Examen de la politique de compensation de frais généraux pour les

Examen de la politique de compensation de frais généraux pour les accords de
contribution du MAECD : perspective de la société civile
I.
Introduction
Voici le mémoire du Conseil canadien pour la coopération internationale (CCCI) soumis au ministère des
Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD) dans le cadre de l’examen de la
politique de compensation de frais généraux pour les accords de contribution du ministère, politique
datant de février 2008.
Le MAECD a présenté les paramètres de cet examen à ses partenaires lors d’une rencontre officielle de
consultation en mai dernier : l’objectif est d’en arriver à une politique claire, simple et juste qui optimise
l’investissement du gouvernement; de faire le point sur le bien-fondé d’une compensation des frais
généraux; d’identifier les facteurs de coûts (drivers) de frais généraux permettant de déterminer si le
taux de 12 % est équitable; et de clarifier certains points, comme la distinction entre coûts directs et
indirects, ainsi que des concepts comme les fonds de transfert (flow-through funds), les coûts de
construction et les achats en vrac. À la suite à cette rencontre, le CCCI a décidé de faire un sondage
auprès de ses membres et d’autres organisations de la société civile et de préparer le présent mémoire.
Le CCCI accueille très favorablement la décision du MAECD de faire des consultations dans le cadre de
son examen de la politique. Nous sommes heureux de pouvoir contribuer à cet examen en soumettant
la perspective de la société civile.
Notre objectif est de démontrer le bien-fondé d’une compensation de frais généraux pour les accords de
contribution du MAECD. Nous voulons aussi répondre aux questions du gouvernement en suggérant des
améliorations à la politique dans l’esprit des engagements pris par le MAECD dans sa politique de
partenariat avec la société civile pour le développement international et l’aide humanitaire.
Canadian Council for International Co-operation
39 McArthur Avenue, Ottawa, Ontario, K1L
8L7
tel (613) 241.7007 fax (613) 241.5302
web site www.ccic.ca
Conseil canadien pour la coopération internationale
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tél. (613) 241.7007 téléc. (613) 241.5302
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II.
Pourquoi payer pour les frais généraux?
La compensation des frais généraux pour les accords de contribution avec le MAECD est nécessaire, car
elle favorise l’atteinte de plusieurs objectifs :
1. Rembourser certains coûts indirects liés aux projets du secteur de la coopération canadienne.
2. Contribuer à un environnement porteur qui favorise le succès des projets.
3. Maintenir le modèle d’affaires de l’aide canadienne au développement, qui est fondé sur la
participation de partenaires dont la capacité d’atteindre des résultats répond aux exigences du
gouvernement.
4. Mettre en œuvre la politique de partenariat avec la société civile.
5. Encadrer les pratiques administratives au moyen de normes et d’incitatifs contribuant au
contrôle des coûts et à un rendement maximal de l’investissement.
6. Minimiser les risques associés aux activités des organisations.
7. Payer sa juste part des coûts indirects des projets à l’instar des autres bailleurs de fonds
internationaux et des donateurs.
8. Investir dans l’innovation afin que le secteur de la coopération canadienne demeure à l’avantgarde.
Rembourser les coûts indirects
Selon la politique actuelle du MAECD, « il est reconnu que les coûts indirects ou frais généraux sont
inhérents au fonctionnement d’une organisation et que celle-ci a le droit d’être compensée pour une
partie de ces coûts dans le cadre d’un accord de contribution signé avec l’ACDI ».
La compensation de frais généraux permet aux organisations du secteur de la coopération canadienne
de recouvrer une partie des coûts indirects qui découlent de la mise en œuvre des projets et du respect
des exigences du MAECD. Les normes du ministère, la complexité des projets de développement et les
risques des activités à l’international entraînent des coûts d’exploitation élevés pour les organisations.
Les coûts liés au personnel sont plus élevés à l’étranger. Les salaires et avantages sociaux doivent tenir
compte de la nécessité de maîtriser d’autres langues que le français et l’anglais, des compétences
interculturelles, de la mobilité pour les voyages outre-mer, des frais accrus associés aux soins de santé
ainsi que des risques lors de séjours dans les régions instables. En outre, le maintien de bureaux outremer est un investissement dans la connaissance des pays et des partenaires locaux. Les coûts de ces
bureaux sont à la charge complète des organisations entre les projets, une situation commune vu la
volatilité du financement. Les systèmes informatiques doivent être d’autant plus performants que
l’environnement technologique est instable dans plusieurs pays. Les systèmes comptables doivent être
multidevises. De même, il faut prévoir des sommes plus élevées pour les frais de cautionnement, les
assurances, les audits, les communications, ainsi que pour les frais comptables et juridiques. Ces coûts
indirects font partie du coût réel des projets avec le MAECD.
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Lu dans le sondage à propos des frais inclus dans les coûts indirects : “staffing-including local staffing in
field offices and HQ core staffing. Physical infrastructure-office space, IT systems, archives. Oversight and
governance-annual audits, managing internal controls, reporting, maintaining registration and tax
status, board and managerial oversight.”
Contribuer à un environnement porteur
Les coûts indirects sont nécessaires pour créer et maintenir un environnement propice à l’efficacité
opérationnelle d’une organisation. Une infrastructure efficace suppose notamment une gouvernance
responsable, des systèmes informatiques et financiers fiables et performants, le développement des
compétences et l’innovation, la collecte de fonds et des communications soutenues avec les Canadiens,
sans oublier des bureaux et des équipements fonctionnels.
La qualité de l’infrastructure joue un rôle crucial dans le succès d’une organisation et de ses
programmes. Le taux de compensation de frais généraux permet aux organisations d’offrir les services
de soutien essentiels à la bonne réalisation des projets. La politique de compensation de frais généraux
du MAECD renforce les capacités de ses partenaires à mener à bien les projets auxquels il contribue.
“No, the 12% is not sufficient to maintain effective operations with competent and experienced staff. The
basic costs to run an organization and maintain competent staff requires funding for tools
(Hardware/Software etc.) that can help with efficiencies and help with analyzing various scenarios
required to make decisions, to provide timely and accurate financial reporting, and maintain important
reports and records that can be easily accessed... Developing proposals for competitive bids and
unsolicited proposals is a very expensive process that is a cost above and beyond basic operations.”
Maintenir le modèle d’affaires du MAECD
Le modèle d’affaires du MAECD et sa capacité de concrétiser l’aide publique au développement seraient
fortement compromis sans la participation de partenaires diversifiés et performants dont la capacité
d’atteindre des résultats répond à ses exigences.
La programmation conjointe avec le MAECD représente des coûts non négligeables pour les
organisations : le développement des programmes et des appels de propositions, la conformité aux
exigences administratives du ministère, le partage des coûts des projets et les communications visant à
souligner l’apport du gouvernement canadien ne sont que quelques-uns des facteurs qui entrent en jeu.
La politique de compensation de frais généraux permet ainsi au MAECD d’offrir des conditions
suffisamment attrayantes pour inciter les OSC à mettre en œuvre des projets en partenariat malgré les
coûts élevés du système.
“A lower overhead rate will reduce our ability to operate government programming.”
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“DFATD expects high quality program delivery which is compliant, on time, on budget and on result. This
requires a substantial indirect contribution of the Canadian executing agency. Overhead is core element
in ensuring strong programming with strong results.”
Mettre en œuvre la politique de partenariat avec la société civile
Selon la politique de partenariat avec la société civile pour le développement international et l’aide
humanitaire du MAECD, en vigueur depuis février 2015, le gouvernement canadien « reconnaît
l’expérience et les compétences diversifiées des acteurs de la société civile de même que l’importance
d’un environnement porteur pour la société civile… Le Canada collabore avec les acteurs qui peuvent
obtenir les meilleurs résultats de développement ».
Le gouvernement canadien s’y engage entre autres à favoriser l’établissement d’un environnement
porteur pour la société civile, à favoriser le leadership des OSC canadiennes dans le développement
international et l’innovation, ainsi qu’à mettre sur pied des mécanismes de financement prévisibles,
équitables, souples et transparents. Le MAECD y réitère également que les OSC canadiennes doivent
s’efforcer d’être indépendantes autant sur le plan politique que sur le plan financier.
La compensation de frais généraux fait partie des mécanismes de financement favorisant un
environnement porteur permettant à la société civile d’être un partenaire dynamique, innovant,
indépendant et solvable. En d’autres mots, le fait que des OSC se trouvent fragilisées au fil des projets
financés par le MAECD parce que les coûts indirects qu’elles doivent assumer ne sont pas suffisamment
compensés va à l’encontre de la politique de partenariat. La compensation des frais généraux constitue
un investissement dans le maintien d’un secteur robuste et donc capable, de concert avec le MAECD, de
mener à bien les programmes de coopération canadienne.
“It is impossible to deliver programs without having solid institutions and institutional viability.”
“(With a rate under12%), It would be a substantive challenge for our sustainability as projected in our
business model (re generating a surplus, building reserves, etc.). It may also prompt us to reconsider
DFATD funded agreements, or at least to call for other adjustments (match requirements, cost
definitions, etc.)”
Encadrer pour contenir les coûts et obtenir un rendement maximal de l’investissement
Le gouvernement et le public canadien veulent les meilleurs résultats de développement au meilleur
coût. On s’attend à ce que les fonds publics, tout comme les dons d’ailleurs, soient utilisés pour la cause
et non au bénéfice des organisations. Dans la foulée, on s’attend des OSC qu’elles soient frugales en
matière de coûts administratifs et qu’elles consacrent le maximum des fonds reçus aux activités sur le
terrain.
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Une erreur courante au sujet des frais généraux consiste à penser que leur taux est une mesure de
l’efficacité des OSC, et qu’un taux faible est le signe d’une utilisation efficace des fonds. Dans les faits, ce
taux est un ratio comptable qui compare les coûts administratifs et opérationnels. Il ne dit rien sur le
contexte des activités, son incidence, la nature du travail ou ses résultats. Il n’est pas non plus un
indicateur du potentiel de succès.
L’efficacité découle de la qualité des dirigeants et du personnel, des systèmes en place, de la santé
financière, ainsi que des processus de conception et de gestion : voilà ce qui garantit l’obtention de bons
résultats. Les frais généraux contribuent cela dit au succès des activités en permettant d’offrir des
services et un soutien adéquats.
La politique de compensation de frais généraux est un outil qui permet au MAECD d’encadrer les
pratiques administratives des OSC partenaires en précisant les coûts directs ou indirects admissibles et
en établissant le taux maximal remboursable. Ce faisant, le ministère établit des normes qui aident le
secteur à contrôler les coûts administratifs.
Mais ce n’est pas en encourageant une baisse des frais généraux sans égard aux résultats qu’on
obtiendra le meilleur rendement de l’investissement. Une compensation insuffisante a un effet pervers,
puisqu’elle force les OSC à couper dans les services essentiels, ce qui finit par miner le potentiel et
l’efficacité des organisations. Une politique de compensation axée sur la réduction des frais généraux
compromettrait donc à long terme l’objectif coûts-efficacité, axé sur les résultats.
“Yes, if the current definition are maintained and no cash match funding is required. If the definitions of
overhead are changed or cash matching funds are required, the rate will no longer be sufficient. The 12%
rate covers most costs but still encourages organizations to stay ‘lean’ and efficient, encouraging
competition.”
“Indirect costs are a cost of doing business. Compensating organizations for indirect costs/overhead
safeguards against the erosion of capacity and infrastructure within the industry, decreases overall risk,
encourages healthy competition (which leads to increased efficiency and overall cost savings), ensures
sustainability of NGOs and enables NGOs to engage with Canadians to showcase government investment
and results.”
Minimiser les risques
Un des effets de la compensation de frais généraux est d’aider les OSC à investir dans une infrastructure
de gestion qui leur permet de mieux gérer les risques associés aux projets internationaux et de se
construire une santé financière qui diminue ceux encourus par les bailleurs de fonds. Il est plus risqué de
mener des activités à l’étranger qu’au Canada : il faut composer avec la volatilité politique et l’insécurité
propres aux pays fragiles, ainsi qu’avec le danger d’œuvrer dans des zones éloignées ou sujettes aux
désastres climatiques. Les risques financiers sont aussi importants vu le cadre bancaire inadéquat de
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plusieurs pays, la fluctuation des taux de change, la corruption et le coût des contrôles internes à
distance.
Un rapport de mai 2010 du U.S. Government Accountability Office sur le remboursement des coûts
administratifs et des coûts indirects des OSC indique que les organisations dont les coûts indirects ne
sont pas remboursés suffisamment compensent le manque à gagner en sabrant les fonctions de soutien
aux opérations. Avec le temps, elles compromettent ainsi leur capacité à réaliser leur mission : elles
n’ont plus de filet de sécurité financière et ne peuvent plus fonctionner convenablement dans
l’intervalle entre les projets financés. Leur capacité d’être un partenaire efficace du gouvernement pour
la prestation de services aux populations vulnérables s’en trouve donc affectée (2).
D’ailleurs, le risque augmente chaque fois qu’une OSC accepte un projet dont les coûts indirects ne sont
pas couverts. Au contraire, lorsqu’ils prévoient dans leurs contributions une compensation pour des frais
généraux, les donateurs permettent aux OSC de mettre en place les systèmes nécessaires pour livrer les
résultats attendus, et ils réduisent du même coup les risques associés à leurs investissements.
“With an organizational mandate to ensure that every child is able to attain their rights, it requires us to
work in geographical areas that are marginalized, insecure and have a higher level of risk. As a result,
the operational costs may be quite substantive and thus the 12% overhead puts limits on our ability to
reach the hardest to reach.”
Payer sa juste part
La compensation de frais généraux par les donateurs est une norme dans le secteur de la coopération
internationale; les modalités et les taux de remboursement varient selon le contexte, la nature des
projets et la provenance des fonds. Notre sondage indique que le taux offert par le MAECD se situe dans
la médiane de ceux obtenus par les OSC canadiennes auprès d’une vingtaine de bailleurs de fonds (voir
tableau à l’annexe 1).
Chaque nouveau projet d’une OSC monopolise une partie des capacités de l’organisation et contribue à
augmenter ses coûts indirects. Or, compenser suffisamment les coûts indirects découlant d’un projet
que l’on finance s’inscrit dans une logique de l’utilisateur-payeur et signifie que l’on accepte de payer sa
juste part.
“Contributing to organizational overhead is a standard and accepted practice of all bilateral and
multilateral donors. Many, such as USAID, contribute substantially more than 12%. USAID’s NICRA
(negotiated indirect cost recovery allowance) is typically between 20% and 30%.”
Investir dans l’innovation
Le Canada est reconnu dans la communauté internationale pour avoir mis sur pied plusieurs approches
de développement novatrices reprises ensuite par les autres pays. Il est notamment un pionnier en
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matière d’égalité des sexes, de renforcement de la gouvernance locale et du développement
participatif, de renforcement des capacités internes de prévention et de gestion des catastrophes
naturelles, d’économie sociale et coopérative, de formation technique et professionnelle axée sur les
besoins du marché, et de programmes de santé préventive. Beaucoup de ces innovations découlent de
collaborations entre le gouvernement et la société civile, et ce, tant au pays qu’à l’international.
C’est donc dire que la compensation de frais généraux est aussi un investissement dans la recherche et
le développement réalisé par les OSC. Ces dernières sont bien placées pour tester de nouvelles solutions
opérationnelles face aux défis du développement vu leur proximité du terrain et leur connaissance des
réalités locales et des acteurs du développement à la base.
« À terme, cela va se traduire par une standardisation des solutions et une diminution de la créativité, un
retard technologique dans la proposition de solutions innovantes. On va couper dans ce qui n’est pas
facturable en premier : supervision, coûts de recrutement, R&D. »
“It’s important that we do more than simply survive. We need to be able to invest in innovation and
improved procedures”
III.
Payer moins pour les frais généraux : une vraie économie?
Réduire le taux de compensation de frais généraux est une mesure attrayante pour une administration
qui veut légitimement obtenir un meilleur rendement de ses investissements. Toutefois, selon les
études que nous avons consultées sur le sujet (1), rien ne prouve que ce genre de mesure augmente
l’efficience des OSC et améliore les résultats.
Par contre, plusieurs études démontrent que l’incapacité de recouvrer les coûts indirects augmente la
vulnérabilité des organisations. Une organisation qui n’est pas en mesure d’investir dans des systèmes
de gestion plus performants, dans un personnel suffisant et qualifié ainsi que dans la formation et
l’innovation est beaucoup plus susceptible de ne pas pouvoir composer avec une augmentation de son
volume de projets. Par conséquent, elle devient plus vulnérable et génère moins de résultats (1).
Quatre-vingt-deux pour cent (82 %) des répondants à notre sondage perçoivent négativement la baisse
du taux de compensation de frais généraux pour leur organisation. Aucun n’y voit du bon. Les principaux
effets cités sont les suivants : réduction des fonds accordés aux infrastructures assurant l’efficacité et
une bonne gestion des risques; baisse de qualité des programmes et services; réduction des sommes
consacrées aux activités de recherche et développement et à l’innovation; difficulté à respecter les
exigences du MAECD; baisse du volume d’activité et des communications avec le public canadien; et
enfin, difficulté de compenser le manque à gagner par la collecte de fonds, car les dons non liés sont
limités et les donateurs veulent que les ressources servent la cause et non les organisations.
Choisir de baisser le taux de compensation des frais généraux, c’est provoquer une spirale vers le pire.
Moins d’acteurs du développement pourront participer aux programmes du MAECD. Il y aura donc une
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perte de diversité et une diminution de l’innovation, ce qui à long terme entraînera des résultats et des
retombées timides. Exactement le contraire de l’effet recherché.
Choisir de compenser suffisamment les frais généraux et continuer de mettre l’accent sur les résultats
dans les accords de contribution, c’est stimuler les investissements qui augmentent l’efficience et
l’efficacité. C’est l’occasion de mettre en place des normes d’excellence qui permettent de penser le
coût de revient non pas en fonction des économies administratives à court terme, mais bien des
résultats à long terme.
« viendrait mettre une pression sur notre capacité à maintenir un niveau de service acceptable et de
bonne qualité surtout dans un contexte où les coûts directs admissibles ou facturables ont tendance à
être diminués par les bailleurs... Viendrait aussi limiter notre capacité à continuer de développer et de
mettre de l’avant des approches de développement novatrices. »
“We would not be able to remain a strong and resilient organization and there would be a potential
dilution of program quality.”
“A lower overhead rate would result in the organization refusing to enter into grant agreements based
on a cost/benefit analysis.”
“It is much harder to raise funds for Governance, professional fees, rent, office supplies and insurances –
these are not the exciting parts of organizations’ programs that the majority of Canadians want to
contribute to. It is a much smaller group of donors that realize the value of this foundational work in
order to be successful in projects/programs.”
“Ultimately, the services provided by NGOs and charities reduce the burden on the government. By
continuing to provide services that the government does not or cannot perform, these organizations
serve a vital role. The alternative is clearly not desirable: if some of these organizations are forced to
scale back their operations due to inadequate funding, or outright cease to exist, then the government
has limited options. The overhead for government itself is very likely much higher than 12%. Engaging
private, for-profit organizations also fails to solve the problem -- a typical company spends much higher
than 35% of their revenue to sustain their day-to-day operations”
IV.
Commentaires du CCCI sur la politique de compensation de frais généraux pour les
accords de contribution avec le MAECD
Le CCCI a procédé à son propre examen de la politique en consultation avec ses membres et d’autres
groupes de la société civile. Voici nos principaux constats sur la question des frais généraux et nos
recommandations :
Constat no 1 : Depuis 2008, les processus d’affaires des bailleurs de fonds, dont le MAECD, et leurs
exigences administratives exercent une pression à la hausse sur les frais généraux des OSC. Malgré les
efforts de rationalisation pour contenir les coûts qui en résultent, les OSC arrivent difficilement à
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réduire leurs frais généraux, car elles doivent en plus investir et innover pour composer avec la
complexité croissante du développement international.
Le CCCI recommande au MAECD de revoir ses processus d’affaires et ses exigences de façon à freiner
cette hausse des frais généraux, ou d’augmenter le taux de compensation pour permettre aux OSC de
rester efficaces.
Les facteurs de coûts liés aux transactions avec les bailleurs de fonds comptent pour beaucoup dans
l’augmentation des frais généraux des OSC. Transiger avec le MAECD demande beaucoup de temps et
de travail. Les heures travaillées le sont souvent pour des activités non facturables comme coûts directs,
telles que le développement des programmes ou le partage de coûts. D’autres, comme la gestion des
accords de contribution et la reddition de comptes, exercent une pression croissante sur les systèmes
administratifs et la gestion des organisations. De plus, il faut tenir compte des coûts liés au personnel,
aux bureaux et à l’équipement.
1. Le développement de la programmation et la gestion des appels de propositions sont de plus en
plus coûteux. Depuis 2008, les processus administratifs des bailleurs de fonds, dont le MAECD,
sont plus longs, changent souvent et sont imprévisibles, le tout dans un contexte de baisse du
financement accordé à l’aide publique. D’où une forte volatilité du portefeuille de projets des
OSC et des ruptures de financement qu’il faut pallier. Le principe de compétition ouverte (open
bidding) du MAECD et la multiplication du nombre de joueurs contribuent à augmenter le
nombre de soumissions à préparer et à diminuer le taux de succès, d’où les coûts accrus de
gestion des appels de propositions.
2. La gestion des accords de contribution du MAECD est une cause importante de l’augmentation
des frais généraux des OSC. Le niveau de financement et la durée des projets sont à la baisse,
mais les petits contrats restent coûteux à gérer et génèrent moins de revenus permettant de
compenser les frais généraux qu’ils entraînent. En outre, les exigences administratives du
MAECD sont plus sévères avec la formule des contrats de type bilatéral pour les accords de
contribution. Il y a moins de flexibilité, et plus de justifications à fournir et plus d’approbations
préalables à obtenir. De plus, une double logique de gestion s’applique : gestion par activités
d’une part, et justification des déboursés par nature des coûts d’autre part. Il y a aussi beaucoup
d’exigences de conformité. Mentionnons seulement celles entourant les processus d’achat et les
examens environnementaux pour les constructions.
3. Le resserrement du processus de reddition de comptes aux bailleurs de fonds et au public
canadien exerce de la pression sur les systèmes de suivi et d’évaluation, sur les services
comptables et sur les services de communication des OSC. Il faut produire plus de rapports,
subir plus de vérifications et d’évaluations, justifier les coûts administratifs, assurer la visibilité
du gouvernement canadien et répondre aux demandes des médias et des citoyens qui
réclament plus de transparence et d’efficacité.
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4. Les bailleurs de fonds, dont le MAECD, misent de plus en plus sur le partage du coût des projets,
et s’attendent à un niveau de contribution croissant de la part des OSC. Dans un contexte
marqué par le ralentissement économique et par une compétition accrue au sein du secteur
bénévole, c’est un défi majeur pour les services de collecte de fonds des OSC d’atteindre les
cibles de dons provenant de sources canadiennes que prévoient les accords de contribution.
La complexité croissante du travail de développement international et les attentes des citoyens
contribuent également à la hausse des frais généraux, car elles entraînent une augmentation des coûts
liés au personnel. Les facteurs de coûts à signaler sont la conception des projets de développement, la
gestion des partenariats, la gestion des risques et de la sécurité, la professionnalisation et la conformité
aux codes d’éthique.
5. La conception des projets de développement s’est considérablement complexifiée, car les OSC
doivent composer avec les attentes des bailleurs de fonds. Ceux-ci exigent en effet plus
d’innovation et de résultats, la conformité aux règles d’efficacité de l’aide, des approches axées
sur les marchés, et un recours accru aux nouvelles technologies.
6. Plusieurs projets exigent des partenariats multisectoriels. Le MAECD, comme d’autres bailleurs
de fonds, encourage fortement les OSC à travailler en consortium avec le secteur privé, mais les
coûts croissants de la gestion des partenariats sont considérés comme des coûts indirects.
7. La gestion des risques et de la sécurité est plus exigeante et coûteuse vu l’instabilité accrue, le
profilage des travailleurs humanitaires et l’augmentation des catastrophes naturelles dans les
pays où se déroulent les projets.
8. Les attentes du gouvernement et du public canadien en matière de professionnalisation et de
conformité aux codes d’éthique exigent des OSC des investissements dans la qualité et la
transparence de la gouvernance et de la vie associative, dans la gestion des ressources
humaines et financières et dans les communications.
Constat no 2 : La majorité des OSC consultées préfère la simplicité d’un taux fixe unique, mais
demande que le taux de 12 % soit augmenté.
Le CCCI recommande le maintien d’un taux fixe de compensation et une augmentation à 15 % pour
l’ensemble des projets, à l’exception des programmes de coopération volontaire, pour lesquels le taux
resterait à 12 % des coûts directs et de la contribution en nature des volontaires.
Dans le cadre de son sondage, le CCCI a reçu des réponses de 75 organisations actives dans le secteur du
développement international et de l’aide humanitaire. Du nombre, 73 % ont des accords de contribution
avec le MAECD, 20 % avec d’autres ministères canadiens, 24 % avec d’autres donateurs bilatéraux ou
internationaux, et 41 % avec des fondations. Le tableau à l’annexe 1 montre les taux obtenus par les
répondants selon les bailleurs de fonds. On y voit que le taux de 12 % se situe dans la médiane. Les
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bailleurs de fonds dont les modalités de compensation reposent sur la facturation en coûts directs des
frais généraux (p. ex., l’allocation du Conseil du statut de la femme) ou sur la négociation au cas par cas
d’un taux institutionnel vérifiable (c’est le cas du NICRA de USAID) payent entre 15 et 25 % de frais
généraux. À l’autre bout du spectre, les donateurs qui payent moins de 10 % sont soit des organisations
relevant des Nations Unies qui prévoient déjà des frais élevés d’administration pour les projets qu’elles
sous-traitent aux OSC, ou des bailleurs de fonds qui acceptent que des coûts administratifs indirects
soient facturés comme coûts directs, ce qui ramène la compensation dans la moyenne. On constate
aussi que les frais généraux pour les projets humanitaires sont compensés à hauteur de 5 à 7,5 %.
Certains répondants ont débattu de l’idée de taux variables négociés au cas par cas (comme le NICRA de
USAID) ou de taux flottants établis selon la nature ou la taille du projet, mais la très vaste majorité
préfère la simplicité d’un taux fixe, à condition qu’il soit suffisant. Personne ne recommande de baisser
le taux sous la barre du 12 %. Certains sont satisfaits de ce 12 %, mais s’inquiètent de tendances qui
pourraient le rendre insuffisant : certains coûts directs sont de plus en plus considérés comme des frais
généraux, on adopte des formules de contrat plus lourdes à administrer, et on augmente les exigences
de partage de coûts. D’ailleurs, pour 60 % des répondants, le taux de 12 % est nettement en dessous des
taux réels, dont la moyenne se situerait entre 18 et 20 %. Plusieurs réclament une augmentation
minimale à 15 %, voire 20 %. À titre comparatif, le taux de frais généraux médian aux États-Unis est de
14,8 % et le taux moyen, de 19,8 % (1).
Par conséquent, le CCCI recommande une augmentation modérée du taux de compensation portant
celui-ci à 15 %. Avec cette solution, la majorité des OSC continuerait à assumer de 20 à 25 % des frais
généraux vu l’écart avec le taux réel. Plusieurs OSC ont mentionné dans le sondage qu’un taux de 15 %
serait équitable dans une perspective de partage des coûts (le ratio MAECD-OSC serait en moyenne de 3
pour 1). Le CCCI pense aussi qu’un tel taux garantirait un meilleur rendement de l’investissement du
MAECD en encourageant l’efficience et en freinant les tendances à la hausse.
Les opinions varient à savoir s’il y a ou non des économies d’échelle selon la taille des projets. Quelques
répondants ont mentionné le coût de gestion élevé des petits projets. D’autres ont donné en exemple
les projets réclamant beaucoup de main-d’œuvre, comme ceux axés sur la coopération volontaire, pour
illustrer que la taille n’entraîne pas toujours des économies. Mais puisque le taux actuel de 12 %
s’applique aussi aux services en nature des bénévoles, la compensation est jugée suffisante. Le CCCI
croit qu’il y a lieu de discuter de la nécessité d’un taux variable en fonction de la taille des projets. Par
exemple, le taux de 12 % pourrait continuer de s’appliquer aux grands projets, alors que le taux des
autres passerait à 15 %. Nous aimerions approfondir le sujet avec le MAECD.
“The advantage to a fixed percentage is that it prevents some organizations that have really high
overhead rates from charging such rates on Canadian government grants. The other advantage is that it
reduces costs of having to calculate, negotiate, and adjust the rates all the time”
“Our actual overhead costs are above 12% despite considerable effort put into reducing overhead over
the past few years. Overhead rates are also linked to the definition of what is considered a direct cost.
Costs deemed ineligible for direct expenses are shifted to overhead. Having said this, 15% overhead
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would still be under our actual costs but would allow organizations to recover some of the costs related
to producing bids.”
“If we are sticking with a flat rate, then 15% would be more realistic”
Constat no 3 : Les OSC ont observé dans les négociations récentes avec le MAECD une réinterprétation
des définitions des coûts directs et indirects admissibles et une tendance à considérer certains coûts
directs comme étant des frais généraux. Cela accentue l’écart entre le taux de compensation et les
coûts réels de frais généraux.
Le CCCI recommande de clarifier les définitions dans la politique afin de simplifier les négociations au
cas par cas et d’en éliminer l’arbitraire.
Un des avantages de la politique actuelle réside dans sa liste des coûts admissibles et non admissibles
avec définitions simples à l’appui, le tout s’appuyant sur des règles et des principes comptables
généralement reconnus. Les OSC sont d’avis que la politique est raisonnablement claire. Pourtant, lors
de négociations récentes, le MAECD a classé certains coûts directs parmi les frais généraux, notamment
les salaires de cadres supérieurs qui contribuaient directement à la gestion des projets. Selon les OSC,
ces cadres effectuaient des tâches liées à l’exécution des projets et non aux services généraux ou au
fonctionnement du siège social. À l’aide de feuilles de temps, les OSC pouvaient d’ailleurs attribuer une
portion du temps de ces cadres à la mise en œuvre du projet. Lors des contrats précédents, ces coûts
avaient été jugés conformes à la politique et n’avaient pas été refusés par les audits.
D’aucuns jugent que dans ses efforts pour limiter les coûts, le MAECD est en train de créer de la
confusion quant à l’interprétation de la politique et à la définition des coûts directs et indirects.
Le CCCI suggère donc que le MAECD statue sur le cas des cadres supérieurs et le précise dans la
politique plutôt que lors des négociations. Il pourrait par exemple considérer systématiquement les
cadres supérieurs (DG, direction des finances, etc.) comme faisant partie des coûts indirects. Cette
mesure augmenterait les frais généraux des petites organisations dont les dirigeants mettent
généralement la main à la pâte et exécutent des tâches dans le cadre des projets, d’où l’importance de
l’augmentation du taux de compensation que nous proposons. Des OSC ont comparé cette mesure à
l’approche de USAID qui exclut des coûts directs les postes faisant partie des frais généraux, à la
différence que ce sont les OSC qui choisissent quels postes entrent dans cette catégorie.
Si le taux de compensation devait diminuer, le CCCI recommande de ne pas prendre cette voie, mais
plutôt de continuer à appliquer à la lettre la définition actuelle : « Les coûts indirects sont les coûts qui,
de toute évidence, ne peuvent être attribués au projet précis. Il s’agit de tous les coûts indirects associés
au bureau canadien de l’organisation. » La définition en anglais est encore plus claire : a partner
organization’s headquarters costs associated with operational expenses unrelated to a project. Selon
nous, cette définition permet de facturer comme coûts directs la portion de temps vérifiable consacrée
par les cadres supérieurs à l’exécution de tâches propres à un projet.
12
“Our actual overhead costs are above 12% despite considerable effort put into reducing overhead over
the past few years. Overhead rates are also linked to the definition of what is considered a direct cost.
Costs deemed ineligible for direct expenses are shifted to overhead. Having said this, 15% overhead
would still be under our actual costs but would allow organizations to recover some of the costs related
to producing bids.”
“Indirect costs should be compensated for the same reasons DFATD funds direct costs. There is no
separate or different reason for compensating indirect costs. In all situations, there will be indirect costs
to deliver projects. In other words, direct cost (project) cannot be delivered without indirect costs i.e.
space for work, financial and administrative services, computer, internet, office supplies, utilities,
communications, accountability and oversight.”
“We have a significant concern that cost containment, including rate reduction and changes in policy
regarding expanses currently considered direct will result in a double impact.”
Constat no 4 : S’agissant des coûts indirects non admissibles liés aux fonds de transfert, aux
constructions ou aux achats en vrac, plusieurs OSC considèrent que la non-compensation des frais
généraux est inéquitable, mais que le taux pourrait être plus bas.
Le CCCI recommande au MAECD de réexaminer la politique et de considérer le bien-fondé d’inclure
ces types de dépenses parmi les frais généraux admissibles à une compensation, mais à un taux
moindre.
Selon nos consultations, les OSC engagent des frais indirects pour ces dépenses.




Qui s’expose aux risques associés aux fonds de transfert? Leur atténuation est très coûteuse
pour les OSC : frais comptables et juridiques, nombreux contrôles internes, absence d’autres
solutions de financement vu les systèmes bancaires déficients de certains pays.
La politique ne prend pas en compte la nature des constructions et les répercussions de celles-ci
sur les résultats des projets de développement. Les infrastructures productives comme les
aménagements agricoles, les systèmes d’eau et d’assainissement villageois ainsi que les projets
de réhabilitation réclamant beaucoup de main-d’œuvre ont plus à voir avec le développement
des capacités locales qu’avec de grands chantiers de construction. Ils entraînent des coûts
indirects significatifs pour les OSC.
La politique exclut les coûts de construction, mais impose toutefois des exigences de
conformité, entre autres des études d’impact environnemental. Les coûts découlant de ces
exigences devraient être des coûts indirects admissibles.
Les achats locaux en vrac, comme dans le cas de l’aide alimentaire, exigent beaucoup de
contrôles et un important suivi administratif de la part des OSC. Les coûts liés aux exigences de
conformité (due diligence) sont élevés.
Le CCCI suggère de réexaminer la politique et de considérer le bien-fondé d’un taux réduit de
compensation des frais généraux applicable sur ces dépenses. À titre comparatif, l’aide humanitaire
13
pour laquelle un taux de 7,5 % est consenti comprend souvent des travaux de réhabilitation des
infrastructures et des achats en vrac (médicaments, nourriture, abris, etc.).
Constat no 5 : Les OSC considèrent que la politique de compensation de frais généraux ne peut faire
abstraction des exigences de partage des coûts. Pour elles, le coût total des projets comprend la
contribution prévue au contrat qui dépasse les dons reçus, les coûts indirects non compensés, l’écart
entre les frais généraux réels et le taux de compensation, ainsi que le partage des frais généraux avec
les partenaires de mise en œuvre.
Le CCCI recommande que le MAECD intègre à la politique le partage des coûts et les autres éléments
associés au coût de revient des projets pour les OSC afin que le taux de compensation des frais
généraux reflète mieux les efforts consentis par les OSC.
“There is very limited supply of unrestricted donations from individual donors within the INGO sector –
these are the only funds that can be applied to Canadian headquarter, fundraising and business
development costs. Organizations currently are forced to use unrestricted donations to cover the existing
shortfall in overhead compensation and the cost share fundraising/overhead costs on all its DFATD
projects.”
“DFATD projects that include Match obligations in actual terms are operated at a loss by organizations.
DFATD currently allows for 12% OH recovery but when the agreement also specifies a 15-25% match, the
organization is then in fact operating the project at a loss of between 3% and 13%. DFATD position
assumes that Match will be covered by Canadians but in reality organization takes all of the risk
associated with the shortfall and all of the infrastructure cost for fundraising.”
V.
Conclusion
Le CCCI a tâché dans ce mémoire d’établir le bien-fondé d’une compensation des frais généraux. Nous
avons voulu démontrer que les frais généraux contribuent au succès des projets. Ils contribuent à
maximiser le rendement de l’investissement quand les accords de contribution mettent l’accent sur
l’atteinte des résultats plutôt que sur le strict contrôle des coûts. Nous pensons aussi que la
compensation de frais généraux permet au MAECD de respecter les engagements de sa politique de
partenariat avec la société civile dans chacun de ses projets de développement.
Nous espérons que nos commentaires et nos recommandations, qui se veulent constructifs, enrichiront
l’examen mené par le MAECD et contribueront à améliorer la politique non seulement du point de vue
du gouvernement, mais aussi de celui de ses partenaires de la société civile.
Nous rappelons à l’attention du MAECD les recommandations de ce mémoire. Le CCCI suggère de :



maintenir un taux de compensation fixe qui ne soit pas sous le seuil de 12 %;
maintenir le taux de 12 % pour la coopération volontaire;
augmenter le taux à 15 % pour les autres projets;
14




poursuivre les discussions sur le bien-fondé d’un taux plus bas, mais pas inférieur à 12 %, pour
les grands projets;
actualiser les définitions des coûts directs et indirects dans la politique plutôt que lors des
négociations;
examiner le bien-fondé d’un taux de compensation des frais généraux réduit pour les fonds de
transfert, les constructions et les achats en vrac;
intégrer le partage des coûts à la politique, puis poursuivre la discussion sur le sujet après la
mise à jour.
Nous sommes à la disposition du MAECD pour toute clarification concernant le présent mémoire et pour
les consultations éventuelles sur les sujets connexes à la politique de compensation de frais généraux,
comme les feuilles de temps, la valeur des services rendus par les bénévoles et la politique de partage
des coûts.
Références
(1) Études universitaires sur les frais généraux des OSC
Riseboro C. Rating charity overhead rate: the limitation of overhead to determine
charity performance. Carleton University. Sept 2014
Jesse D. Lecy, Ass Professor of Public Policy, Georgia State Univ. Elizabeth A.M. Searing,
PH D student. Anatomy of the Nonprofit Starvation Cycle. Arnova Annual Conference .
Nov 2012
Bedsworth W, Gregory W, Howard AG. Nonprofit overhead costs: breaking the vicious
cycle of misleading reporting, unrealistic expectations and pressure to conform.
Bridgespan Group, 2008
Wing K, Hager MA. Getting what we pay for: low overhead limits nonprofit
effectiveness. Non profit overhead cost project. Urban Institute. Indiana Univ. 2004
(2) Études et normes du gouvernement américain
US Government Accountability Office. Report on indirect cost and administrative
reimbursements for nonprofit. May 2010
White House office of Management and Budget. Cost Principles for NonProfit
organizations. Circular A-122
15
Annexe 1
Taux de compensation des frais généraux obtenus par les OSC canadiennes
Ministères Canada et Québec
MAECD (partenariat et bilatéral)
12 %
MAECD (aide humanitaire)
7,5 %
CRDI
13 %
Citoyenneté et Immigration
Canada
12 à
15 %
Pas un taux. Les dépenses indirectes sont facturées
comme coûts directs.
Conseil du statut de la femme
12 à
20 %
Pas un taux. Allocation pour dépenses administratives
facturées comme coûts directs.
Ville de Montréal / Ministère de
l’Immigration, de la Diversité et
de l’Inclusion (Québec)
15 %
Ministère des Relations
internationales et de la
Francophonie (Québec)
12 %
Agence de la santé publique
du Canada
Pas un taux. Les dépenses indirectes sont facturées
12 % comme coûts directs.
Donateurs bilatéraux et multilatéraux
Union européenne
Possibilité de facturer des coûts indirects comme
7 % coûts directs
USAID
15 à Taux de NICRA basé sur un audit des coûts réels de
25 % chaque organisation
Organisation internationale de la
Francophonie
10 %
UKAID
AFD (France)
13 à
14,5 % Varie selon le taux réel de chaque organisation.
12 %
16
Banque mondiale
12 %
Banque asiatique de
développement
12 %
PAM
OMS
5 % Aide alimentaire. Système des Nations Unies.
5à
10 % Système des Nations Unies
Le Fonds mondial
7 % Système des Nations Unies
Unicef
7 % Système des Nations Unies
WFF
7 % Système des Nations Unies
Fondations
Bill and Melinda Gates
Foundation
15 % Taux pour ONG
MasterCard Foundation
10 %
American Jewish World Service
12 %
Ford Foundation
Dans le cadre d’un programme avec l’Union
7 % européenne. Alignement sur le taux de celle-ci.
Secteur privé canadien
Banque Royale du Canada
Telus
Banque TD
15 %
12,5 %
15 %
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