L`évolution de l`impôt des sociétés dans les pays européens: quelles

Service Public Fédéral FINANCES - Belgique
67e année, n°1, 1er trimestre 2007
BULLETIN DE DOCUMENTATION
L'évolution de l'impôt des sociétés dans les pays européens:
quelles convergences ?
Samantha HAULOTTE
Inspectrice d'administration fiscale
Christian VALENDUC
Conseiller général des Finances
Abstract
This paper examines the convergence of corporate tax rates and bases
in the European Union and discusses two key policy issues in corporate taxation.
It is well known that capital taxation, and especially corporate taxation, is lower
in the new member States (NMS) than in the EU15. Severe cuts in the past 3-4
years have exacerbated the fear for a race to the bottom. This issue is discusses
in the first section of this paper. We review recent reforms, trends in tax rates and
in tax revenue. A brief survey of recent reforms in the field of corporate taxation
highlights specific trends in NMS: base broadening and lowering of tax rates are
more pronounced and have been partly financed by one-off opportunities Cuts in
tax rates do not seem to be synchronised between NMS and EU15, so that it might
be an overstatement to consider that we should have faced a race to the bottom.
Higher tax rates in the EU15 and limited response to rate cuts in NMS can be
explained by new geographic economy models and also by the fact that over the
past decade, inbound FDI flows to NMS and EU15 were not perfect substitutes,
due to specific factors prevailing in NMS, like the privatisation process. Closer
integration over time will make these FDI flows more concurrent and will also put
the “rent of the centre of Europe” under pressure, so that the race to the bottom
may go on in future years.
Section 2 discusses the convergence of tax bases; to assess how far we
stand from a common tax base. The main conclusion is that there is still a long way
to go: provisions for losses relieves, methods to prevent double taxation and the
taxation of capital gains differ strongly across Member States and the trend to an
increased use of the exemption system is exactly the opposite of what a consolidated
tax base should require. Tax incentives are still widely used and seems to be highly
ranked in the tax policy agenda of some Member States: The EU State aide rules
and the implementation of the Code of conduct provide a common framework to
avoid unfair competition but still leave room for a large use of non-discriminatory
tax incentives.
Considering how far we are from a common consolidated tax base and
the higher risk for a race to the bottom, we suggest that alternative cooperative
strategies should be further explored.
JEL Classification: H20, H25, H73, H87
Keywords: Corporate income tax, European taxation, Tax competition,
harmonization
1) Une première version de ce texte a été présentée au séminaire organisé par l’Institut belge de
Finances Publiques le 17 février 2006 sur le thème «L’impôt des sociétés en Europe : quelles
convergences ?».
77
78
La fiscalité européenne oscille depuis de nombreuses années entre concurrence fiscale d’une part et coordination ou harmonisation d’autre part. Le principe
de subsidiarité maintient l’essentiel des compétences dans les Etats membres et la
coordination demande donc un processus explicite, dont l’évolution est lente, l’unanimité étant requise pour toute décision.
Au début des années 90, dans la foulée de l’adoption soudaine de la Directive
« Mère-filiale » qui était en attente de consensus politique depuis de nombreuses années, quelques initiatives importantes sont restées sans suite : ce fut le sort du rapport
« Ruding », mais aussi de quelques Directives poursuivant la logique de l’élimination
des doubles impositions transfrontalières, telle celle sur la compensation des pertes
ou encore la Directive « intérêts-redevances ».
Un mouvement vers la coordination a pris naissance au milieu des années 90.
En mars 1996, la Commission européenne déposait une note sur la proposition d’un
«paquet fiscal» et, fait nouveau, liait la politique fiscale non seulement à l’achèvement
du marché intérieur mais aussi à la politique de l’emploi en référence au livre blanc
«Croissance, compétitivité et emploi» déposé trois ans plus tôt au Conseil Européen
de Bruxelles de décembre 19932.
C’est dans la foulée qu’un « paquet fiscal » fut défini au niveau du Conseil le 1er décembre 1997 et la mise en œuvre en est pratiquement achevée avec l’implémentation
du Code de conduite sur la fiscalité des entreprises, l’adoption et l’entrée en vigueur
de la Directive « Epargne » et de la Directive «Intérêts-redevances».
L’oscillation suivante date d’octobre 2001. A l’occasion de la remise d’un
rapport d’un groupe d’experts sur l’impôt des sociétés3, la Commission présente une
nouvelle communication où elle trace deux axes de travail : dans un premier horizon
de temps des actions visant à éliminer les doubles impositions transfrontalières et
dans un second temps une base taxable commune pour l’impôt des sociétés4. Cette
communication marque une césure très nette avec l’orientation antérieure : le lien
entre la politique fiscale et les politiques budgétaires et de l’emploi est coupé et tout
est à nouveau défini sur la base référentielle du marché intérieur, la concurrence fiscale
s’en trouvant même justifiée5. Un des débats actuels porte d’ailleurs sur l’étendue et
sur les conséquences de cette concurrence fiscale dont les baisses de taux successives intervenus principalement dans les pays d’Europe Centrale et orientale sont les
éléments les plus visibles.
Le but de cet article est de faire le point sur l’évolution de l’impôt des sociétés, d’un double point de vue.
·
Dans un premier temps, nous examinerons les évolutions récentes pour en
repérer les lignes de force et pour discuter la question de l’existence et des conséquences d’une éventuelle course à la baisse.
·
Dans un second temps, nous ferons un état des lieux comparatif des principaux paramètres de la base imposable de l’impôt des sociétés, en vue d’évaluer la
distance à parcourir pour atteindre une éventuelle base commune. Cet état des lieux
est fait sur base de la législation en vigueur en 2005.
2
3
4
5
Voir COMMISSION EUROPEENNE (1993).
Voir COMMISSION EUROPEENNE (2001a).
Voir COMMISSION EUROPEENNE (2001b).
Voir l’analyse de cette réorientation dans VALENDUC (2002a).
79
1. L’impôt des sociétés, objet de concurrence fiscale ?
Nous abordons cette première question à partir de quelques indications globales sur la structure des prélèvements dans les pays de l’Union européenne. Nous
détaillons ensuite les principales évolutions sous deux angles complémentaires : les
principales réformes et les évolutions de taux. C’est sur cette double base que nous
posons la question de l’existence et des conséquences d’un processus de concurrence
fiscale.
1.1 L’impôt des sociétés et la structure des prélèvements
La Commission européenne publie annuellement des données sur la structure des prélèvements dans les Etats membres de l’Union européenne et des taux
d’imposition implicites du travail, du capital et de la consommation. Depuis l’édition
2005 de cette publication, on dispose de données sur les nouveaux Etats membres
qui permettent d’approcher la structure de leur système fiscal et la place qu’y tient
l’imposition des entreprises6.
Les taux d’imposition implicites calculés par la Commission européenne
sont des indicateurs macro-économiques qui permettent de mesurer la pression fiscale sur les facteurs de production. Ainsi, le taux d’imposition du capital reprend au
numérateur l’ensemble des impôts payés sur les bénéfices des sociétés, les revenus
de la propriété des ménages, la détention et le transfert d’actifs patrimoniaux et au
dénominateur l’excédent net d’exploitation majoré des revenus de la propriété des
ménages. Ces indicateurs sont ex post et sont donc davantage des indications sur la
taxation des investissements réalisés que sur les investissements futurs. S’ils permettent d’approcher la situation actuelle, il est toutefois judicieux de les compléter par
des indicateurs plus prospectifs7.
6)
7)
80
Voir EUROPEAN COMMISSION (2006) pour l'édition la plus récente.
Voir ci-après.
Tableau 1
Taxation du travail, du capital et de la consommation
dans les nouveaux et les anciens Etats membres
Moyennes non pondérées
1995
2004
Moyenne 1995-04
Travail
UE 15
NEM
36.1%
35.2%
36.5%
34.7%
36.5%
34.9%
Capital
UE 15
NEM
24.4%
17.0%
(2003)
29.9%
14.0%
Dont sociétés
UE 15
NEM
16.7%
13.9%
(2003)
20.2%
10.9%
Consommation
UE 15
NEM
21.5%
20.5%
22.6%
20.8%
(1995-03)
28.9%
15.3%
(1995-03)
20.0%
11.2%
22.0%
21.7%
Source : EUROPEAN COMMISSION (2006)
Si la taxation du travail salarié et de la consommation sont à des niveaux
globalement équivalents dans les anciens et nouveaux Etats membres (NEM), il n’en
est pas de même de la taxation du capital: la moyenne (non pondérée) des anciens
Etats membres atteint le double de celle des nouveaux Etats membres en 2003. L’écart
s’est en outre nettement creusé sur la période 1995-2003 pour passer de 7 à 16 points
de pourcentage. Les évolutions sont divergentes : la moyenne de l’indicateur s’inscrit
en hausse pour les pays de l’UE15 et en baisse pour les NEM.
Ce taux d’imposition agrège, d’un point de vue économique, l’imposition
de l’épargne et de l’investissement. Le numérateur comprend en effet tant les impôts
sur les revenus de l’épargne et de l’investissement immobilier que l’impôt sur les
bénéfices des sociétés. Il comprend en outre tous les impôts sur le patrimoine que
ceux-ci soient prélevés annuellement, sur les transactions d’actifs patrimoniaux ou
encore lors des successions.
La publication de la Commission européenne présente toutefois un taux
d’imposition implicite des bénéfices des sociétés qui est également repris au Tableau
1. A ce niveau moins agrégé, le constat en fin de période et la tendance sont similaires :
la moyenne non pondérée des pays de l’UE15 fait presque le double de celle des
nouveaux Etats membres et un net écart s’est creusé entre ces deux moyennes sur la
période 1995-2003. Ici aussi, les évolutions sont divergentes: la moyenne des taux
implicites des anciens Etats membres monte de 3,5 points tandis que la moyenne des
taux implicites des NEM chute de près de 3 points.Ces moyennes sont toutefois assez
sensibles pour les nouveaux Etats membres, à la couverture statistique de l’étude. Pour
cinq d’entre eux, on ne dispose pas de données et la couverture était moins bonne
encore en début de période.
81
Graphique 1:
Taux d'imposition implicite des sociétés
Taux d'imposition implicite des sociétés
30
30
25
25
20
20
15
15
10
10
55
00
BE CZ
CZ DK
DK DE
DE EE
EE EL
ES FR
FR IE
IE IT
IT CY
CY LV
LV LT
LT LU
LU HU
HU MT
AT PL
PL PT
PT SL
SL SK
SK FI
FI SE
SE UK
BE
EL ES
MT NL
NL AT
UK
Source : EUROPEAN COMMISSION (2006) Données manquantes pour Chypre, Malte, la Hongrie,
la Slovénie et la Suède.
Le Graphique 1 détaille les taux d’imposition implicites des sociétés dans
20 des 25 Etats membres : en règle générale, ceux des Nouveaux Etats membres (en
blanc) sont inférieurs à ceux des anciens Etats membres (en noir).
Les données publiées par les services de la Commission permettent également d’évaluer la convergence des taux implicites d’imposition des sociétés, sous les
mêmes réserves liées à une couverture incomplète pour les nouveaux Etats membres
(NEM).
82
Graphique 2 :
Imposition des sociétés Moyenne et dispersion
25
0.8
0.7
0.6
Dispersion % implicite
Moyenne % implicite
20
0.5
15
0.4
10
0.3
Moyenne
UE15
Moyenne
NEM
Dispersion
UE15
Dispersion
NEM
0.2
5
0.1
0
0.0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Source : EUROPEAN COMMISSION (2006), calculs propres
Pour les dernières années, la dispersion interne à l’UE15 se réduit au fil du
temps tandis que pour les NEM, la dispersion n’a pas de tendance régulière. On ne
peut donc conclure, sur base de cet indicateur, à une concurrence fiscale à la baisse.
Pour que ce soit le cas, il faudrait une baisse de la moyenne et de la dispersion, qui
traduirait une concentration accrue autour d’une moyenne en baisse.
Les indicateurs macro-économiques indiquent donc, sous cette réserve et à
ce niveau encore très agrégé, qu’un écart de taxation substantiel se serait creusé,
en matière de bénéfices des sociétés, à l’avantage des nouveaux Etats membres
et ce du fait d’évolutions divergentes entre anciens et nouveaux Etats membres :
globalement, l’imposition des bénéfices des sociétés, et plus globalement du capital
s’y inscrit en baisse tandis qu’elle s’inscrit en hausse dans les pays de l’UE15.
Les facteurs explicatifs d’une telle évolution peuvent être multiples. Le premier élément d’explication qui vient à l’esprit est celui des taux nominaux mais l’évolution
des bases imposables peut également jouer un rôle. Il ne faut pas non plus négliger les
évolutions cycliques. Le taux d’imposition implicite des sociétés est en effet contracyclique dès lors que la récupération des pertes se fait en carry-forward, ce qui est très
généralement le cas8. Il est donc trop tôt, à ce stade, pour se prononcer sur l’existence
d’un processus de concurrence fiscale à la baisse.
8
En effet, le dénominateur du taux implicite est un concept macro-économique et les résultats
négatifs le réduisent directement alors qu’ils ont un effet décalé sur le numérateur, vu qu’ils ne
réduisent les recettes que lorsque les pertes sont déduites des futurs résultats positifs (hormis
le cas, assez rare, de carry back).
83
1.2
Principales réformes
Les indicateurs macro-économiques ne donnent qu’une vue très agrégée,
même lorsqu’ils sont ciblés sur l’impôt des sociétés. Il est donc nécessaire d’examiner
l’évolution de l’impôt des sociétés de manière plus détaillée et davantage qualitative.
C’est dans cette optique que nous décrivons ci-après les principales réformes, en évitant
de succomber à une tentation assez fréquente dans la littérature fiscale qui consiste
à assimiler « réforme » et « modification ». Nous privilégierons les réformes qui ont
modifié substantiellement la base imposable et celles qui ont combiné baisse du taux
et élargissement de la base imposable.
1.21
Dans les nouveaux Etats membres
CHYPRE
L’impôt des sociétés a été réformé en 2002. Dans le régime antérieur, les
sociétés commerciales internationales bénéficiaient d’un taux préférentiel de 4,25%
tandis que le taux d’imposition général variait de 20 à 25% en fonction du montant
des bénéfices. Ce régime n’était pas compatible avec le Code de conduite européen
en matière de fiscalité des entreprises puisqu’il réservait certains avantages aux sociétés non-résidentes. Les modalités d’imposition des plus-values ont également dû
être réformées : l’exemption auparavant réservée aux plus-values réalisées sur les
actions cotées sur le marché chypriote a dû être étendue à toutes les actions cotées.
La réforme est donc motivée principalement par l’accession à l’Union européenne.
Elle se traduit par un système unique pour toutes les sociétés, où le taux est de 10%
à partir de 2005.
ESTONIE
L’Estonie a connu une réforme fiscale fondamentale : l’impôt des sociétés
estonien s’y singularise par une imposition limitée aux bénéfices distribués9: il est
établi en 2003 à 23% du montant net des bénéfices distribués, soit 29,87% du montant
brut, et devrait diminuer à 20/80ème en 2007. Les aides fiscales à l’investissement
ont été supprimées et il n’y a pas de dotation pour amortissement. Les plus-values ne
sont pas imposables tant qu’elles ne sont pas distribuées10.
LETTONIE
Le taux d’impôt des sociétés a été réduit de 25% (2001) à 15% (2004) en
trois étapes. Des incitants fiscaux importants sont restés en place : notamment pour des
zones reconnues comme à développement spécial (amortissements plus avantageux,
report des pertes sur 10 ans) ou encore pour les «investissements substantiels» (crédit
d’impôt de 40% du montant total de l’investissement). Par contre, le taux préférentiel
de 20% dont bénéficiaient les petites entreprises (25% de taux nominal sur une base
bénéficiant d’un abattement de 20%) a été abrogé au 1.1.2004, lors du passage du
taux de base à 15%.
9
En ce compris des bénéfices « cachés » assimilés aux bénéfices distribués, tels des avantages
divers, des libéralités et des dépenses non liées à l’activité de la société.
10 Ce régime peut facilement aboutir à une charge fiscale effective nulle pour l’investissement
direct : il suffit pour cela qu’aucun bénéfice ne soit distribué par la filiale et que la maison-mère
revende la filiale dans un pays qui immunise inconditionnellement les plus-values sur actions.
84
LITUANIE
Le taux d’imposition des sociétés a été ramené de 24 à 15% en plusieurs
étapes, le taux de 15% entrant en vigueur au 1er janvier 2002. Un taux préférentiel
de 13% s’applique pour les petites sociétés11.
Des incitants fiscaux à l’investissement subsistent pour les zones franches. La législation a été amendée en 2004. Dans le nouveau régime, il n’y a pas d’impôt pour les
6 premiers exercices fiscaux et une réduction de 50% de l’impôt des sociétés pour
les dix années suivantes.
HONGRIE
L’impôt des sociétés a été abaissé de 18 à 16% au 1er janvier 2004. Un impôt
local est établi au taux de 2% sur le chiffre d’affaires et il est déductible à 200% de
la base de l’impôt des sociétés.
Le régime d’incitants pour les sociétés off-shore a été abrogé et le régime pour les
investissements étrangers à large échelle a été remplacé par un régime plus limité
qui ne concerne que des investissements en R-D ou qui entrent dans le cadre d’un
programme de développement12.
POLOGNE
Le taux de l’impôt des sociétés a été ramené de 30 à 19% sur la période
2000-2004. L’adhésion a l’Union européenne a nécessité une révision du régime
fiscal des investissements étrangers en zone franche. La plupart d’entre eux ont été
supprimés.
RÉPUBLIQUE TCHÈQUE
Le taux de l’impôt des sociétés sera réduit de 28 à 24% en deux étapes sur la
période 2004-06. Cette réforme fiscale a été financée par un élargissement de la base
imposable (notamment des modalités d’amortissements moins favorables) mais des
nouvelles incitations fiscales, ciblées sur la R-D, ont également été créées. Comme
dans beaucoup d’autres nouveaux Etats membres, cette réforme a également intégré
les Directives mère-filiale et intérêts-redevances.
RÉPUBLIQUE SLOVAQUE
La récente réforme fiscale a égalisé le taux d’imposition des sociétés, des
revenus des personnes physiques et celui de la TVA, qui sont tous trois de 19%.
Simultanément, l’impôt sur le revenu a été réformé et transformé en « flat-tax ». Il
s’agit assurément d’une des réformes les plus fondamentales dans les nouveaux Etats
membres au cours des dernières années.
Cette réforme est allée de pair avec un élargissement important de la base imposable,
tant à l’impôt sur le revenu des ménages qu’à l’impôt des sociétés : l’ancien système
incluait pas moins de 90 exceptions, 19 sources de revenu non taxées, 66 postes ou
éléments exonérés d’impôt et 37 postes ou articles dotés de taux spécifiques. La
réforme les a pratiquement tous abolis13.
Pour ce qui concerne plus particulièrement l’impôt des sociétés, la réforme a
remplacé la taxation forfaitaire des PME par une taxation des bénéfices avec déduction
de charges forfaitaires, supprimé les réductions fiscales pour l’agriculture et les « tax
holidays » pour les investisseurs étrangers. Il y a cependant eu accroissement des taux
d’amortissements14.
11 12 13 14 Celles-ci sont définies comme suit ; le nombre moyen d’employés n’excède pas 10 personnes
et le revenu imposable n’excède pas 500.000 LTL.
Voir ci-après, pages 38 et suivantes.
Cf. GOLIAS e.a. (2005).
Voir MIKLOS (2005).
85
Les taux effectifs moyens ont diminué mais l’impôt des sociétés n’est pas
pour autant devenu plus neutre : en effet, la dispersion des taux effectifs d’imposition
autour de la moyenne n’a pas diminué.
Tableau 2
La réforme fiscale slovaque et le taux d'imposition moyen effectif (EATR)
de l'investissement
2003
2004
Moyenne générale
22.1%
16.7%
Par mode de financement
Autofinancement
Emission d'actions
Endettement
Coefficient de dispersion
25.0%
25.0%
16.3%
22.7%
18.9%
18.9%
12.3%
22.8%
Moyenne par actif
Bâtiments
Incorporels
Equipements
Actifs financiers
Stocks
Coefficient de dispersion
21.3%
20.5%
20.9%
24.5%
23.3%
7.9%
15.5%
15.6%
15.9%
18.7%
18.7%
8.6%
Source : ZEW, cité par BROOK A.M, LEINFRITZ W. (2005)
SLOVÉNIE
Une réforme fiscale est entrée en vigueur début 2005. On constate un élargissement de la base imposable, notamment la révision des aides fiscales à l’investissement. Les incitations les plus coûteuses ont été supprimées et remplacées par des
incitations plus ciblées sur la recherche-développement, l’embauche de personnel
hautement qualifié (Ph.D). Cette réforme a également aligné l’impôt des sociétés sur
les normes européennes (Directive mère-filiale, intérêts-redevances, Code de conduite)
et OCDE (prix de transferts). D’après les estimations des autorités slovènes, la base
taxable serait réduite de 20% par les diverses incitations et la déduction des pertes
antérieures.
1.22
Dans les anciens Etats membres
Les réformes de l’impôt des sociétés sont beaucoup moins nombreuses dans les
anciens Etats membres.
La situation de la Belgique est bien connue. Une première réforme est
entrée en vigueur en 2003 et combinait une baisse du taux d’imposition et un
élargissement de la base imposable. Le taux de l’impôt des sociétés a ainsi été
ramené, hors contribution complémentaire de crise, de 39 à 33%, soit un taux
de 33,99% et les taux réduits dont bénéficient les PME ont également été revus
à la baisse. Comme dans beaucoup d’autres Etats membres, cette baisse du taux
était motivée par un souci de compétitivité. Le rapport du Conseil supérieur des
Finances, chargé d’explorer les pistes possibles notait, en 2001, que « Lorsque la
France et l’Allemagne auront mis en œuvre les réformes fiscales annoncées, nous
serons le pays où le taux d’imposition facial sera le plus élevé »15. Un exercice de
simulation sur le taux moyen effectif montrait également que la Belgique n’était
pas fiscalement compétitive pour des investisseurs étrangers et qu’une baisse à
15
86
CONSEIL SUPERIEUR DES FINANCES (2001), p.41.
33% permettait de se retrouver dans une position beaucoup plus favorable16. Une
réserve d’investissement a également été créée pour les PME. Cette réforme a été
financée par un élargissement de la base imposable : limitation de la 1ère annuité
d’amortissement, conditions plus strictes de déduction des RDT, non-déductibilité
des impôts régionaux, taxation des bonis de liquidation.
La seconde réforme, qui vient d’entrer en vigueur, est celle des intérêts
notionnels. En permettant une déduction partielle des dividendes, cette réforme
modifie un des éléments structurels de la base de l’impôt des sociétés et singularise
donc fortement la Belgique au niveau international. Au cours des vingt dernières
années, on ne trouve de trace d’une telle réforme qu’en Croatie où l’expérience de
l’allowance for corporate Equity a été abandonnée, pour des raisons essentiellement
politiques semble-t-il17. Si on en croit une récente étude canadienne, la Belgique aurait
pris, suite à cette réforme, la première place en terme de compétitivité fiscale mais le
classement n’est pas fait sur base de l’indicateur le plus pertinent18.
Cette réforme se veut également une réponse au phasing out du régime fiscal des
centres de coordination. Le rapport du Conseil supérieur des Finances émis en préparation de la réforme de 2003 notait déjà « une forte pression externe à l’encontre
de nos régimes préférentiels ». Ceux-ci étaient en effet jugés non conformes au Code
de conduite de l’Union européenne et de l’OCDE.
La réforme fiscale de l’Irlande s’inscrit également dans la ligne de l’adaptation
aux codes de conduite de l’Union européenne et de l’OCDE. Le taux préférentiel de
10% n’était en effet pas conforme et, en réponse au démantèlement exigé de ce régime
préférentiel, l’Irlande a réduit fortement le taux normal d’imposition qui est de 12,5%
depuis 200319. Cette réforme avait été décidée dès la fin des années 90 : l’Irlande a
en effet anticipé le mouvement, dès que l’orientation politique de démantèlement des
régimes fiscaux préférentiels était annoncée20.
Parmi les autres pays de l’UE15, l’Allemagne avait été la première, au
début de cette décennie, à réformer son système d’impôt des sociétés. Il s’agissait
également d’une réforme fondamentale, puisque le système à double taux (bénéfices
réservés/distribués) a été aboli au profit d’un taux unique de 25% (39% environ en
intégrant les taxes régionales et locales). Les autres éléments fondamentaux de la
réforme étant la suppression du système d’imputation et son remplacement par une
taxation à l’IPP de 50% des dividendes distribués ainsi que l’exemption des plus-values sur participations, auparavant taxables. La réforme a été partiellement financée
par un élargissement de la base imposable, notamment par des modalités plus strictes
pour les amortissements. Cette réforme, dont l’objectif fondamental était également la
compétitivité du système fiscal allemand, a réduit sensiblement les taux d’imposition
effectifs. D’après le rapport du groupe d’experts européens sur l’impôt des sociétés
(Voir COMMISSION EUROPEENNE (2001a), le taux d’imposition moyen effectif
serait réduit en moyenne de 39,1% à 34% avec une réduction plus nette pour les
investissements autofinancés21.
16 17 18 19 20 21 Voir VALENDUC (2002b), pp.41 et suivantes.
Voir KEEN & KING (2002).
Voir MINTZ (2006). Le classement est fait sur des taux marginaux effectifs alors qu’il est bien
établi par la littérature économique que ce sont les taux moyens effectifs qui sont les indicateurs
pertinents pour la comparaison de la compétitivité fiscale de différentes juridictions. La Belgique
apparaît avec un taux marginal négatif, ce qui est la traduction logique d’une « double déduction
». C’était déjà le cas, en taux marginal effectif avec une structure triangulaire utilisant un centre de
coordination. Voir à ce sujet VALENDUC (2002b).
Un taux de 25% demeure toutefois d’application pour les revenus passifs.
C’est-à-dire en décembre 1997 pour l’Union européenne et en avril 1998 pour l’OCDE.
Voir également la description de cette réforme dans OECD (2004).
87
Le Danemark a également réduit son taux d’imposition des sociétés de 34
à 30% sur la période 1999-2001 et cette baisse du taux a été partiellement compensée par un allongement des durées d’amortissements. Une nouvelle baisse à 28% est
entrée en vigueur au 1er janvier 2005
L’Italie a également réformé son système d’impôt des sociétés, en abandonnant l’impôt dual mis en œuvre pendant les années 90 au profit d’un taux unique de
33%. Le système d’imputation a été remplacé par un système d’exemption, étendu
aux plus-values sur participations qui étaient auparavant taxables. Un régime de
consolidation mondial (optionnel) a également été introduit.
On note également des baisses de taux d’imposition qui ne sont pas accompagnées d’élargissements substantiels de la base imposable. C’est le cas de l’Autriche
(baisse de 34 à 25% au 1er janvier 2005), de la Finlande (de 29 à 26% au 1er janvier
2005), de la France (suppression progressive des surtaxes introduites dans les années
90),22 de la Grèce (de 35 à 32% au 1er janvier 2005), du Luxembourg (de 30 à 22%
au 1er janvier 2002) des Pays-Bas (de 35 à 31,5% en deux étapes, la seconde au 1er
janvier 2005), du Portugal (de 25 à 30% en 2004-05).
1.23
Quelles orientations ?
L’impression générale qui ressort du panorama des récentes réformes fiscales
est à nouveau celle d’un contraste entre les anciens et les nouveaux Etats membres :
le contraste qui apparaissait dans l’évolution des moyennes des taux d’imposition
implicites de l’UE15 et des NEM se trouve donc confirmé.
Dans les nouveaux Etats membres, les réformes ont été nombreuses et dans
la plupart d’entre eux, elles ont combiné un abaissement parfois substantiel des taux
d’imposition, qui sont maintenant pour la plupart dans une fourchette comprise entre
15 et 20%, avec un élargissement de la base imposable.
La plupart de ces réformes se sont faites dans le cadre d’une refonte globale des systèmes fiscaux et ont pu être financées par les ajustements que requéraient l’adhésion
à l’Union européenne. Ces ajustements sont de deux types : les premiers sont internes
à l’impôt des sociétés (suppression de régimes fiscaux préférentiels qui n’étaient pas
conformes au Code de conduite européen et/ou aux règles de concurrence en matière
d’aides d’Etats). Les seconds sont externes : dans les pays où des baisses de taux significatives ont eu lieu, elles ont été partiellement financées par des hausses d’accises
et de TVA elles-mêmes nécessitées par l’alignement sur les minima européens
Dans les anciens Etats membres, c’est l’Allemagne qui en 2001 avait entamé le mouvement de baisse des taux d’imposition. La plupart des pays limitrophes,
(Luxembourg, Belgique, Pays-Bas) lui ont emboîté le pas et dans plusieurs cas les
réformes se sont faites dans un cadre budgétairement neutre. Ceci peut s’expliquer
notamment par de moindres possibilités de financement de telles baisses du taux d’imposition. L’apparition de déficits excessifs dès la fin de la phase de haute conjoncture
de 1999-2000 a fortement limité les possibilités de baisse de taux d’imposition et ce
d’autant plus que les possibilités de report de la charge fiscale sur d’autres bases sont
assez limitées : reporter la charge fiscale sur le travail serait contraire aux grandes
orientations de politique économique, il est encore trop tôt pour profiter d’éventuelles
retombées de la Directive sur la fiscalité de l’épargne et les possibilités ne sont pas
très larges dans l’imposition de la consommation, surtout en période de hausse des
produits pétroliers.
22 88
Au 1er janvier 2005, il subsiste une surtaxe de 1,5 point et le taux d’impôt des sociétés est de
33,83. Cette surtaxe est abolie pour 2006. Subsiste encore la surcharge additionnelle de 3,3%
pour les sociétés dont les profits excèdent 2.289.000€.
Il est également intéressant de noter que, deux grands pays de l’UE15 ont,
à l’occasion de ces réformes, remplacé leurs systèmes d’imputation par un système
d’exemption. Ce choix n’est pas sans lien avec les baisses de taux d’imposition constatées par ailleurs. Une des conséquences est que les filiales des entreprises nationales
se trouvent ainsi, dans les pays où le taux d’impôt des sociétés a été réduit, dans de
meilleures conditions de concurrence par rapport aux sociétés locales ou aux filiales
de sociétés résidentes d’autres Etats membres. Ce changement de méthode d’élimination de la double imposition peut donc s’interpréter comme une préservation de la
compétitivité globale des sociétés résidentes exportatrices de capitaux.
1.3
L’évolution des taux d’imposition
La description des principales réformes faisant apparaître des baisses de
taux parfois spectaculaires, nous approfondissons maintenant l’évolution des taux
nominaux.
Le Tableau 3 synthétise l’évolution des taux nominaux d’impôt des sociétés
en distinguant les anciens et nouveaux Etats membres. Les taux nominaux intègrent
les surcharges temporaires, telle la contribution complémentaire de crise pour la
Belgique ainsi que les impôts prélevés sur les bénéfices par les niveaux de pouvoir
inférieurs (Régions et éventuellement pouvoirs locaux).
Tableau 3
Taux nominaux globaux d'impôt des sociétés
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Moyenne
EU-25
NEM
EU-15
Coefficient de dispersion
EU-25
NEM
EU-15
32.03 30.75
26.89 26.60
35.11 33.51
29.41
25.00
32.36
28.44
23.60
31.67
27.21
21.30
31.15
26.11
20.40
29.92
25.69
20.10
29.42
22.32 19.45
18.36 17.11
18.64 15.65
22.91
23.25
17.73
26.15
28.47
19.43
29.30
32.30
19.52
30.58
35.36
20.33
30.47
34.90
20.45
Sources : IBFD – OCDE – calculs propres
Pour l’ensemble de l’Union européenne, la moyenne (non pondérée) des
taux d’impôt des sociétés est de 25.69 en 2006 et a baissé d’un peu plus de 6 points
en six ans. Ce mouvement de baisse a affecté tant les anciens que les nouveaux
Etats membres. Globalement, l’écart entre la moyenne de ces deux catégories de
pays était de 9 points en 2000 et elle est du même ordre de grandeur en 2006. On ne
peut donc pas dire, sur base de la comparaison de la moyenne des taux nominaux,
que l’écart se serait creusé au cours des 5 dernières années.
La dispersion des taux d’imposition23 est cependant beaucoup plus forte
entre les nouveaux Etats membres qu’entre les anciens : en 2006 le coefficient de
dispersion est de 34,90 pour les premiers et de 20,45 pour les seconds. La dispersion
s’est aussi et surtout considérablement accrue parmi les nouveaux Etats membres : en
2000, le coefficient de dispersion était pratiquement au même niveau dans les anciens
et nouveaux Etats membres mais en 6 ans, il a pratiquement doublé dans les nouveaux
Etats membres.
23 La dispersion est mesurée par le coefficient de dispersion, c’est-à-dire le rapport de l’écart -type
à la moyenne, ici multiplié par 100. La comparaison des écarts-type est en effet biaisée dès lors
que ceux-ci varient proportionnellement à la moyenne, qui est sensiblement différente entre les
anciens et nouveaux Etats membres
89
L’évolution de la moyenne et de la dispersion des taux nominaux invite
donc à nuancer le constat fait dans chacune de deux sections précédentes, quant
au contraste entre anciens et nouveaux Etats membres. C’est vraisemblablement la
forte dispersion des taux dans les NEM qui explique ce contraste apparent : certains
d’entre eux ont connu des baisses spectaculaires, mais pas tous. Il est donc intéressant
d’examiner plus avant les situations individuelles.
Dans les pays de l’UE15 (Graphique 3), l’Irlande apparaît clairement comme
un outsider avec la baisse programmée du taux d’imposition des sociétés à 12,5%.
Comme indiqué ci-dessus, celle-ci a été financée par le phasing-out des régimes fiscaux
préférentiels pour lesquels le taux d’imposition était de 10%. Il faut donc relativiser
fortement les effets de la baisse du taux irlandais en termes de compétitivité fiscale.
Les flux d’investissements directs à destination de l’Irlande étaient essentiellement
motivés, sur le plan fiscal, par les régimes préférentiels et la baisse du taux normal
d’imposition n’est donc pas aussi attractive que ce qu’il apparaît graphiquement.
Une fois écarté le cas irlandais, il reste un mouvement de baisse des taux
d’imposition initié par la réforme de l’impôt des sociétés en Allemagne en 2000. Les
autres baisses de taux nominaux sont intervenues un ou deux ans plus tard en réaction
à celle-ci.
Une autre particularité est celle de l’Autriche : celle-ci n’a pas réagi à la
réforme fiscale allemande car elle avait à l’époque un taux d’impôt des sociétés plus
bas que celui de l’Allemagne. Les baisses de taux d’imposition se sont produites plus
tard, essentiellement en réponse à la réforme fiscale slovaque.
Graphique 3 :
Evolution des taux d'imposition des sociétés dans l'UE15
Austria
60
UnitedKingdom
Belgium
50
Sweden
Denmark
40
2000
30
2001
20
Spain
Finland
2002
10
2003
0
2004
Portugal
France
2005
2006
Netherlands
Germany
Luxembourg
Greece
Italy
Ireland
La comparaison avec l’évolution des taux d’impôt des sociétés dans les
nouveaux Etats membres (Graphique 4) confirme la plus grande dispersion parmi
ceux-ci.
L’outsider est ici Malte qui garde un taux d’impôt des sociétés de 35%, ce
qui est assez étrange au regard de son éloignement géographique. Le taux estonien
repris sur le Graphique 4 est celui applicable aux bénéfices distribués. Sur l’entièreté
de la période couverte par le graphique, les bénéfices réservés bénéficient d’un taux
d’imposition nul. En plaçant l’Estonie à zéro sur le Graphique 5, on trouve effectivement la principale force d’attraction vers le bas, qui contribue à la déformation de la
ligne reliant les taux d’imposition. C’est logiquement dans les pays les plus proches
(les autres pays baltes et la Pologne) qu’on trouve les répercussions les plus nettes.
90
Graphique 4 :
Evolution des taux d'impôt des sociétés dans les NEM
C yprus
35
Sl ove nia
Sl ovak Repu blic
Polan d
30 25 20 15 10 5
0
C ze ch R epublic
2001
Est on ia
Hu ngary
Malta
2002 2003 2004 2005 2006 2000
Latvia
Lithuan ia
Graphiques 5 :
Evolution des taux d'imposition des sociétés dans l'UE
Austria
Slovenia 50.0
45.0
SlovakRepublic
40.0
Poland
35.0
30.0
Malta
25.0
20.0
Lithuania
15.0
10.0
5.0
Latvia
0.0
Belgium
Denmark
Finland
2000
France
Germany
2002
2003
Greece
2004
Hungary
Ireland
Estonia
Italy
CzechRepublic
2005
2006
Luxembourg
Cyprus
UnitedKingdom
Sweden
2001
Netherlands
Spain
Portugal
91
La Slovaquie constitue la deuxième force d’attraction vers le bas. On note
alors, très logiquement, des réactions à la baisse en République tchèque mais aussi
en Autriche (voir Graphique 3).
On trouve également une forte baisse du taux d’imposition à Chypre mais
il a été expliqué ci-dessus qu’elle a également été financée par la suppression de
régimes fiscaux préférentiels. Il s’agit donc d’un cas similaire à celui de l’Irlande,
dont le potentiel d’attractivité est beaucoup plus limité si on compare les nouveaux
taux d’imposition à ceux qu’octroyaient les anciens régimes préférentiels.
Le Graphique 5 combine, pour information, les anciens et nouveaux Etats
membres.
Au terme de cet examen des évolutions de taux dans l’UE25, deux constats
apparaissent.
·
Il subsiste d’importants écarts de taux d’imposition.
·
Les phases de baisse de taux d’imposition qu’ont connues les anciens et
nouveaux Etats membres ne sont pas nettement synchronisées et semblent
plutôt s’inscrire dans des processus différents. Dans les pays de l’UE15,
c’est la réforme fiscale allemande de 2001 qui a initié un processus de baisse
des taux d’imposition, relativement limité. Hormis le cas de l’Autriche,
parfaitement explicable par la proximité géographique, les pays de l’UE15
n’ont pas massivement réagi aux baisses de taux qui se sont produites dans
les NEM, où les éléments directeurs semblent se trouver en Estonie et en
République slovaque.
1.4
Quelles explications ?
1.41
Des flux d’investissement direct non concurrents ?
Les baisses de taux d’imposition sont motivées essentiellement par la compétitivité fiscale du territoire : il s’agit d’attirer des flux d’investissement direct.
Si la relation entre fiscalité et flux d’investissement direct est bien négative,
il faut cependant nuancer les conclusions des études économétriques récentes : d’abord,
l’élasticité observée est assez variable et selon NICOLETTI e.a.(2006), l’importance des
variables fiscales est moins forte lorsque d’autres variables sont prises en compte.
Fiscalité et flux d’investissement direct
quelle élasticité ?
La semi-élasticité moyenne indique qu’une baisse du taux de l’impôt des
sociétés d’un point augmenterait les flux d’investissement direct entrant
de 3 à 4%24. Les mêmes auteurs en se basant sur une méta-analyse d’un
large éventail d’études empiriques indiquent cependant que la mesure de
l’élasticité dépend crucialement du type de données sur lesquelles elle est
mesurée (panel, cross section etc…)25. Ainsi, les élasticités mesurées sur
les « discrete choices » de localisation des entreprises sont moins élevées
(en valeur absolue) que celles mesurées sur les flux d’investissement direct.
Le montant du capital investi semble davantage réagir aux variations de la
charge fiscale effective que les décisions de localisation elles-mêmes. Les
analyses en cross section donnent des coefficients d’élasticité plus élevés
que ceux basés sur des séries chronologiques.
24 25 92
DE MOOIJ et EDERVVEN (2003).
DE MOOIJ et EDERVVEN (2005).
Si les processus de baisse de taux constatés dans les anciens et les nouveaux
Etats membres ne sont pas synchronisés, cela pourrait s’expliquer par le fait que les
flux d’investissement direct entrants dans ces deux zones ne sont pas réellement
concurrents.
Cette hypothèse peut être investiguée en partant du processus de décision
des entreprises multinationales. Celui-ci se structure en quatre niveaux :
(a)
Exporter ou produire localement ?
(b)
Choix d’une zone géographique donnée
(c)
Choix d’une localisation donnée
(d)
Choix du niveau de l’investissement
La concurrence fiscale ne joue pas sur le (a). Elle peut jouer sur le (b) et le
fera d’autant plus que les zones géographiques données sont similaires. Or, ce n’est
pas encore le cas des NEM et des pays de l’UE15. Indépendamment d’une fiscalité
en moyenne plus basse, il y a dans les NEM un potentiel de marché de plus forte
croissance que dans les pays de l’UE15. Le processus de privatisation à vaste échelle
était également un facteur d’attraction des investissements directs spécifique aux NEM.
La concurrence fiscale joue par contre plus nettement sur le niveau (c) mais sans pour
autant mettre automatiquement en concurrences les NEM et les pays de l’UE15.
On peut raisonnablement concevoir que les multinationales considèrent
aujourd’hui des sous-ensembles de nouveaux Etats membres comme des entités. La
décision d’investir dans une de ces entités (décision de niveau « b ») est basée sur des
critères de taille de marché et de perspectives de croissance, et le choix de localisation
à l’intérieur de ces pays (décision de niveau « c ») serait lui davantage fonction des
charges fiscales comparées et d’autres considérations de coût de production.
Dans un tel scénario, les pressions à la baisse sur les taux d’impôt des sociétés des
pays de l’UE15 seraient moindres, sauf pour des petits pays proches des nouveaux
Etats membres (l’Autriche par exemple).
Ce raisonnement est conforté par des études empiriques. Ainsi, selon
BENASSY-QUERE et PRADY (2005), l’examen des flux d’investissement direct sur
la période 1990-02 indique que la concurrence fiscale se ferait plus entre les anciens
Etats membres qu’entre les nouveaux et anciens Etats membres. D’après LAHRECHEREVIL (2005), les écarts de fiscalité statutaire ont un impact significatif et robuste
sur les flux d’IDE dans l’UE15 mais on ne trouve pas d’impact significatif dans les
nouveaux Etats membres. Les IDE entrants dans ce pays ne s’expliqueraient pas davantage par des facteurs tels les taux de changes réels ou les coûts salariaux unitaires
qui expliquent pourtant les flux d’IDE dans les pays de l’UE15. L’explication suggérée
est que ce sont les processus de privatisation qui étaient le principal facteur guidant
les flux entrants d’IDE dans les nouveaux Etats membres. L’absence de réaction des
pays de l’UE15 peut donc s’expliquer par le fait qu’ils n’étaient pas effectivement
en concurrence avec les nouveaux Etats membres sur les flux d’investissement direct
étranger (IDE).
La thèse des flux d’investissement direct non concurrents a donc une certaine
crédibilité sur le passé. La reporter sur l’avenir est moins crédible car les facteurs
qui l’expliquent dont le processus de privatisation vont cesser d’exercer leurs effets.
On pourrait donc, au cours des prochaines années se trouver dans une situation plus
concurrentielle sur les flux d’IDE, où le rôle des paramètres fiscaux pourrait s’accroître.
93
1.42
L’explication par la nouvelle économie géographique
Un autre explication possible est celle apportée par les modèles basés sur la
nouvelle économie géographique. Celle-ci montre que les économies d’agglomération
et les coûts de transport sont des déterminants majeurs de localisation des entreprises
et que ceci confère aux grands pays une rente de localisation qui leur permet notamment de maintenir des taux d’impôt des sociétés plus élevés. Ceci ne vaut que si les
coûts de transports ne sont ni prohibitifs ni nuls.
La relation entre les écarts de taux soutenables et le degré d’intégration (dont
les coûts de transport sont une des traductions les plus visibles) serait en forme de
« courbe de LAFFER » et, toujours selon BENASSY-QUERE et PRADY (2005),
la plupart des pays de l’UE25 se trouveraient encore en deçà du seuil critique audelà duquel les progrès de l’intégration diminuent la soutenabilité des écarts de taux
d’imposition.
1.43
Peut-on conclure à un processus généralisé de concurrence fiscale ?
Peut-on déduire de ces évolutions de taux l’existence d’un processus de
concurrence fiscale ? Différentes études économétriques portant sur des périodes
antérieures ont conclu en ce sens, la plus récente étant celle de REDONAO (2003).
On serait tenté de conclure qu’a fortiori, s’il en a été ainsi dans une période de moindre
intégration des marchés et de moindre baisse des taux, il en est forcément de même
sur les années récentes. Mais les résultats de LAHRECHE-REVIL (2005) incitent à
la prudence : si les NEM n’étaient pas les concurrents des pays de l’UE15, les fortes
baisses enregistrées dans certains NEM ne devaient pas nécessairement provoquer de
réactions en chaîne dans les pays de l’UE15. L’examen des situations individuelles
donne du crédit à cette contre-thèse, vu que seule l’Autriche semble avoir réagi aux
évolutions dans les NEM.
En final, si on constate effectivement sur la période 2000-06 des mouvements de baisse
des taux d’imposition, il semble exagéré à ce stade de généraliser les quelques
phases de réactions en chaîne qui sont ici constatées en un processus global de
concurrence fiscale à la baisse.
1.5
Quel impact sur les recettes fiscales ?
La dernière question que pose l’évolution des taux d’imposition est celle de
son impact sur les recettes fiscales.
Le Graphique 6 compare à cette fin l’évolution des taux d’imposition et des
recettes d’impôt des sociétés exprimées en % du PIB.
Dans les NEM, la baisse des taux s’est effectivement accompagnée d’une hausse des
recettes sur les années 2001-03 mais les recettes plafonnent en 2004. Dès lors que
les réformes ont été financées dans la plupart des cas par un élargissement de la base
imposable, il y a peu de chance que la baisse des taux s’accompagne d’une baisse des
recettes. Le constat fait au Graphique 6 n’est donc guère surprenant. Pour les pays de
l’UE15, il n’y a eu de hausse des recettes qu’en 2004. Globalement, on ne peut donc
pas conclure que la baisse des taux aurait engendré une hausse des recettes.
La mise en relation des taux d’imposition et des recettes d’impôt des sociétés
sur un échantillon de pays plus large et sur une plus longue période ne confirme pas
davantage la thèse d’une concomitance d’une baisse des taux et d’une évolution des
recettes ( Graphique 7). On aperçoit par contre beaucoup mieux, sur longue période,
le caractère cyclique des recettes d’impôt des sociétés, qui semblerait s’ajouter à un
trend légèrement décroissant.
Compte tenu de l’importance de l’effet cyclique, il faut se garder de tirer des
conclusions hâtives de l’évolution des recettes et des taux sur une courte période.
94
Graphique 6 :
Taux d'imposition et recettes d'impôt des sociétés
40
2.9
30
2.3
2.1
25
1.9
Recettes, en % du PIB
2.5
Moyennedestaux,
NEM
Moyennedestaux,
UE15
Recettesen%PIB,
NEM
Recettesen%PIB,
UE15
20
1.7
15
1.5
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Années
Graphique 7 :
55%
4.0%
50%
3.5%
3.0%
45%
2.5%
40%
2.0%
35%
1.5%
30%
1.0%
0.5%
20%
0.0%
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
25%
TaxRate
AETR
Revenue from CIT, % GDP
Nominal tax rates, effective tax rates and tax revenue
(OECD Weighted averages)
Nominal and effectuve tax rates
Moyenne des taux d'imposition
2.7
35
"CITrevenue,%GDP"
95
1.6
Vers de nouvelles baisses?
La « course vers le bas » est parfois présentée comme inéluctable et les
gouvernements des pays occidentaux, dont les taux sont globalement plus élevés,
sont donc pressés de les réduire. Ce discours est largement celui des lobbyistes des
milieux d’affaire26. Il va de soi que, même si elle n’est pas nécessaire, une baisse du
taux de l’impôt des sociétés est toujours bonne à prendre…
L’examen des facteurs explicatifs des évolutions récentes donne du crédit
à la thèse d’une nouvelle course vers le bas : les flux d’investissement direct vont
devenir davantage concurrents et l’intégration croissante pourrait faire disparaître la
« rente du centre ». L’intégration pourrait toutefois être contrecarrée par une hausse
des coûts de transport qui peut provenir soit d’une hausse des prix de l’énergie, soit
d’une politique de hausse de taxation du transport routier, dans le cadre de la lutte
contre l’effet de serre.
Une « course vers le bas » devrait cependant être financée. L’évolution des
taux et des recettes au cours des années antérieures rend peu crédible la thèse de
l’autofinancement de la baisse des taux par un effet du type « courbe de LAFFER ».
Les possibilités de « financement interne » à l’impôt des sociétés ne sont pas inépuisables et ont déjà été largement utilisées : la suppression des régimes préférentiels
dans le cadre du Code de conduite est un « one-shot » et l’élargissement de la base
imposable a ses limites, d’autant plus qu’on constate sur les dernières années un
maintien du recours aux incitations fiscales, même si elles sont plus ciblées27.
Existe-t-il des possibilités de financement externe, par une modification de
la structure des prélèvements fiscaux ? Pour répondre à cette question, nous avons
évalué, sur base des données publiées dans EUROPEAN COMMISSION (2005), les
hausses du taux d’imposition implicite du travail ou de la consommation qui seraient
nécessaires pour compenser une baisse de cinq points d’impôt des sociétés28.
Tableau 4
Hausses requises de l’imposition du travail ou de la consommation
pour financer une baisse de 5 points du taux de l’impôt des sociétés
Variation
Recettes IS/PIB % implicite L % implicite C
Moyenne
Min
Max
Moyenne
Min
Max
Union européenne
Union européenne
Union européenne
UE15
UE15
UE15
0.57
0.10
1.52
0.54
0.10
1.52
1.16
0.19
3.79
1.15
0.19
3.79
1.05
0.18
3.60
1.07
0.18
3.60
Moyenne
Min
Max
NEM
NEM
NEM
0.61
0.33
1.47
1.20
0.69
1.66
1.01
0.55
1.90
26 27 28 96
Voir par exemple le plaidoyer de BAETEN (2004).
Voir ci-après.
La méthode est la suivante : on divise le ratio des recettes publiques au PIB par le taux nominal de l’impôt des sociétés pour en dégager ce que coûte en point de PIB, une baisse de cinq
points du taux nominal. Ce coût exprimé en points de PIB est ensuite ajouté au total existant
des prélèvements fiscaux et sociaux portant respectivement sur le travail salarié ou sur la
consommation et on dégage ainsi les hausses du taux implicite requises pour financer la baisse
du taux de l’impôt des sociétés.
Les implications d’une baisse de l’impôt des sociétés sur les recettes sont
dans des ordres de grandeur relativement comparables dans les anciens et nouveaux
Etats membres. Ainsi une baisse de 5 points de l’impôt des sociétés coûterait 0,54
point de PIB en moyenne dans les pays de l’UE15 et 0.61 point en moyenne dans les
nouveaux Etats membres.
Les implications sont en moyenne assez similaires sur l’imposition du travail
salarié ou de la consommation. Si le report de la charge fiscale se fait sur le travail
salarié, la hausse du taux implicite requise est de 1,15 point en moyenne pour l’UE15,
dans un intervalle de 0,19 à 3,79. Pour les nouveaux Etats membres, elle est de 1,20
en moyenne dans un intervalle nettement plus étroit. Un tel report de la charge fiscale,
s’il est compatible avec les modèles de prédiction basés sur la poursuite de la concurrence fiscale, ne l’est guère avec les grandes orientations de politique économique
qui prônent constamment une baisse de la pression fiscale sur le travail.
Si la charge fiscale est reportée sur la consommation, la majoration requise
du taux implicite est moindre et est de l’ordre d’un point, tant pour les anciens que
pour les nouveaux Etats membres. Ces hausses du taux implicite de la consommation
sont parfaitement acceptables et semblent d’autant plus à portée de la main pour les
nouveaux Etats membres qu’ils doivent encore, dans certains cas, s’aligner sur les
standards européens en matière de TVA et d’accises.
Graphique 8 :
Pays UE rangés par ordre décroissant du taux
nominal de l'IS
Effet d'une baisse de 5 points de l'IS
compensée sur le travail ou sur la consommation
Germany
France
Malta
Spain
Greece
Netherlands
Italy
Belgium
Austria
Portugal
CzechRepublic
Luxembourg
United-Kingdom
Denmark
Finland
Sweden
Poland
Estonia
Slovenia
Slovakrepublic
Latvia
Hungary
Lithuania
Cyprus
Ireland
Changement%implicite
consommation
Changementtauximplicite
travail
0.00
0.50
1.00
1.50
2.00
2.50
3.00
3.50
4.00
Variation du taux implicite, en points
Le Graphique 8 détaille les résultats individuels de cet exercice. Les pays
sont rangés sur l’axe vertical selon l’ordre décroissant du taux nominal de l’impôt des
sociétés en 2003. On remarque qu’à part quelques outsiders, il n’y a pas une relation
claire entre le coût d’une politique de baisse de l’I.Soc, mesuré en variation requise
de la charge fiscale sur le travail ou sur la consommation, et le taux initial de l’impôt
des sociétés. Au vu de cet exercice, la poursuite d’une concurrence fiscale à la baisse
ne peut pas être exclue.
97
Un autre frein à une baisse de l’impôt des sociétés pourrait provenir d’un
écart devenant excessif entre le taux marginal maximal de l’impôt des personnes
physiques et le taux de l’impôt des sociétés. Un écart trop important pose en effet
des problèmes de neutralité fiscale entre les différentes formes d’entreprises, selon
qu’elles sont ou non constituées en sociétés. Concrètement, les difficultés auxquelles
il faut faire face sont de deux ordres : des questions d’administration fiscale, liées
aux pratiques de minimisation de charge fiscale fondées sur les écarts de taux et une
question politique : l’écart de taux soutenable auprès de l’électorat du pays.
Le Graphique 9 détaille les écarts actuels entre le taux marginal de l’impôt
sur le revenu et le taux de l’impôt des sociétés, les pays étant rangés selon l’ordre
croissant de leur taux d’impôt des sociétés. Aucune relation claire n’apparaît entre
les deux variables. Quelques pays ont cependant un écart minime et pourraient donc
se permettre, de ce point de vue, une baisse supplémentaire de l’impôt des sociétés29:
c’est le cas des pays baltes, de la République tchèque. A l’inverse l’écart est déjà
élevé en Slovénie, en Hongrie et en Pologne ainsi qu’en Belgique et aux Pays-Bas.
Il est également élevé dans les pays nordiques mais ceux-ci ont des systèmes de dual
income tax qui en neutralisent l’effet en assujettissant les petites sociétés à l’impôt
des personnes physiques.
Graphique 9 :
Ecart entre le taux marginal d'imposition IPP et le taux de l'IS
35
30
Ecart IPP-IS
25
20
15
10
5
0
Cy Ire Lat Lith Hun Pol Svk Est
Ö
Svl Fin CZ Por Dk Sw UK Lux NL Gr
It
B
Fr
Sp
M
D
Pays UE25, rangés selon ordre croissant taux IS
29 98
Le cas de la Slovaquie est particulier en ce sens que le système fiscal est basé sur le principe
de l’égalité entre les deux taux : la baisse de l’impôt des sociétés requiert alors, pour conserver
ce principe, une baisse équivalente du taux unique de l’impôt des personnes physiques.
Il y a donc un certain nombre d’éléments qui rendent plausible le scénario
d’une baisse des taux d’imposition et de la concurrence fiscale.
La baisse des taux d’imposition peut permettre d’attirer des investissements
directs étrangers supplémentaires quoique les risques soient très élevés qu’une stratégie
non-coopérative se traduise in fine, au niveau de l’ensemble de l’Union européenne,
par un jeu à somme nulle.
Si on intègre les risques de déformation de la structure des prélèvements fiscaux,
le jeu pourrait même être à somme négative. En effet, un des principaux dangers
d’une concurrence fiscale à la baisse est de modifier la structure des prélèvements en
reportant la charge fiscale globale sur les facteurs fixes, ou de limiter fortement les
possibilités de baisser la pression fiscale sur le travail, ce qui est cependant hautement
souhaitable dans le cadre de la politique de l’emploi.
2.
Vers une base d’imposition commune ?
La deuxième question traitée dans cet article est celle de la convergence des
bases imposables.
La Commission européenne a en effet initié des discussions sur une base taxable
commune, dans la foulée de sa communication de 2001.
Notre but n’est pas ici de discuter l’opportunité d’une base d’imposition
commune mais simplement de faire une étude comparative de ce que sont actuellement
les bases imposables en vue d’éclairer sur le chemin à parcourir et sur la probabilité
de définition d’une base taxable commune.
Nous nous concentrerons d’abord sur les caractéristiques du « système de
référence ». Ce concept est repris des modalités de définition des dépenses fiscales
et permet de séparer, moyennant une inévitable zone intermédiaire, les dispositions
incitatives et/ou dérogatoires des éléments-clés du système : quelles que soient les
options retenues pour les dispositions incitatives, tout système d’impôt des sociétés
doit permettre la déductibilité des charges, l’amortissement des investissements30, la
déduction des pertes et l’élimination de la double imposition : avec le taux d’imposition,
ces dispositions constituent le « système de référence ». Par la suite, nous traiterons
le cas des incitants fiscaux en faveur de la R-D qui sont clairement des dispositions
incitatives et/ou dérogatoires.
Entre ces deux concepts que sont le système de référence et les dispositions
incitatives et/ou dérogatoires, les aides à l’investissement constituent une «zone grise».
Certaines sont de portée générale, d’autres sont ciblées directement ou indirectement
sur certaines catégories d’investisseurs. Vu la sensibilité politique de ces éléments de
la base taxable, nous les intégrerons dans la comparaison.
La problématique des aides à l’investissement ont toutefois un aspect spécifique qui oblige à les traiter : il existe déjà un cadre commun. Celui-ci est défini à la
fois par les régles de concurrence31 et par le Code de conduite en matière de fiscalité
des entreprises. C’est pourquoi nous les traiterons séparément des éléments du
« système de référence ».
2.1
La comparaison des éléments du système de référence
2.11
Déductibilité des charges et provisions
La plupart des pays européens basent la détermination du bénéfice imposable
sur les pratiques comptables. On peut donc considérer que ceux-ci constituent le point
de départ d’une base
30 31 Hormis le cas d’une cash flow tax où c’est l’intégralité de l’investissement qui est déductible.
Articles 81 à 89 du Traité sur l’Union Européenne.
99
commune. Dès lors que le bénéfice comptable est le point de départ de la détermination du bénéfice imposable, la déductibilité des charges et des provisions est la règle
de base. Enumérer toutes les exceptions ponctuelles serait fastidieux et nous nous en
tiendrons ici à deux éléments dont il est reconnu qu’ils peuvent avoir une importance
dans les comparaisons internationales : la déductibilité des cotisations pour pensions
complémentaires et la déductibilité des provisions pour créances douteuses.
A.
COTISATIONS POUR PENSIONS COMPLEMENTAIRES
La déductibilité des cotisations pour pensions complémentaires semble être
une règle d’application générale. Très peu de pays mettent des limites quantitatives
à ce type de déductions.
B.
LES PROVISIONS POUR CRÉANCES DOUTEUSES
Le Tableau 5 détaille les modalités de provisions pour créances douteuses
dans les pays européens, en distinguant le cas des provisions pour des créances nommément désignées et justifiées sur base individuelle des provisions pour créances
douteuses « d’ordre général », basées sur des coefficients appliqués au volume total
des créances ou du chiffre d’affaires, sans qu’il soit requis dans ce cas de justification
individuelle.
100
Tableau 5
Les provisions pour créances douteuses
Pays
Provisions pour
créances spécifiquement identifiées
Allemagne
Oui
Provisions générales
sans justifications spécifiques
²Non
Autriche
Oui
Non
Belgique
Oui
Non
Danemark
Cas particuliers seulement
Non
Espagne
Non
Non
Finlande
Non
Non
France
Oui
Non
Grèce
Oui
Non (sauf institutions de crédit)
Irlande
Oui
Non
Italie
Oui
Oui
Luxembourg
Oui
Non
Pays-Bas
Oui
Portugal
Oui
Non
Royaume-Uni
Oui
Non
Suède
Non
Non
Chypre
Oui
Non
Estonie
Application des règles comptables
Hongrie
Non
Non
Lettonie
Oui
Uniquement les institutions de crédit
Lituanie
Non
Non
Malte
Non
Non
Pologne
Oui
Non
République tchèque
Oui
Oui
Slovaquie
Oui
Oui
Non
Non
Slovénie
Pour les pays de l’UE15, le premier type de provision est généralement
admis : seuls l’Espagne et les pays Nordiques semblent faire exception. L’admission
de telles provisions semble être une pratique moins courante dans les nouveaux Etats
membres : elles ne sont admises que dans la moitié d’entre eux.
101
2.12
Les amortissements
La comparaison des amortissements se fait sur base de leur valeur actualisée nette avec un taux d’actualisation fixé à 5% pour tous les pays. Ceci permet de
comparer toutes autres choses égales par ailleurs. Parmi les différents actifs, nous
avons retenu les bâtiments et équipement industriels. La comparaison concerne donc
davantage les industries manufacturières que les services mais c’est précisément pour
les industries que le paramètre des amortissements est important.
Le Graphique 10 montre la valeur actualisée nette des dotations pour amortissements pour ces deux actifs en 2005. On voit que la dispersion est beaucoup moins
grande que pour le taux de l’impôt des sociétés. De ce point de vue, il y aurait donc
plus de convergence entre les bases imposables qu’entre les taux d’imposition
Graphique 10 :
Valeur actualisée nette des amortissements
1.0
0.9
0.8
0.7
0.6
VA
N 0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0.0
Ö
B
Dk
Fin
Fr
D
Gr
Ire
It
Lux
Bâtiments
NL
Por
Sp
Pays
Sw
UK
Cy
CZ
Est Hun Lat Lith
M
Pol Svk Svl
Equipements
Tableau 6
Moyenne et dispersion des amortissements
Moyenne
Ecart-type
Dispersion
Moyenne UE15
Ecart-type UE15
Dispersion UE15
Moyenne NEM
Ecart-type NEM
Dispersion NEM
102
Taux IS
(1)
26.1%
0.080
0.306
29.9%
0.061
0.203
20.4%
0.072
0.354
VAN amort. VAN amort. Déduction Déduction
bâtiments équipements fiscale (2) fiscale (3)
(2)
(3) (4) = (1)*(2) (5)= (1)*(3)
0.593
0.103
0.173
0.593
0.066
0.111
0.593
0.151
0.254
0.836
0.038
0.046
0.830
0.035
0.042
0.848
0.042
0.050
0.147
0.057
0.387
0.178
0.042
0.236
0.101
0.045
0.442
0.210
0.079
0.374
0.248
0.049
0.199
0.153
0.081
0.532
La moindre dispersion de la valeur actualisée nette des amortissements est
confirmée par les paramètres statistiques rassemblés au Tableau 6. Pour l’ensemble
de l’Union européenne, le coefficient de dispersion de la valeur actualisée nette des
amortissements n’est que de 0,046 pour les équipements industriels et de 0,173 pour
les bâtiments industriels, contre un indicateur de dispersion de 0,306 pour les taux
nominaux d’imposition. On remarquera également qu’en moyenne les amortissements
ne sont pas plus favorables dans les nouveaux Etats membres que dans les anciens. La
situation des nouveaux Etats membres est cependant plus différenciée, surtout pour les
bâtiments industriels. La Lituanie et la Lettonie ont des dotations aux amortissements
particulièrement favorables pour les bâtiments industriels.
L’avantage qu’une société retire des dotations d’amortissement est fonction
du taux de l’impôt des sociétés : plus celui-ci est élevé, plus l’avantage est important.
Cet avantage est calculé dans les deux dernières colonnes du Tableau 6 où les dotations pour amortissements sont multipliées par le taux de l’impôt des sociétés. La
dispersion des avantages fiscaux est logiquement plus importante que la dispersion
de la valeur actualisée nette des amortissements, vu la forte disparité des taux d’imposition. L’avantage fiscal des amortissements est donc moindre dans les nouveaux
Etats, où les taux d’imposition sont généralement plus bas. Ainsi, pour les bâtiments
industriels, il est de 0,101 contre 0,178 dans l’UE15. La dispersion des avantages
fiscaux liés aux amortissements y est plus forte, notamment du fait de la plus grande
dispersion des taux d’imposition.
Le Graphique 11 croise la valeur ajoutée nette des amortissements avec le
taux de l’impôt des sociétés. Aucune relation claire n’apparaît. On ne peut donc pas
conclure que les pays à faible taux d’imposition auraient systématiquement, de ce point
de vue, une base imposable plus large ou plus étroite que les pays à taux d’imposition
élevés.
Graphique 11 :
Valeur ajouté nette des amortissements
et taux de l'impôt des sociétés
1.0
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0.0
10.0%
15.0%
16.0%
19.0%
25.0%
26.0%
27.5%
30.0%
30.4%
32.0%
34.0%
35.0%
38.9%
Taux de l'impôt des sociétés
Equipements
Bâtiments
103
2.13
Valorisation des stocks
Les trois principales méthodes de valorisation des stocks sont le FIFO, le
LIFO et le coût moyen pondéré. Le choix de la méthode influence la base imposable
d’autant plus que les variations de prix sur les inputs ont été importantes pendant la
période imposable. Dans le système FIFO, le stock en fin d’année est censé être constitué par les derniers éléments entrés et sera donc valorisé au plus haut, tandis que les
inputs refacturés sont valorisés au plus bas, ce qui augmente d'autant la marge brute.
L’inverse prévaut en LIFO et le coût moyen pondéré est la situation intermédiaire.
Tableau 7
Méthodes de valorisation des stocks
Pays Méthodes de valorisation des stocks
Allemagne
LIFO
Autriche
FIFO
Belgique
FIFO/LIFO/coût moyen pondéré/méthode d'individualisation
Danemark
FIFO
Espagne
coût moyen pondéré
Finlande
FIFO
France
FIFO
Grèce
FIFO/LIFO
Irlande
au plus bas entre coût et valeur de marché
Italie
LIFO
Luxembourg
FIFO/LIFO/coût moyen pondéré/HIFO
Pays-Bas
FIFO/LIFO//HIFO/stock de base
Portugal
coût historique/coût standard/prix de vente
Royaume-Uni
FIFO
Suède
FIFO
Chypre
FIFO
Hongrie
FIFO
Lettonie
FIFO/coût moyen pondéré
Lituanie
FIFO
Malte
au plus bas entre coût et valeur réalisable nette
Pologne
FIFO/LIFO/coût moyen pondéré/coût standard
République tchèque
prix achat/prix achat moyen pondéré
Slovaquie
prix achat/prix achat moyen pondéré
Slovénie
FIFO/LIFO/coût moyen pondéré
Source : IBFD – European Taxation Handbook
104
La règle FIFO est largement répandue et pourrait donc constituer le point de
référence d’une base commune. Cette méthode est d’ailleurs considérée comme un
standard comptable référentiel. L’Allemagne et l’Italie sont les seuls pays qui sont à
l’opposé.
2.14
La récupération des pertes
La récupération des pertes peut se faire selon deux systèmes différents.
Dans le système le plus largement pratiqué, les pertes encourues sont déduites des
bénéfices réalisés au cours des années suivantes : les pertes sont donc reportées vers
l’avant (carry-forward). Une autre possibilité, pratiquée par quelques pays, consistent
à compenser les pertes avec les résultats des périodes imposables antérieures (carryback). Le remboursement d’impôt est alors plus rapide : cette formule est donc plus
avantageuse pour les entreprises.
Le tableau 8 détaille les modalités de récupération des pertes dans les 25
Etats membres.
Tableau 8
Les modalités de récupération des pertes
Pays
Allemagne
Autriche
Belgique
Danemark
Espagne
Finlande
France
Grèce
Irlande
Italie
Luxembourg
Pays-Bas
Portugal
Royaume-Uni
Suède
Chypre
Estonie
Hongrie
Lettonie
Lituanie
Malte
Pologne
République tchèque
Slovaquie
Slovénie
Carry-forward
Carry-back
1 an, limité à 511.500€
Illimité
Illimité
NON
Illimité
NON
Illimité
NON
15 ans
NON
10 ans
NON
Illimité
3 ans
5 ans
NON
Illimité pour même activité
NON
5 ans, illimité pour les 3
NON
premières années
Illimité
NON
Illimité
3 ans
6 ans
NON
1an, uniquement pour les
Illimité
pertes commerciales
1an
Illimité
Illimité
NON
Pas de concept fiscal de report de pertes
Illimité
NON
5 ans
NON
5 ans
NON
Illimité
NON
5 ans
NON
5 ans
NON
5 ans
NON
5 ans
NON
105
Un net clivage apparaît entre l’UE15 et les nouveaux Etats membres. Dans
l’UE15, c’est le report illimité sur les périodes imposables suivantes qui est la règle
générale. Seuls l’Espagne, la Finlande, la Grèce, l’Italie et le Portugal limitent la
période de récupération des pertes dans le temps et il n’y a que la Grèce qui impose
strictement une limite de 5 ans.
Cette limite de 5 ans est par contre majoritairement pratiquée dans les nouveaux Etats
membres. De plus, aucun d’entre eux n’autorise le carry-back alors que celui-ci reste
admis dans 5 pays de l’UE15.
Les modalités de récupération des pertes sont donc plus restrictives dans
les nouveaux Etats membres, ce qui y contribue à l’élargissement de la base imposable.
2.15
Mesures d’élimination de la double imposition
Les modalités d’élimination de la double imposition sont souvent complexes:
l’article 203 CIR qui règle chez nous, en droit interne, les conditions d’application
de la déduction pour Revenus Définitivement taxés (RDT) n’est pas un exemple de
simplicité. La comparaison qui est faite au Tableau 9 se limite aux règles générales
applicables aux dividendes provenant de filiales résidentes ou d’un autre Etat membre
de l’Union européenne, aucune discrimination à l’encontre des autres Etats membres
n’étant permise.
106
Tableau 9
Elimination de la double imposition
(Dividendes de filiales)
Régime fiscal
Pays
Allemagne
Autriche
Belgique
Danemark
Espagne
Finlande
France
Grèce
Irlande
Italie
Luxembourg
Pays-Bas
Portugal
Royaume-Uni
Suède
Chypre
Estonie
Hongrie
Lettonie
Lituanie
Malte
Pologne
République tchèque
Slovaquie
Slovénie
Exemption à 95%
Exemption
Exemption sous condition de taxation en amont, avec seuil de
participation et durée de détention minimale.
Exemption totale sous condition d’un seuil de participation (20%)
et d’une détention minimale d’un an.
Exemption sous condition d’un seuil de participation (5%) et sous
condition de taxation en amont.
Depuis 2005, exemption totale dans le cas d’application de la
Directive Mère-Filiale
Exemption à 95%
Exemption dans le cadre de la Directive Mère-Filiale, sinon Imputation et crédit limité par pays.
Imputation
Exemption
Exemption
Exemption
Exemption totale sous condition d’un seuil de participation (10%
ou 20 millions €) et d’une durée de détention minimale d’un an
Imputation
Exemption avec des conditions de seuil de participation (10%) et
de durée de détention (1 an) pour les actions de sociétés cotées
Exemption
L’impôt payé sur les distributions faites par les filiales estoniennes
est crédité sur l’impôt de distribution dû par la maison-mère. Pas
d’autre imposition.
Exemption
Exemption, sauf pour les dividendes perçus de sociétés établies
dans des zones franches ou dans les zones économiques spéciales.
Imputation avec crédit d’impôt limité par pays
Imputation
Imputation, avec des conditions de seuil de participation (15%) et
de détention minimale (2 ans)
Exemption
Exemption, sous condition de seuil de participation (25%)
Exemption sous condition de taxation en amont de seuil de participation (20%) et de détention minimale (2 ans)
Les systèmes d’exemption sont largement majoritaires, tant dans les anciens
que dans les nouveaux Etats membres. Le passage des systèmes d’imputation vers
les systèmes d’exemption est d’ailleurs une tendance assez nette en fiscalité internationale au cours des cinq dernières années. La plupart des systèmes d’imputation
n’octroyaient pas systématiquement le crédit d’impôt pour les dividendes provenant
de filiales non-résidentes et la condamnation de ces discriminations par la Cour de
Justice a abouti, dans la plupart des cas, au remplacement du système d’imputation
par un système d’exemption.
107
Si les systèmes d’exemption se sont ainsi généralisés, leurs modalités ne sont
pas pour autant similaires. La Directive Mère-Filiale donne certes un cadre commun
mais autorise des conditions de seuil de participation, de durée de détention ou encore de taxation en amont, pour autant que ces conditions s’appliquent de manière
similaire entre pays européens. On remarquera en parcourant le Tableau 9 que ces
conditions ne sont pas systématiques et que lorsqu’elles sont présentes, elles sont
stipulées différemment. Ainsi, le seuil de participation est ainsi de 5% en Belgique
et en Espagne, de 10% au Portugal, de 15% en Pologne, de 20% au Danemark et de
25% en Slovaquie.
Tant les conditions d’octroi de l’exemption que les modalités pratiques d’un
système d’imputation sont des éléments importants dans la politique fiscale d’un pays.
Au-delà du choix fondamental entre neutralité à l’exportation ou à l’importation de
capitaux, le filtrage qu’opèrent les modalités pratiques reflète souvent l’équilibre entre
des objectifs contradictoires : la neutralité de l’impôt obtenue par l’élimination de la
double imposition, les mesures anti-abus pour éviter la double non-imposition (cf.
les conditions de taxation en amont) et dans certains cas la compétitivité des régimes
nationaux de Holdings.
Ce n’est pas un hasard si l’OCDE ; génitrice et gardienne de la « convention-modèle
d’élimination de la double imposition », a examiné les régimes de Holdings de ses Etats
membres dans le cadre de ses travaux sur la concurrence fiscale dommageable.
Dans ce domaine, la multiplicité des préoccupations politiques, souvent
contradictoires, rend particulièrement difficile la définition d’un système commun.
Ce constat serait plus net encore si l’analyse était étendue « aux revenus passifs »
ou encore au traitement des « revenus actifs » réalisés dans des établissements stables.
La base taxable commune sera consolidée : dans le périmètre de consolidation, l’opération revient à remplacer les systèmes existants d’élimination de la double
imposition par une taxation du bénéfice consolidé à un taux unique, qui sera celui du
pays de résidence de l’entité consolidée, quelle que soit la localisation des filiales.
On sera donc à l’opposé de la tendance actuellement majoritaire qui est au système
exemption.
Une base taxable commune consolidée laisse par ailleurs entier le problème
d’élimination de la double imposition en dehors du périmètre de consolidation.
2.16
Imposition des plus-values sur participations
Le second problème majeur des relations mère-filiale est celui de l’imposition
des plus-values sur participation. Il s’agit également d’un problème d’élimination de
la double imposition. En effet, une des raisons principales de l’appréciation du cours
des actions – et donc de l’apparition de plus-values – est la capitalisation dans le cours
des actions des bénéfices réservés.
A la limite, dans l’hypothèse de marchés efficients, les variations de cours
des actions ne font que refléter des bénéfices réalisés ou attendus qui ont été ou
seront un jour taxés à l’impôt des sociétés. Dans un tel cadre – certes épuré – toute
imposition des plus-values serait une double imposition. La logique demanderait alors
de prolonger aux plus-values les modalités d’élimination de la double imposition :
non-taxation des plus-values dans un régime d’exemption, taxation avec imputation
de l’impôt établi sur les bénéfices réservés sous-jacents. Ce type d’imputation existait
d’ailleurs en Norvège dans le système de « Dual income tax » applicable jusqu’au
1er janvier 2005.
108
Dans la pratique, le cadre est moins épuré. Une plus-value sur actions peut
être autre chose que la capitalisation de bénéfices réservés passés ou futurs dès lors
qu’elle peut être créée par des manœuvres de planification fiscale.
C’est sans doute une des raisons pour lesquelles les conditions d’immunisation des plus-values sont nettement plus restrictives que les modalités d’élimination
de la double imposition sur les bénéfices distribués.
Parmi les anciens Etats membres, seuls l’Allemagne, la Belgique, l’Italie, le Luxembourg et les Pays-Bas étendent l’exemption en immunisation, parfois conditionnelle,
des plus-values sur participations et très peu de nouveaux Etats membres le font. Dans
les pays qui pratiquent un système d’imputation, aucun ne l’étend à l’impôt sur les
bénéfices réservés sous-jacents.
Tableau 10
Imposition des plus-values sur participations
Régime fiscal
Pays
Allemagne
Exemption
Autriche
Belgique
Danemark
Comprises dans les bénéfices et soumises au taux normal
Exemption sous condition de taxation en amont
Comprises dans les bénéfices et soumises au taux normal si la
cession a lieu dans les trois ans de l’acquisition, sinon exemption
Espagne
Comprises dans les bénéfices et soumises au taux normal – Possibilité d’un crédit d’impôt sous certaines conditions de réinvestissement
Comprises dans les bénéfices et soumises au taux normal
Finlande
France
Grèce
Irlande
Italie
Luxembourg
Pays-Bas
Portugal
Royaume-Uni
Suède
Chypre
Estonie
Hongrie
Lettonie
Lituanie
Malte
Pologne
République tchèque
Slovaquie
Slovénie
Comprises dans les bénéfices et soumises au taux normal
Comprises dans les bénéfices et soumises au taux normal mais
avec un crédit d’impôt de 20%.
Comprises dans les bénéfices et soumises à un taux de 20%
Exemption conditionnelle (un an de détention, activité régulière,
la société détenue ne peut être résidente d’un pays visé par la
législation sur les CFC (sociétés étrangères contrôlées)
Exemption si la détention est supérieure à 6 mois
Exemption
Comprises dans les bénéfices et soumises au taux normal, exonération de 50% dans certains cas de réinvestissements
Imposables
Imposables sauf régime de holding
Exemption
Le principe général du système s’applique : les plus-values sur
participations sont taxées si elles sont distribuées, exemptées si
elles sont reprises dans les bénéfices réservés
Comprises dans les bénéfices et soumises au taux normal
Exonération en cas de ventes de titres sur les marchés publics.
Dans les autres cas, taxation au taux normal.
Comprises dans les bénéfices et soumises au taux normal
Exonération pour les plus-values sur les actions de sociétés cotées
à Malte. Dans les autres cas, comprises dans les bénéfices et
taxées au taux normal.
Comprises dans les bénéfices et soumises au taux normal
Comprises dans les bénéfices et soumises au taux normal
Comprises dans les bénéfices et soumises au taux normal
Comprises dans les bénéfices et soumises au taux normal
109
La remarque faite ci-dessus quant à la difficulté de s’accorder sur des modalités communes en matière d’élimination de la double imposition des dividendes
vaut également pour le choix entre immunisation et taxation des plus-values sur
actions. Dans les pays où le régime fiscal est favorable (immunisation large), il s‘agit
d’un élément de compétitivité que les gouvernements seront peu enclins à sacrifier.
Par contre, dans les pays où la taxation est la règle, celle-ci est considérée comme
un élément-clé de l’équilibre du système et toute avancée vers l’immunisation est
problématique.
Les optimistes diront que rien ne prévoyait, il y a une dizaine d’années, qu’autant de
pays remplaceraient leur système d’imputation par un système d’exemption.
2.17
A ce stade, quelle convergence ?
La convergence des bases imposables entre les pays européens, si elle a eu
lieu, n’est assurément pas frappante. Côté positif, on notera le point de départ commun que constituent les principes comptables et des pratiques relativement proches
en matière de déductibilité des charges et de valorisation des stocks. De même, la
dispersion des modalités d’amortissements, mesurée à partie de leur valeur actualisée
nette, est moindre que la disparité des taux d’imposition. Par contre, dans le domaine
particulier des provisions pour créances douteuses, on voit déjà poindre un clivage
entre les nouveaux et anciens Etats membres, les premiers étant plus restrictifs que
les seconds.
Un tel clivage apparaît aussi en matière de récupération des pertes : celles-ci sont
nettement plus restrictives dans les nouveaux Etats membres.
La comparaison des modalités d’élimination de la double imposition des
dividendes et de taxation-immunisation des plus-values sur actions allonge la colonne
« divergences » au détriment de la colonne « convergences ». Pour l’élimination de
la double imposition des dividendes, la Directive Mère-Filiale fournit certes un cadre
commun mais autorise des conditions où plus d’un Etat membre a niché la compétitivité
de son régime de holding, dont on peut s’attendre à ce qu’il la défende farouchement
dans le cadre d’une discussion sur une base commune. Les divergences sont encore
plus fortes quand il s’agit du régime fiscal des plus-values sur actions
Qu’en est-il globalement ? Il est difficile de pondérer les différents éléments
constitutifs de la base imposable et de les combiner avec le taux d’imposition. Le taux
moyen effectif (EATR) calculé selon la méthodologie DEVEREUX et GRIFFITH
permet d’approcher cette problématique, à l’intérieur de son cadre conceptuel32. Le
niveau de l’EATR est fonction de l’hypothèse faite sur le taux de rendement de l’investissement et la comparaison avec le niveau des taux d’imposition nominaux est donc
trop liée à cette hypothèse pour être significative. On peut cependant comparer leur
dispersion. Pour les pays de l’UE15, la dispersion des taux moyens effectifs calculés
par l’Institute For fiscal Studies33 est égale à celle des taux nominaux (Graphique
12). Pour les Nouveaux Etats membres (Graphique 13), les chiffres les plus récents
sont ceux de ZEW (2003) et le constat est sensiblement le même : le coefficient de
dispersion est de 0,283 sur les EATR et de 0,2847 sur les taux nominaux.
La convergence des bases imposables ne semble pas donc plus nette que la convergence des taux nominaux, dont on sait qu’elle est assez faible.
32 33 110
Il prend en compte la taxation des différents modes de financement des investissements, les
dotations pour amortissements, les incitants fiscaux de portée générale et les cas de base pour
l’élimination de la double imposition et pour la taxation des plus-values sur actions.
Voir la base de données http://www.ifs.org.uk/publications.php?publication_id=3210 .
Graphique 12 :
Taux nominaux et taux effectifs - UE15 - 2005
Ö
40.0
UK
B
35.0
30.0
Sw
Dk
25.0
20.0
15.0
Sp
Fin
10.0
EATR(IFS)
5.0
0.0
Por
Fr
NL
Taux
nominaux
D
Lux
Gr
It
Ire
Graphique 13 :
Taux nominaux et taux effectifs
Nouveaux Etats membres - 2003
Cyprus
35.0
Slovenia
30.0
CzechRepublic
25.0
20.0
15.0
SlovakRepublic
Estonia
10.0
5.0
EATR-ZEW
0.0
Taux
nominaux
Poland
Hungary
Malta
Latvia
Lithuania
111
2.2
Les aides fiscales à l’investissement
2.21
Le cadre de référence : les aides d’Etat autorisées
A.
LES PRINCIPES
Les aides fiscales à l’investissement doivent être conformes à la fois aux
règles de concurrence et au Code de conduite en matière de fiscalité des entreprises.
Cette conformité est assurée pour les dispositions de portée générale, telles des
amortissements accélérés, une déduction ou un crédit d’impôt pour investissement,
lorsque ceux-ci ne sont pas ciblés sur certains secteurs, sur certaines entreprises ou
sur certaines productions. Les aides plus spécifiques doivent être « autorisées » dans
le cadre de procédure de contrôle des aides d’Etat.
Les principes réglant la distinction entre aides d’Etat autorisées et non autorisées s’appliquent de manière identique quelles que soient les modalités d’octroi des
aides. Ils s’appliquent donc de manière équivalente aux aides fiscales et aux aides
directes.
Les aides d’Etat autorisées sont celles conformes à l’intérêt commun de
l’Union européenne et destinées :
-
-
-
-
-
au développement des régions défavorisées : elles sont alors conformes
à l’intérêt commun dans la mesure où elles visent un meilleur niveau de
cohésion sociale et régionale ;
à la promotion des petites et moyennes entreprises34 ;
à la R-D. Les règles en matière d’aides d’Etat devront inciter l’industrie à
investir dans la R-D et à favoriser les partenariats public-privé ;
à la protection de l’environnement ;
à la formation, à l’emploi et à la culture35.
Ces aides destinées à la R-D, à la protection de l’environnement, au développement régional ou au soutien des PME sont considérées comme ne faussant pas
la concurrence du fait qu’elles répondent à des objectifs horizontaux. Par contre, les
aides accordées à des secteurs particuliers peuvent davantage fausser la concurrence
et sont donc beaucoup plus controversées. C’est le cas des aides au sauvetage et à la
restructuration d’entreprises en difficulté, qui peuvent avoir des effets de distorsion
assez marqués, des transactions financières entre l’Etat et ses entreprises publiques
traduites par des aides et des aides aux entreprises de certains secteurs sensibles
(sidérurgie, industrie automobile,..).
Les aides non autorisées sont, par exemple, les aides à l’investissement en
faveur des grandes entreprises, les aides à l’exportation et les aides au fonctionnement.
Les aides d’Etat déjà en vigueur dans les NEM avant l’adhésion à l’Union le
1er mai 2004 continuent à s’appliquer et sont si nécessaires mises en conformité avec
les règles sur les aides d’Etat de l’UE. Si tel est le cas, soit la mesure préjudiciable
en cause doit être abrogée par l’Etat membre, soit ses caractéristiques préjudiciables
doivent être éliminées. Ainsi, en République tchèque, des amendements à la loi sur les
incitations à l’investissement (Act on Investment Incentives) sont entrés en vigueur en
mai 2004 afin de se conformer au Code de conduite, ce qui l’a rendue indirectement
conforme aux règles relatives aux aides d’Etat.
34
35
112
Des règlements d’exemption par catégorie ont été adoptés pour les aides en faveur des PME.
Ces règlements exemptent de l’obligation de notification préalable et de l’approbation de la
Commission.
Des règlements d’exemption existent aussi au niveau de la formation et de l’emploi.
La Commission européenne a initié une réforme exhaustive des aides d’Etat
qui s’étale de 2005 à 200936. L’objectif est de permettre aux Etats membres d’accorder
des aides d’Etat axées sur la réalisation des objectifs de la stratégie de Lisbonne, de
faire des aides d’Etat un instrument en faveur de la croissance et de l’emploi. L’objectif
est aussi de permettre l’approbation plus rapide des aides qui faussent le moins la
concurrence. La Commission examine ainsi une refonte de l’encadrement actuel des
aides d’Etat à la R-D et à l’innovation afin de l’étendre à des types d’aides en faveur
de certaines activités innovantes non encore couvertes actuellement.
Le contrôle des aides d’Etat consiste à trouver un équilibre entre leurs effets
négatifs sur la concurrence et leurs effets positifs en termes d’intérêt commun.
B.
QUELQUES DONNÉES STATISTIQUES
Les NEM et les pays de l’UE15 ont des traditions différentes dans le domaine des aides d’Etat. En pourcentage de leur PIB, les NEM dépensent plus que les
pays de l’UE15 en aides d’Etat aux entreprises : 1,42% du PIB en moyenne pour les
nouveaux Etats membres contre 0,39% dans l’UE15 (moyenne 2000-2003). Toutefois, si l’on exclut certaines mesures qui ont été progressivement retirées dans les
NEM, leur moyenne tombe à 0,67% et se rapproche donc de la moyenne des pays de
l’UE15. Parmi les NEM, Malte, Chypre et la République tchèque sont au-dessus de
la moyenne des NEM, en points de PIB, tandis que les pays baltes sont en dessous
(0,2%). En chiffres absolus, les NEM ont alloué, entre 2000 et 2003, un peu moins
de 6 milliards € en moyenne annuelle, contre 34 milliards € pour l’UE15 en 200237.
Les trois économies parmi les NEM à avoir été les plus généreuses sur cette
période 2000-2003 en termes absolus sont la Pologne, la République tchèque et la
Hongrie. Ces trois pays représentaient 86% du total des aides accordées dans les dix
nouveaux Etats membres. Mais ces chiffres importants sont aussi liés aux problèmes
spécifiques à certains secteurs : crise du secteur bancaire en Tchéquie et restructuration du secteur houiller en Pologne38. On peut aussi citer l’allègement fiscal accordé
à Chypre aux entreprises internationales (soit près de 60% des aides totales pendant
la période 2000-2003) et la restructuration à Malte du secteur de la construction et
de la réparation navales. Selon les analyses de la Commission, des proportions plus
élevées d’aides d’Etat dans certains Etats membres « ne reflètent pas nécessairement
une attitude plus laxiste en matière de contrôle des aides d’Etat dans ces pays », mais
sont plutôt liées aux situations particulières susmentionnées.
Ces situations particulières se reflètent dans la structure sectorielle des aides:
au cours de la période 2002-2004, alors que les anciens Etats membres consacraient
74% de leurs aides d’Etat à l’industrie manufacturière, les nouveaux Etats membres
répartissent leurs aides entre industrie manufacturière (46%), services (25%) et industrie houillère (28%)39.
36
37 38 39 http://ec.europa.eu/comm/competition/state_aid/others/action_plan/.
Total des aides hors agriculture, pêche et transports. Cf. Tableau de bord des aides d’Etat
http://ec.europa.eu./comm/competition/state_aid/scoreboard/index_fr.html. Le niveau global
des aides d’Etat dans les NEM est passé de 4 milliards en 2000 à presque 8 milliards d’euros
en 2003.
L’élargissement de l’Union a porté le nombre de pays producteurs de charbon de trois à sept
(ajout de la Pologne, République tchèque, Slovaquie et Hongrie).
Rapport de la Commission des communautés européennes, Tableau de bord des aides d’Etat
– mise à jour du printemps 2006 -, 2006, p. 12.
113
Tableau 11
Répartition sectorielle des aides d'Etat(*)
2002-2004
Industrie manufacturière
Services
Industrie houillère
Autres industries non manufacturières
UE25
70%
14%
15%
1%
UE15
74%
12%
13%
1%
NEM
46%
25%
28%
1%
(*) Hors agriculture, pêche et transport
Source : COMMISSION EUROPENNE (2006), p. 12
L’effort des dix nouveaux membres pour se conformer aux règles européennes en la matière s’est traduit par une réduction des montants et des aides mieux
ciblées40.
Pour la période 2002-2004, le pourcentage d’aides horizontales est de 23%
en moyenne annuelle dans les nouveaux Etats membres, contre 68% dans l’UE25.
La différence s’explique par le soutien relativement important apporté à plusieurs
industries avant l’adhésion (secteur financier, industrie houillère et sidérurgie), dans
le cas de la privatisation d’entreprises en difficulté ou lors de la transition d’économies
planifiées vers des économies de marché, pour sauver ou restructurer des entreprises
en difficulté. La part des aides horizontales et des aides sectorielles diffère toutefois
fortement d’un Etat à l’autre : alors qu’en Estonie, aucune aide n’était affectée à des
objectifs sectoriels, ceux-ci couvraient 80% ou plus des aides totales en Lituanie,
République tchèque et Malte pour la période 2000-2003.
40
114
Voir COMMISSION EUROPEENNE (2005), pp.15-19.
Tableau 12
Structure des aides par instrument
Subventions
Exonérations
Prises de Prêts à taux
fiscales participation
réduits
Reports
d'impôts
Garanties
3.1
3.3
1.6
10.2
7.1
35.9
0.0
0.0
5.8
21.6
3.7
0.0
0.0
4.7
0.1
5.1
0.7
0.0
0.0
0.0
5.2
0.0
1.5
3.4
1.3
8.6
81.8
0.0
20.9
0.0
5.7
4.2
5.6
UE25
UE15
NEM
48.1
51.7
18.4
Estonie
Lettonie
Lituanie
77.9
0.0
0.0
0.4
16.8
69.0
2.6
7.9
8.3
81.1
3.0
1.9
Autres pays d’Europe centrale et orientale
Slovaquie
Slovénie
Hongrie
Pologne
Tchéquie
15.0
59.7
34.4
14.8
10.6
76.6
6.8
31.1
1.1
63.7
0.5
58.3
8.1
3.0
3.9
Pays méditerranéens
Chypre
Malte
24.2
20.0
71.6
47.8
32.3
31.6
37.5
1.3
1.0
4.1
Pays baltes
0.0
0.0
5.0
5.3
2.4
Source : COMMISSION EUROPéENNE (2006), p.14
Si l’on compare la part de chaque type d’aide dans le total des aides accordées
à l’industrie manufacturière et aux services, sur la période 2002-2004, les exonérations
fiscales ont davantage été utilisées que les subventions (37,5% vs. 18,4%) dans les
nouveaux Etats membres tandis que la tendance inverse se présentait dans les anciens
Etats membres (31,6% vs. 51,7%).
Mais ce sont les garanties qui étaient l’instrument d’aide le plus utilisé, représentant 41% du total des aides au cours de la période 2000-2003. Mais de nouveau, ce
pourcentage est sujet à caution dans la mesure où il est surtout dû à la proportion de
garanties accordées aux banques en République tchèque.
2.22
Le Code de conduite en matière de fiscalité des entreprises
Le Code de conduite sur la concurrence fiscale dommageable s’est mis
progressivement en œuvre. La démarche n’est pas celle d’une Directive, mais d’un
engagement politique des Etats membres, qui se sont engagés à démanteler progressivement les régimes préférentiels d’impôt des sociétés qui ont été jugés générateurs
de compétition fiscale dommageable. Sont considérés comme tels les régimes fiscaux
qui engendrent un taux d’imposition effectif significativement inférieur à celui qui
s’applique normalement dans l’Etat membre et qui ont en outre une des caractéristiques
suivantes : être isolés de l’économie domestique, accorder des avantages fiscaux en
dehors de toute activité économique réelle et de présence économique substantielle,
reposer sur des règles de détermination des bénéfices qui s’écartent des principes
internationaux en vigueur41 ou encore être octroyés de façon non transparente.
41
C'est-à-dire les lignes directrices sur les prix de transfert éditées par l'OCDE.
115
Dans les pays de l’UE15, la mise en œuvre du Code de conduite est achevée:
les 66 mesures identifiées comme dommageables ont été démantelées, certaines
d’entre elles bénéficiant de procédures de phasing-out.
En 2003, le Groupe « Elargissement » a dressé une liste de 30 mesures fiscales dommageables de manière similaire à ce qui avait été réalisé précédemment pour les anciens
Etats membres. Certains pays ont demandé des périodes de transition qui s’étendent
parfois jusque 2010, voire 2016. Ainsi, Malte bénéficie d’une période de transition
pouvant s’étendre jusque fin 2010 pour certaines mesures jugées dommageables.
2.23
Les incitants fiscaux généraux en vigueur
Sont ici présentées les exemptions générales, que celles-ci prennent la forme
de déductions pour investissement, de crédits d’investissement, d’exemptions ou de
taux réduits, régimes d’amortissements plus avantageux, report des pertes sur une
plus longue période, etc.
Dans certains nouveaux pays membres, aucun incitant n’est disponible, c’est
le cas à Chypre et en Estonie. Ces pays ont opté pour un taux d’impôt des sociétés
bas avec une base large, et donc sans incitants fiscaux spécifiques.
De nouveaux programmes applicables depuis peu prévoient des exemptions
fiscales qui sont conformes au droit communautaire et des outils pour faciliter l’investissement étranger. Parmi les exemptions générales, on retrouve en premier lieu le
crédit d’investissement (Hongrie, Lettonie, Malte, Slovaquie), ensuite la possibilité
de pratiquer des amortissements accélérés (Lettonie, Malte, Pologne) ou la possibilité
de pratiquer des taux réduits (Lituanie, Malte, Pologne, Tchéquie).
En ce qui concerne les anciens pays membres, certains offrent très peu, voire aucun
- c’est le cas en Suède -, incitants particuliers à l’investissement. La possibilité d’amortissements accélérés est assez répandue (Allemagne, Belgique, Finlande, France,
Italie), ainsi que le crédit d’investissement (Luxembourg, Portugal).
Les aides à l’investissement des entreprises en capital humain (via par
exemple la possibilité de déduction des dépenses liées à la formation des employés)
sont plus limitées : on n’en trouve qu’en Autriche et en Italie (depuis 2003).
Dans le contexte de la mise en conformité avec la politique européenne,
certains incitants ont disparu ou sont en phasing out, comme la suppression en Grèce
des exemptions d’impôt pour bureaux offshore établis à partir de 2002.
116
Tableau 13
Description des incitants fiscaux de portée générale
Pays
Allemagne
Autriche
Belgique
Danemark
Espagne
Finlande
France
Grèce
Irlande
Italie
Luxembourg
Pays-Bas
Portugal
Royaume-Uni
Suède
Chypre
Estonie
Hongrie
Lettonie
Lituanie
Malte
Pologne
République tchèque
Description des incitants fiscaux
Amortissements accélérés ou additionnels
Dotation pour dépenses liées à la formation des employés
Déduction pour investissement ; amortissements accélérés
Amortissements accélérés
Amortissements accélérés ; exemptions totales ou partielles d’impôt, incitants au développement de certaines régions
Exemptions d’impôt ; constitution de réserves exonérées pour
futurs investissements productifs
Dépenses pour programmes de formation déductibles
Crédits d’investissement; exemption d’impôt partielle pour de
nouvelles activités industrielles
Déduction pour investissement
Incitants pour projets d’investissements industriels ; crédits d’investissement ; incitants au développement de certaines régions
Avantages fiscaux à certaines zones qualifiées de « zones d’entreprise »
Supprimés depuis janvier 2003
Supprimés depuis janvier 2000
Maintien d’exemptions fiscales liées à l’emploi, au développement des technologies de l’information, à l’environnement ; ratios
d’intensité définis par régions, volume d’investissement et pour
certains secteurs sensibles
Crédits d’investissement, bénéfices fiscaux pour les « zones à
développement spécial », avantages transitoires pour les zones
économiques spéciales et ports francs
Incitants pour sociétés en zones franches (législation amendée au
01.05.2004), amortissements accélérés, avantages pour le réinvestissement de bénéfices
Taux réduits, crédits d’impôt, amortissements accélérés pour
le développement industriel de sociétés actives dans certains
secteurs cibles (Business Promotion Act), incitants fiscaux dans le
domaine de la navigation et des activités de port franc
Amortissements accélérés, zones économiques spéciales
Allègement fiscal total de 10 ans pour les nouvelles sociétés et
allègement partiel pour les projets d’expansion (Allègement limité
à l’impôt des sociétés additionnel généré par l’investissement).
Il est mis fin à l’allègement fiscal quand l’aide ainsi octroyée
atteint 50% de l’investissement en actifs corporels ; incitants pour
l’emploi.
Slovaquie
Crédit pour investisseurs stratégiques (aboli dès 2007), exonération fiscale pour les sociétés en participation (aboli dès 2007)
Slovénie
Déduction pour investissement, réserves exonérées d’impôt pour
certains investissements (abolies en 2005)
117
2.24
Les incitants fiscaux à la R-D
Les incitants peuvent prendre plusieurs formes : crédit d’impôt, déduction
majorée des coûts de projets R-D, réduction des charges salariales pour les employés
actifs en R-D ou encore amortissements accélérés. Le Tableau 14 détaille les incitants
en vigueur dans les pays de l’UE.
Tableau 14
Incitants fiscaux à la R-D
Description de l'incitant fiscal
Pays
Allemagne
dotation pour 25% des dépenses en recherche-développement
Belgique
Déduction pour investissement en R-D respectueux de l’environnement ; exonération d’impôt des sociétés pour personnel
supplémentaire affecté à la recherche scientifique ; dispense de
versement du précompte professionnel pour chercheurs.
déduction de 150% des coûts
crédit d’impôt de 30% des dépenses en recherche-développement
crédit d’impôt pour les dépenses R-D depuis 2004 ; exemption totale d’impôt des sociétés pour 3 ans pour les sociétés actives dans
les pôles de compétitivité reconnus comme « zones R&D »
réserves exonérées pour investissements comme développement
de software et de technologies
crédit d’impôt pour dépenses R-D depuis 2004
Danemark
Espagne
Finlande
France
Grèce
Irlande
Italie
Luxembourg
Pays-Bas
Portugal
Royaume-Uni
Suède
Chypre
Estonie
Hongrie
déduction de 10% des coûts en recherche-développement
réduction pour charges salariales pour employés actifs en R-D :
amortissements libres pour actifs utilisés en R-D
crédit d’impôt lié à une réserve pour le financement de projets
R-D
amortissement à 100% la première année ; déductions majorées
pour dépenses R-D
crédit d’impôt pour la promotion du développement, depuis 2003
; crédit d’impôt de 10% des coûts salariaux d’employés actifs
dans les activités de recherche ; déduction à 200% des coûts de
R-D ; taux d’intensité définis pour le domaine de la R-D
Lettonie
-
Lituanie
-
Malte
Pologne
République tchèque
Slovaquie
Slovénie
118
-
Autriche
Voir les incitants fiscaux de portée générale. Les activités des
secteurs cibles reprennent la R-D. Crédits d’impôts R-D réservés
aux PME à partir du 01.01.2005
déduction des coûts R-D et possibilité éventuelle de reporter cette
déduction les trois années suivantes en cas de perte fiscale, etc.
incitants fiscaux introduits en 2006 : réduction d’impôt de 20%
pour les investissements en équipement dans la R-D
Ces aides à l’investissement en R-D sont largement répandues parmi les anciens pays membres et concernent, selon le cas, les investissements et/ou les dépenses
de personnel. On constate ces dernières années une augmentation des incitants R-D :
nouvel incitant fiscal en Belgique avec la dispense de versement du précompte professionnel pour certains chercheurs, nouveau crédit d’impôt en France et en Irlande en
2004, nouvelles déductions majorées des dépenses R-D au Royaume-Uni en 2002.
Les incitants fiscaux à la R-D étaient peu répandus dans les nouveaux Etats
membres jusqu’au début 2005 mais on constate, sur la période 2004-06, quelques
cas significatifs. Certains pays, tels la Hongrie, la République tchèque et la Slovénie,
semblent même en faire un instrument de politique fiscale important, en privilégiant
même cet instrument par rapport à la baisse du taux d’imposition. A l’inverse, les
pays baltes, la Pologne et la Slovaquie n’offrent aucun incitant fiscal à la R-D.
HONGRIE
La politique d’innovation du gouvernement hongrois comprend un important
programme d’incitants fiscaux pour les firmes qui investissent en R-D. Ce programme,
détaillé dans l’encadré ci-après comprend :
-
une taxe sur l’innovation qui, de facto, n’est due que par les entreprises qui
ne font pas de dépenses de R-D,
-
des « extra-cost deductions » et des crédits d’impôts pour les dépenses de
R-D,
-
un plafond, variable selon le montant de l’investissement et sa localisation,
pour l’effet des incitants.
119
Le système d'incitation fiscale à la R-D en Hongrie
Le gouvernement hongrois a introduit une taxe spéciale pour l’innovation
pour toutes les sociétés employant au moins 50 employés. Toutefois, les taxes
d’innovation sont remboursables si le même montant est investi en R-D dans
une institution de recherche publique.
La déduction des coûts R-D déductibles à 200% (voire à 300%) permet aux
sociétés de déduire les coûts directs de la recherche (y compris la recherche
appliquée et le développement expérimental) à 200%, voire à 300% si le
contribuable est engagé dans des recherches menées sur les lieux gérés par
une institution de recherche fondée par l’Académie scientifique hongroise ou
un institut de formation supérieure. Le montant ne peut pas excéder HUF50
millions par an (soit EUR 188.210).
Le crédit d’impôt pour la promotion du développement (development tax
allowance) est entré en vigueur le 01.01.2003. Il concerne les investissements
répondant aux conditions et qui sont réalisés dans le cadre d’un programme
de développement. A partir du 01.01.2004, il est étendu aux investissements
effectués en recherche de base, en recherche appliquée ou en développement
expérimental, sur les lieux gérés par une institution de recherche fondée par
l’Académie scientifique hongroise ou un institut de formation supérieure.
IL est également octroyé un crédit d’impôt pour 10% des coûts salariaux
d’employés actifs dans des activités de recherche. Les coûts salariaux visés
sont ceux comptabilisés comme coûts directs de la recherche, recherche appliquée et développement expérimental.
Les ratios d’intensité plafonnent l’effet de ces incitants : l’avantage fiscal ne
peut excéder le montant obtenu sur base du ratio d’intensité, diminué de tous
les subsides directs. Les indicateurs d’intensité expriment le montant d’incitant
maximal disponible. Ils sont fonction du niveau de développement de la région
d’investissement, du volume de l’investissement avec des taux particuliers
pour certains secteurs sensibles, et en conformité avec les principes généraux
européens d’aides d’Etat.
Si l’on prend l’exemple d’un investissement de 135 millions € à Budapest, le
ratio d’intensité est défini comme suit :
-
critère régional : le ratio d’intensité applicable à Budapest est fixé à
35%
-
critère du volume d’investissement : une restriction supplémentaire est
ajoutée au critère régional pour tout volume d’investissement supérieur
à 50 millions €. Cette restriction consiste à limiter la portée du ratio
d’intensité régional, de 50% pour tout investissement entre 50 et 100
millions €, et de 34% pour tout investissement supérieur à 100 millions €
En décomposant, cela donne (50*35%) + [(100-50)*35% 50%] + [(135100)*35%*34%], le résultat étant un montant d’incitant octroyé égal à 30,42
millions €
120
RÉPUBLIQUE TCHÈQUE
Il n’y avait pas d’incitants fiscaux spécifiques à la R-D avant 2005. La législation fiscale a été amendée avec effet au 1er janvier 2005 dans le but de soutenir
l’investissement privé en R-D. Une nouvelle déduction fiscale de la base I.Soc est
mise en place.
Les coûts de R-D éligibles peuvent être déduits à 200% dans le calcul du résultat
fiscal. Si une société subit une perte fiscale dans l’année ou que sa base imposable
est moins élevée que le montant des coûts R-D, la partie restante de la déduction peut
être reportée sur les trois années suivant l’année fiscale en question. Les coûts R-D
qui y donnent droit sont les coûts subis pour acquérir ou conserver les revenus et s’ils
sont enregistrés indépendamment des autres dépenses : les coûts directs (salaires des
employés R-D), l’amortissement fiscal des actifs fixes utilisés pour activités R-D,
d’autres dépenses opérationnelles directement liées aux activités R-D.
SLOVÉNIE
Sous le nouveau code slovène d’impôt sur les revenus des sociétés, effectif
au 01.01.2005, le système d’incitants à l’investissement a changé. Désormais, la
base imposable peut être réduite de 10% pour les investissements en équipement et
en actifs incorporels à long terme. La réduction de base imposable est portée à 20%
pour les investissements en équipement pour la R-D. Dans les deux cas, le montant
déductible est limité à la base imposable. Si les actifs acquis sont cédés dans les trois
ans, la déduction est reprise.
2.25
Quelles convergences ?
Malgré l’existence des cadres communs que sont la procédure de contrôle
des aides d’Etat et le Code de conduite, la convergence laisse place aux disparités,
parfois très significatives, quand la comparaison aborde les incitants fiscaux à l’investissement. L’application du Code de conduite dans les nouveaux Etats membres
a certes éliminé ou mis en phasing out les régimes fiscaux préférentiels jugés dommageables au regard de ce code, dont le cas le plus clair était le tax holiday réservé à
l’investisseur étranger. Il subsiste cependant de nombreuses incitations fiscales, dont
certaines de portée générale qui sont parfaitement compatibles non seulement avec
le Code de conduite mais aussi avec les règles applicables en matière d’aides d’Etat.
On trouve même des zones franches ou autres synonymes.
Le même constat prévaut pour les incitants fiscaux à la R-D. Dans les nouveaux Etats membres, certains n’offrent aucun incitant fiscal à la R-D tandis que
d’autres en ont fait un élément important de leur politique fiscale.
121
Conclusions
Le but de cet article était de faire le point sur l’évolution de l’impôt des
sociétés en Europe d’un double point de vue : l’évolution des taux d’imposition et la
comparaison des bases imposables.
A l’arrière plan de l’évolution des taux d’imposition se trouve la question
de la concurrence fiscale. Des baisses de taux, parfois spectaculaires ont eu lieu dans
les nouveaux Etats membres : peut-on en déduire qu’il y ait un processus généralisé
de concurrence fiscale ? La réponse à cette question doit être nuancée.
Globalement, l’imposition du capital est plus faible dans les NEM que dans les pays
de l’UE15 et ceci vaut également pour l’imposition des bénéfices des sociétés lorsqu’elle est mesurée de façon macro-économique. Mais si l’imposition est en moyenne
plus faible, elle est aussi plus dispersée : les taux bas ne sont pas nécessairement la
règle.
L’examen des réformes fiscales qui ont été mises en œuvre au cours des cinq dernières années confirme le clivage entre pays de l’UE15 et NEM : les réformes sont
plus fréquentes chez ces derniers, les baisses de taux plus nettes, mais tout ceci a été
permis par des facteurs qui ne sont pas nécessairement récurrents : l’alignement sur
le Code de conduite en matière de fiscalité des entreprises et un report de la charge
fiscale globale sur la consommation lui-même facilité par la mise en conformité avec
l’acquis communautaire.
Un examen détaillé de l’évolution des taux d’imposition fait apparaître que les baisses
de taux ne sont pas nécessairement synchronisées dans une spirale descendante. Il y
a certes des « foyers de concurrence fiscale » localisés mais pas de processus global.
Ainsi, l’Allemagne a déclenché avec sa réforme de 2001 des baisses de taux dans les
pays limitrophes. Un autre cas est celui des pays baltes et de la Pologne et le troisième
élément déclencheur se situe en Slovaquie. Seul ce dernier semble avoir affecté les
pays de l’UE15, et plus particulièrement l’Autriche. L’absence de synchronisation
entre les baisses de taux dans les NEM et dans les pays de l’UE15 peut s’expliquer
comme suit : le « centre » bénéficierait toujours d’une rente de localisation et les
flux d’investissement direct entrants dans ces deux zones n’étaient pas concurrents,
car ceux dirigés vers les NEM étaient motivés par des facteurs spécifiques, dont le
processus de privatisation.
Si tel est bien le cas, la conclusion selon laquelle il n’y aurait pas eu jusqu’à
présent de processus de concurrence fiscale généralisé ne vaudrait pas nécessairement
pour le futur : l’accroissement de l’intégration pourrait faire disparaître la « rente
du centre » et rendre les flux d’investissement direct entrants dans les NEM et dans
l’UE15 davantage concurrents. Nous rejoignons en fait SORENSEN (2006) quand il
conclut après l’examen des mêmes évolutions, « Although those who fear a race to
the bottom in capital income taxes may seem to have cried “wolf” too many times,
the wolf may yet show up some day ! »
Globalement, il semble que la recherche de facteurs attractifs, dont font partie
des taux d’imposition bas, est davantage présente que la volonté de convergence. Alors
qu’en 2003, seulement cinq des nouveaux pays membres avaient procédé à une baisse
de leurs taux nominaux d’imposition des sociétés, en 2005, il ne reste que Malte et la
Slovénie qui ont conservé leurs taux en vigueur en 2000. Du point de vue de l’assiette
imposable, s’il est certain que certaines mesures incitatives pour les investissements
ont été supprimées ou sont en phasing out (vu la nécessité de se conformer aux règles
européennes limitant les aides d’Etat), certains incitants spécifiques ont été remaniés
ou subsistent toujours et d’autres ont été introduits, notamment dans le domaine de
la R-D.
La convergence des bases imposables apparaît moins nettement que la baisse
des taux. Il existe certes un socle commun avec l’appui sur les pratiques comptables,
les grands principes de déductibilité des charges et les règles d’évaluation des stocks.
Les règles d’amortissements sont moins divergentes que ne le sont les taux d’imposition.
122
Mais les divergences sont nombreuses dans d’autres domaines : on les trouve dans
les conditions de déductions de certaines provisions (créances douteuses) et dans
les modalités de déduction des pertes, ainsi que dans les méthodes d’élimination
de la double imposition et de taxation/immunisation des plus-values. De plus, la
consolidation inhérente à une base taxable commune est à l’opposé du mouvement
vers l’exemption constaté dans les méthodes d’élimination de la double imposition:
consolider, c’est appliquer l’I.Soc du pays de résidence : exempter, c’est appliquer
celui du pays de la source.
Le chemin vers une base taxable commune est donc loin d’être évident et les
stratégies non-coopératrices semblent plus en vogue que l’harmonisation : l’avenir
pourrait être celui d’une course commune à la baisse, plutôt qu’une course à la base
commune.
Plaide d’abord en ce sens le fait que la solidarité entre Etats membres ne
s’exprime pas nettement dans le budget européen : la porte est donc ouverte à des
stratégies du chacun pour soi où le but est d’attirer par une fiscalité compétitive l’investissement direct étranger, perçu comme porteur de rattrapage.
La concurrence à la baisse semble en outre possible, même dans les limites imposées
par les critères d’accession à l’Union monétaire. L’explication n’est pas qu’elle serait autofinancée par un effet « de Laffer » mais pour la plupart des nouveaux Etats
membres, financer une baisse d’impôt des sociétés par un report de la charge fiscale
sur la consommation est une option parfaitement praticable. Elle l’est moins si le
report se fait sur le travail, d’abord parce que certains d’entre eux ont déjà des taux
de cotisations sociales élevés, mais aussi parce qu’elle est en opposition aux grandes
orientations de politique économique au niveau européen.
Les Etats membres n’auraient-ils pas pourtant tout intérêt à se soucier des
convergences possibles de taux et d’assiette d’imposition ? Les avantages comparatifs
engendrés par une moindre pression fiscale dans un Etat peuvent être de très courte
durée et se trouver annihilés suite à une diminution équivalente dans un autre Etat
membre ajustant son taux et/ou sa base imposable : une politique fiscale compétitive
n’assure pas nécessairement la compétitivité structurelle. En outre, la concurrence
fiscale a également des effets dommageables au niveau des finances publiques en termes de déformation de la structure fiscale et de qualité des infrastructures et services
publics que bon nombre de pays de l’UE15 ne sont pas forcément prêts à accepter.
Pour penser convergence, il faut penser attractivité globale de l’Union
européenne, et non avantage comparatif d’un Etat membre sur un autre Etat membre.
La voie vers la convergence ne signifie pas nécessairement l’uniformisation, mais
demande une stratégie coopératrice en matière fiscale. Au niveau de l’ensemble de
l’Union européenne, une telle stratégie peut s’avérer plus profitable qu’une course à
la baisse dans le cadre d’une stratégie non-coopérative. Encore faudrait-il, pour cela,
que la politique fiscale européenne soit guidée par autre chose que la minimisation
des entraves fiscales et des coûts que la fiscalité impose aux entreprises. La dernière
avancée majeure de la fiscalité européenne, qui a débouché sur le Code de conduite
et sur la Directive « Epargne » a commencé par un document, remis à l’ECOFIN de
VERONE en mars 1996, qui ajoutait aux objectifs de la politique fiscale, en plus du
« grand marché ». Le taux d’emploi et la réduction des déficits budgétaires. Reste à
voir si cette époque est totalement révolue…..
123
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