La crise des finances publiques et le recul de la réforme budgétaire

Mstislav AFANASIEV1
Professeur, Docteur ès économie,
L’Université nationale des recherches –
L’école supérieure d’économie (Moscou, Russie),
Chercheur au CEMI-EHESS (Paris, France).
[email protected]
La crise des finances publiques et le recul de la réforme budgétaire
(Les années 2011-2015 en Russie)
Le présent article se fixe pour objectif de présenter l’état actuel de la crise des finances
publiques russes et le recul de la réforme budgétaire depuis les années 2011-2015 en Russie sous
la pression, notamment, de la militarisation de l’économie nationale et du budget fédéral. Le
phénomène de la bureaucratisation de la gestion publique a contribué à la dégradation des
performances budgétaires.
Introduction
Dans notre article nous allons aborder des questions suivantes :
(1) la dégradation des indicateurs macroéconomiques et budgétaires russes dans les
quatre dernières années ;
(2) le laxisme de la programmation budgétaire et la budgétisation axée sur les résultats (la
BAR) dans la même période ;
(3) la baisse importante de l'efficacité et de l’efficience des indicateurs budgétaires et des
programmes budgétaires aux niveaux fédéral, régional et municipal.
En règle générale, le gouvernement devait mieux contrôler la hausse des dépenses
publiques en rendant compte de l’utilisation des ressources financières qui mène à la révision de
l’approche globale budgétaire à long terme. Malgré cet impératif d’ordre national on observe
aujourd’hui l’échec de la politique budgétaire axée sur l’efficacité budgétaire qui a été lancée au
début des années 2000 en Russie. Il en résulte la crise budgétaire actuelle en Russie.
1. Les tendances vers la nouvelle budgétisation efficace dans le monde entier.
La dernière décennie a été marquée par le débat sur l’Etat plus performent. Les
contribuables, à juste titre, s’interrogent sur l’utilisation de leur argent. C’est pourquoi, en
particulier, la performance budgétaire et la programmation budgétaire plus efficace sont très
populaires dans le monde entier. Les pays de G7 et, notamment, les Etats Unis et la France sont
les leaders dans la sphère de la budgétisation axée sur les résultats, y compris son application
dans les domaines différents de l’activité économique de la société moderne postindustrielle.
Sous l’impulsion d’Alexeï Koudrine, ministre des finances publiques entre 2000 et 2011,
la Russie a entamé la réflexion intellectuelle sur la politique budgétaire tournée vers une plus
1
Mes remercîments sont adressés au professeur Alexeï Koudrine et mes collègues Anna Belentchuk et Julia
Abramova, ainsi qu’à mes étudiants en thèse : Andrei Tchoudine et Alexeï Mastrakov.
1 grande efficacité budgétaire et a procédé à la mise en œuvre administrative de ces préceptes.
Alexeï Koudrine n’était pas à même de régler tous les problèmes économiques et financiers qui
existaient dans le pays à cette époque.
Néanmoins, son mérite est d’avoir pris l’initiative de lancement de la réforme budgétaire
qui a porté des résultats positifs et évidents. A posteriori, on peut constater que des erreurs ont
été commises dues, en particulier, à l’analyse insuffisante et superficielle des problèmes
existants, ainsi qu’au manque de support politique de la part de l’élite politique russe et au
sabotage de la bureaucratie. De plus, il faut mentionner la fable expérience de participation dans
les jeux bureaucratique de la haute administration russe. Mais comme dit le proverbe « celui ne
fait pas de fautes qui ne fait rien ».
Il est clair que la crise actuelle des finances publiques est étroitement liée à celle des
finances corporatives. Les budgets publics à l’échelle mondiale sont instables. Les tensions
budgétaires se développent de façon permanente. Les recherches lancées dans le domaine des
problèmes budgétaires n’apportent pas de solutions efficaces et productives. Les données
statistiques récentes démontrent que l’état des finances publiques continues de s’aggraver. C’est
pourquoi la mise en œuvre de la BAR est d’une importance vitale pour le monde entier et,
d’abord, pour les Etats bien développés du fait de leur possibilité d’accumulations et allocations
des recours financiers très élevés.
La question principale pour n’importe quel Etat est toujours l’efficacité des dépenses
publiques. Les économistes américains se sont penchés sur ce problème juste après la deuxième
guerre mondiale. Ils ont proposé la conception de la budgétisation axée sur les résultats aux
Etats-Unis (US Results-based budgeting)2. Depuis 1993, le Government Performance and
Results Act (Loi sur les performances et les résultats de la gouvernance) a été approuvé,
obligeant les autorités à élaborer des plans stratégiques, des plans de performance et des rapports
de performance liés au document budgétaire.
Parallèlement, les idées de l’incrémentalisme proposées par Aaron Wildavsky et ses
disciples ainsi que sa critique sont toujours au centre de la discussion budgétaire mondiale3. Ils
ont créé la nouvelle théorie de l’interprétation de la budgétisation. L’élaboration des budgets est
censée contribuer à la continuité (pour la planification), au changement (pour l’évaluation de la
politique), à la flexibilité (pour l’économie) et apporter de la rigueur (pour la limitation des
dépenses).
En France la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a été adoptée en 2001 et
mise en application en 2006 avec les résultats très encourageants.4 Cette loi précise les modalités
2
Voir, par exemple, Kelly J., Rivenbark W.C. Performance Budgeting for State and Local Government, 2nd ed., New York, Sharpe, 2011; Miller, G., Hildreth, W. B., Rabin, J. Performance-Based Budgeting. An ASPA Classic. Colorado: Westview Press, 2010; Novick D. (ed.) Program Budgeting, Second edition. - Cambridge, HUP, 1975;
Performance Budgeting in OECD Countries, - Paris, OECD, 2007, etc. 3
Voir, par example, Wildavsky A. Budgeting: a comparative theory of budgeting processes, 2nd ed., - New
Brunswick, Transaction publishing, 2002; Wildavsky, A., Caiden, N. The new politics of the budgetary process. –
5nd ed. - N.Y.: Longman, 2003; Wildavsky A. Budgeting and Governing, - New Brunswick, Transaction
publishing, 2007.
4
Voir, Akhoune F. La réforme de la gestion budgétaire et comptabilité publique, Paris, LGDJ, 2013 ; Alventosa J.R. Management public et gestion des ressources, Paris, LGDJ, 2012 ; Barilari, A., Bouvier, M. La LOLF et la
nouvelle gouvernance financière de L’Etat. 3 éd. Paris, LGDJ, 2010 ; Camby J.-P. (éd) La réforme du budget de
l’Etat, Paris, L.G.D.J. 2002 ; Catteau D. Droit budgétaire. Contabilité publique – LOLF et GBCP, Paris, Hachette,
2 de préparation, de vote, d’exécution et de contrôle du budget de l’État et introduit une
présentation du budget en missions, programmes et actions. Sa nouvelle modalisation a été
adoptée en 2012, la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances
publiques complète les normes nationales par des dispositions procédurales sur la
programmation et la gouvernance des finances publiques qui s’imposent aux lois de finances.
L’élaboration et l’application de la budgétisation axée sur les résultats par la République
française servent d’exemple au pour le monde entier. Actuellement, la France est évaluée par la
communauté des experts comme le « numéro un » dans le domaine de la programmation
budgétaire. Les autre pays du monde, y compris la Russie, suivent cet exemple de la France.
2. La réforme budgétaire russe comme une reforme de rattrapage.
Les problèmes d’efficacité budgétaire sont extrêmement importants pour l’économie
russe et, notamment, pour le régime politique actuel. Il est évident que ses ambitions politiques
et militaires exigent beaucoup de ressources financières. Les recettes fiscales provenant du
secteur privé i se détériorent. Actuellement, l’étatisation, la bureaucratisation et l’expansion du
secteur publique s’accélèrent par rapport au quinquennat précédent. Les revenues des grandes
entreprises publiques russes diminuent régulièrement. C’est pourquoi l’efficacité des dépenses
du budget fédéral est devenue prioritaire.
En Russie le premier document l sur la programmation budgétaire a paru en 2004.5 Tous
les ministères étaient invités à composer leurs programmes budgétaires. Les programmes
budgétaires mettent en place les crédits ciblés pour mettre en œuvre une action ou un ensemble
cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis ainsi
que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation. Les crédits sont votés mission par
mission. Au cours des débats au Parlement russe, les députés n’ont pas la possibilité d’accroître
le montant global des crédits d'une mission, mais ils peuvent en modifier la répartition entre
programmes au sein d'une même mission.
L’évaluation des programmes est reconnue comme une source d’information clé sur
l’efficacité des programmes. Cette information est essentielle pour permettre au gouvernement
de fonder leurs décisions à l’égard des programmes et du financement sur des preuves
d’efficacité des programmes.
Néanmoins, la première tentative a été avortée. Le nouveau programme d’amélioration
d’efficacité des dépenses publiques a été adopté en 2008 et prévoyait une introduction de la
programmation budgétaire. Après la démission du Ministre des finances Alexeï Koudrine en
2011, les axes principaux de la politique budgétaire était bien changés. Les tentatives
d’introduction budgétaires ont été torpillées par le gouvernement actuel russe.
Il faut noter la spécificité de la budgétisation habituelle en Russie. Les raisonnements
traditionnels qui expliquent l’exigence d’efficacité sont basés sur les arguments de l’Etat de
2014 ; Cliche P. Budget public et performance. Introduction à la budgétisation axée sur les résultats, Québec, PUQ,
2015 ; Mordacq F. La LOLF : un nouveau cadre budgétaire pour réformer l'Etat, - Paris, LGDJ, 2006, etc.
5
www.minfin.ru (2004) Voir, L’Arrêté du gouvernement de la Fédération de Russie du 22 mai 2004 № 249 «Sur les
mesures pour améliorer l'efficacité des dépenses budgétaires», y compris : « Concept de la réforme du processus
budgétaire dans la Fédération de Russie en 2004-2006 », « Le règlement sur les rapports des résultats et les
principales activités des sujets de la planification budgétaire ».
3 droit. Les citoyens réclament le bilan des comptes publics.6 Tous les contribuables (les personnes
morales et physiques) veulent connaitre comment les prélèvements obligatoires de l’état sont
utilisées. Cependant, ce n’est pas le cas de la Russie contemporaine où les gens ne cherchent pas
à comprendre comment les ressources financières prélevées par l’Etat sont utilisées. Les gens
veulent préserver une certaine distance entre eux et l’Etat russe sous le contrôle de la
bureaucratie nationale. La bureaucratie se développe et prospère aujourd’hui en Russie encore
mieux que sous le régime soviétique. Cette bureaucratie cherche toujours à remplacer par sa
réglementation et sa régulation les mécanismes du marché des facteurs de production7.
Il faut énumérer les résultats principaux de la politique budgétaire actuelle en Russie. Ils
sont les suivants :
(1) l’exonération de la budgétisation axée sur les résultats ;
(2) le rejet en terme réel de la programmation budgétaire ;
(3) le retour vers au budget annuel du budget pour trois ans ;
(4) le changement et l’abdication de « la règle budgétaire » ;
(5) l’augmentation du nombre des articles secrets budgétaires et du volume des fonds ;
(6) la différence importante entre le budget prévu et le budget exécuté ;
(7) les critères d'efficacité des dépenses du budget n'ont pas encore été mis au point ;
(8) l’absence des critères pour le contrôle d’efficacité des programmes budgétaires.
On va aborder tous ces problèmes et leurs conséquences après avoir donné un descriptif
des indicateurs macroéconomiques et budgétaires de Russie. Il est absolument nécessaire de
prendre en compte le fait que la qualité du pronostic macroéconomique en glissement annuel
devient de moins en moins fiable et crédible. La faiblesse de la préparation du projet de budget
fédéral russe se manifeste au niveau de la différence considérable entre le budget prévu et adopte
et le budget exécuté de facto.
3. La dégradation des indicateurs macroéconomiques et budgétaires
Dans le contexte actuel, la dégradation des indicateurs macroéconomiques se s’accélère
depuis quatre dernières années (voir le tableau 1). Le PNB baisse en chiffres réels. L’inflation
augmente et s’accélère. La prévision actuelle de l’inflation est 15,7% pour la fin de l’année 2015.
C’est-à-dire que l’inflation a augmenté de 2,5 fois depuis quatre ans. Le taux de croissance de
l’économie nationale est devenu négatif (- 3,8% pour 2015).
L’état du budget fédéral russe est encore pire. Le budget perd rapidement les recettes
fiscales. C’est plus que 3% de PIB entre 2016 et 2011. En même temps, les dépenses fédérales
augmentent et il en résulte le déficit budgétaire grimpant jusqu’à 3,1% de PIB en 2015. Même
sans tenir compte des problèmes économiques liés à la crise mondiale de 2008-2009 on constate
6
Voir, par exemple, Art. 15. La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration //
Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 - http://www.conseil-constitutionnel.fr
7
Weber M. Economy and Society, - Berkley, UCP, 1978 – P. 991-992.
4 que la Russie actuelle est rejetée vers les années de 1996-1997 dans le domaine de déficit
budgétaire au plan stratégique.
A noter que les pertes réels du budget fédéral sont compensés plus ou moins par la
dévaluation de la devise nationale – le rouble russe. De façon macroéconomique cette
dévaluation sponsorise l’industrie russe mais elle affaiblit le pouvoir d’achat des produits
alimentaires importés qui jouent toujours un rôle très important pour les ménages russes.
La structure des recettes fiscales du budget fédéral de Russie montre que le rôle de TVA
diminue lentement et en continu (voir le tableau 2). La TVA est la taxe pivot du système fiscal
russe, les autres impôts étant basés là-dessus. Mais la part de TVA baisse dans le contexte de
l’échec de la réforme budgétaire de 5,8% à 5,5% de PIB. Périodiquement, il y a des initiatives au
niveau du gouvernement pour remplacer la TVA par une taxe corporative comme aux Etats Unis.
On peut constater que les efforts d’amélioration de fonctionnement de TVA sont minimes.
Tableau 1. Les principaux indicateurs macroéconomiques russes
Indicateurs
2011
2012
2013
2014
2015
2016
1 PNB, mlrd. Rub.
55967,2 62176,5 66190,1 71406,4 73514,8 78673,1
2 Inflation, %
6,1
6,6
6,5
11,4
12,2
6,4
3 Recettes fédérales, mlrd. Rub. 11367,7 12855,5 13019,9 14496,8 13251,3 13570,1
4 Recettes fédérales, % PNB
20,3
20,7
19,7
20,3
18,0
17,2
5 Dépenses fédérales, mlrd. Rub. 10925
12895 13342,9 14830,6 15513,1 15941,1
6 Dépenses fédérales, % PNB
19,5
20,7
20,2
20,8
21,1
20,3
7 Déficit budgétaire (surplus), %
0,8
-0,1
-0,5
-0,5
-3,1
-3,0
PNB
8 Taux d'échange vers la fin de
41,7
40,2
45
68,3
75,5
90
l'année, Rub/Euro
Source : www.audit.gov.ru; www.rosstat.ru (2011-2014 – l’exécution, 2015 – l’estimation d’exécution, 2016 – le
plan adopté)
L’importance des revenus pétro-gaziers est vraiment significative pour l’économie
nationale russe en général et pour les recettes fiscales en particulier. L’impôt sur l’extraction des
ressources naturelles est autour de 3,8% de PIB. Cette taxe était conçue en 2002 pour le
prélèvement de la rente naturelle du secteur des hydrocarbures en faveur de l’Etat. Cet impôt est
un des plus «jeunes» et plus discutables en Russie. Mais les revenus du budget fédéral sont
stables pour cet impôt.
Les principaux contributeurs sont le secteur des hydrocarbures (l’extraction et la vente du
gaz et du pétrole) et métallurgique (notamment, la fabrication des gazoducs et oléoducs pour
l’exportation des hydrocarbures). D’après le Service fédéral des impôts, en 2015 les premiers
contributeurs au budget fédéral sont (1) Gazprom, (2) Lukoil, (3) Transneft, (4) Rosneft, (5)
NLMK, (6) Severstal, (7) Sourgoutneftegaz, (8) Novatek, (9) Tatneft, (10) EVRAZ8. Ces
entreprises donnent presque un tiers de leurs revenus au budget fédéral. Cependant, les chiffres
exacts, ayant le statut de secret commercial, ne sont pas divulgués au grand public et aux
chercheurs.
8
Pour comparer, en 2014, les 10 premières plus grandes entreprises russes d’après leur flux brut de trésorerie (cash
flow brut) sont (1) Gazprom, (2) Lukoil, (3) Rosneft, (4) Sberbank Rossiji, (5) Chemins de fer russes, (6) Banque
VTB, (7) Sourgoutneftefaz, (8) Grand distributeur «Magnit», (9) Réseaux électriques russes, (10) Inter RAO
électricité (www.rbc.ru, 2015).
5 Les entreprises publiques paient généralement très peu de dividendes, par rapport aux
entreprises privées. Par exemple, en 2014, «Lukoil» et «Surgutneftegas" ont versé des
dividendes à ses actionnaires d'un montant de 150-170 roubles par baril d'équivalent pétrole
(petrol + gaz). "Rosneft" et "Gazprom" payent seulement environ 50 roubles. "Gazprom Neft" environ 75 roubles, mais que le budget ne tombe pas, parce que l'Etat ne possède pas le
«Gazpromneft" directement, et arrive à "Gazprom", qui est un dividende "Gazpromneft" les
dépenses à sa discrétion.
Les droits de douane alimentent le plus le budget fédéral par rapport aux autres postes de
recettes. Par exemple, ils représentaient 8,3% de PIB en 2011. Ce phénomène est d’autant plus
remarquable que la structure des recettes fiscales publiques au Moyen Age avait les mêmes
caractéristiques. Il démontre également le faible degré d’ouverture internationale et d’intégration
dans le commerce mondial de l’économie nationale russe.
Les revenus non-fiscaux sont liés notamment au versement des dividendes par les
entreprises publiques à l’Etat en tant qu’actionnaire. S’y rajoutent les ventes des excédents des
réserves matérielles publiques y compris l’or et les diamants non traités relevant du monopole de
l’Etat russe. Il y a une vingtaine d’années, la privatisation entière ou partielle des entreprises
publiques jouait un rôle plus ou moins grand. Ce n’est pas le cas aujourd’hui. Le secteur
publique en Russie augmente et se consolide, surtout dans l’industrie et dans les banques. On
constate que l’administration des impôts se détériore de manière générale.
Tableau 2. Les recettes fiscales du budget fédérales de Russie, en % de PIB
1
2
3
4
5
Les revenues
La TVA
L’impôt sur l’extraction des
recoures naturelles
Les droits de douane
Les revenues non-fiscales
Autres
Total
2011
5,8
3,6
2012
5,7
3,9
2013
5,3
3,8
2014
5,6
4,0
2015
5,5
4,4
2016
5,6
4,7
8,3
1,3
1,3
20,3
8,0
1,6
1,5
20,7
7,6
1,4
1,6
19,7
7,7
1,4
1,6
20,3
4,5
1,8
1,8
18,0
3,9
1,7
1,6
17,5
Source : www.minfin.ru 2015 (2011-2014 – l’exécution, 2015 – l’estimation d’exécution, 2016 – le plan adopté).
Au cours des 15 dernières années, le total des dépenses budgétaires a augmenté de 34,3%
à 40,8% du PIB ou a été multiplié par 2,6 en termes réels. Les dépenses du budget fédéral
représentent un sujet extrêmement sensible au niveau de la politique économique en Russie
depuis ces dernières années (voir le tableau 3). Il faut noter d’abord que le continue de la
classification */budgétaire, y compris ses changeantes annuels,-empêchent de mener l’activité
analytique et de -faire les comparaisons temporaire et internationaux.
Les principales orientations stratégiques de la programmation budgétaire sont
l’augmentation des dépenses militaires et policières, d’une part, et la réduction des dépenses
d’éducation nationale, la santé, la politique sociale, d’autre part. Il faut noter certaines
spécificités dans la classification des postes de dépenses budgétaires en Russie. A titre
d’exemple, dans les budgets des pays de G7, les dépenses de retraites militaires sont incluses
dans les dépenses militaires, a contrario ils font partie de dépenses sociales dans le budget
fédéral russe.
Il faut souligner que l’étatisation de l’économie nationale a pour conséquence
l’augmentation des dépenses budgétaires destinées à soutenir les entreprises publiques.
Cependant, la crise économique a suspendu cette tendance en raison de la chute de la production
6 et de la pénurie des ressources financières publiques. Dans ce contexte, l’Etat se trouve dans
l’obligation de recourir davantage aux emprunts sur les marches des capitaux au niveau national
et international. Par conséquent, la part du service de la dette publique dans le budget fédéral ne
cesse d’augmenter.
Au début des années 2000, le problème de la dette publique russe intérieure et extérieure
était résolu grâce à la restructuration et l’intégration de l’ancienne dette soviétique. En 2004, la
dette publique a été réduite à son niveau le plus bas de 12% du PNB. Depuis les dernières
années, la dette continue d’augmenter avec l’accélération annuelle. En 2016, la Russie envisage
d'emprunter sur le marché intérieur 1,1 milliards de roubles. En 2015, l’emprunt de l’état russe
s’est élevé à 0,8 milliards de roubles dont la moitié sert au paiement du service de la dette
publique. Sur le marché international la Russie envisage de lever des emprunts d'un montant net
de 5,5 milliards d’USD environ, en tenant compte des tensions géopolitiques actuelles. Même si
la Russie refuse de «la règle budgétaire » et augmente les dépenses publiques et, en conséquence,
le déficit du budget fédéral, il ne serait pas des sources de financement du déficit budgétaire.
Les budgets régionaux sont normalement financés par le budget fédéral.9. La réduction
des aides fédérales de 1,2% à 0,8% de PIB a provoqué les faillites en chaine des budgets
régionaux. L’insuffisance des recettes explique en grande partie cet état désastreux des budgets
régionaux. En effet, la législation fiscale et budgétaire russe prévoit que l’impôt sur les bénéfices
des entreprises et l’impôt sur le revenu des personnes physiques constituent la base de recettes
fiscales des régions. De toute évidence, ces deux postes de recettes se sont considérablement
réduits dans le contexte de la baisse de la production industrielle provoquée par la crise
économique. Les régions plus développées économiquement sont touchées plus que les régions
agraires et sous-développées.
Tableau 3. Les dépenses du budget fédérales de Russie, en % de PIB.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
Les dépenses
Président, gouvernement et
haut administration
Défense nationale
Sécurité et police
Soutien de l’économie
nationale
Exploitation communale
Protection de l’environnement
Education nationale
Culture et cinématographie
Protection de la Santé
Politique sociale
Sport
Mass media
Services de dettes publiques
Soutien des régions
Total
2011
1,4
2012
1,3
2013
1,3
2014
2015 2016
1,3
1,5
1,5
2,7
2,3
3,2
2,9
3,0
3,2
3,2
3,1
2,8
3,5
2,9
4,3
4,3
2,8
3,0
4,0
2,6
3,3
0,5
0,0
1,0
0,1
0,9
5,6
0,1
0,1
0,5
1,2
19,5
0,4
0,0
1,0
0,1
1,0
6,2
0,1
0,1
0,5
1,0
20,7
0,3
0,0
1,0
0,1
0,8
5,8
0,1
0,1
0,5
1,0
20,2
0,2
0,1
0,9
0,1
0,8
4,8
0,1
0,1
0,6
1,1
20,8
0,2
0,1
0,8
0,1
0,5
5,9
0,1
0,1
0,8
0,8
21,0
0,1
0,1
0,7
0,1
0,6
5,7
0,1
0,1
0,8
0,8
20,5
Source : www.minfin.ru, 2015 (2011-2014 – l’exécution, 2015 – l’estimation d’exécution, 2016 – le plan adopté)
9
Il faut noter : Les Etats fédéraux sont différents selon formation de leur base financière. En Allemagne les Länders
fiancent le budget fédéral allemand. En Russie, le budget fédéral centralise la plupart des ressources publiques, puis,
les redistribue entre les régions. La fédération russe gère presque 70%, les régions – 25% et les municipalités – 5%
des finances publiques en Russie.
7 A noter que la ligne budgétaire «l’exploitation communale » subit une réduction plus
importante par rapport aux autres lignes budgétaires (de 0,5% à 0,1% de PIB). Elle est destinée à
compenser les dépenses communales dans les régions et à financer les aides au logement de
certains groupes de population. La baisse de ce type de financement entraine la dégradation des
services sociaux publics dans les régions et affaiblit la protection sociale des couches sociales
sensibles (les familles nombreuses, etc.) qui bénéficient de l’allocation logement.
La structure et la dynamique des lignes des dépenses budgétaires illustrent l’absence des
réformes budgétaires et l’accumulation des problèmes économiques et financiers à l’œuvre
actuellement en Russie.
4. La négligence de la programmation budgétaire
Les programmes budgétaires sont formalisés et détaillés dans le budget fédéral russe.
Cependant, on note des différences notables au niveau du processus de programmation
budgétaire en France et en Russie. En France, la planification budgétaire (ou la budgétisation)
commence par la création des programmes budgétaires. L’intégralité des programmes constitue
la totalité les dépenses budgétaires de la loi de finances annuelles en chiffres absolus.
En Russie la budgétisation suit un processus inverse. Le gouvernement détermine les
dépenses totales du budget fédéral. Une partie des dépenses seulement est ensuite formalisée
dans les programmes budgétaires. Actuellement, la moitié des dépenses est présentée sous la
forme de programmes. C’est-à-dire, la programmation budgétaire en Russie de début était
strictement formelle. C’est pourquoi on dit « le budget sous la forme des programmes ».
Plus concrètement, la programmation budgétaire actuelle en Russie ne représente qu’une
partie modeste des ressources budgétaires au niveau fédéral. Les 37 programmes budgétaires
sont composés après l’allocation des recoures de 14 groupes de budget fédéral. Les programmes
budgétaires servent uniquement en tant que formats de présentation des lignes budgétaires des
dépenses du budget fédéral et même ces formats de présentation ne sont plus élaborés par le
gouvernement russe.
De plus, les programmes budgétaires actuels sont confondus avec les anciens
programmes fédéraux des investissements. La coexistence de ces deux types de programmes
entraine une confusion au sein des ministères sectoriels. Régulièrement, ces programmes font
doublon au niveau des objectifs, des valeurs et des structures.
Actuellement, les perspectives de mise en œuvre de la programmation budgétaire sont
plus incertaines qu’auparavant. La question des finances publiques représente un enjeu majeur
pour l’économie nationale, et il est essentiel que chaque acteur des dépenses : soit l'Etat, soit les
collectivités territoriales, soit les administrations de la sécurité sociale - contribue de manière
significative à la réduction des déficits publics. La nouvelle gestion publique, fondée sur
l’autonomie et la responsabilité, redonne du sens à l’action publique, quel que soit le public
concerné : les agents de l'Etat, les usagers du service public ou les contribuables.
La planification budgétaire de moyen terme à l’horizon de trois ans est un outil très
efficace pour la BAR. Cette technologie budgétaire a toujours existé, par exemple, en France.
Mais en Russie le budget établi pour trois ans a été élaboré par le gouvernement et adopté par le
parlement en 2007 pour la période de 2008 à 2010. Cependant, à partir de l’année 2016, le
gouvernement russe reviendra à l’élaboration du budget annuel, c’est à dire, pour une année
financière, et la législation budgétaire a même été amendée dans ce sens.
8 Le changement de « la règle budgétaire » constitue une mesure de plus dans le sens du
recul de la réforme budgétaire. «La règle budgétaire» est un principe stratégique de formation
des dépenses du budget fédéral russe (voir le tableau 4). Sa vocation est de corréler le plafond de
dépenses publiques avec les cours annuels du pétrole vendu par la Russie sur les marches
internationaux. La règle budgétaire est un moyen de stériliser les revenus pétroliers par la
création des fonds souverains.
Au sens général, cette règle fonctionne de façon suivante :
1. Le gouvernement fixe les cours annuels du pétrole basés sur les prévisions
macroéconomiques.
2. Tous les revenus au-dessus du plafond fixé sont versés dans le Fonds des Réserves.
3. Quand les ressources du Fonds des Réserves atteignent le niveau programmé (en 2014
c’était l’équivalent de 7% du PNB) les revenus pétroliers sont reversés au Fonds de BienEtre National.
La règle budgétaire réduit la dépendance du budget fédéral des fluctuations des marchés
mondiaux. C’est-à-dire, elle sert à préserver les recettes fiscales russes qui dépendent
directement des revenus pétroliers. Cette question de «coussin de sécurité» du budget a été
largement évoquée dans le cas d'une crise similaire à la crise de 2008.
Tableau 4. L’évolution de « la règle budgétaire » en Russie, 2004-2016.
Période
Version
Plan
2004-2007
Première
Création du Fonds
souverain de
stabilisation financé
par les revenus
pétroliers supérieurs à
un certain seuil du
cours de baril qui
correspondait à 20
USD/baril en 2004,
puis à 27 USD/baril
en 2006.
2008-2012
Deuxième
Division du Fonds de
stabilisation en deux
fonds : Fonds de
réserves (avec un
objectif de 10% du
PIB) et Fonds de
bien-être national.
Fixation de déficit
budgétaire nonhydrocarbures au
niveau de 4.7% du
PIB.
2013-2014
Troisième
Prévisions des
cours annuels du
pétrole à 93
USD/baril (2014).
Limitation des
dépenses annuelles
au niveau de + 1%
du PIB.
2015-2016
Quatrième
L’annulation
des
dispositions
précédentes.
Recherches de
contraints
neufs pour « la
règle
budgétaire ».
Source : www.minfin.ru; 2015
Les principes annoncés dans cette règle budgétaire sont entrés en vigueur en 2004, quand le
gouvernement a créé le Fonds de stabilisation. En 2008 ce fonds a été divisé en deux parties : le
Fonds des réserves (125,4 mlrd. USD) et le Fonds de bien-être national 32 mlrd. USD).
Le Gouvernement russe a établi les critères suivants pour « la règle budgétaire » pour la
période 2008-2010 :
(1) déficit budgétaire hors revenus pétroliers est de 4,7% du PIB sur la base des prévisions de
prix de pétrole en-dessous de 20 USD/baril ;
(2) la part des recettes pétrolières et gazières qui peuvent être utilisés pour financer les
dépenses budgétaires - 3,7% du PIB ;
(3) le Fonds des réserves a été fixé au niveau de 10% du PIB et après ce niveau on alimente
le Fonds de bien-être national.
9 Mais cette version de la règle budgétaire a été enterrée peu après sa mise en œuvre à cause de
la crise de 2008. Les critères de la règle ont été modifiés : le prix estime du pétrole est 45 - 50
USD par tonneau et le Fonds de réserve a été fixé à 7% du PIB.
Finalement, la règle budgétaire a été modifiée de maintes fois au point de perdre
pratiquement tout son sens. Les ressources financières des Fonds des réserves et Fonds de bienêtre national ont été presque épuisées.
Actuellement, «la règle budgétaire » sert d’outil de contrôle de l’accroissement des
dépenses publiques à moyen terme. La vocation de cet outil est d’assurer l’équilibre du budget
fédéral. L’application de la règle a été suspendue en 2015 - 2016 pour des raisons de
conjoncture défavorable qui risque de perdurer dans une perspective de long terme. Les
corrections apportées au Code du budget (la loi russe de référence sur la budgétisation) tiennent
compte des obstacles et des contraintes de la conjoncture économique actuelle.
Toutefois, il est nécessaire de supprimer à titre provisoire les restrictions en vigueur sur
la définition du total des dépenses du budget fédéral (les restrictions imposées par «la règle
budgétaire») en raison de la basse importante des recettes totales du budget fédéral et de
l'assurance de la flexibilité des dépenses du budget fédéral.
A l’avenir, il faudra trouver des solutions pour adapter la règle budgétaire à la nouvelle
réalité. Cette nouvelle version de la règle doit prendre en compte les nouvelles conditions de prix
pour les exportations de produits de base et assurer l'équilibre du budget à des prix du pétrole
plus bas à hauteur de 50 USD/baril. Si le prix du pétrole soit plus élevé que ce niveaux,
l'excédent réalisé à la constitution de réserves par l'achat de devises sur le marché libre, ce serait
le taux de change ne renforce pas trop, et ainsi mettre la pression sur la compétitivité de
l'économie. Cela permettra d'assurer la pérennité de dynamisme des dépenses budgétaires,
l'activité économique, le taux de change effectif réel.
5. La baisse de l'efficacité des indicateurs budgétaires
Il est compliqué d’analyse le budget fédéral du point de vue de l’efficacité. Parce que les
critères d'efficacité des dépenses du budget pour les programmes budgétaires n’ont pas encore
élaborés et mis en vigueur par le gouvernement russe. Et comme conséquence, il n’y a pas de
système d’estimation de critères pour l'efficacité des programmes budgétaires.
Le problème chronique du budget russe est l'efficacité des dépenses publiques. Le
montant total des fonds alloués à la mise en œuvre de programmes d’investissement en 2014
représentaient à l'exécution de trésorerie était de 93,8%, ce qui était inférieur au niveau de 2013,
qui était plus performante de 96,5%.
Cependant, comme les années précédentes, l'exécution des crédits budgétaires pour
l'exercice était inégale : plus de 50% des fonds ont été répertoriés dans le quatrième trimestre de
l'année 2014. Mais nous ne devrions pas, peut-être, de dire qu'ils ne sont pas utilisés pour les fins
pour lesquelles destinés.
Il est particulièrement important de noter qu'en 2014 la valeur du principal indicateur de
l'efficacité des programmes d'investissement ciblés fédéraux tels que la mise en service des
installations, est considérablement détériorée par rapport à la période précédente: il est de 407
objets ou 52,7% du total. En 2013, il était de 369 objets et 41% du total.
10 La raison principale est le faible niveau de la discipline financière dans tous les
ministères et départements, contrôle inefficace de l'exécution des contrats et des emplois
gouvernementaux, ainsi que la nature de l'investissement pauvres coûts de planification.
La mauvaise qualité des programmes budgétaires démontre qu'ils ne sont pas associés
avec les objectifs stratégiques de son secteur. Les indicateurs de ces programmes sont absents ou
en les utilisant il est impossible d'analyser ces programmes. Les programmes budgétaires ne sont
pas structurés de manière uniforme. Certains programmes ne comprennent que les placements de
l’investissement dans les facteurs matériels. Les autres programmes sont trop détaillés. Les
domaines de mise en œuvre des programmes sont souvent mal identifiés et mal visées. Ainsi, les
exigences de la procédure et la forme de la création de programmes budgétaires ne sont pas
respectés par les ministères. Certaines programmes comprennent seulement les dépenses directes
du budget fédéral, et ne tiennent pas compte des autres sources de financement. Par exemple, les
exonérations fiscales, le report des paiements, les pénalités annulées, etc.
Les programmes budgétaires ne sont pas intégrés dans le processus budgétaire au niveau
fédéral. La classification fonctionnelle des dépenses (par les ministères et les services) est encore
utilisée dans le budget fédéral comme la classification principale. Dans le même temps, il ne
précise pas les pouvoirs des exécuteurs responsables de programmes budgétaires dans les
ministères et départements. Les paramètres des programmes budgétaires sont constamment
refaits et corrigés régulièrement. Constamment il y a des exigences de financement
supplémentaires pour les programmes budgétaires le financement de lesquelles étaient déjà
approuvé par la loi des finances.
L'activité réelle des ministères et départements gouvernementaux de la Russie ne soit pas
effectués dans la cadre des programmes budgétaires. Chaque ministère dans le même temps, a
une dizaine de plans d'action différents. Le système de rapports pour les programmes budgétaires
est chaotique et non systématisée. Il n'y a pas de système uniforme pour l'évaluation de la
performance des programmes budgétaires. Résultats de l'analyse de la performance du
programme ne sont pas utilisés pour la planification et la budgétisation dans l’avenir.
6. La militarisation des finances publiques russes.
Le résultat évident et immédiat de changement de la politique budgéteras est la croissance
important des dépenses militaires et quasi-militaires qui sont cachées sous les autres lignes
budgétaires. Cette année la Russie a obtenu la troisième place au sommet des pays les plus
militarisés (voir le tableau 5).
Tableau 5. Les dépenses militaires par les pays principaux, 2014, mlrd. USD
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Pays
Les Etats-Unis
La Chine
La Russie
L’Arabie saoudite
La France
La Grande-Bretagne
L’Inde
L’Allemagne
Le Japon
La Corée du Sud
Dépenses militaires
610
216
84,5
80,8
62,3
60,5
50,0
46,5
45,8
36,7
Source : www.sipri.org (Suède), 2015
11 La Russie a presque triplé ses dépenses militaires depuis 2010 de 1,5% jusqu’à 4,3% du
PIB en 2015. Mais la pénurie des données statistiques sur le secteur militaro-industrielle russe
réduit considérablement les possibilités d’analyse économique. Depuis l’année dernière le
Ministère de l’industrie et de commerce russe a terminé la publication des rapports trimestriels
sur les entreprises militaire. De plus, le Rosstat a changé la calcule des structures de production
de valeur ajoute brute. On ne voit plus la part du secteur militaire. Les dépenses militaire en
Russie ne sont plus transporte, même pire que sous le régime soviétique. C’est pourquoi les
dirigeants de l’industrie militaire n’aiment plus parler d’apport de ce secteur à l’économie
nationale. Ce n’est plus évident, mais de développement des innovations. Mais en Russie les
droits intellectuels utilisés dans le domaine militaire ne sont pas transférables aux secteurs civils
pour la raison de régime secret.
Mais le cours d’armement dans lequel la Russie se jette n’est pas trop favorable pour elle.
La potentielle économique de Russie est bien limitée. L’analyse comparative montre que la
Russie est 14 fois plus fable de façon économique que les Etat Unis et deux fois plus fable que la
France, par exemple (voir le tableau 6).
Tableau 6. Les PIB et les recettes fiscales, 2014, mlrd. Euros
#
Pays
1
2
1. Les Etats Unis
2. La France
3. La Russie
PIB
3
15347,1
2062,04
1050,2
% d’US PIB
Recettes fiscales
4
5
100
13
7
2863,4
224,9
189,1
%
(6=5*100/3)
6
18.7
10.9
18.0
Source : www.insee.fr, www.worrldbank.org, www.minfin.ru, 2015
La militarisation du budget a provoqué l’augmentation des articles de la loi des finances
annuelles de statuts secrets. La quantité de ce type des articles a pratiquement double et la partie
de volumes des ressources couvertes par le statut secret. Open budget Indicative (2015) estime
qu’en Russie il y a 8% des articles secret dans la loi des finances10. Par exemple, en France –
moins de 1%. La transparence de budget diminue et la possibilité de l’analyse authentique
économique du budget fédéral a bien baissé réciproquement.
Les dépenses sur la police au cours des dix dernières années en termes réels ont augmenté
plus de 6 fois. Dans le même temps, selon des études sociologiques en 2015, plus de 60% des
citoyens ne sont pas satisfaits par l’activité de police. La Russie est régulièrement classée
première dans le monde entier par le nombre de policiers par 10.000 d’habitants en 2014. Par
exemple, en Russie il y avait 57 agents de police, en France - 28, Allemagne - 26, États-Unis 21.
Finalement, il faut constater que l’augmentation des dépenses militaires ou quasi-militaire
en Russie ne mène pas vers la sécurité publique ou vers la baisse des criminalités habituelles.
Même on voit régulièrement les abus de pouvoir.
7. La dégradation de l'ouverture du budget fédéral russe
Aujourd’hui un des sujets actuels c’est l’ouverture du budget d’Etat. Dans le classement
d’Open Budget Index en 2015, définie par le Partenariat budgétaire international, la Russie n'a
pas réussi à améliorer sa performance au cours des trois dernières années budgétaires (voir le
tableau 7). La Russie a maintenu la même position (11) et a accumulé les mêmes 74 points. En
10
www.internationalbudget.org, 2015 12 même temps, le budget fédéral russe a une place dans le deuxième groupe de pays qui
contribuent une quantité importante d’information sur le processus budgétaire au public.
Tableau 7. La position du budget fédéral russe selon Open Budget Index
2010
1
2
3
4
Rating (points)
Classement (range)
Note supérieure (points)
Nombre des pays évalués
2012
60
21
92
93
2015
74
11
93
100
74
11
88
102
Source : www.internationalbudget.org, 2015
Dans le classement de 2015 la Russie a échoué à maintenir la 10eme place précédemment
occupée et obtenu la 11eme position avec la mention suivante : « La performance du
gouvernement dans certains critères évalués est insuffisant. Par exemple, la classification des
dépenses et des informations sur les dépenses des années précédentes dans le rapport de budget
exécuté ». Ce que est remarquable, c’est la faible participation de public au budget. Les points de
Russie est 25 sur 100.
Depuis la méthodologie de calcul de l'Indice sur le budget ouvert suggère l'évaluation des
activités entreprises par les gouvernements des deux ans "décalage temporel", l'évaluation finale,
publié par le Partenariat budgétaire international en 2015, contient une estimation de la
procédure budgétaire 2013. Dans ce cas, réalisé en 2014 (la structure du programme du budget
fédéral, le «budget pour les citoyens" améliorée et beaucoup d'autres) ne sont pas prises en
compte. La prochaine évaluation sera publiée en 2017 sur la base du processus budgétaire en
2015.
On peut observer le dynamisme de l’information fournie selon les documents budgétaires
principaux (voir le tableau 8).
Tableau 8. Le dynamisme de l’information fournie selon les documents budgétaires
principaux (les points accumulés).
Directions
Déclaration
budgétaire
Projet du budget
Budget approuvé
Budget pour les
citoyens
Type de document
1
Les principes de la politique
budgétaire en Russie
2
Projet de la Loi de finances
3
La loi des finances
4
Les principales dispositions de la loi
sur le budget dans un format
accessible aux citoyens
5 Rapports mensuels
Le rapport sur l’exécution du budget
mensuel
6 Rapports semestriels Le rapport sur l’exécution du budget
semestriel
7 Rapports annuels
Le rapport sur l’exécution du budget
annuel
8 Audit extérieur
Le rapport de la Chambre des
comptes de Russie
2010
89
2012
78
2015
89
56
100
0
82
100
0
75
67
67
96
96
82
0
0
85
57
70
69
67
67
57
Source : www.internationalbudget.org, 2015
13 Toutefois, la baisse de tous les indicateurs Note en raison du resserrement des exigences
pour être eux-mêmes les données budgétaires ouverts établir des normes et codes (OCDE, FMI)
internationales.
Cependant, l'analyse de la dynamique des documents budgétaires clés montrent que la
chute maximale (-33 points) est observée dans le budget approuvé pour cela - le compte courant
du Trésor fédéral (-14 points), le rapport de l'auditeur (-10 points), alors seulement La
proposition de budget (-7 points). Gardes et baisse continue de la qualité du rapport d'audit de la
Chambre des comptes.
International Budget Partnership a donné la recommandation : "La Russie devrait donner
la priorité à la plénitude de la proposition de budget du pouvoir exécutif, en fournissant des
informations plus détaillées concernant la classification des dépenses, la dette et les revenus
d'intérêt des années précédentes."11
Le budget fédéral russe est confronté à une contrainte systémique, c’est-à-dire, la
mauvaise qualité de l'administration publique. La Russie est leader dans le monde entier Par le
nombre de fonctionnaires d’état sur 10 mille habitants. Il s’agit ici juste sur les fonctionnaires
des différents ministères et des départements au niveau fédéral et régional. La Russie est en
avance de la plupart des pays comparables en termes de développement économique et des
caractéristiques géographiques. Par exemple, en 2014, en Russie il avait 108 fonctionnaires
d’Etat, en Inde - 29, au Kazakhstan – 51, en Chine - 72 fonctionnaires publique.
La bureaucratisation très élevée mène vers la manière secrète d’activité de la
bureaucratie. Ici il faut souvenir la citation célèbre de K. Marx de sa « Critique de la philosophie
politique de Hegel » (1843) : « L’esprit général de la bureaucratie, c’est le secret, le mystère ;
au-dedans, c’est la hiérarchie qui préserve ce secret et, au dehors, c’est son caractère de
corporation fermée. Aussi, la bureaucratie ressent-elle toute manifestation de l’esprit politique et
du sens politique comme une trahison de son mystère ».
8. Les conséquences des recule des reformes budgétaires
On a deux indicateurs principaux dans le monde entier pour la réforme budgétaire :
l’efficacité et l’efficience. L’efficacité on traite comme le rapport entre l’objectif annonce et le
résultat obtenu et l’efficience comme le rapport entre les ressources utilisées et les résultats
obtenus. Mais ce type des indicateurs ne sont pas toujours inventés pour l’évaluation et le
contrôle d’exécution des programmes budgétaires.
Il faut constater que la gestion économique russe a les coûts des transactions énormes en
raison du manque de succession politique et intellectuelle. On voit partout les retards et la
mauvaise prestation de l'information du gouvernement macro-économique et statistique La
violation de la période légale de développement et de présentation du projet de loi sur le budget
fédéral au parlement. Par exemple, cette année de 2015 le Code budgétaire a été modifié en
particulier. On a l'absence d'un cadre réglementaire stable du processus budgétaire. Par exemple,
au lieu de cela en 2015, la loi du 20 Août le gouvernement a approuvé projet de loi sur le budget
pour le 8 Octobre, qui est d'un mois et demi plus tard.
Un énorme problème non résolu pour l'économie russe a commencé à arrêter la réforme
des retraites et la faillite réelle du système de retraites en Russie. Mais c'est un sujet versez une
recherche approfondie distinct. On a déjà signalé que la Russie est un pays fédéral, contrairement
11
www.internationalbudget.org, 2015 14 à la France unitaire. Régions de la Fédération ont leurs pouvoirs de revenu et leurs engagements
consommables sans rapport avec le Centre fédéral, c'est-à-dire, les budgets des régions.
Maintenant d’état actuel de ces budgets est une catastrophe.
Conclusion
En conclusion, les conséquences actuelles lesquelles on peut noter sont les suivants.
D’abord, les dirigeant actuels russes ont arrêté entièrement les reformes budgétaires, notamment
dans le domaine de programmation budgétaires. C’est pourquoi il faut lancer la grande réforme
budgétaire pour redémarrer l'économie russe. Il y a trois grands problèmes qui doivent être
résolus.
La première dimension - la Russie doit devenir un vrai pays du budget fédéral. Depuis à
l'heure actuelle le budget de la Russie - le budget est essentiellement un état unitaire et centralisé.
Il faut lui fédéraliser.
La deuxième dimension - est le ratio de l'investissement public, les dépenses sociales et le
coût de la bureaucratie nationale. L’État dans le XXIe siècle devrait être social, avec des
investissements prometteurs dans les nouvelles technologies et les savoir-faire et avec la
bureaucratie minimale.
La troisième dimension – la réduction importante de l'expansion militaire associée avec
les dépenses militaires. Il est non seulement une question de politique étrangère. Il fait peu de
sens de se battre pour la zone d'influence du monde, qui maintenant ne pas d'importance.
La quatrième dimension – la programmation budgétaire il faut adopter comme l’outil de
gestions des finances publiques à tous les niveaux de système budgétaire russe : fédéral,
régional, et municipal.
La cinquième dimension - l'ouverture des activités des institutions de l'Etat est une
condition préalable pour cette tâche de réforme budgétaire. Il est nécessaire de stimuler la
participation des associations civiles dans le débat sur les objectifs et les résultats des finances
publiques. Il faut impliquer les citoyens, les organisations bénévoles civiles, les associations
professionnelles dans l'analyse des données budgétaires, pour élargir l'accès aux ressources
d'information, pour élaborer une initiative pour le développement à tous les niveaux du système
de budget « les budgets pour les citoyens ».
Aujourd'hui, le principal défi pour la politique budgétaire russe cherche à trouver un
équilibre entre complique la tâche de la politique de l'Etat et ajoute un nouveau niveau inférieur
des possibilités budgétaires.
Le budget fédéral est le principal instrument de la politique économique de l'Etat doit
promouvoir le lancement des changements structurels dans l'économie, à stimuler la croissance
économique, le développement du secteur privé de l'économie et l'amélioration de
l'investissement privé.
15 Bibliographie :
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