La réforme budgétaire en France

17/04/09
La réforme budgétaire en France
La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) votée en France est issue d’une volonté
politique forte. Acceptée par le Gouvernement, cette refonte des règles budgétaires et comptables a été initiée et
rédigée par le Parlement. Adoptée dans le cadre d’un consensus politique rare sous la Vème République dans une
période de « cohabitation », le remplacement du texte du 2 janvier 1959 permet de bâtir une nouvelle
constitution financière de l’Etat fondée sur la transparence des informations financières et la mesure de la
performance de l’Etat. Révolution copernicienne des finances publiques, elle vise à permettre la mise en place
d’une nouvelle gestion publique et porte en germe une profonde réforme de l’Etat. De façon démocratique,
l’ensemble des administrations mettant en œuvre les politiques publiques sous l’autorité de leur ministre devront
rendre compte des résultats de celles-ci, permettant de répondre pleinement à la déclaration des droits de
l’homme et du citoyen de 1789 en son article 15 « la société a le droit de demander compte à tout agent public
de son administration ».
I.
Une nouvelle Constitution financière pour la France
1. Une réforme d’origine parlementaire
L’ordonnance organique de 1959 a permis le vote et l’exécution de 45 budgets sans problèmes majeurs et la
France a pu adhérer à l’Union Economique et Monétaire à régime budgétaire inchangé. Pour autant, des critiques
nombreuses et récurrentes se sont exprimées de la part du Parlement sur le texte préparé par l’exécutif sans
concertation avec le Parlement. La Constitution du 2 octobre 1958 et son prolongement budgétaire avec
l’ordonnance du 2 janvier 1959 ont en effet diminué les pouvoirs du Parlement en matière d’autorisation et de
discussion budgétaire dans le cadre d’un parlementarisme rationalisé (vote bloqué – engagement de
responsabilité).
La limitation de l’autorisation budgétaire (la restriction du consentement à l’impôt avec les taxes parafiscales) et
l’absence de pouvoir d’amendement en matière de dépenses (article 42 de l’ordonnance organique) ont
durablement affecté le rôle et les pouvoirs des commissions des finances du Parlement et le sens du vote. Le
débat budgétaire, relativement terne, n’était pas facilité par des documents budgétaires peu lisibles et réservés à
des techniciens, ne donnant aucune explication sur les buts des politiques publiques.
L’importance des déficits budgétaires à partir des années 1980 a accru de fait la prééminence des décisions du
Gouvernement en matière d’exécution des crédits, minimisant ainsi la portée de l’autorisation budgétaire donnée
par le Parlement (pratiques régulières de régulations conduisant à des annulations budgétaires importants par
arrêté ; recours fréquent à des décrets d’avance ; utilisation extensive de la période complémentaire
d’engagement des crédits).
Enfin, l’intégration de la France dans l’Union Economique et Monétaire a poussé à une vision globale des
finances publiques concernant l’ensemble des administrations publiques Etat, sécurité sociale et collectivités
territoriales, que ne pouvaient pas retracer le budget de l’Etat et la discussion parlementaire dans le format de
1959.
L’origine précise de la réforme réside clairement dans une initiative parlementaire. Dès 1998, un groupe de
travail a été mis en place à l’Assemblée nationale par son Président, Laurent Fabius, pour aboutir à un rapport dit
« Fabius-Migaud » en janvier 1999 : « Contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins ». Au Sénat,
le président de la Commission des finances, Alain Lambert, publiait le rapport « Doter la France de sa nouvelle
constitution financière, un préalable à la réforme de l’Etat » (octobre 2000).
Mais le facteur déclenchant est venu du débat politique qui s’est instauré à la fin de l’année 1999 sur la réalité
des surplus des recettes fiscales, porté par le Sénat qui réclamait plus de transparence dans l’information
financière (débat sur la « cagnotte fiscale »). La réponse politique a été l’annonce par le Premier ministre,
Lionel Jospin, le 16 mars 2000, de la réforme de l’ordonnance de 1959.
La loi a été discutée en 8 mois en 2001 et votée à l’unanimité par tous les partis politiques.
2. Le contenu du texte
Deux grands volets sont inscrits dans la LOLF :
-
celui de la transparence et de la lisibilité du budget et des comptes ;
2
- celui de la performance de l’Etat et de l’« accountability » : le texte favorise une amélioration de la
gestion publique.
Š
Transparence et lisibilité du budget et des comptes
Le budget de l’Etat passe d’une logique de moyens à une logique de résultats. L’autorisation par nature de
dépenses cède la place à un budget présenté par grandes politiques publiques, les missions, spécialisées par
programmes avec une autorisation budgétaire orientée vers les résultats. Il ne s’agit pas d’allouer des moyens en
fonction des objectifs fixés (budgétisation par objectifs), mais au contraire de se donner des objectifs à atteindre
compte tenu des moyens qui ont été alloués et de rendre compte des résultats obtenus (budgétisation orientée
vers les résultats).
L’autorisation budgétaire prend plus de sens. Le budget est voté par grandes politiques publiques dans le
cadre de missions qui peuvent transcender les périmètres ministériels. Pour le Parlement, le vote porte également
sur la totalité des dépenses par politiques et non plus selon la distinction en services votés et mesures nouvelles
du texte de 1959. L’autorisation devient plus cohérente avec des programmes globaux associant l’ensemble des
natures de dépenses, devenant un cadre d’autorisation et de gestion de ces politiques publiques.
Le Parlement obtient un droit d’amendement nouveau en matière de redéploiement de crédits entre les
programmes d’une politique publique, modifiant ainsi la pratique de la Vème République dans la discussion
budgétaire. Il accroît ou restaure la portée de l’autorisation budgétaire qu’il accorde au Gouvernement dans
l’étendue ou la nature des autorisations accordées par un plus grand respect des principes d’unité et
d’universalité budgétaire. Le texte érige enfin, au niveau organique, le principe de sincérité budgétaire établi par
la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Le texte augmente sensiblement la portée des informations financières que doit fournir le Gouvernement
tant dans les documents budgétaires de la loi de finances initiale, avec les projets annuels de performance par
programme, que dans la loi de règlement, avec les rapports annuels de performance et le compte général de
l’Etat.
Le texte fait une place importante aux outils de mesure de la situation financière de l’Etat. L’Etat se dote
d’une comptabilité générale avec, à côté de la comptabilité de caisse, une comptabilité d’exercice (ou en droits
constatés) permettant d’apprécier le coût des services, la situation financière de l’Etat (compte de résultat, bilan)
et la réalité de ses engagements hors bilan. S’y ajoute l’analyse des coûts des actions qui doit être distinguée de
celle de la comptabilité analytique de l’Etat. La qualité de ces informations pour s’assurer de la régularité, la
sincérité et la fiabilité des comptes de l’Etat, doit être garantie à travers le processus de certification annuelle
confiée à la Cour des Comptes.
Le contrôle parlementaire en cours d’exécution est notablement renforcé sur les mouvements de crédits
dont la limitation de la portée oblige à un recours plus fréquent aux lois de finances rectificatives en cas de
modification significative du budget voté. Les pouvoirs d’audition et d’enquête sont étendus et codifiés de même
que l’organisation des pouvoirs d’assistance de la Cour des comptes.
Le texte organique favorise les choix stratégiques en matière de finances publiques. La loi garantit une mise
en cohérence des débats de telle sorte que la loi de finances annuelle soit placée dans une logique stratégique. Le
Gouvernement présente au Parlement, simultanément à la discussion de la loi de finances annuelle, la stratégie
pluriannuelle pour l’ensemble des administrations publiques qui correspond au programme de stabilité déposé à
Bruxelles dans le cadre de l’Union économique et monétaire. L’évolution des prélèvements obligatoires fait
l’objet d’une présentation globale et d’un rapport consolidé en amont de la discussion du projet de loi de
finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, de telle sorte que le Parlement ait une
appréciation globale du financement des politiques publiques. Enfin, le débat d’orientation budgétaire (DOB) est
institutionnalisé, permettant à l’Etat de présenter, par grandes fonctions, l’évolution pluriannuelle des dépenses
cohérentes avec cette stratégie d’ensemble.
Mais les pouvoirs supplémentaires du Parlement en termes d’autorisation et de contrôle se justifient aussi par
l’étendue des libertés de gestion désormais offertes aux responsables politiques et administratifs.
Š
Performance de l’Etat et accountability pour une amélioration de la gestion publique
En donnant plus de libertés aux gestionnaires, le Parlement attend une meilleure maîtrise de la dépense c'est-àdire une gestion publique nouvelle privilégiant l’efficacité et l’efficience des services publics pour assurer une
meilleure allocation des deniers publics. Il s’agit de mesurer l’efficacité de l’administration et pas seulement son
activité, de passer de la logique du « dépenser plus » à celle du « dépenser mieux » avec les mêmes moyens ou
bien de « dépenser moins » avec la même efficacité.
La loi définit pour les gestionnaires un échange entre des libertés nouvelles offertes et des responsabilités
accrues.
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Les libertés offertes aux gestionnaires
Soumis autrefois à un système d’autorisation budgétaire par nature de charges et de contrôle détaillé des moyens
budgétaires alloués, ils bénéficient désormais d’une latitude beaucoup plus grande dans la gestion des moyens,
grâce à des programmes plus globaux et une fongibilité des crédits.
Les programmes sont donc à la fois le cadre de l’autorisation budgétaire et de la gestion ; les gestionnaires
disposent d’une marge de liberté élevée pour rechercher la satisfaction des résultats qui leur sont demandés dans
le cadre d’une globalisation par programme des budgets. La présentation par titres, qui fait référence à ces
natures de charges, est désormais indicative : elle ne crée donc pas de contraintes pour les gestionnaires qui
peuvent désormais largement redistribuer leurs moyens devenus fongibles entre fonctionnement, intervention,
investissement et au sein des dépenses de personnel. En vertu d’une fongibilité (ou redéploiement)
« asymétrique », les dépenses de personnel peuvent alimenter les autres composantes du programme, mais
l’inverse n’est pas possible. Enfin, le niveau des effectifs fait l’objet d’une autorisation unique en « équivalent
temps plein travaillé » au niveau du ministère avec une grande liberté de gestion alors qu’auparavant
l’autorisation était encadrée par corps et par grades.
Des responsabilités nouvelles
L’orientation du processus budgétaire vers les résultats attendus est ainsi le levier d’une modernisation de la
gestion publique qui s’articule autour de la notion de programme fondé sur l’engagement sans objectif et la
nécessité de rendre compte des résultats (accountability).
L’engagement figure dans le projet annuel de performance qui est associé à la demande d’autorisation
budgétaire pour les programmes : celui-ci doit permettre à la fois de décrire ce que sont les actions qui
constituent les programmes, d’en indiquer les coûts et d’en définir les objectifs et les résultats attendus. Les
objectifs et indicateurs de résultats doivent permettre de mesurer la « performance » des politiques publiques du
point de vue de l’efficacité socio-économique (celui du citoyen), de la qualité du service rendu (celui de
l’usager) et de l’efficience (celui du contribuable). La novation importante est très clairement d’associer à une
logique d’engagement une logique de compte rendu. C’est l’objet du rapport annuel de performance associé à
la loi de règlement. Ce n’est plus simplement un compte rendu comptable de l’exécution budgétaire mais
également un compte rendu des résultats obtenus par rapport aux résultats attendus.
Les gestionnaires doivent également rendre compte de l’utilisation des crédits conformément à l’autorisation
parlementaire, c’est-à-dire à la fois en autorisations d’engagement et en crédits de paiement pour toutes les
dépenses. De plus, l’exécution est établie par destination de la dépense à travers le suivi des actions qui
décrivent les finalités des politiques publiques et plus simplement par nature de dépenses.
L’esprit de la loi a conduit à identifier la notion de « responsable de programme », manager en charge du
pilotage de la performance, de son budget et de la bonne allocation des ressources. De même, le cadre de gestion
plus libre et plus responsable a-t-il été décliné en budgets globaux tant au niveau central que déconcentré sous
forme de « budget opérationnel de programme » (BOP).
II. L’augmentation des pouvoirs du Parlement
1. Une meilleure information financière pour le Parlement
La rénovation des droits du Parlement est le fondement du texte du 1er août 2001 Ainsi, la restructuration du
budget de l’Etat permet une évolution du débat parlementaire, en faisant émerger un débat sur les politiques
publiques et une discussion sur la performance de l’action publique. Pour ce faire, le Parlement dispose d’une
information plus lisible, complète et pertinente lui permettant d’avoir un véritable pouvoir d’orientation
stratégique.
Š
Un débat budgétaire recentré sur les politiques publiques
La loi organique relative aux lois de finances redéfinit le rôle du Parlement et la nature de son implication dans
le débat budgétaire et les choix de politiques publiques. Si l’autorisation du Parlement était très éclatée et
détaillée par nature de crédits et par types d’emplois dans le texte de 1959, le vote du Parlement porte à présent
sur des éléments plus structurants et porteurs de signification pour le pilotage des politiques publiques et la
mesure de leur performance.
Le Parlement discute et vote le budget par grandes politiques publiques à travers 34 missions ministérielles
ou interministérielles lesquelles sont détaillées en 132 programmes qui représentent le niveau de spécialité de
l’autorisation budgétaire et de mesure à la performance : les crédits et les objectifs de performance figurent dans
les projets annuels de performance annexés à la loi de finances.
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Ainsi la discussion budgétaire au Parlement porte-t-elle désormais sur la destination des crédits, c’est-à-dire
l’utilisation prévue des crédits pour réaliser les politiques publiques. Auparavant, les crédits du budget étaient
présentés par chapitres (850), retraçant la nature de dépenses et votés par titre : moyens des services,
interventions publiques, investissement exécutés par l’Etat, subvention d’investissement accordées par l’Etat.
L’intégralité des crédits sont portés à la discussion du Parlement. Avant la loi organique, le Parlement
reconduisait 94 % des crédits en un seul vote : les services votés. Cette reconduction ne donnait pas lieu à
discussion. L’essentiel du débat portait sur les mesures nouvelles présentées par titre et ministère, soit 6 % du
budget. En rompant avec la dynamique de vote des « services votés » et des « mesures nouvelles », désormais les
parlementaires votent les crédits au « premier euro », le débat budgétaire étant recentré sur l’affectation des
moyens entre politiques publiques, dans le cadre d’une stratégie d’action globale.
Le Parlement vote des plafonds d’emplois par ministère. Les dépenses de personnels représentent 45 % du
budget de l’Etat et sont le poste de charges le plus élevé avec une dynamique propre liée au caractère inéluctable
de ces dépenses sur une longue durée. Le Parlement a introduit un double plafond en emplois et en masse
salariale, qui devrait lui permettre de mieux définir et maîtriser une politique de ressources humaines, globale
pour l’Etat.
Š
Une information du Parlement enrichie pour mieux contrôler la dépense
Associé à l’annexe relative aux crédits, le projet annuel de performance identifie la stratégie et les objectifs
poursuivis dans le cadre de chaque programme. Des indicateurs de performance permettent de mesurer la
réalisation des objectifs. Ces informations sont portées à la connaissance du Parlement à l’occasion de la
discussion du budget. La performance devient, avec l’identification de l’activité et de la production des
ministères, des données très concrètes et significatives pour mettre en relief l’action publique, aux yeux des
citoyens. Ainsi, un « bon » ministre ne devrait plus être jugé à l’aune de l’augmentation de son budget, mais bien
au fait qu’il s’engage sur des cibles de résultats ambitieux et qu’il obtient des résultats avec les crédits qui lui ont
été alloués.
Les dépenses fiscales sont par ailleurs identifiées par programme au coté des crédits associés aux politiques
publiques. Ainsi, il est possible d’examiner dans sa globalité l’ensemble des dépenses associées aux politiques
publiques et en tant que de besoin, revoir l’arbitrage de l’effort de l’Etat en faveur de l’un ou l’autre dispositif
d’intervention.
Le Parlement dispose d’une information plus complète sur les déterminants de la dépense, par la justification
des crédits au premier euro. En effet, sont en particulier identifiés les coûts unitaires des prestations ou
productions administratives, le coût des grands projets, les composantes et les déterminants de l’évolution des
dépenses de personnel du programme.
Les opérateurs significatifs contribuant aux programmes sont présentés au Parlement. Des informations
détaillées lui sont communiquées sur le montant des subventions, des emplois en même temps qu’est présenté la
contribution de l’opérateur à la performance du programme.
Enfin, le coût complet des actions des programmes est présenté dans les documents budgétaires afin de mieux
permettre au Parlement de connaître le coût des politiques publiques.
2. Un accroissement du rôle du Parlement dans la discussion budgétaire
Le droit d’amendement des parlementaires est sensiblement étendu par l’article 47 de la LOLF. C’est l’une
des dispositions les plus novatrices de ce texte organique, emblématique de l’accroissement des droits du
Parlement dans le domaine budgétaire.
L’article 40 de la Constitution prévoit que « les propositions et amendements formulés par les membres du
Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des
ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ». L’expression « charge publique »
au singulier interdisait des amendements d’augmentation de la dépense compensée par une baisse d’une autre
dépense ou une augmentation de recette.
L’article 47 de la LOLF élargit considérablement le pouvoir d’amendement en matière budgétaire. Il ouvre la
possibilité d’amendements d’origine parlementaire sur les dépenses en interprétant la Constitution : désormais
« au sens des articles 34 et 40 de la Constitution, la charge s’entend, s’agissant des amendements s’appliquant
aux crédits, de la mission ». De ce fait, les amendements proposant une augmentation des crédits d’un
programme compensée par une diminution corrélative des crédits d’un autre programme de la même
mission sont désormais recevables. Reste toujours prohibée toute augmentation de crédits gagée par une
augmentation de recettes ou une diminution de recettes gagée par une diminution de crédits. Sont également
interdites toutes modifications de répartitions de crédits entre missions (budget général ou budgets annexes ou
comptes spéciaux).
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La création d’une mission étant d’initiative gouvernementale, les parlementaires ne peuvent donc pas créer une
nouvelle mission. En revanche, ils peuvent créer ou supprimer un programme à l’intérieur d’une mission.
Cette extension consacre le caractère quasi-constitutionnel du texte organique relatif aux lois de finances et
impose ainsi au Parlement d’en respecter toutes les dispositions.
Il s’agit, avec le droit d’amendement élargi, d’une véritable révolution dans l’examen par le Parlement de la loi
de finances qui est une contrepartie au caractère beaucoup plus global de l’autorisation budgétaire que consent le
pouvoir législatif au pouvoir exécutif.
3. Les pouvoirs de contrôle du Parlement renforcés
Ayant attribué une confiance a priori plus importante aux gestionnaires de l’administration, il est logique que la
LOLF renforce les pouvoirs de contrôle exercé par le Parlement.
Š Les mouvements de crédits en cours d’exercice sont davantage encadrés par la LOLF que sous
l’ordonnance organique de 1959. Le législateur a ainsi considéré que ces mouvements ne devaient modifier les
crédits mis à disposition des ministres qu’ « à titre exceptionnel » puisqu’il s’agit de dérogations au principe de
spécialité budgétaire et d’atteinte à la portée de l’autorisation budgétaire. Cette évolution tient à la globalisation
des crédits par programme qui doit en réduire le nombre en masse, mais également, à la volonté du Parlement
d’identifier un même responsable pour la budgétisation et la gestion des crédits et de limiter les sources d’écart
entre le budget voté et le budget exécuté de façon à permettre un contrôle effectif de l’exécution.
Ces mouvements de crédits sont soumis à de nouvelles obligations d’information préalable des commissions des
finances de l’Assemblée nationale et du Sénat en ce qui concerne les décrets de virement entre programme
(maximum 2 %) et les décrets d’annulation (maximum d’annulation de 1,5 % des crédits). Il est prévu un avis
suspensif des commissions des finances d’une semaine en ce qui concerne les décrets d’avance, qui permettent
au gouvernement d’ouvrir de nouveaux crédits dans la limite de 1 %.
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Les pouvoirs d’audition et de contrôle renforcés pour les commissions des finances
L’article 57 de la LOLF définit le rôle d’examen et de contrôle de l’exécution par le Parlement. « Les
commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances suivent et contrôlent l’exécution des
lois de finances et procèdent à l’évaluation de toute question relative aux finances publiques. Cette mission est
confiée à leur président, à leur rapporteur général ». Les commissions ont un pouvoir étendu sur l’ensemble des
finances publiques qui va très au-delà du simple examen des lois de finances.
Pour mener à bien cette mission, les présidents, rapporteurs généraux et spéciaux des commissions des finances
disposent de pouvoirs élargis d’« investigation sur pièces et sur place ». Le Président ou le rapporteur général de
la commission des finances peuvent auditionner toute personne qu’ils jugent utiles d’entendre.
Le Parlement a la possibilité de demander à la Cour des comptes de mener des enquêtes.
Š
L’importance nouvelle de la loi de règlement
En ordonnance de 1959, la discussion et le vote de la loi de règlement étaient devenus un acte formel sans
véritable importance. Il se situait généralement en début d’année et portait sur l’exercice qui avant eu cours deux
ans auparavant. Il s’agissait avant tout d’arrêter les comptes de l’exercice écoulé, donc de constater les écarts
entre la prévision et la réalisation, notamment de connaître le montant exact du découvert. Cependant, les
enseignements tirés de l’analyse des comptes n’avaient aucune portée sur les décisions budgétaires. L’analyse
portait principalement sur des aspects de contrôle de régularité.
La LOLF donne une nouvelle importance à ce temps d’examen de l’exécution. En effet, la loi de règlement
devient le véritable rendez-vous de l’examen du compte-rendu de la gestion des administrations. La LOLF
prévoit son examen et son vote en première lecture avant l’examen du projet de loi de finances N+1. En outre, le
contenu de la loi est enrichi par la présentation des rapports annuels de performances, qui rend compte, selon le
même format et périmètre d’information que les projets annuels de performance, de la gestion des crédits et des
emplois et de l’atteinte des résultats en matière de performance.
L’examen de ces documents relatifs à l’exercice passé permet clairement d’identifier les marges de progrès et
d’éclairer la programmation budgétaire de l’année à venir. Il consacre le nouveau rôle du Parlement d’évaluation
des politiques publiques et par-là lui permet d’avoir l’information et le moment d’échange avec le gouvernement
nécessaire pour infléchir et orienter l’action publique.
Un examen plus détaillé de la loi de règlement est désormais mis en place au Parlement. Les commissions des
finances procèdent à l’examen des résultats pendant une semaine en auditionnant les ministres. Mais il n’y a pas
encore de discussion en séance publique d’une durée substantielle.