Turquie

Turquie
Impact
Objectifs principaux
E
• Le Plan d’action national pour l’adoption de l’acquis de
Turquie
n 2005, les objectifs de l’UNHCR étaient les suivants :
épauler la Turquie dans ses efforts pour mettre au point
de nouveaux dispositifs, aptes à assurer la protection et l’accueil des réfugiés et des demandeurs d’asile dans le respect
des normes internationales ; collaborer avec le Gouvernement
et d’autres partenaires pour perfectionner les connaissances
et les compétences des fonctionnaires responsables des
questions d’asile et de réfugiés ; suivre l’application de la
Convention de 1951 sur les réfugiés et veiller à ce que les
demandeurs d’asile aient accès, dans des conditions équitables, à la procédure d’asile ; assurer une détermination du
statut de réfugié (DSR) fiable pour les demandeurs d’asile
relevant du mandat de l’UNHCR ; promouvoir des solutions
durables au sort des réfugiés par le biais de la réinstallation,
de l’intégration sur place et du rapatriement librement
consenti ; en coopération avec les autorités et les ONG,
répondre aux besoins essentiels des réfugiés et des demandeurs d’asile, sur le plan de la protection et sur le plan matériel, en accordant une attention particulière à la protection
des femmes et des enfants ; et sensibiliser le public aux
problèmes des réfugiés et des demandeurs d’asile et rallier
l’opinion à leur cause.
392
l’Union européenne (UE) dans le domaine de l’asile et
des migrations a été signé en mars 2005. Ce document
intègre des composantes de protection et des composantes sociales – résultat largement imputable à l’action
de défense de la cause de l’UNHCR – et respecte les
normes internationales en matière d’asile, puisqu’il prévoit notamment des procédures et des techniques
d’entretien spécifiques pour les femmes et les enfants.
Au titre du plan, le Gouvernement devrait lever, d’ici
2012, la réserve géographique qui limite depuis fort
longtemps l’application de la Convention de 1951 sur
les réfugiés.
• Pour appuyer la mise en œuvre du Plan d’action national, l’UNHCR a formé quelque 650 fonctionnaires, en
particulier les collaborateurs de la Direction générale de
la Sécurité (ministère de l’Intérieur) qui participeront à
l’élaboration du nouveau système d’asile. Ces activités
de formation ont favorisé une meilleure compréhension
de la problématique de l’asile chez les fonctionnaires qui
occupaient des postes clés et ont permis de garantir l’octroi de la protection internationale aux personnes qui en
avaient besoin.
• L’Organisation et les autorités turques sont parvenues à
un accord sur la mise en place de normes et de procédures communes de protection et de prise en charge des
enfants séparés de leurs parents.
Rapport global 2005 de l'UNHCR
Environnement opérationnel
des frontières – devrait occuper une place plus importante
en Turquie, dans le cadre du processus général d’adhésion.
Contexte
Contraintes
Les opérations de l’UNHCR sont en grande partie déterminées par la décision de la Turquie de maintenir une
« réserve géographique » aux obligations découlant de son
adhésion à la Convention de 1951 sur les réfugiés et au
Protocole de 1967. En vertu d’un règlement de 1994, les
demandeurs d’asile européens peuvent solliciter le statut de
réfugié, tandis que les ressortissants de pays non européens
sont admissibles à l’asile temporaire. L’UNHCR intervient
directement auprès des demandeurs d’asile non européens
en leur prodiguant une protection et une aide matérielle, et
en recherchant dans le même temps des solutions durables
à leur sort, essentiellement par le biais de la réinstallation.
L’instabilité politique et l’insécurité qui persistaient en Iraq ont
été à l’origine de contraintes majeures pour le Gouvernement
turc et pour l’UNHCR, en ce qui concerne la mise en place
de solutions durables en faveur de certains groupes de
réfugiés. Suivant le conseil de l’UNHCR, les autorités ont
maintenu leur politique de non-rapatriement des réfugiés
iraquiens. Si certains pays de réinstallation ont manifesté un regain d’intérêt pour les candidatures de réfugiés
iraquiens en 2005, la plupart des Iraquiens inscrits auprès
de l’UNHCR sont demeurés dans une situation précaire,
sans solution en vue car leurs perspectives étaient limitées
en matière de réinstallation et il leur était impossible de
regagner l’Iraq. Cette situation a suscité un sentiment de
frustration croissant chez les réfugiés iraquiens, qui demeurent tributaires de l’assistance de l’UNHCR.
Pendant la phase de planification du nouveau système
d’asile, la Turquie a accordé la priorité à la mise en œuvre
des réformes politiques nécessaires pour satisfaire aux
« critères de Copenhague ». Le Conseil européen des ministres a fait du respect de ces critères, relatifs à la démocratisation et aux droits de l’homme, la condition minimum
requise pour l’ouverture de négociations officielles en vue
de l’adhésion de la Turquie à l’Union. À l’issue de débats
très intenses entre les États membres en octobre 2005, la
Commission européenne (CE) a émis une recommandation
positive. La décision du Conseil a inauguré une nouvelle
phase, durant laquelle la mise en œuvre de "l’acquis" de
l’UE en matière de justice, de liberté et de sécurité – qui
englobe les questions d’asile, de migrations et de gestion
Près de 1 200 réfugiés iraniens, qui avaient gagné la
Turquie à partir de l’Iraq avant 2003 et ne pouvaient rentrer
dans leur premier pays d’asile, se trouvaient eux aussi dans
une situation précaire. Les autorités turques ont exclu toute
possibilité de réinstallation pour la plupart d’entre eux mais
n’ont pas encouragé non plus leur intégration sur place.
L’UNHCR a entamé des négociations sur les solutions durables qui pourraient être proposées à ce groupe mais n’était
pas parvenu, à la fin de l’année, à apaiser les inquiétudes
du Gouvernement, qui craint que la réinstallation de ce
groupe n’exerce un effet d’attraction et ne se traduise par un
afflux plus important de demandeurs d’asile dans le pays.
La situation sécuritaire en Iraq, très instable, a également
interdit tout progrès concernant le rapatriement librement
consenti de quelque 13 000 réfugiés turcs d’origine kurde.
L’état d’avancement de l’accord tripartite relatif au rapatriement librement consenti, négocié en janvier 2004 mais non
signé, est demeuré identique en 2005. Quelques personnes
ont continué de regagner, de leur propre initiative, leurs
localités d’origine en Turquie.
Le difficile alignement du système d’asile turc sur l’acquis
de l’Union européenne et sur les normes internationales a
également été à l’origine de contraintes. Les structures
Turquie
Les aspirations de la Turquie, concernant son adhésion à
l’Union européenne (UE), ont continué d’influer sur l’environnement opérationnel de l’UNHCR. Bien que l’UNHCR
ait amorcé une collaboration avec le Gouvernement pour
renforcer le système national d’asile avant la candidature de
la Turquie à l’UE, le processus d’adhésion est devenu le
moteur du pays et est appuyé par un programme et un
calendrier clairs, ainsi que par de nouvelles ressources. La
Turquie s’est engagée à lever sa « réserve géographique »
d’ici 2012, ce qui est un développement positif. Néanmoins, le Gouvernement ne pourra atteindre cet objectif que
si le cadre législatif et institutionnel, les infrastructures et
les effectifs nécessaires sont en place.
Persons of concern
Type de
population
Total dans le
pays
Origine
Nb pers.
assistées par
l'UNHCR
%
femmes
%
< 18 ans
Réfugiés
République islamique d'Iran
2 000
2 000
42
30
Demandeurs d'asile
Iraq
2 200
2 200
47
35
République islamique d'Iran
1 700
1 700
40
24
Somalie
400
400
47
23
Afghanistan
300
300
46
48
1 400
-
-
-
Autres pers. relevant
de la compétence de
l'UNHCR
Féd. de Russie (Tchétchènes
dans une situation assimilable à
celle des réfugiés)
Rapport global 2005 de l'UNHCR
393
d’accueil n’ont pas été améliorées et le cadre institutionnel
de DSR n’a pas encore atteint le stade de la mise en œuvre.
L’octroi d’un financement de la CE a été retardé car les projets soumis étaient centrés sur des éléments spécifiques des
infrastructures, alors que la Commission européenne attendait davantage de clarté sur un cadre de développement
plus ample avant de contracter des engagements financiers.
Dans pareil contexte, il a été plus difficile à l’UNHCR de
poursuivre ses propres activités de renforcement des capacités, les financements étant de plus en plus liés aux projets
soumis par les autorités au titre de la préadhésion. Les ressources humaines de l’UNHCR ont été exploitées au-delà
du raisonnable, car le personnel s’efforçait de satisfaire à
toutes les demandes de formation juridique et s’employait
dans le même temps à maintenir la qualité de la procédure
de DSR.
stratégie de formation aux questions d’asile prévoyait un
passage progressif de la prestation directe de services de
formation à la constitution d’une capacité de formation.
Trois pays – la Suède, la Norvège et le Danemark – ont
annoncé qu’ils n’accepteraient plus de demandes de réinstallation de personnes réfugiées en Turquie. Le Canada a
revu ses objectifs pour 2005 et a réduit de 575 à 445 le
quota des réinstallations en provenance de la Turquie. Le
nombre de réfugiés réinstallés a donc été moins élevé.
En ce qui concerne les solutions durables, les activités de
l’UNHCR ont été principalement consacrées à la réinstallation de réfugiés non européens. En 2005, près de
1 300 réfugiés ont été réinstallés.
Financement
Le budget-programme annuel était destiné à financer l’octroi d’une assistance matérielle élémentaire aux réfugiés et
aux demandeurs d’asile démunis. Des fonds limités avaient
également été prévus pour les activités, très conséquentes,
de renforcement des capacités. La poursuite d’initiatives de
renforcement des capacités de plus grande envergure n’a
toutefois été possible, en 2005, que grâce aux financements offerts par des donateurs au titre des activités
extra-budgétaires. Certaines missions diplomatiques ont
également offert des contributions moins importantes pour
appuyer des activités de formation.
Un nombre croissant de demandeurs d’asile, originaires
pour la plupart de Somalie, ont sollicité l’aide matérielle de
l’UNHCR en 2005. L’UNHCR a prodigué une aide en
matière d’hébergement d’urgence, jusqu’à ce que les structures publiques puissent accueillir un plus grand nombre de
demandeurs. Cette augmentation de la demande n’avait
pas été prévue et, du fait de l’exiguïté de ses ressources,
l’UNHCR n’a pu satisfaire à tous les besoins de ce groupe.
Turquie
Réalisations et impact
Protection et solutions
Afin d’épauler la Turquie dans ses efforts pour édifier un
nouveau système d’asile, l’UNHCR a élaboré un cadre de
planification de la transition en matière d’asile, organisé
autour de six grands thèmes : planification et élaboration
législative et institutionnelle ; coordination et stratégie en
matière de formation ; transmission des connaissances en
matière de DSR et transfert de la procédure ; accueil, intégration et soutien social ; défense de la cause et mobilisation du public ; collecte et gestion des ressources. La
394
L’Organisation a continué d’assurer la DSR au profit des
demandeurs d’asile non européens ; dans le même
temps, elle a conseillé les autorités sur les besoins en
matière d’asile temporaire et recensé les réfugiés qui
avaient besoin d’être réinstallés. En 2005, l’UNHCR a reçu
près de 2 300 nouvelles demandes d’asile émanant de plus
de 3 900 personnes, soit un nombre de nouveaux arrivants
presque identique à celui de l’année précédente. L’UNHCR
a statué sur plus de 1 200 demandes de statut de réfugié.
Le nombre de demandes de DSR en attente a augmenté de
19 pour cent (près de 2 700 demandes, correspondant
environ à 4 900 personnes).
Reconnaissant que la situation sécuritaire interdisait tout
retour en Iraq, le Gouvernement a accordé aux réfugiés
iraniens qui avaient précédemment trouvé un asile en Iraq
des permis de séjour d’une durée d’un an, en contrepartie
d’une redevance. Le prix des permis était élevé (le montant
total pouvait excéder 1 000 dollars E.-U. pour une famille),
de sorte que nombre de réfugiés n’ont pu profiter de cette
occasion de régulariser leur présence. Les autorités ont
néanmoins fait preuve de souplesse en exemptant de droits
les familles qui avaient des enfants en âge d’aller à l’école.
En 2005, le Gouvernement a également consenti à ce que
l’UNHCR entreprenne des procédures de réinstallation pour
55 réfugiés iraniens faisant partie de ce groupe.
Le Haut Commissariat est intervenu auprès du ministère
de l’Intérieur afin de faciliter le départ de 185 demandeurs
d’asile auxquels les autorités turques ne reconnaissaient
pas la qualité de réfugié et qui avaient obtenu des visas de
l’Australie et du Canada au travers de programmes humanitaires et de parrainage privé. L’UNHCR a par ailleurs suivi
l’intégration sur place de quelque 50 réfugiés, originaires de
Bosnie-Herzégovine et de Serbie-et-Monténégro, qui
avaient choisi de demeurer en Turquie.
L’UNHCR a facilité le retour de 21 ressortissants turcs à
partir de l’Iraq. En ce qui concerne le rapatriement librement consenti de quelque 13 000 réfugiés turcs d’origine
kurde, les progrès ont été limités. La délégation a poursuivi
ses activités préparatoires, notamment l’élaboration d’un
dossier d’information sur les conditions de vie actuelles en
Turquie. Les problèmes de sécurité en Iraq ont interdit à
l’UNHCR d’amorcer un dialogue direct avec la communauté
de réfugiés afin d’évaluer les intentions de ces derniers et
d’entreprendre des mesures de rétablissement de la
confiance.
Rapport global 2005 de l'UNHCR
Une famille de réfugiés à l’aéroport d’Istanbul, quelques minutes avant son départ pour le Canada. La Turquie maintenant ses
réserves géographiques à l’application de la Convention de 1951, l’UNHCR doit trouver des pays pour réinstaller les réfugiés
non européens. UNHCR/F. Ozdogru
Abris et infrastructures : plus de 360 personnes – enfants
séparés de leurs parents, familles monoparentales, victimes
de violences sexuelles et sexistes et autres individus très
vulnérables – ont bénéficié d’une aide au logement à Ankara
et à Van. Le Gouvernement a chargé l’Agence d’aide sociale
et de protection de l’enfance de coordonner les services
sociaux offerts aux réfugiés et aux demandeurs d’asile. En
attendant la conclusion d’un protocole de coopération, soumis par l’UNHCR en 2005, l’Agence a entrepris d’installer
des enfants séparés de leurs parents (13 au total) dans des
logements à Ankara et à Kayseri.
Appui opérationnel (aux partenaires) : l’UNHCR a défrayé
ses partenaires d’exécution des dépenses administratives
(personnel, télécommunications, etc.) engagées au titre des
programmes d’orientation sociale et psychosociale à Ankara
et à Istanbul, ainsi qu’au titre des activités de sensibilisation
du public. Le Haut Commissariat a également pris en
charge le salaire de deux VNU nationaux.
Assistance juridique : l’UNHCR s’est consacré en priorité à
la formation à la protection et aux activités de renforcement
des capacités. Le personnel a participé à quatre séminaires
de jumelage financés par la Commission européenne et a
favorisé, par ses efforts, une meilleure compréhension du
Plan d’action national. L’UNHCR et un partenaire non gouvernemental international ont mené des activités de formation, comprenant des séminaires spécialisés, des
consultations avec des ONG, des visites de suivi, des réunions d’évaluation et des ateliers de perfectionnement sur la
DSR à l’intention de fonctionnaires de la Direction générale
de la sécurité, au sein du ministère de l’Intérieur. La délégation a également animé des séminaires d’initiation au droit
international des réfugiés auprès du Commandement
général de la gendarmerie (ministère de l’Intérieur) et du
ministère de la Justice. Elle a organisé une manifestation de
quatre jours pour l’ensemble de organisations issues de la
société civile et des ministères cités dans le plan. L’UNHCR
a convié des spécialistes tchèques, polonais et hongrois à
travailler avec les autorités turques. Le Groupe de travail de
haut niveau de la CE a cofinancé une conférence durant
laquelle la Turquie et de nouveaux États membres de l’UE
ont pu s’engager, pour la première fois, dans un dialogue
intensif sur les conditions d’accueil.
Besoins domestiques : en moyenne, 1 175 réfugiés et
demandeurs d’asile ont reçu une aide financière mensuelle
pendant une durée de six mois. Une aide financière ponctuelle
a également été accordée à quelques autres bénéficiaires.
Éducation : plus de 700 enfants de demandeurs d’asile et
de réfugiés scolarisés dans des établissements publics turcs
ont bénéficié d’une aide destinée à faciliter leur éducation.
Avec l’appui de l’UNHCR, une ONG nationale a exécuté des
programmes éducatifs et récréatifs à Van, au profit des
enfants des réfugiés iraniens (en provenance d’Iraq) qui n’étaient pas autorisés à s’inscrire dans des écoles publiques.
Santé et nutrition : en moyenne, 1 288 réfugiés et demandeurs d’asile ont bénéficié chaque mois de soins et de médicaments, offerts par des dispensaires et des hôpitaux
publics. À Ankara, un dispensaire appuyé par l’UNHCR a
offert des conseils en matière de soins pré et postnatals,
ainsi que des services de planification familiale. Plus de
2 900 réfugiés et demandeurs d’asile y ont eu recours en
2005. Les femmes enceintes ont bénéficié d’une assistance médicale lors de leur accouchement. En moyenne,
290 femmes et adolescentes ont obtenu chaque mois des
protections périodiques en s’acquittant d’un ticket modérateur fixé à 20 pour cent du prix.
Rapport global 2005 de l'UNHCR
395
Turquie
Activités et assistance
Services communautaires : l’UNHCR et ses partenaires
d’exécution ont assuré des services d’aide sociale, d’assistance juridique et d’orientation psychosociale auprès de
réfugiés et de demandeurs d’asile à Ankara, Istanbul, Van,
Agri et Hakkari. Le personnel de l’UNHCR a entrepris sept
missions dans 19 villes afin d’offrir des conseils sur des problèmes juridiques et sociaux à des personnes relevant de la
compétence du Haut Commissariat. À Agri et à Hakkari,
l’UNHCR a conclu des contrats avec des avocats, qui ont
dispensé des services de conseil et d’aide juridique
supplémentaires.
Transport et logistique : en moyenne, l’UNHCR a facilité
chaque mois les déplacements de 140 réfugiés et demandeurs d’asile, afin de leur permettre de participer à des entretiens d’admissibilité ou de mener à bien le traitement de leur
dossier de réinstallation. Des indemnités de déplacement
ont également été offertes, à plusieurs occasions, lorsque
des cas médicaux graves se sont présentés. L’UNHCR a
également pris en charge les frais de transport local des
enfants (plus de 30) qui participaient aux programmes
récréatifs ou de formation professionnelle organisés à Van.
Vivres : plus de 60 réfugiés et demandeurs d’asile vulnérables ont bénéficié chaque mois d’une aide alimentaire.
L’UNHCR a également offert une assistance alimentaire à
un petit groupe de réfugiés ayant décidé de rentrer en Iraq,
ainsi qu’à l’ensemble des réfugiés turcs ayant regagné leur
pays d’origine de leur plein gré en 2005.
Organisation et mise en œuvre
Gestion
Le programme de l’UNHCR en Turquie a été mis en œuvre à
partir d’un bureau principal situé à Ankara et par l’intermédiaire de bureaux extérieurs implantés à Istanbul, Silopi et
Van. En 2005, l’effectif était composé de 72 personnes, à
savoir sept fonctionnaires internationaux, un JEA, 61 collaborateurs nationaux et trois VNU nationaux.
Évaluation générale
Les efforts consacrés depuis plusieurs années à la formation au droit des réfugiés et au renforcement des capacités
d’asile ont été récompensés, des progrès sensibles étant
observés en Turquie. Le Plan d’action national intègre une
bonne partie des normes internationales et des pratiques
optimales préconisées par l’UNHCR. Bien que certains problèmes ne soient pas suffisamment traités, les dispositions
relatives à d’autres questions excèdent les normes minimales de « l’acquis » européen en matière d’asile. L’UNHCR a
été le partenaire indispensable des autorités et de la société
civile dans l’élaboration du nouveau système d’asile turc.
La stratégie de désengagement de l’UNHCR en Turquie est
étroitement liée à la création d’un système d’asile national
qui fonctionne efficacement et qui soit conforme aux normes
de la communauté internationale et de l’Union européenne.
Les initiatives de formation sur le tas destinées aux fonctionnaires des services d’immigration et les activités progressivement partagées, telles que les opérations conjointes de
filtrage sur la côte méditerranéenne, ont été autant d’étapes
importantes en direction du retrait et de la mise à
disposition.
Du fait de ces opérations et des activités conjointement
menées avec les autorités, la délégation a vu sa charge de
travail augmenter en 2005, alors que le volume de financement demeurait plus ou moins identique. Ceci est dû au fait
que le traitement individuel et la formation sur le tas
devaient être assurés en parallèle, situation qui perdurera
vraisemblablement jusqu’à ce que les autorités possèdent
toutes les capacités institutionnelles et de traitement
nécessaires.
Bureaux
Ankara
Istanbul
Silopi
Van
Collaboration avec les partenaires
Turquie
En 2005, l’UNHCR a poursuivi son étroite collaboration avec
différents ministères, afin de renforcer le système d’asile
national, de régler diverses questions de protection opérationnelle et de mettre en place des solutions durables.
Comme en 2004, l’UNHCR a fait équipe avec une ONG
internationale et deux ONG nationales pour assurer des services d’aide sociale et d’orientation psychosociale à Ankara
et à Istanbul. Le Haut Commissariat a poursuivi son étroite
coopération avec l’OIM pour les affaires en rapport avec la
réinstallation, le regroupement familial et le rapatriement
librement consenti.
Partenaires
Organismes gouvernementaux
Agence de services sociaux et de protection de l’enfance
Ministère des Affaires étrangères
Ministère de l’Intérieur – Commandement général de la
gendarmerie
Ministère de l’Intérieur – Direction générale de la sécurité
Ministère de la Justice
ONG
Association pour la solidarité avec les demandeurs d’asile
et les migrants
Commission internationale catholique pour les migrations
Fondation pour le développement des ressources humaines
Autres
École d’assistance sociale de l’Université de Hacettepe
OIM
Société turque du Croissant-Rouge
396
Rapport global 2005 de l'UNHCR
Budget, revenus et dépenses (dollars E.-U.)
Budget-programme annuel et Budget - programme supplémentaire
+
Revenu issu des
contributions1
Budget final
Programme annuel
2
3
Total des
dépenses
848 840
6 726 300
7 575 140
7 380 361
899 475
0
619 218
619 218
619 218
9 158 272
848 840
7 345 518
8 194 358
7 999 579
Inclut les contributions affectées au niveau du pays.
Inclut les prélèvements de l'UNHCR sur les contributions non affectées ou à affectation large, le solde initial et les ajustements.
Les chiffres du programme supplémentaire s'appliquent à l'Opération en Iraq. Le budget-programme supplémentaire n 'inclut pas un prélèvement de sept pour cent
opéré sur les contributions afin de couvrir les dépenses d'appui indirectes de l'UNHCR.
Rapport financier (dollars E.-U.)
Projets des
années
précédentes
Projets de l'année en cours
Ventilation des dépenses
Budget-programme
annuel
Budget-programme
supplémentaire
Total
Budgets-programmes
annuel et
supplémentaire
2 279 446
280 954
2 560 400
0
Abris et infrastructures
49 512
0
49 512
0
Appui opérationnel (aux partenaires)
40 066
0
40 066
3 666
Assistance juridique
285 847
10 398
296 245
0
Besoins domestiques
641 019
323 217
964 236
5 294
39 959
0
39 959
0
Santé et nutrition
380 041
3 018
383 059
0
Services communautaires
154 033
0
154 033
(1 909)
50 060
1 173
51 233
0
5 219
458
5 677
0
125 674
0
125 674
(7 051)
4 050 876
619 218
4 670 094
0
Appui au programme
3 329 485
0
3 329 485
0
Total des dépenses
7 380 361
619 218
7 999 579
0
Protection, suivi et coordination
Education
Transport et logistique
Vivres
Versements aux partenaires d'exécution
Sous-total opérationnel
Annulation sur les dépenses des
années précédentes
(25 364)
Versements aux partenaires
d'exécution
Paiements effectués
Reports reçus
Solde
317 103
0
317 103
(191 429)
0
(191 429)
125 674
0
125 674
Turquie
1
Total fonds
disponibles
8 258 797
Programme
supplémentaire3
Total
Autres fonds
disponibles2
Rapport des années précédentes
Versements aux partenaires d'exécution
Dû au 1er janvier
4 463
Reports reçus
(7 051)
Remboursé à l'UNHCR
(270)
Ajustements
2 858
Solde
0
Rapport global 2005 de l'UNHCR
397