Note sur le rapport de la Cour des Comptes Européenne sur les

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Note de synthèse – décembre 2007
Comptes Eu ropéenne sur les
systèmes de contrôle et de
sanction dans les pêcheries
eu ropéennes
(Octobre 2007)
Greenpeace France - 22, rue des Rasselins, 75020 Paris - Tel. 01 44 64 02 02 - Fax : 01 44 64 02 00 - www.greenpeace.fr
Note sur le rapport de la Cour des
Préambule
La Cour des Comptes Européenne est une institution discrète qui gagne
pourtant à être connue. Elle est chargée d’évaluer le fonctionnement de la
« machine européenne » et d’en traquer les dysfonctionnements.
On lui doit entre autres :
Un audit des dépenses immobilières des institutions européennes
Un rapport sur le Fonds Européen pour les réfugiés
Le 27 octobre 2007, elle a publié un rapport passé inaperçu dont le titre quelque
peu rébarbatif1 masque un contenu plus qu’édifiant. C’est ni plus ni moins la
dénonciation de 25 ans de gestion communautaire des pêches qui y est mise en
évidence, décortiquée et expliquée.
La Politique Commune des Pêches (PCP) doit subir une refonte à partir de 2012.
Ce rapport vient à propos suggérer les lignes de force que doit suivre la réforme
sous peine que la politique européenne en matière de pêche accentue une dérive
dangereuse : celle qui l’amènerait à n’être plus que le cadrage politique
d’accompagnement de l’effondrement des stocks communautaires.
Ce rapport (61 pages) ainsi que la réponse de la Commission européenne aux
constats et accusations de la Cour (16 pages) sont disponibles en français à l’URL
suivante :
http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/581544.PDF
La présente note ne constitue pas à proprement parler un « résumé » du rapport,
mais plutôt un « parcours fléché » destiné à en découvrir le contenu par le biais
d’une sélection d’éclairages. Il est, bien entendu, recommandé de le lire dans son
intégralité ; la rédaction est claire et évite l’écueil trop fréquent du langage
technocratique et des sigles abscons. Ici, point de langue de bois et de sousentendus destiné aux seuls initiés : on décrit des faits, on établit des constats dans
un langage compréhensible de tous.
Cette clarté saute d’autant plus aux yeux quand on lit la réponse de la Commission,
beaucoup plus « politique », tellement politique même, que l’on est obligé de
procéder à une lecture très analytique pour découvrir que, globalement, sa
Direction Générale des Pêches et des Affaires Maritimes reconnaît en bloc tous les
griefs qui lui sont notifiés.
Quelques rappels sur la pêche européenne (données 2007) :
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1
4,4 millions de tonnes de débarques dans les ports de l’Union
6,1 milliards d’euros en première vente
230 000 emplois dans la filière
837 millions d’euros d’aides structurelles
156 millions d’euros destinés aux accords internationaux
46 millions consacrés à la mise en œuvre des réglements et au contrôle
Rapport spécial 7/2007 relatif aux systèmes de contrôle, d’inspection et de
sanction concernant les règles de conservation des ressources halieutiques
communautaires.
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Structure du rapport
Recadrage général de la PCP
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Objectif central : « permettre l’exploitation durable des ressources
aquatiques vivantes et la limitation des prélèvements» ;
Outil de gestion : La fixation de Totaux Admissibles de Captures (TACs)
subdivisés en quotas nationaux ;
Outil de suivi : La Commission devrait avoir accès à des données de
captures fiables (en termes d’exactitude) et performantes (en termes de
format et de délais de transmission par les administrations nationales).
Le travail des auditeurs a porté sur ces 3 points. Il a consisté à enquêter au sein de
la Commission et dans 6 pays pour savoir comment fonctionnait concrètement au
quotidien ce système. Leur conclusion :
« Les données de captures ne sont ni complètes ni fiables, ce qui empêche la
connaissance réelle des prélèvements et par conséquent empêche la bonne
application du système des TAC et quotas. La Commission n'est pas en
mesure d'identifier de manière satisfaisante les erreurs et anomalies des
données transmises par les États membres et de prendre en temps opportun
toutes les décisions nécessaires à la protection de la ressource. »
De nombreux exemples et explications de ces dysfonctionnements sont fournis aux
alinéas 18 à 51 (pages 15 à 31) avec notamment deux tableaux éloquents en
pages 26 et 30) qui montrent qu’il est difficile voire impossible de procéder aux
nécessaires rapprochements entre les différentes déclarations et par là même
difficile voire impossible de piloter les pêcheries.
Contrôles
Sur la notion de contrôle, on découvre qu’il n’existe aucun cadre de définition
général ni aucune procédure ni aucun formulaire commun aux états membres. Un
contrôle peut ainsi recouvrir une large palette de démarches :
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Depuis la simple vérification à quai des documents administratifs du
bateau ;
Jusqu’à l’inspection approfondie en mer avec fouille des cales à poisson ;
En passant par la vérification du flexible de gaz dans la cuisine (ce dernier
point ayant donné lieu à plusieurs amendes en 2006).
De nombreux exemples et explications de ces dysfonctionnements sont fournis aux
alinéas 52 à 87 (pages 32 à 42) avec notamment :
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La mise en lumière de quelques aberrations en page 39 ;
La dénonciation, au niveau des pays audités de l’absence d’évaluation a
posteriori des missions, un « contrôle des contrôles » qui serait nécessaire
si l’on visait l’efficacité…
Les auditeurs recadrent les objectifs et le fonctionnement de la PCP depuis sa
création en 1983 (Page 5) :
Sanctions
Quant aux sanctions, aucune procédure ne permet d’affirmer que les infractions
sont suivies et encore moins sanctionnées. Quand elles le sont, les peines infligées
sont peu dissuasives en particulier pour les cas de récidive.
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Le fait que dans certains pays Royaume -Uni notamment), les infractions
ne soient pas poursuivies simplement parce que le coût de la procédure
juridique est supérieure au montant de l’amende encourue (alinéa 90a) ;
La rétention d’information entre services administratifs (France) fait qu’une
anomalie constatée par les services chargés de la saisie statistique des
captures n’est pas transmise aux services chargés des contrôles (alinéa 90
b) ;
L’absence d’archives, ce qui exclut toute notion de prise en compte des
antécédents et de récidive (alinéa 91).
Surcapacité de pêche, rentabilité et fraude
La délicate question de la surcapacité des flottilles et de ses incidences sur la
rentabilité de la pêche européenne est également abordée. Les auditeurs notent
fort à propos que « dans un contexte de diminution des TACs, elle [la surcapacité]
incite au non respect des limitations et à affecte la qualité des données
transmises » et que « l’approche actuelle fondée sur la réduction de l’effort de
pêche [et non de la capacité de pêche] n’est pas de nature à résoudre le problème
de la surcapacité ».
Détails aux alinéas 107 à 120 (pages 13 à 15) avec notamment :
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L’affirmation que « Les capacités des flottes européennes sont
disproportionnées par rapport aux ressources disponibles, bien que des
différences substantielles existent entre les états-membres sur ce point »
(107) ;
Le fait que même si la capacité de pêche est limitée à ce qu’elle était au 1er
janvier 2003 ou à la date d’adhésion pour les pays entrants), elle n’a
diminué que de 7,3% en puissance effective entre 2003 et 2005 ;
Le fait que la seule mise en place de nouveaux engins de pêche et le
recours à des technologies de plus en plus sophistiquées augmente
l’efficacité de la flotte de 1 à 3 % par an, ce qui ruine les maigres efforts
réalisés sur la réduction de capacité (115) ;
Une dénonciation très claire du Conseil qui réunit les ministres des pêches.
Cette instance s’évertue systématiquement à réduire à néant les velléités
de la Commission à la fois quand il s’agit de réduire les captures ou de
limiter la capacité (116).
Illustrations aux alinéas 88 à 106 (pages 43 à 49) avec notamment :
Au fil des pages
La méthodologie et les 4 questions clés de l’audit.
P. 13
Les observations
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Les pêcheries méditerranéennes françaises ne sont pas suivies ;
En Espagne, les bateaux de moins de 10 mètres ne sont pas pris en
compte ;
Au Royaume-Uni l’enregistrement des bordereaux de vente n’est
obligatoire que depuis 2006 ;
En France, aucune donnée de capture n’ont été enregistrées en 2005 pour
5% des bateaux de plus de 10 mètres ;
Absence de contrôle automatique des numéros séquentiels des
déclarations qui permettrait de déceler d’éventuels « trous » ;
Absence de rapprochement entre les localisations mentionnées sur les
déclarations et les états de sui VMS (balise satellite) ;
Retards trop fréquents dans la transmission et le traitement des
déclarations ;
Le peu d’anomalies constatées ne fait pas l’objet d’un suivi systématique.
Les grands absents des déclarations : les rejets en mer
P. 19
Il n’existe aucune interconnexion entre les systèmes de suivi mis en place par
les états-membres
P. 24
Incohérence des unités de pesage entre TACs et déclarations de captures
(équivalent poids vif pour les TACs et poids net pour les déclarations). Les
tonnages de poissons qui sont transformés à bord sont rectifiés à l’aide de
coefficients correcteurs qui ne sont pas les mêmes dans tous les états membres 2.
P. 25
Un problème général de traçabilité sur 6 espèces-phare en France et en
Espagne : Il est impossible de vérifier si les données transmises à la Commission
correspondent effectivement à l’agrégation des données transmises par les
armements 3.
L’Espagne a ainsi reconnu avoir « omis » de déclarer à la commission 40% des
tonnages débarqués par sa flotte dans ses ports : 432 000 tonnes dans les
statistiques espagnoles pour 263 000 déclarées à la Commission
P. 26
En Italie, 1 contrôle sur 7 déclarations de thon rouge reçues à Bruxelles a établi les
anomalies suivantes :
P. 27
•
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•
2
Aucune n’était enregistrée dans le port mentionné ;
Deux des navires mentionnés n’étaient pas équipés de balise VMS ;
Pour deux autres, la balise VMS n’avait émis aucun signal depuis plus d’un
an.
100 kg de cabillaud frais éviscéré correspondent à une consommation de
quota de 124 kg en France et de 11 kg en Lituanie. Idem pour la baudroie : 100kg
= 250 kg en Suède et 325 kg en Allemagne.
3
En France, sur six espèces analysées, l’écart documenté entre données
nationales et déclaration à la DG pêche varie entre -15% et + 77%.
Description critique des systèmes nationaux de collecte des données :
P. 15/18
•
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•
L’Italie a ainsi pu déclarer en 2005 des captures de thon rouges dans les
espèces non soumises à quotas ;
Aucun test de cohérence des données transmises par rapport aux valeurs
des années précédentes ;
Absence de tests statistiques élémentaires mis en ouvre dans tout autre
traitement de données ;
Absence de rapprochement entre les données transmises à la DG pêche et
celles transmises à Eurostat 4 ;
Alors qu’elle en a la possibilité depuis 1999 la commission a attendu 2007
pour demander aux états-membres de lui transmettre une copie des
fichiers informatiques nationaux (arguent avancé par la DG Pêche :
manque de personnel) ;
En 2005, 26 quotas ont été dépassés, dont 11 dans des proportions
significatives (non imputables à des captures accessoires ou
accidentelles).
L’efficacité contestable des contrôles notamment en raison de l’absence de
normes :
P. 32
•
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•
•
Ce n’est que lors de la réforme de 2002 que la Commission a instillé des
éléments réglementaires relatifs aux inspections (les rendant obligatoires et
leur assignant des objectifs quantitatifs). Encore restent-ils cantonnés à
quelques stocks emblématiques ou particulièrement menacés ;
La diversité des pratiques (absence de normes) provoque un rejet en bloc
des contrôles par les acteurs des pêcheries ;
Les évaluations des contrôles nationaux ne portent que sur ceux faisant
partie des exceptions mentionnées dans la réforme de 2002 (effet de miroir
déformant) ;
Ce n’est qu’en 2007 que la Commission a entamé un processus de
définition de ce que pouvaient recouvrir les mots « contrôle » ou
« inspection » ;
Absence de documentation et d’archives qui permettraient d’améliorer les
procédures :
o En Italie on ne garde trace que des contrôles ayant donné lieu à un
constat d’infraction.
o En France, en Italie, aux Pays-bas et au Royaume-Uni, les rapports
sont soit incomplets soit comportent des données incohérentes.
Des effectifs insuffisants :
•
•
•
4
P. 37
En Espagne en 2003, les besoins en effectifs étaient évalués par les
autorités nationales à 139 personnes ; En 2006 il n’y en avait que 91 ;
Au Danemark et au Royaume-Uni, chaque tandem d’inspecteurs a en
charge 10 à 11 points de débarquement utilisés plusieurs fois par jour, ce
qui se traduit par un trop faible taux de présence effective sur le terrain ;
En France et en Italie, où un grand nombre d’administrations sont
susceptibles de mener des contrôles, ces administrations ne sont pas en
mesure d’évaluer le le temps et les effectifs qui s’y consacrent réellement.
Alors que ce simple rapprochement a permis à ATRT, à Greenpeace et au
WWF de mettre en lumières d’importants écarts qui constituent autant d’anomalies
lourdes en termes de sens. Les auditeurs ont procédé à 3 rapprochements sur le
thon rouge en France en Italie et en Espagne. Les écarts constatés varient de –
9% et + 12,5%.
La défaillance globale du suivi effectué par la Commission conséquence directe
(mais pas seulement) de ce qui précède :
P. 28
•
Pas de programmation stratégique : Absence d’analyse préalable qui
permettrait de focaliser à un moment donné les moyens sur les pêcheries
« à risque » 5.
Un manque de « curiosité » :
•
P. 40
Absence de rapprochement entre les déclarations et la comptabilité des
entreprises de pêche. Cette méthode a pourtant montré très largement son
efficacité notamment au Danemark, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni.
•
•
En France, pas moins de huit directions relevant de cinq ministères
comptent le contrôle des pêches parmi leurs compétences et attributions.
Le Ministre de l’agriculture, qui a en charge le secteur de la pêche, n’a
aucun contrôle direct sur la plupart des Directions qui en sont
théoriquement chargées.
En Espagne, il y a un chevauchement permanent entre autorités nationales
et régionales, si bien qu’une même cargaison peut être contrôlée deux fois
au même endroit et/ou au même moment.
Une agence européenne de contrôle des pêches qui n’a aucune compétence
propre sur le contrôle des pêches.
P. 42
Dans les faits, les moyens de pression dont dispose la Commission ne sont
quasiment jamais utilisés. Le seul cas répertorié dans le domaine de la pêche est la
condamnation de la France en 2005.
P. 47
Surcapacité de pêche et respect de la gouvernance : une
contradiction flagrante autant que chronique
Les auditeurs qualifient la surcapacité de « risque majeur d’échec de l’action
communautaire ».
P. 49
Rappel du Livre vert sur l’avenir de la PCP : une gestion prudente des stocks
supposerait une réduction générale de 40% de la mortalité par pêche.
•
•
•
•
•
5
La surcapacité est le « moteur » de la surpêche et un frein à l’action du
législateur ;
Le Conseil des ministres arbitre trop systématiquement en faveur des
arguments socio-économiques au détriment de la réalité biologique ; Voir
tableau éloquent en page 51 ;
Depuis 1986, l’Europe a régulièrement échoué à chaque fois qu’elle s’est
attaquée à la surcapacité. Depuis 2002 et la réforme de la PCP, elle a
délégué cette mission aux états-membres ;
La réduction de l’effort de pêche comme objectif de gestion ne réduit pas la
surcapacité ; elle peut même constituer un facteur incitatif en matière de
surpêche ;
productivité unitaire des bateaux et donc de surcapitalisation ce qui incite à
la surpêche.
Au Royaume-Uni, les auditeurs ont ainsi constaté que sur une période
analysée, les contrôleurs avaient focalisé leur activité sur des bateaux pour
lesquels aucune infraction n’avait été relevée alors que dans le même temps toute
une frange de la flottille ne faisait l’objet d’aucune inspection.
En Espagne, la majeure partie des contrôles est consacrée à des pêcheries
présentant des taux d’infraction très faibles.
La multitude des corps d’inspection source de rigidités et d’énormes « angles
morts » :
P. 40
Les aides communautaires au centre de la question de la
surcapacité
Une réflexion nécessaire sur la notion de « capacité »
P. 54
Dans un récent rapport8, le CSTEP9 note fort justement : « Non seulement les
réductions signalées sont pratiquement insignifiantes au regard du
déséquilibre existant entre les possibilités de pêche et la capacité de la flotte,
mais pour parvenir à un tel équilibre il serait nécessaire de réduire la capacité
(l'aptitude) à capturer de la flotte communautaire et pas simplement sa
capacité physique » .
6
IFOP : Instrument Financier d’Orientation des Pêches. Outil de gestion des
fonds structurels européens destinés à la filière pêche.
7
FEP : Fonds Européen pour la Pêche. Le successeur de l’IFOP
repose sur l’élaboration par les états-membres d’un plan stratégique
national auquel correspond un montant global de subventions non
affectées a priori à telle ou telle mesure.
8
Rapport annuel de la Commission au Conseil et au Parlement européen
relatif aux efforts réalisés par les États membres en 2005 pour instaurer un
équilibre durable entre la capacité de pêche et les possibilités de pêche.
COM(2006) 872 final, du 9 janvier 2007.
9
CSTEP : Comité Scientifique, Technique et Économique des Pêches ; le
conseil scientifique de la DG Pêche de la Commission.
Les deux programmations IFOP6 ont largement contribué à la situation actuelle de
surcapacité et de surcapitalisation par le biais des mesures « Construction » et
« Modernisation ». Le successeur de l’IFOP, le FEP7 propose des subventions à la
remotorisation dès lors que le nouveau moteur est au plus de puissance égale à
celle de l’ancien. Or le contrôle des kilowatts est un exercice extrêmement aléatoire
en termes de fiabilité. Il n’est pas exclu que ces remotorisations se traduisent en
dernière analyse par des augmentations de capacités.
Après le réquisitoire, les recommandations
Système de collecte et de qualification des données
Les auditeurs préconisent que les données nationales soient vérifiées au moyen de
tests simples avant d’être intégrées en bloc dans les circuits statistiques
communautaires :
•
•
•
•
•
•
Mettre en place l’interopérabilité des systèmes informatiques nationaux ;
Mettre en place une certification par les états-membres des données qu’ils
fournissent à la Commission ;
Redéfinir le format des données transmises à la commission sur la base d’une
harmonisation ;
Étendre l’usage du droit qu’a la Commission aux fichiers informatiques nationaux ;
Harmoniser les différents coefficients correcteurs 10 en vigueur dans les états
membres ;
Opérer des rapprochements statistiques simples entre les déclarations transmises à
la commission et celles qui sont communiquées à Eurostat.
Systèmes d’inspection
•
•
•
•
•
Définir un contenu minimal aux contrôles et aux inspections
Étendre à l’ensemble des acteurs l’accès aux données permettant de planifier et de
cibler une campagne de contrôle
Introduire la notion d’analyse de risque en préalable à toute campagne de contrôle
Mettre en place une batterie d’indicateurs permettant d’évaluer les missions et une
« inspection générale » des contrôles
Mettre en place une base de données centralisée constituant la « mémoire » des
contrôles et inspections
Système de sanctions
•
•
•
•
•
Définir des sanctions dissuasives de manière à rendre l’infraction « noncompétitive » en termes économique pour le fraudeur ;
Introduire la notion de « gravité du dommage causé à la ressource » ;
Harmoniser les sanctions entre les états membres afin d’éviter que se constituent
des « paradis de la fraude » comme il existe des paradis fiscaux ;
Renforcer les pouvoirs et compétences de l’Agence Communautaire de Contrôle
des Pêches ;
Prévoir des suspensions de paiement des aides communautaires pour les états les
plus défaillants en matière de contrôles et de sanctions et plus globalement des
outils d’alerte et d’avertissement plus réactifs.
Réduction des surcapacités
•
•
•
Fixer aux états-membres des objectifs de réduction de capacité chiffrés et datés ;
Mettre en place des outils d’accompagnement attractifs modulés selon les
pêcheries ;
Améliorer les connaissances de la Commission en matière de pêcheries afin de
cibler les réductions de flottilles sur celles qui ciblent les stocks les plus menacés ;
10
Voir note en page 5
Améliorer la qualité des données servant de base à l’élaboration des décisions en
matière de pêcheries en termes :
• de précision ;
• d’exhaustivité ;
• de délais de transmission.
•
Encourager les activités connexes permettant de conforter les revenus des
pêcheurs dans un contexte où l’accès à la ressource sera de plus en plus
compliqué.
Contact :
Stéphan Beaucher, Campagne Océans Greenpeace France : 01 70 38 15 93 / 06 27 66 14 81

Note sur le rapport de la Cour des Comptes Européenne sur les

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