenus impliquant 224 véhicules de transport de marchandises dangereuses, 19 d’entre eux
ayant entraîné la mort de 35 personnes. Sur les 223 accidents, 84 impliquent directement la
matière dangereuse (blessures imputables à la matière dangereuse et/ou épandage de matière
dangereuse supérieur à 100 litres et/ou fuite de gaz et/ou explosion ou incendie du
chargement). Parmi ceux-ci, 39 concernaient le transport d’hydrocarbures. En outre, 83
accidents se sont accompagnés de fuites ou d’épandage de la matière dangereuse.
Ces données comparées expliquent le soutien des pouvoirs publics aux projets de pipeline
venant se substituer au transport par route. Récemment en France, la construction du pipeline
La Mède (Bouches-du-Rhône) – Puget-sur-Argens (Var) a ainsi permis de supprimer une
grande partie du trafic routier et ferroviaire entre la zone de raffinage et d’importation de Fos /
Berre / La Mède et Fréjus, en captant un flux annuel d’environ 1,2 millions de m3
d’hydrocarbures. Ces infrastructures permettent à la fois de réduire les risques liés au
transport routier de matières dangereuses et de supprimer les inconvénients permanents
induits en termes d’émissions polluantes et de bruit.
L’implantation
Pour développer ce type d’ouvrages, un statut spécifique a été mis en place par l’Etat à la fin
des années 1950, qui permet l’implantation d’une seule infrastructure par « route » utile,
ouverte à tous les transporteurs potentiels. Le décret n°59-645 du 16 mai 1959 institue le
régime dit des pipelines d’intérêt général, qui permet à des investisseurs privés de bénéficier
de la mise en œuvre par l’Etat de prérogatives de puissance publique pour constituer l’emprise
de l’infrastructure. En contrepartie l’Etat exerce un certain contrôle pendant la durée de
l’exploitation : participation de représentants du Ministère des Transports et de l’Industrie au
Conseil d’Administration disposant d’un droit de veto sur les décisions, validation des tarifs
par le Ministre de l’Industrie, possibilité de réquisition de l’ouvrage. En fin d’exploitation,
l’Etat a en outre un droit de préemption sur l’infrastructure. Par ailleurs, la société propriétaire
et maître d’ouvrage doit accepter toutes les demandes de transport, y compris des clients non
actionnaires. Ce statut s’apparente ainsi par certains aspects à ceux actuellement mis en œuvre
en matière d’autres ouvrages linéaires structurant le territoire, en organisant une séparation
entre le maître d’ouvrage propriétaire et gestionnaire d’une infrastructure unique sur un trajet
donné, et ses utilisateurs concurrents entre eux.
Comme de nombreux ouvrages souterrains ou aériens, les pipelines sont implantés dans les
propriétés privées par le biais de servitudes d’utilité publique grevant les terrains traversés.
4
5
Rapport n°2/98 du CONCAWE, op.cit.
Rapport de la Direction des Transports Terrestres du Ministère de l’Equipement (dernier disponible)
Cette solution a également été adoptée pour les gazoducs6, les conduites de produits
chimiques7, et plus récemment pour les réseaux de télécommunication8. L’emprunt du
domaine public se fait presque exclusivement pour des traversées (routes et autoroutes,
fleuves, voies ferrées) 9.
Implantés à environ 1 mètre sous le sol, d’un diamètre pouvant varier d’une dizaine de
centimètres pour le transport de produits raffinés à plus d’un mètre pour le transport de
pétrole brut, les réseaux de pipeline n’empêchent pas une reprise de l’usage du sol :
végétation, exploitation agricole, … La servitude des pipelines d’hydrocarbures d’intérêt
général consiste dans une bande de 5 mètres de large non aedificandi et non plantandi
(plantation d’arbres à racines profondes interdite) dans laquelle certains aménagements restent
toutefois possibles sous réserve de prescriptions techniques : voies d’accès et chemins,
jardins, croisement de réseaux souterrains, clôtures … Cette souplesse permet d’intégrer le
pipeline dans l’aménagement urbain et périurbain des zones traversées, tout en assurant une
protection de l’ouvrage contre les atteintes extérieures. Une bande de servitude plus large de
simple droit de passage (20 mètres maximum) est instituée pour permettre la réalisation des
travaux et les interventions occasionnelles sur l’ouvrage.
Dans certains pays, d’autres solutions juridiques ont pu être adoptées en fonction du contexte
local. Ainsi l’Etat hollandais a créé un « couloir de pipelines », bande de terrain d’environ 100
m de large et de 80 km de long qui reste sa propriété, entre les ports de Rotterdam et
d’Anvers. Les gestionnaires de pipelines peuvent y louer un emplacement souterrain, et en
surface, la bande est louée à des exploitants agricoles et cultivée.
Concernant la planification urbaine proprement dite, la « servitude pipeline » française est
annexée aux plans d’occupation des sols comme toute autre servitude d’utilité publique, et le
règlement des zones traversées est simplement adapté pour autoriser ce type d’ouvrages. Ces
dispositions ne devraient pas être modifiées dans les futurs Plans Locaux d’Urbanisme
amenés à remplacer les POS10. Aucune politique de « maîtrise de l’urbanisation » similaire à
celle mise en œuvre autour des sites Seveso n’est développée dans le droit français ou
européen pour les pipelines, bien que des réflexions soient en cours pour une meilleure prise
en compte du pipeline dans les procédures d’urbanisme11. S’agissant d’ouvrages linéaires
dont l’intérêt réside précisément dans la desserte des agglomérations, une cohabitation entre
les différentes occupations des sols et la présence du pipeline est toujours apparue inévitable.
Dans ce contexte, la maîtrise des risques en milieu urbain ou agricole est assurée par un
système de surveillance systématique des travaux et activités entrepris dans le voisinage des
pipelines.
6
Décrets n°70-492 du 11 juin 1970 n°85-1108 du 15 octobre 1985 modifiés
Décret n°65-881 du 18 octobre 1965
8
Loi n°96-659 du 26/07/1996 de réglementation des télécommunications
9
Le Règlement de Sécurité des Pipelines à Hydrocarbures Liquides (pris par arrêté du 21 avril 1989), définit
toutes les règles d’implantation et de spécification technique des conduites, ainsi que les règles d’exploitation.
10
Loi Solidarité et Renouvellement Urbain n°2000-1208 du 13/12/2000
11
La commission européenne travaille depuis plusieurs années sur l’élaboration d’une « directive pipelines »
7
La gestion de l’emprise foncière
Depuis 1991, une réglementation12 a formalisé en France l’obligation pour les entrepreneurs,
maîtres d’ouvrages ou particuliers, de signaler tous travaux à proximité de réseaux souterrains
à leurs exploitants. Ce système dit des DR/DICT (Demande de Renseignements / Déclarations
d’Intention de Commencements de Travaux) repose notamment sur une centralisation des
informations au niveau des communes, dans lesquelles chaque exploitant d’ouvrages dépose
un dossier consultable par tous. Aux Pays-Bas, les exploitants ont mis en place un système de
« guichet unique » national, la déclaration étant à faire une seule fois auprès d’un organisme
qui centralise les déclarations et les rediffuse auprès des gestionnaires de réseaux concernés
(via internet). En France, des expériences similaires tendent à se développer.
Les DICT permettent de repérer efficacement les travaux à proximité pour organiser la
surveillance et informer l’ensemble des intervenants concernés sur les prescriptions de
sécurité. Les agressions de tiers constituant la cause première des accidents avec fuite sur
pipeline, le système est renforcé par une surveillance régulière, destinée à repérer les travaux
non déclarés et les atteintes naturelles (intempéries, glissements de terrain…) : survols
aériens, surveillance visuelle sur le terrain, passage d’engins instrumentés à l’intérieur de la
conduite permettant de repérer les éventuelles déformations du métal, etc.
L’étalement et la densification de l’urbanisation ainsi que la sensibilité accrue aux questions
environnementales conduisent les gestionnaires de pipeline à mettre en place des systèmes de
connaissance, d’information et d’analyse de plus en plus pointus et complets. Le
rapprochement des données techniques propres à l’ouvrage (résultats d’inspections et de
mesures) avec les données externes sur la vulnérabilité des milieux traversés, permet de
conduire des études de risques et d’affiner les plans de surveillance et d’intervention. Il s’agit
par ailleurs d’un domaine d’application privilégié des systèmes d’information géographiques
(SIG). La mise en place de ces systèmes d’information donne l’occasion d’une collaboration
plus active avec les collectivités locales dans l’élaboration de la planification urbaine.
Ces nouvelles méthodes de travail s’inscrivent dans le développement des politiques de
management des risques et de l’environnement, de plus en plus répandues dans les industries
françaises produisant ou manipulant des matières dangereuses. Les réflexions sur les
réglementations futures tant au plan national qu’international (projet de Directive européenne
inspiré de la Directive Seveso II, réglementations anglo-saxonnes) tendent à tenir compte de
ces approches nouvelles, en fixant plutôt des objectifs que des normes, le rôle de
l’administration étant alors de vérifier l’existence et la pertinence des systèmes et politiques
de management pour atteindre ces objectifs. Cette optique plus managériale que normative
offre de nouvelles perspectives à une meilleure prise en compte des interactions entre les
pipelines – ou autres conduites de transport de matières dangereuses – et leur environnement
urbain ou naturel sensible.
Laure Sauvage
Responsable juridique et foncier à la SPMR (Société du Pipeline Méditerranée-Rhône)
12
Décret n°91-1147 du 14 octobre 1991 relatif à l’exécution de travaux à proximité de certains ouvrages
souterrains, aériens ou subaquatiques de transport et de distribution.