L`ACCOMPAGNEMENT SOCIAL LIÉ AU LOGEMENT MIS EN

Collège Coopératif
Rhône-Alpes
L'ACCOMPAGNEMENT SOCIAL LIÉ AU LOGEMENT
MIS EN OEUVRE CHEZ UN BAILLEUR SOCIAL
Recherche sur les effets de l’internalisation d’une mesure d’accompagnement
au sein de l’Opac du Rhône
Mémoire présenté en vue de l'obtention du
Diplôme Supérieur en Travail Social
D.S.T.S.
DIRECTEUR DE RECHERCHE :
Annick MARNAS
PRESENTE PAR :
Françoise LESUEUR
Lyon 2005
SOMMAIRE
AVANT PROPOS ..............................................................................................................................4
INTRODUCTION GENERALE ..................................................................................................... 6
PREMIERE PARTIE : Le logement social face à la question sociale :
Comment l’Opac du Rhône, un office HLM, s’inscrit-il dans la politique du logement envers
les plus démunis ?..................................................................................................................... 13
1.
Chapitre 1 : Repères historiques de la politique du logement et des politiques pour le
logement des publics défavorisés .............................................................................................30
1.1. Définitions de la catégorie « public défavorisé » .................................................................31
1.2. L’élaboration d’une politique du logement ..........................................................................52
1.3. Droit au logement et dispositifs en faveur des personnes défavorisées................................56
1.3.1. Fondement de la loi Besson et modalités d’application.................................................56
1.3.2. Le Plan Départemental du Rhône ..................................................................................58
1.3.3. Le Fonds de Solidarité pour le Logement : une des actions du Plan Départemental du
Rhône…… ...............................................................................................................................59
1.4. Présentation de l’Opac du Rhône .........................................................................................60
2.
1.5. La démarche d’internalisation ..............................................................................................61
Chapitre 2 : l’accompagnement social lié au logement : une composante de la fonction
sociale des organismes HLM....................................................................................................63
2.1. Définitions de l’accompagnement social..............................................................................64
2.2. L’accompagnement social et intervention sociale................................................................66
2.3. L'Accompagnement Social lié au Logement ........................................................................68
2.3.1. Contexte historique de l’ASLL ......................................................................................68
2.3.2. L’ASLL au croisement des Politiques Publiques ..........................................................70
2.3.3. L’organisation de l’ASLL dans le PDALPD du Rhône.................................................72
2.4. La difficile poursuite de la mixité du logement social .........................................................75
2.5. Une fonction sociale à l’Opac du Rhône ..............................................................................77
3.
2.6. Les objectifs de l’ASLL à l’Opac du Rhône ........................................................................83
Chapitre 3 : Conception de l’observation...............................................................................86
3.1. Définition du concept de rationalité .....................................................................................87
3.2. La méthode d’observation ....................................................................................................90
3.3. La population enquêtée.........................................................................................................91
3.4. Le guide d’entretien..............................................................................................................95
DEUXIEME PARTIE : Internalisation de l'ASLL: un processus d'intégration des difficultés
des familles démunies dans la gestion d'un bailleur .............................................................63
1. Chapitre 1 : synthèse du recueil des données .........................................................................98
1.1. Public défavorisé : une image polymorphe ..........................................................................99
1.1.1. Les difficultés économiques.........................................................................................102
1.1.2. Le stigmate...................................................................................................................103
1.1.3. Le rapport institutionnel...............................................................................................104
1.2. Le déclenchement de l’ASLL : la réponse à des demandes multiples ...............................106
1.3. Les modalités de prescription de l’ASLL...........................................................................109
1.3.1. Entre les critères du FSL et ceux du gestionnaire........................................................109
1.3.2. La gestion du risque et la responsabilité ......................................................................111
1.4. Les objectifs de l’ASLL : Favoriser l’accès et le maintien ................................................113
1.5. L’articulation de l’ASLL avec la gestion locative : la distinction dans un travail d’équipe
...........................................................................................................................................114
1.6. Les enjeux de la complémentarité ......................................................................................115
2.
1.7. Les raisons d’une démarche d’internalisation ....................................................................117
Chapitre 2 : Analyse ...............................................................................................................122
2.1. La figure de la personne démunie.......................................................................................124
2.1.1. Les mal logés et les conditions d’accès au logement social ........................................124
2.1.2. Le stigmate et l’institution personnifiée.......................................................................126
2.1.3. Les politiques publiques...............................................................................................128
2.1.4. L’émergence d’une fonction sociale à l’Opac du Rhône.............................................132
2.1.5. L’ASLL : un nouveau mode d’accès au logement sur prescription.............................134
2.1.5.1. Le déclenchement de l’ASLL..............................................................................137
2.1.5.2. Le repérage des ménages .....................................................................................139
2.2. Le paradoxe de la distinction..............................................................................................141
2.2.1. Un rapport temporel différencié...................................................................................142
2.2.2. Intégration et sens ........................................................................................................142
2.3. L’internalisation de l’ASLL : un processus de rationalisation ...........................................144
2.3.1. La rationalité des moyens par rapport au public démuni .............................................145
2.3.2. Contrôle du parc social et contrôle social ....................................................................147
2.3.3. La figure du travailleur social ......................................................................................150
2.3.4. L’image du bailleur......................................................................................................152
CONCLUSION .............................................................................................................................119
BIBLIOGRAPHIE ........................................................................................................................124
ANNEXES ......................................................................................................................................134
SIGLES ...........................................................................................................................................136
5
AVANT-PROPOS
6
Conseillère en Economie Sociale et Familiale depuis 1988, j'ai exercé des fonctions très
différentes d’une expérience à l'autre.
Après avoir été animatrice formatrice dans un stage de qualification professionnelle, j’ai
travaillé dans le domaine du handicap, au sein d’un foyer de vie.
J'ai ensuite choisi de découvrir le domaine du logement, ce qui représentait pour moi le
prolongement d'une réflexion sur les aspects de la vie quotidienne des personnes
handicapées. Le changement de champ professionnel fut radical. Je découvrais l’univers
complexe du logement social qui m’était jusque là totalement inconnu. La loi Besson
venait d'être votée et les Plans Départementaux se mettaient en place.
En 1989, l’Opac du Rhône décentralise ses services ; la commercialisation des
logements et leur entretien sont désormais assurés par une équipe de techniciens et
d'agents administratifs en agence. Des travailleurs sociaux intègrent les agences; je suis
embauchée en 1991 pour intervenir auprès d’une équipe implantée à Vénissieux dans le
quartier des Minguettes en tant que Conseillère Sociale.
En 1998, je change d’agence pour intervenir sur les communes de Lyon et Villeurbanne.
Le patrimoine est très différent de celui que j’avais connu jusqu’à présent. Je passais
d’un habitat concentré à un habitat diffus et de conception plus diversifiée. Ma mission
se situe à l’interface de l’action sociale, de la gestion du patrimoine et du suivi des
locataires. Je contribue à la mise en oeuvre du dispositif du Fonds de Solidarité au
Logement et conduis des mesures d’accompagnement social lié au logement.
Aujourd’hui, j’ai choisi d’entreprendre cette formation pour développer d’autres
connaissances autour de ma pratique professionnelle. Aller à la rencontre de la
problématique du logement aujourd’hui me semble nécessaire, compte tenu de la
persistance du phénomène d’exclusion, malgré la multitude des dispositifs de politiques
publiques dans le domaine de l’insertion par le logement.
La question du traitement de la demande de logement des plus démunis reste pour moi
toujours
entière.
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Roger Quilliot, préface du livre de Bruno Lefevre, Michel Mouillart, Sylvie Occhipinti : Politique du
logement, 50 ans pour un échec, l’ Harmattan 1991 page 3
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ü nt. L’intervention publique s’est progressivement mise en place pour permettre
un meilleur accès au logement, visant à répondre aux crises successives rencontrées :
« L’intervention publique en matière d’accès au logement n’est pas nouvelle. Depuis le
début de l’industrialisation au XIXe siècle, le logement social est en crise chronique,
connaissant de façon constante des pénuries, des inadaptations entre l’offre et la
demande, des inégalités fortes selon les groupes sociaux. »2
Les organismes de logement social doivent désormais répondre aux injonctions de l’Etat
afin de participer à l'effort national, à savoir contribuer à la mise en œuvre d’une
politique du logement en particulier pour faciliter l’accueil et le maintien des personnes
défavorisées : « La pression exercée sur eux pour qu’ils accueillent davantage de
ménages en difficulté dans le cadre des différents dispositifs qui se mettent en place, est
forte. Elle l’est d’autant plus que la loi Besson a renforcé la légitimité des représentants
de la puissance publique à veiller à la préservation de la vocation sociale du parc
locatif public. ».3 La notion de « vocation sociale » du parc HLM est un paradigme que
nous essayerons, tout au long de notre première partie de définir ; il interroge
directement le cadre et le contexte de notre propre intervention sociale.
Les politiques du logement et plus particulièrement le volet social va constituer dans les
années 90 une des priorités du gouvernement. La loi Besson n° 90-449 du 31 mai 1990
renforcée par la loi contre les exclusions n° 98-657 du 29 juillet 1998 illustre la volonté
croissante de la prise en compte du droit social ( ici le droit au logement ) et proclame à
la fois l’obligation d’une solidarité nationale et la mise en place de dispositifs
spécifiques pour que chaque citoyen, quelle que soit sa situation socio-économique
puisse accéder à un logement et s’y maintenir.
On va assister à une recomposition de l’action publique par l’affirmation d’un «droit au
logement » en aménageant un cadre d’intervention et en mettant en cohérence des
actions du niveau national au niveau local.
Comment les organismes HLM ont-ils appréhendé la permanence des phénomènes
d’exclusion à partir des contraintes économiques de marché et de la mise en œuvre du
droit au logement ?
2
Michel Borgetto, Robert Lafore : Droit de l’aide et de l’action sociales, 2éme édition, Montchrestien,
1996, page 399
3
IFMO, De la loi Besson au plan d’urgence, Séminaire des 2 et 3 juin 1997, Article : Repositionnent des
acteurs du partenariat, René Ballain, page 68
25
En effet, nous constatons que la population des logements sociaux s’est nettement
paupérisée ces dernières années. 59% des locataires HLM ont des revenus inférieurs à
60 % des plafonds de ressources1 .
La priorité donnée à l’aide à la personne plutôt qu’à l’aide à la pierre avec la loi Barre
en 1977 n’a pas eu les effets escomptés car elle n’a pas tenu compte de ce que l’on
voyait poindre à l’horizon : la crise économique. Le mécanisme de solvabilisation des
ménages mis en place après la deuxième guerre mondiale par le biais des allocations
logement a des effets limités depuis les années 80 : « Aujourd’hui, ces formes
d’interventions perdent, en revanche, de leur efficacité et les modalités d’ajustement
sont plus complexes »2. Le parc HLM, dont la construction et la commercialisation des
logements est fortement soumise à une réglementation fiscale moins avantageuse, avec
des nouvelles règles d’attribution des logements plus contraignantes (le droit de
réservation), n’a, par ailleurs, plus l’offre suffisante permettant un ajustement face à la
demande, toujours croissante.
Les instances politiques au niveau des communes, des départements et de l’Etat se sont
approprié la question sociale des plus démunis et élaborent des réponses nouvelles
comme la production du logement d’insertion, la mécanique de réservation des
logements par le contingent préfecture, la création de commissions d’articulation de
l’offre et de la demande. Les organismes HLM sont désormais soumis aux nouvelles
règles qui les obligent à élargir leur politique d’accueil vers un public plus démuni. Le
RMI avait déjà provoqué le même effet sans pour autant remettre en question aussi
fondamentalement le positionnement des organismes.
Les élus jouant aujourd’hui un rôle prépondérant dans la définition d’une politique du
logement, les enjeux se situent non seulement sur la question des investissements en
logements neufs mais aussi sur une politique patrimoniale (réhabilitations,
requalification des quartiers), sur une politique des loyers et enfin sur la gestion sociale
du parc HLM : « …le logement n’apparaît que comme l’un des éléments d’une logique
de précarisation et d’exclusion tout à la fois de groupes et d’espaces : la pauvreté, le
chômage, les tensions sociales dans certains quartiers, tout cela va nécessiter une
1
Plafond de ressources HLM: barème de ressources actualisé chaque année à N – 2 pour l’attribution des
logements sociaux.
2
René Ballain, Regard sur la politique du logement en faveur des défavorisés, Recherche et prévisions n°
62 CNAF 2000 page 4
26
réponse élargie, qui va se composer autour des thématiques de l’insertion et du
développement social.»1.
Dans les années 80 et 90, l’action publique se recompose en aménageant des cadres
d’intervention confrontant la politique du logement, technicienne, à celle de l’action
sociale, domaine du travail social : «Visant à rendre effectif le droit au logement
affirmé, dans son principe, par la loi Quilliot, la mise en œuvre a conduit à la
progressive structuration d'un nouveau champ de l'action publique, lequel se
caractérise par l'introduction d'autres modalités d'intervention que celles qui
prévalaient jusque là dans la sphère du logement, et par la mobilisation des agents du
social.»2 .
La loi Besson renvoie aux Conseils Généraux la responsabilité de définir, au sein de
chaque département, les publics en difficulté et les modalités de traitement et
d’amélioration de la situation du logement. Elle a institué deux outils rendus
obligatoires dans tous les Départements : le Plan Départemental d'Action pour les
Personnes Défavorisées3. Il coordonne l'ensemble des moyens permettant aux personnes
éprouvant des difficultés particulières d'être orientées vers une offre de logement
adaptée : analyse des besoins, typologie par bassin d’habitat, création d’une offre de
logement supplémentaire ou spécifique.
Le deuxième outil est le Fonds de Solidarité au Logement (FSL)4. Il accorde des
garanties et des aides financières pour l’accès au logement et des aides financières pour
le maintien dans les lieux. Il finance des mesures d'Accompagnement Social Lié au
Logement (ASLL)1. Les actions du FSL font aujourd’hui leur preuve pour permettre
l’accès ou le maintien dans un logement. Mais, paradoxalement, les Plans
Départementaux sont confrontés à une demande croissante de prise en charge des
situations de précarité : « L’action publique s’est progressivement confrontée à la
massification et à la permanence des difficultés des ménages pour accéder à un
logement ou s’y maintenir. En d’autres termes, alors qu’on pensait résorber un stock de
1
Michel Borgetto, Robert Lafore, op cit, page 416
René Ballain, Marie Christine Jaillet : Le logement des plus démunis : quel accompagnement social ?
revue Esprit 1998 page 129
3
nous utiliserons aussi le sigle PDALPD pour désigner le Plan Départemental
4
nous utiliserons désormais le sigle FSL pour désigner le Fonds de Solidarité au Logement
1
nous utiliserons désormais le sigle ASLL pour désigner l’Accompagnement Social Lié au Logement
2
27
situations difficiles, il a fallu traiter les flux se reconstituant et enflant en même temps
que la précarité se développait »2.
C’est à partir de ce contexte que nous choisissons de développer une pratique sociale :
l’ASLL en tant que mesure de l’action sociale en direction des personnes en difficulté
avec le logement. Son contenu est difficile à circonscrire pour l’ensemble des opérateurs
même si les objectifs visant à permettre l’accès au logement ou le maintien sont
clairement définis. Les profils des professionnels ont sans doute une influence sur le
contenu et la conduite. Plus largement, l’ASLL est avant tout un dispositif au sens
énoncé par Jacques Ion « ….la définition renvoie t-elle à une problématique des fins et
des moyens pour mettre l’accent sur ces derniers, ou du moins sur l’effectif plutôt que
sur l’intention...Certes, chacun séparément se présente avec un discours sur sa finalité,
mais c’est bien d’abord des règles politico-administratives qui sont mises en avant »3.
Dans cette perspective, nous situons la mesure d’ASLL dans son cadre d’intervention
législatif : le politique et dans ses modalités de mise en œuvre : l’organisation
administrative.
Le PDALPD a conventionné 39 prescripteurs de l’ASLL pour l’année 2002 représentant
une grande diversité d’organismes. D’après le rapport de Frédéric Couty4, les
organismes conventionnés par le FSL réalisent généralement eux même l’ASLL ; seuls
deux organismes confient l’ASLL à d’autres structures : c’est le principe de la
prescription. Nous observons que 42% des mesures ASLL sont demandées et menées
par les bailleurs sociaux ce qui représente une part importante. A l’Opac du Rhône les
mesures d’ASLL sont menées par des intervenants sociaux plus communément nommés
des conseillers sociaux1. Le choix du ménage s’opère selon les catégories définies par la
loi Besson : soit par le type de logement (logement adapté), soit par le type de prestation
perçue (les bénéficiaires du RMI) ou encore par une approche subjective des difficultés
rencontrées par le prestataire de la mesure (les familles en grande difficulté). La
catégorisation des ménages interroge la pertinence de la désignation des ménages, au
2
René Ballain, Regard sur la politique du logement en faveur des défavorisés, CNAF, Recherches et
prévisions n°62, 2000, page 5
3
Jacques Ion, le travail social à l’épreuve du territoire, page 24 et 25
4
Couty Frédéric, Evaluation de l’accompagnement social lié au logement, Exploitation statistiques des
fiches d’évaluation, 2001, page 3,4 et 6
1
conseiller social : terme de la convention collective des organismes HLM
28
regard des prérogatives de la loi Besson, mais, également, au regard des opérateurs du
FSL dont font partie les bailleurs.
Nous attirons l’attention sur le fait que les bailleurs sociaux, dans le département du
Rhône réalisant des mesures d’ASLL, cumulent trois rôles : prescripteurs de la
mesure, ils définissent eux-mêmes les ménages qui seront suivis. En tant que
prestataires, ils réalisent eux-mêmes l’ASLL tout en jouant leur rôle de bailleur, c’est à
dire de gestionnaires de logements. C’est le cumul des trois rôles qui nous interroge. En
effet, l’internalisation des mesures d’ASLL au sein d’un organisme HLM est une
pratique peu courante à l’échelle nationale2. La notion d’internalisation met le bailleur
dans une disposition qui autorise le choix des bénéficiaires de l’ASLL et l’initiative
prise par le bailleur pour la mettre en place. Il définit le besoin, tout en répondant à la
demande à partir des catégories prédéfinies par la loi Besson. Enfin, dans les documents
institutionnels du FSL et à partir de propos recueillis lors des colloques sur le thème du
logement, nous avons relevé systématiquement l’observation suivante : l’ASLL est
vécue comme une mesure rassurante pour les bailleurs.
L’Opac du Rhône, lieu de notre activité professionnelle est l’un des bailleurs
concernés ; nous proposons de comprendre l’internalisation de l’ASLL avec la question
centrale suivante :
Comment l’internalisation de la mesure d’ASLL est t-elle perçue à l’Opac du
Rhône ?
Notre première partie s’attachera à rendre compte du contexte historique et économique
du logement social et du croisement avec les politiques publiques, les Plans
Départementaux, la loi sur le Renouvellement Urbain ayant donné de nouvelles
obligations pour les opérateurs de la politique locale du logement. Le champ de la
politique de l’action sociale s’élargit vers de nouvelles institutions et procède à des
formes diverses de collaboration. Nous tenterons donc de faire émerger les modalités
d’adaptation des bailleurs sociaux notamment de l’Opac du Rhône puisqu’il s’agit de
notre champ d’observation.
2
lors de la phase exploratoire, nous avons recueilli ces propos dans les rapports institutionnels annuels du
Plan Département du Rhône, dans les colloques nationaux de l’IFMO et localement avec la FONDA
Rhône Alpes en 2002 et ces constats furent confirmés lors d’une exploration téléphonique dans les
départements de la région Rhône Alpes.
29
Nous pensons que le fait d’avoir un réseau de conseillers sociaux réalisant des mesures
d’ASLL au sein des agences décentralisées, permet à l’Opac du Rhône de se doter de
moyens spécifiques pour traiter la question des « plus démunis ». D’où notre hypothèse
suivante :
L’internalisation de l’ASLL est perçue comme une démarche de rationalité des
moyens mis en œuvre vers les publics démunis. Autrement dit, le processus
d’internalisation de l’ASLL se traduit par l’intégration de travailleurs sociaux, seuls
habilités à exercer la mesure de l’ASLL pour loger les « plus démunis ». La présence
d’une fonction sociale à l’Opac du Rhône, représentée par les conseillers sociaux,
permettrait d’agir sur la gestion locative du bailleur, en limitant les coûts que pourraient
engendrer les problèmes rencontrés avec un public en difficulté, tout en maintenant la
dimension sociale du bailleur.
Afin d’approfondir les termes de notre hypothèse, il nous semble important d’aborder
dans le champ de la sociologie des organisations le concept de rationalité. Nous
développerons aussi le terme de « public démuni » au regard des politiques publiques
afin d’aborder les représentations de ce public.
Au regard de notre hypothèse, dans la deuxième partie, nous donnerons la parole aux
salariés de l’Opac du Rhône afin de nous saisir de leur perception du processus
d’internalisation, que nous mettrons en lien avec l’organisation de l’Opac du Rhône, en
matière d’accueil et de maintien des personnes défavorisées. Nous utiliserons pour cela
la méthode des entretiens semi-directifs auprès des salariés concernés par la mesure
d’ASLL.
Nous restituerons le contenu des entretiens, tout en analysant les faits qui ont engendrés
le processus d’internalisation, les effets escomptés sur la pratique des conseillers
sociaux, des cadres de l’Opac du Rhône et, sur leur environnement professionnel.
30
PREMIERE PARTIE :
Le logement social face à la question sociale :
Comment l’Opac du Rhône, un office HLM,
s’inscrit-il dans la politique du logement
envers les plus démunis ?
31
1.
Chapitre 1 : Repères historiques de la politique du
logement et des politiques pour le logement des publics
défavorisés
32
1.1. Définitions de la catégorie « public défavorisé »
Définir le public défavorisé s'avère périlleux tant les critères de dénomination sont
nombreux et ont évolué au cours des époques. Pour nous, comprendre le processus
d’exclusion (c’est le terme utilisé aujourd’hui), nous permettra en fait de situer le public
dit « défavorisé » ou « démuni » concerné par les dispositifs des politiques publiques en
nous saisissant de la figure du pauvre, modelée par les effets de la mutation de la
condition salariale.
C’est à l’heure du début de l’ère industrielle, avec le développement du salariat que naît
le prolétariat avec la classe ouvrière et les conditions de vie des ouvriers deviendront la
question sociale du XIXème siècle. Le libéralisme bouleversera la conception
traditionnelle de la pauvreté, fondée depuis le Moyen Age sur la charité religieuse : la
pauvreté perd sa valeur morale. Le concept de paupérisme perdurera jusqu’au début du
XXème siècle. Désormais deux figures du pauvre s’inscrivent dans la société industrielle,
celle des « vrais pauvres » comme les vieillards et les personnes handicapées par
exemple et les « indigents valides » qui relèvent d’une politique répressive.
A partir de 1945, les institutions publiques vont intervenir pour accorder à tout citoyen
des droits d’égalité face à la maladie, au travail…etc. Les conquêtes sociales et les
régulations étatiques vont peu à peu faire émerger une nouvelle condition du pauvre,
caractérisée par des privations matérielles, un phénomène de dégradation morale et de
désocialisation produit à partir d’un processus de refoulement hors de la sphère
productive. L’exclusion devient la question de l’intégration sociale.
C'est à la fin des années 1960 qu’un ensemble d'acteurs se mobilisent autour de la
question des personnes défavorisées dans la politique du logement social. Il s'agit ici de
montrer qu'il existe des groupes ayant des caractéristiques sociales et vivant dans des
logements qui ne correspondent plus aux normes en matière d’hygiène et de sécurité. Le
rapport de la Commission Habitat du 6ème plan du groupe des mal logés cité par
Philippe Zittoun nous montre que l'expression «mal logés » s’exprime par une nouvelle
approche : « Détecter les groupes sociaux qui vivent dans des conditions de logement
nettement mauvaises: vétusté, inconfort ou insalubrité, exiguïté, précarité.» 1.
1
Philippe Zittoun, la politique du logement,1981-1995, extrait du 6ème Plan tome II page 9
33
Cinq groupes sont ainsi identifiés1: les personnes âgées, principalement les retraités
disposant de faibles ressources financières, qui occupent des logements anciens et
vétustes, les travailleurs étrangers qui vivent, pour une partie d'entre eux dans des
logements vétustes, des bidonvilles ou en chambre meublée, des jeunes travailleurs, les
personnes handicapées physiques qui ont des besoins spécifiques liés à leur infirmité,
enfin des groupes mal définis, mais qui, pour des circonstances diverses (chômage,
maladie, inadaptation sociale, inadaptation à la vie urbaine, etc ), sont concentrés dans
des logements vétustes.
La notion d’exclusion reste néanmoins très floue et est encore peu utilisée. On parle
plutôt d’inadaptés sociaux qui correspondent à des catégories du ministère des Affaires
Sociales : les handicapés, les clochards…René Lenoir, en 1974 avec la parution d’un
ouvrage sur les « exclus » donnera une vision thérapeutique des mesures à prendre pour
endiguer
l’inadaptation
sociale
caractérisée
par
la
déficience
individuelle,
l’irresponsabilité et l’imprévoyance. La pauvreté est considérée comme un phénomène
marginal.
La crise pétrolière provoque un chômage de masse qui relie le phénomène de pauvreté à
la crise économique. La persistance de la crise, voire son aggravation donnera naissance
à une « nouvelle pauvreté ». Le système catégoriel de garantie de ressources, le modèle
depuis 1945, laisse de côté de plus en plus de ménages. Le terme de précarité est utilisé
désormais pour pointer un processus de déstabilisation économique et sociale.
Les sciences sociales se saisiront des phénomènes de précarisation. Robert Castel2
définit trois types de positions sociales comme étant la conséquence de l’effritement des
valeurs salariales: les « intégrés », les « vulnérables » et les « désaffiliés ». D’autres
sociologues analyseront les effets de la crise en terme de « disqualification » comme
Serge Paugam3 qui pense que les personnes qui connaissent une série de ruptures
rentrent dans une dépendance sociale. Le concept d’exclusion, utilisé depuis les années
90 désigne non plus des groupes sociaux mais l’existence d’un processus inévitable face
à la dégradation du marché de l’emploi.
1
Philippe Zittoun, la politique du logement,1981-1995, extrait du 6ème Plan tome II page 10
Robert Castel dans son ouvrage : les métamorphoses de la question sociale, 1995
3
Serge Paugam, dans son ouvrage : la disqualification sociale,1991
2
34
Il y a une prise de conscience collective d’une menace qui désormais concerne tout un
chacun : la perte de l’emploi, les inégalités face au logement, la ségrégation ì¥Á Y
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51
ü dres d’intervention auprès des populations défavorisées. La lutte contre
l’exclusion devient une catégorie de l’action publique.
L’évaluation des conditions de vie nous donne des repères sur la situation du logement.
Les sources pour l’évaluer sont multiples. Nous nous sommes référée aux données
officielles de l’INSEE. La politique publique du logement a aussi crée des outils de
recensement à l’échelle départementale. Le Haut Comité pour le Logement des
Personnes Défavorisées et la Fondation de l’Abbé Pierre produisent des rapports
annuels au sujet de la situation du logement en France. Ces quatre sources sont nos
principales références.
Les données du recensement de l’INSEE de 1999 portent sur 3 notions :
•
L’inconfort : 2 millions de personnes vivent dans des logements ne disposant pas
de WC intérieur et d’une douche ou baignoire
•
Le surpeuplement : 610 000 ménages
•
La précarité d’occupation :708 000 ménages vivent dans des meublés, des
chambres d’hôtels, en habitations de fortune auxquels s’ajoutent 86 000
personnes sans domicile fixe.
Les Plans Départementaux d' Action pour le Logement des Populations Défavorisés
(PDALPD) sont chargés d’identifier les difficultés liées au logement par la prise en
compte du type d' habitat (habitat précaire, insalubre, personnes hébergées....) ou à
partir de groupes sociaux dont les contours sont aléatoires. Cela produit une
catégorisation des publics dépendant des dispositifs d'aides. La vision en est enrichie
mais est sans doute aussi déformée (ceux qui ne se manifestent pas, qui n'ont pas accès à
ce droit.....).
Les besoins en logement social concernent aujourd’hui en grande partie les ménages les
plus modestes. « Avec la mise en place du numéro unique départemental, on compte au
niveau national 1 600 000 demandeurs de logements sociaux dont un peu moins de
500 000 émanant de locataires HLM sollicitant une mutation à l’intérieur du parc. »1.
La collecte quantitative et qualitative des besoins en logement réalisée par les
observatoires locaux mis en place par les Plans Départementaux structure et qualifie la
demande. Les formes de catégorisation appartenant à l’action sociale apparaissent
1
8ème rapport du Haut Comité pour le logement des Personnes Défavorisées, Vers un droit au logement
opposable, octobre 2002, page 20
52
désormais de façon croisée avec les critères de la politique du logement. Le Plan
Départemental propose à ce propos trois catégories de ménages dans le cadre de
l’accompagnement social lié au logement (ASLL) dont les contours sont aléatoires : les
bénéficiaires du RMI, la recherche de logement adapté, les familles en grande
difficulté : « cette structuration de l’action par filières adaptées pour chacune d’entre
elles à une cible particulière qui a longtemps structuré les politiques sociales conduit en
fait à « médicaliser » le traitement des situations d’exclusion »2.
Afin de compléter ces outils d’évaluation, le Haut Comité pour le logement des
personnes défavorisées nous indique dans son 8ème rapport que plus de 3 millions de
personnes restent mal logées. La Fondation Abbé Pierre dans son rapport annuel de
2001 comptabilise 3 100 000 personnes mal logées. Ces données quantitatives sont
analysées à partir du contexte du marché du logement, de la politique sociale du
logement en cours, de la place des bailleurs sociaux dans le traitement de la demande
des plus démunis et réinterroge le droit au logement, un droit fondamental.
Nous devons également tenir compte de la politique de la ville qui a largement
contribuée aussi à définir les « mal logés » à partir d’un ciblage des quartiers
défavorisés.
Comment notre société, dans un rapport historique et politique a t-elle appréhendée la
question du logement, aujourd’hui devenue une question de droit puisqu’il ne l’est
toujours pas pour les « mal logés » ?
2
René Ballain et Francine Benguigui, la loi Besson révélatrice de nouveaux enjeux, in Forum Ateliers
« le logement des personnes défavorisés », IFMO, 1997, page 25
53
1.2. L’élaboration d’une politique du logement
Au XIXème siècle, on assiste à une prise de conscience des conditions de vie des
ouvriers et les débats politiques sont très controversés quant au mode d'intervention de
l'Etat : « Le problème de la construction de nouveaux logements pour les familles
ouvrières, qui rassemble depuis de nombreuses décennies certains notables et hommes
politiques et nombreux penseurs sociaux, continuera à mobiliser ces derniers après le
vote de la loi de 1850. A coté de la question du droit ou non d'intervenir dans le
domaine du logement, les débats tournent, à cette époque autour de deux axes. D'un
coté, il s'agit de savoir ce qui est plus vertueux pour les familles ouvrières: les loger
dans des pavillons individuels ou dans des logements d'immeubles collectifs. De l'autre,
on se demande si l'accession à la propriété pour les classes populaires est plus
favorable que la location »1 .
Des initiatives privées en faveur de la construction des premières cités ouvrières sont
réalisées à partir de 1851. Ces réalisations sont restées marginales mais ont permis
l’émergence de débats dans la classe politique de ce siècle malgré une nette hostilité de
l'intervention directe de l'Etat sur cette question. Il est significatif de repérer ici que le
logement devient, aux yeux de la classe politique et des entrepreneurs, un facteur de
progrès et d'intégration sociale mais aussi un instrument de contrôle social.
Il faudra attendre le début du XXème siècle avec la loi Bonnevay du 22 décembre 1912
pour affirmer l'idée que l'Etat doit intervenir dans le domaine du logement. Elle fait
suite à un rapport dans lequel le député Bonnevay constate que l'action des sociétés de
construction est insuffisante et aléatoire : le surpeuplement dans les logis, la présence de
taudis qui saturent les villes, l’absence de réglementation des loyers provoquent des
abus, les afflux de populations nouvelles.... Cette loi admet la nécessité de gérer des
logements populaires par le biais d'organismes nouveaux comme les Offices Publics ou
les sociétés d’Habitations à Bon Marché (HBM). Ils devront « être autonomes et
indépendants, perpétuels et désintéressés ».
Les efforts de reconstruction restent néanmoins trop faibles au regard des besoins de
logement de plus en plus importants pour toutes les classes sociales.
1
Jean Marc Stébé, Le logement social en France, Collections Que Sais-je, PUF, page 38
54
« Bien entendu, c'est la classe ouvrière qui reste la plus mal lotie. Par ailleurs, les
nouveaux Offices publics d'HBM ne disposent que de faibles moyens pour agir...Le
législateur sent l'urgence d'intervenir avant que ne s'accentue la crise sociale et
urbaine » 1.
La loi Loucheur en 1928 prévoit sur une période de 5 ans le financement public de
260 000 logements tant en accession à la propriété qu'en locatif : 200 000 habitations à
bon marché et 60 000 logements à loyers moyens. La crise touche l'ensemble des
classes sociales, et les Offices publics sont autorisés à construire des logements plus
spacieux que ceux des HBM (présence d'une salle de bain). La France construit entre les
deux guerres 1 800 000 logements dont seulement 175 000 par les organismes HBM et
300 000 par les patrons de l'industrie pour loger leur personnel. C'est trop insuffisant.
Les subventions se réduisent rapidement notamment au cours de la crise de 1929. La loi
Loucheur sera abrogée en 1938.
La loi du 19 Septembre 1948 qui réglemente le calcul des loyers permettra de réguler un
marché enflammé et de mettre en place l’allocation logement versée directement aux
ayants droits.
La loi du 21 juillet 1951 substitue l'appellation «Habitations à Loyer Modéré » à
l'ancienne appellation «Habitations à Bon Marché » qui permettra d'élargir la vocation
du logement social vers l'ensemble des classes sociales et non plus seulement pour les
ouvriers.
Aux normes dominantes d'hygiène et de sécurité qui prévalaient pour la construction
d'un logement HBM se substituent des normes de confort, de dimensionnement et de
peuplement. On passe d'un mode de régulation sociale de la classe ouvrière à un modèle
«universaliste» de développement d'une politique du logement.
Dans l'ordonnance du 28 juin 1945, l'Etat affirme ses compétences pour arrêter des
plans d'urbanisation, pour effectuer des expropriations importantes...etc : « Le logement
n'est plus un bien privé pur, il prend les caractéristiques d'un bien collectif, ce qui
légitime l'intervention de l'Etat. Ce dernier prend alors le relais des acteurs
économiques privés, défaillants jusque là »2.
1
2
op cit page 71
Bruno Lefebvre, Michel Mouillart, Sylvie Occhipinti, Politique du Logement, 50 ans d’échec,
l’Harmattan, 1991, page 7
55
C’est l’heure du développement massif du logement dit social. En 1953, l’Etat va
entreprendre l'application du 1er Plan de construction massive avec un objectif de
240 000 logements par an. C'est la naissance des grands ensembles.
Dans une logique de rationalisation économique, le logement social1 s'est développé
essentiellement dans les banlieues françaises entre 1950 et 1975.
Le VIIème Plan (1976-1980) va marquer la mise en place de la procédure « Habitat et
Vie Sociale » destinée à réhabiliter les grands ensembles. 50 sites sont concernés. Les
DSQ (Développement Social de Quartier) en 1982 succèdent aux HVS (Habitat et Vie
Sociale). La réhabilitation des immeubles et des quartiers se conjuguera avec des
actions d'insertion par l'économique. La politique de la ville est née. La mise en place
d’une politique dite de Développement Social Urbain (DSU) marquera un élargissement
de son champ d’application. Le parc du logement social va bénéficier d'opérations de
revalorisation par des chantiers de réhabilitation avec une mission plus large de
requalification des quartiers.
Le cadre législatif de la politique sociale du logement est renforcé par la loi Besson en
1990 et par la loi de lutte contre les exclusions en 1998 permet d’envisager une
politique plus équitable qui ne doit pas être dissociée d’une politique d’offre de
logement suffisante et répartie sur l’ensemble du territoire français. La volonté de
résorber les ghettos urbains et d’adapter l’offre de logements sociaux à la demande plus
précaire et toujours croissante a donné lieu à la loi de la Solidarité et du Renouvellement
Urbain (SRU) en 2000.
Elle entérine le principe de mixité sociale dans l'objectif de désenclaver les quartiers
défavorisés, principe de la loi d’orientation sur la ville du 13 juillet 1991 peu appliquée.
Elle a pour objectif de relier les questions d’urbanisme, de transports et de logement.
Aujourd’hui, la politique sociale du logement se définit par 3 types de politique
conjuguée :
1
logement social « le logement qui a bénéficié, pour sa réalisation, de l’aide directe ou indirecte des
pouvoirs publics, Etat et collectivités territoriales, et qui vise explicitement à loger les personnes à
revenus modestes moyennant un loyer compatible avec leurs ressources » J M Stébé le logement
social en France, 1998, collections Que sais je page 5
56
•
La politique de solvabilisation des ménages pour l’accès au logement locatif ou à
l’accession à la propriété. Elle coordonne des instruments différenciés des
services des Caisses d’Allocation Familiales. La mise en place de l'Allocation
Logement Social (ALS) en 1971 est une mesure significative qui a précédé à
l’allocation personnalisée au logement (APL). C’est l’aide à la personne définie
par la réforme Barre en 1977.
•
La politique de financement pour soutenir la production de logements sociaux,
les réhabilitations et l’acquisition d’anciens immeubles gérés par des collectivités
locales. Elle se traduit par des avantages fiscaux et par des avantages de taux
accordés aux constructeurs. La politique de l’aide à la pierre (aide à la
construction) qui était majoritaire avant la réforme Barre représentant 60% du
financement en 1984 et passe à 25% en 1999. L’aide à la personne, à l’inverse,
est désormais dominante : 75% en 1999. La réforme Barre de 1977 constitue pour
le logement social le point de départ du désengagement de l’Etat en réduisant
l’aide à la pierre et en favorisant l’aide à la personne. Enfin, la participation des
employeurs à l’effort de construction est un investissement obligatoire depuis
1953 (taux de 0,45 % par rapport à la masse salariale) permettent de développer
un mode de financement complémentaire : le 1% patronal. Les organismes HLM
devront peu à peu mobiliser leurs fonds propres afin d’assurer le financement des
opérations compte tenu de l’augmentation des coûts de construction et de la
réduction de l’aide à la pierre. La complexité du système de financement, ses
perpétuelles modifications (en 2001, pas moins de 123 textes législatifs ont
concerné la politique du logement social) fragilisent la maîtrise de la gestion des
organismes HLM.
•
La politique de planification pour le logement des populations défavorisées. C’est
à partir de la loi de décentralisation de 1982 que l’Etat va permettre aux acteurs
locaux de pouvoir s'organiser et de décider de la politique locale du logement. La
loi de 1983 reconnaît à chaque collectivité des compétences en matière d'habitat
et met en place un Conseil Départemental de l'Habitat (CDH). Elle donne aux
communes la possibilité de définir un Programme Local de l'Habitat (PLH) qui
fixe des actions prioritaires et notamment en faveur des personnes défavorisées.
La mise en place des Plans Départementaux à partir de la loi Besson de 1990
complète ces actions.
57
La politique sociale du logement se distingue de celle du logement social qui lui se
caractérise par un statut juridique spécifique. Par contre, nous assistons depuis les
années 80 au rapprochement entre la question du logement et de son émergence dans les
politiques sociales avec une politique du logement qui, ponctuellement, mobilisait les
dispositifs de l’action sociale. Les bailleurs sociaux sont intégrés dans cette évolution.
1.3. Droit au logement et dispositifs en faveur des personnes défavorisées
1.3.1. Fondement de la loi Besson et modalités d’application
Les préoccupations issues de l'aggravation de l'exclusion ont été marquées par le rapport
du père Joseph Wresinski rédigé en 1987 au nom du Conseil Economique et Social.
Dans son sillage, la loi n°90-449 du 31 mai 1990 dite loi Besson présentée en annexe 1
réaffirme le droit au logement en ciblant un public spécifique : les personnes
défavorisées. Dans son article 1er, elle en appelle au devoir de solidarité et affirme le
droit au logement reconnu comme une valeur constitutionnelle. La perception de
l’exclusion par les pouvoirs publics a profondément changé : celle-ci n’est plus vécue
comme une marginalité, mais comme la conséquence d’un cumul de difficultés
économiques, sociales, familiales et culturelles subies comme nous l’avons vu
précédemment. La société et sa politique économique reconnaissent leur responsabilité
vis à vis du processus d’exclusion.
L’application de la loi Besson s’opère par la déconcentration des services de l’Etat,
celui-ci reste garant et oblige chaque département à s’organiser. Les plans sont
l'expression d'une nouvelle organisation de la politique locale pour l'habitat réunissant
sur la même scène publique les acteurs du logement et ceux de l'action sociale.
« La loi Besson de 1990 est venue à la fois entériner et conforter cette démarche,
appelant les départements, dotés par la décentralisation des compétences en matière
d'action sociale, à assumer la co-responsabilité des Plans Départementaux pour le
logement des plus démunis alors même qu'ils n'avaient aucun pouvoir en matière de
logement. » 1 .
Elle préconise deux mesures : d’une part, la mise en place des Plans Départementaux
(PDALPD) pour le logement des plus démunis.
1
René Ballain, Marie Christine Jaillet, Le logement des démunis : quel accompagnement social ?, Revue
ESPRIT, 1998, page 129
58
Chacun des plans est élaboré par le Préfet et le Président du Conseil Général auxquels
sont associés les collectivités territoriales, des groupements de collectivités et des
personnes morales. Les associations d'insertion par le logement, les caisses d'allocations
familiales, les bailleurs sociaux et privés, les collecteurs du 1%, les Assedics font partie
des personnes morales associées aux autres membres du plan. Le plan a une durée de
validité de 3 ans et renouvelle ses objectifs en fonction de l'évolution de la situation du
logement dans chacun des départements.
D’autre part, l’instauration du Fonds de Solidarité Logement (FSL) permet que toute
personne puisse bénéficier d'une aide au logement pour l’accès et le maintien avec le
seul critère des ressources. C'est une mesure de généralisation des mesures préexistantes
telles que l’ASEL et le FAIL 2. Les fonds sont essentiellement alimentés par l'Etat et le
Conseil Général pour permettre l’accès ou le maintien au logement des personnes en
difficulté (aides financières et fonds de garantie) et mettre en place des mesures
d’Accompagnement Social Lié au Logement (ASLL) pour les ménages qui en ont
besoin.
Le Conseil Constitutionnel du 19 janvier 1995 réaffirme le droit au logement dans une
dimension plus universelle de la dignité humaine.
C’est sur la base d'un audit réalisé en 1997 sur l'application de la loi Besson que des
modifications structurelles ont été apportées. La loi d'orientation n°98-657 du 29 juillet
1998 relative à la lutte contre les exclusions, dans son volet logement, concerne l’accès
aux droits, la prévention des exclusions et l’implication des institutions sociales.
Notons les articles 105 à 122 sur la prévention des expulsions à partir de la prise en
compte des difficultés des ménages ; les bailleurs ont obligation d’informer la
préfecture de toute procédure en résiliation de bail. La loi confirme le pilotage conjoint
par l'Etat et le Conseil Général des Plans Départementaux et dans un souci d'équité
territoriale, elle fixe les principes de fonctionnement qui s'imposent à tous.
Elle maintient les aides accordées et réaffirme l'aide aux associations et organismes qui
entreprennent des actions de médiation pour inciter les propriétaires à louer leur bien à
des personnes défavorisées.
2
ASEL : Action Socio éducative liée au Logement
FAIL : Fonds d’Aide aux Impayés de Loyer
59
L’élaboration d’une politique sociale du logement renvoie à une représentation des
personnes défavorisées plus ciblée. C’est dans la politique locale du logement que nous
allons conduire cette recherche afin de saisir des éléments de compréhension du mode
de traitement de la demande de logement des personnes démunies puisque le PDALPD
lui est dédié. Associant des bailleurs sociaux dans sa phase opérationnelle, le PDALPD
est un instrument de planification de la politique sociale du logement. Nous proposons
de regarder comment, localement, sa mise en oeuvre s'est opérée dans le département du
Rhône.
1.3.2. Le Plan Départemental du Rhône
Le Département du Rhône d’une superficie de 3 149,2 km² compte en 1999 environ
1 510 000 habitants. La densité est la plus élevée de cette région, soit
464 habitants /km². 1 134 700 habitants vivent dans l’agglomération lyonnaise.
Le Département du Rhône compte 137652 logements locatifs sociaux, dont 97 % sont
des immeubles collectifs et représentent 21 % de l’ensemble du parc.
Depuis la loi de décentralisation de 1982, l’action sociale, l’aide sociale et la santé
deviennent des compétences obligatoires du département, celui-ci participe aussi aux
politiques d’aides au logement en intervenant au niveau du PDALPD depuis sa création
le 17 Avril 1991 pour une durée d’an. Depuis 1993, le plan est triennal.
La mise en oeuvre conjointe entre l’Etat et le Département s'associant avec les
collectivités locales et les acteurs sociaux s’opère par un comité de pilotage composé de
représentants des différentes institutions membres.
Le comité de pilotage, coprésidé par le Préfet du Département du Rhône et le président
du Conseil Général est composé du président de la Communauté Urbaine Lyonnaise et
des partenaires signataires du plan. Le comité technique comprend les techniciens de
l’Etat (DDASS, DDE, SIAL), du Conseil Général (service du logement et du
développement social), de la communauté urbaine de Lyon, la CDE, la Caisse
d’Allocations Familiales de Lyon, l’ABC HLM, le FAS, les collecteurs du 1%, la
Fonda, l’ACAL et la CNAB1.
1
Se référer à la liste des sigles en annexe
60
1.3.3. Le Fonds de Solidarité pour le Logement : une des actions du Plan
Départemental du Rhône
Le Plan Départemental préconise des actions précises envers les ménages en difficulté
par rapport au logement. Elles sont présentées dans l’organigramme de l’annexe 2. Elles
concernent quatre axes principaux :
•
la connaissance de la demande et des besoins des ménages
•
l’accueil et les aides aux ménages : le soutien aux structures d’accueil ( SIAL, la
cellule interface offre / demande, les CLLAJ, les permanences d’accueil
associatives), les garanties et les aides financières lors de l’accès au logement, les
aides financières pour prévenir les expulsions, le soutien et la coordination de
l’ASLL, enfin la coordination des dispositifs de logement et d’hébergement
d’urgence.
•
la mobilisation d’une offre de logement adaptée
•
le traitement du saturnisme
Le 3ème Plan (2002-2004) met l’accent sur une meilleure connaissance de la demande
(perfectionnement des observatoires), sur l’accueil, sur l’information et le traitement des
aides aux ménages. La préoccupation récurrente est celle du développement de l’offre
de logement avec peu de moyens nouveaux en perspective car la captation du logement
privé s’épuise. Le traitement et la résorption de l’habitat insalubre est toujours
d’actualité. Nous ne pouvons pas développer toutes les actions du PDALPD du Rhône.
Retenons notre attention sur le deuxième point et en particulier sur le dispositif du FSL.
L’article 6 de la loi Besson indique que le Plan Départemental institue le FSL destiné à
accorder des aides à l’accès et au maintien (sous forme de cautions, de secours ou de
prêts financiers) et à financer des mesures d’accompagnement social lié au logement
(ASLL). Le FSL est organisé à partir de trois volets : accès, maintien et ASLL.
L’annexe 3 permet de visualiser l’organisation actuelle du FSL.
Le rapport d’activité 2002 du FSL nous donne les évolutions des aides accordées :
•
2 766 ménages ont bénéficié d’une aide sous forme de garantie ACAL pour
accéder à un logement ; cela se traduit par une demande assez constante depuis
plusieurs années. 1633 ménages ont obtenu une aide financière pour l’accès en
plus de la garantie.
61
•
La résorption des impayés de loyer en vue du maintien des ménages dans leur
logement par le biais d'aides financières concerne 2445 ménages en 2002 ce qui
représente une augmentation constante depuis plusieurs années. On note une
progression de 14% par rapport à 2001. 25% des dossiers reçus ont déjà fait
l’objet d’une aide FSL auparavant. Les aides allouées au titre des impayés de
loyer concernent davantage les ménages logés dans le parc social (73%) que les
bailleurs privés.
•
L’accompagnement social lié au logement, 3ème volet du FSL, représente en 2002
8900 ménages contre 7100 en 2000 et est aussi en constante progression.
Le volet FSL traite un nombre de dossiers en croissance constante. Nous notons que
28 % des dépenses du FSL sont accordées pour l'ASLL.
L’Opac du Rhône est membre du PDALPD par l’intermédiaire de l’ABC HLM1, et est
l’un des opérateurs qui réalisent des mesures d’ASLL et à ce titre, bénéficie d’un
financement par le FSL. Nous allons maintenant présenter notre lieu de travail afin de
situer plus précisemment notre cadre de recherche.
1.4. Présentation de l’Opac du Rhône
Le sigle HLM est en France réservé par l’Etat à quatre catégories d’organismes HLM:
l’une d’entre elles, les offices publics, comprennent les OPHLM et les OPAC. Les Opac
relèvent de l’article R.421-7 à R.421-23 du Code de la construction.
L’Opac du Rhône est un organisme de logement social de 39 890 logements ce qui
représente 29 % de la totalité des logements sociaux sur le département du Rhône en
2002. Crée en 1920, il s’appelait Office Public d’HBM que Laurent Bonnevay préside
de 1920 à 1957. En 1976, l’Office HLM se transforme en Opac.
En 1989, un projet d’entreprise impulse la décentralisation de la gestion locative avec la
création d’agences.
En 1992, Michel Mercier, président du Conseil Général du Rhône devient président de
l’Opac du Rhône, désigné par la collectivité territoriale. L’Opac du Rhône a donc des
liens forts avec le Département via le Conseil Général.
1
ABC HLM : Association des Bailleurs Constructeurs HLM du Rhône
62
L’Opac est organisé en 2 grands pôles : le pôle Patrimoine et Développement et le pôle
Services Locatifs, 2 directions : la direction Administrative et Financière, et enfin la
direction des Ressources Humaines et Juridiques.
Son conseil d’administration composé de 21 membres définit la politique générale. Le
bureau décide des emprunts, des programmes de réservation foncière, d’aménagement
et de construction. Deux commissions fonctionnent au titre de la Commission des
Attributions de Logement et de la Commission d’Appel d’Offre.
Le pôle Services Locatifs est composé de 22 Agences de proximité qui assurent
l’accueil et les relations avec les locataires et les demandeurs de logement. Les Agences
gèrent et entretiennent 782 résidences sur 178 communes. Ce pôle bénéficie de
dotations du Conseil Général pour des opérations spécifiques (réhabilitations,
opérations de logements adaptés…).
Les agences sont dotées d’une équipe de gestion locative (chargés de clientèle,
responsable de la gestion de la clientèle) d’une équipe de gestion technique
(techniciens, chargés de site, responsables de la gestion de proximité), de gardiens
d’immeubles, d’une conseillère sociale et d’un responsable d’agence.
l’Opac du Rhône intégre des compétences professionnelles du travail social dans les
agences et, par conséquent, internalise la mesure d’ASLL au sein d’une institution
appartenant au logement social. Nous devons préciser le sens du terme internalisation.
1.5. La démarche d’internalisation
C’est un terme emprunté aux Sciences Economiques. Le terme d’internalité existe dans
un registre appartenant au domaine de la Psychologie Sociale mais qui, ici, ne nous
apporte pas des éléments conceptuels en rapport à notre hypothèse. C’est à partir de la
définition de l’externalisation que nous avons pu circonscrire le terme d’internalisation.
En effet, les sciences économiques utilisent le terme externalisation pour expliquer un
processus rencontré de façon massive dans les entreprises aujourd’hui. Par exemple,
dans un contexte où les grandes entreprises se multiplient, certaines de leurs activités
sont confiées à des entreprises plus spécialisées. Plusieurs sources bibliographiques en
Economie confirment cette approche. Nous citons comme exemple : « la gestion des
rémunérations, le nettoyage, la sécurité ou la gestion informatique sont données à
63
d’autres entreprises »1. On parle aussi d’externalisation à propos de certaines tâches
domestiques. Nous pouvons dire que le processus d’externalisation marque une
opposition à ce qui est pratiqué le plus souvent, à une norme.
A partir de cette définition, nous observons que, en prenant d’autres exemples dans le
champ économique, des entreprises traitent elles-mêmes toute la chaîne de production et
des services dont elles ont besoin en interne. L’histoire industrielle est marquée par ces
grandes entreprises paternalistes qui internalisaient des métiers et des fonctions très
diverses. Certains industriels sont allés jusqu’à intégrer des activités fortement éloignées
du secteur de la production : les cités ouvrières (Godin, Dolfus, Meunier) pour servir
des intérêts paternalistes et hygiénistes bien au delà de leur rôle dans l’activité
économique.
Aussi, pour l’Opac du Rhône, il y a des activités externalisées (entretien technique
spécifique comme les ascenseurs, les chaudières…). Par contre, nous voulons mettre en
évidence qu’il n’est pas usuel de réaliser en interne des mesures d’ASLL, ce qui n’est
pas problématique en soi, c’est le cumul des rôles qui nous interroge d’où la question
centrale suivante : comment l’internalisation de la mesure d’ASLL est t-elle perçue à
l’Opac du Rhône ?
L’internalisation de l’ASLL se situe dans un processus historique. Nous n’avons rien
trouvé dans les documents écrits de l’Opac du Rhône concernant l’internalisation ou
l’externalisation des activités. Nous l’aborderons dans le cadre des entretiens.
Néanmoins, il nous paraît utile de préciser que deux personnes interviewées nous ont
apporté des informations sur l’émergence de la mesure à l’Opac du Rhône lors de la
réalisation des premières opérations de logement adapté associées à des mesures
d’accompagnement (cadre légal), celles ci étaient menées soit par la conseillère sociale
de l’Opac soit par des associations (externalisation). L’Opac du Rhône a intégré des
compétences du domaine du travail social face à des difficultés de gestion qu’il
rencontrait. La gestion traditionnelle de l’organisme ne suffisait plus à gérer des
problèmes spécifiques d’impayés de loyers, de problèmes de voisinage par exemple qui
provoquait un surcoût : « C’est venu par une nécessité » dit l’un d’entre eux.
1
Jean Yves Capul, Olivier Garnier, dictionnaire d’économie et de sciences sociales, Hatier, page 510
64
2.
Chapitre 2 : l’accompagnement social lié au logement :
une composante de la fonction sociale des organismes
HLM
65
Après avoir présenté des éléments de connaissance de l’évolution de la question du
logement pour les plus démunis et de sa politique publique, nous allons tenter de
circonscrire l’étymologie du terme accompagnement social dans ce deuxième chapitre.
La notion d’accompagnement social, appartenant au domaine de l’action sociale, sera
ensuite réinterprétée à partir du cadre législatif et à partir de la manière dont les
opérateurs du FSL s’en sont saisis. Notre recherche nous amène à penser que la
politique en faveur du logement des personnes défavorisés se modèle autant à partir des
intentions du législateur qu’à partir de la façon dont les différents acteurs chargés de la
mise en œuvre se l’approprient
2.1. Définitions de l’accompagnement social
La mesure d’accompagnement social, présente dans les pratiques des travailleurs
sociaux de l’action sociale, apparaît désormais à un niveau législatif: « Les politiques
transversales (insertion professionnelle des jeunes, RMI, loi Besson, etc, ) ont inscrit
dans la loi, la notion d'accompagnement social : on dote ces dispositifs d’un
accompagnement social nécessaire, lorsqu’il n’est pas posé comme la condition d’un
financement. »1.
L’Etat, garant de la cohésion sociale et de la solidarité nationale a progressivement,
dans le cadre de la décentralisation, mis en oeuvre de nouvelles modalités avec les
pouvoirs locaux. Les départements se voient chargés de la majeure partie des
compétences à exercer dans le champ de l’action sociale. Dans le domaine des
politiques du logement, de l’insertion (RMI) et de la Ville qui toutes trois se
développent en même temps dans les années 80, l’action publique se recompose afin de
fonder sa nouvelle légitimité et réaménage son cadre d’intervention. Pour Pierre
Rosanvallon, « la nouvelle question sociale résulte notamment de l’épuisement, à la fois
des principes et des financements, des deux grands dispositifs que sont les assurances
sociales et le système des allocations de chômage. Il ne suffit plus de mettre en place
des procédures automatiques ou des actions de compensation dans une perspective de
gestion classique mais on doit développer d'autres modes de prise en charge basés sur
la gestion individualisée de l'insertion. »2.
1
Barreyre Jean Yves, Bouquet Brigitte, Chantreau André, Lassus Pierre, (sous la direction de),
Dictionnaire critique d’Action Sociale collection Travail Social, Bayard, page 17
2
Pierre Rosenvallon, La nouvelle question sociale, seuil, 1995, page 180
66
La mesure d’accompagnement social est un outil utilisé dans de nombreux domaines du
champ de l’insertion et en particulier dans celui du logement. Nous proposons de
reprendre les définitions étymologiques du terme accompagnement social et de le situer
brièvement dans les dispositifs d’action. Nous nous attarderons plus particulièrement
sur la mesure d’accompagnement social lié au logement, objet de notre champ
d’observation.
La difficulté majeure pour appréhender cette mesure, c'est qu'elle ne repose sur aucune
définition précise.
Dans son usage commun, l'accompagnement social est un mot fourre tout: « ...mot
éponge, en ce sens qu'il permet de désigner des pratiques diversifiées, de les porter, de
les absorber ou de les exprimer au gré des contextes ».2
Le dictionnaire « Le Robert » indique au terme Accompagnement : « terme de droit
féodal : «contrat d'association ». Le sens « action d'accompagner » est archaïque à
propos des personnes, mais reste vivant à propos des choses qui vont ensemble, avec
une métonymie usuelle »3
Accompagner : « prendre pour compagnon » puis « se joindre à
quelqu'un»;
notamment pour faire un déplacement en commun. »4
Le dictionnaire critique d’action sociale indique : « Accompagner : de compagnon
(con-pane), c'est partager le pain, c'est en quelque sorte revenir au contrat idéal, celui
ou la seule ressource rare, la nourriture nécessaire, est divisée équitablement entre les
compagnons. La dimension étymologique de l'accompagnement est présente au moins
comme symbole si ce n'est comme éthique dans l’action sociale... » 5.
Ce sont des définitions générales, communes nécessitant d’être situées dans le contexte
de l’action sociale et plus particulièrement dans le champ du logement comme nous le
verrons plus loin. L’expression « accompagnement social » semble être devenue une
notion commode qui intègre des dispositifs aussi diversifiés que le contrat d’insertion
RMI, le suivi des jeunes, des personnes handicapées, des personnes sans logement…etc.
2
Forum IFMO « le logement des personnes défavorisées » « de la loi Besson au plan d' urgence : acquis
et question pour un débat » Séminaire des 2 et 3 juin 1997 page 84
3
Le Robert, Dictionnaire historique de la langue française, Tome I, Paris, page 20
4
idem, page 20
5
Barreyre Jean Yves, Bouquet Brigitte, Chantreau André, Lassus Pierre (sous la direction de)
Dictionnaire critique d' Action Sociale, collection Travail Social, Paris, édition Bayard, page 16
67
C’est à partir de l’émergence du droit des usagers au cours de notre histoire républicaine
que l’aide sociale (et le travail social) est née ; l’accompagnement social que l’on
retrouvera sous d’autres appellations au cours de son histoire prend ici ses racines :
« Sans cette prescription de liberté par l’égalité devant la loi, l’idée républicaine de
solidarité nationale qui est la base de l’aide sociale, n’aurait probablement jamais
supplanté l’idée de bienfaisance. Le droit des usagers n’aurait pu prendre la place de la
bienfaisance pour ôter graduellement à l’intervention sociale son odeur tutélaire »1.
2.2. L’accompagnement social et intervention sociale
Les premières apparitions de la pratique d’accompagnement social se retrouvent dans le
domaine de l'action sociale concernant les personnes handicapées. En 1987, on l'aborde
sous la forme du suivi individualisé. Dans les dispositifs jeunes, le CFI (contrat de
formation individualisé) marque l'idée d’un contrat entre le jeune et un correspondant
désigné.
Le contrat d'insertion est présenté dans la loi du RMI comme un modèle de l'action
sociale croisant le domaine de l'économique avec celui du social. Elisabeth MAUREL
dans la revue « La Tribune de la Fonda » nous indique que l’on assiste à la montée d’un
concept porté par les opérateurs et les associations et s'inscrit dans le domaine de
l'insertion :« L'accompagnement qui est un outil des politiques d'insertion devient un
droit autonome. Dans le projet de loi cadre contre l’exclusion, on trouve l’idée d’un
droit qui s’autonomise, un nouveau droit »2.
Dans le rapport de l’UNIOPSS3 « Ethique et Pratiques de l’accompagnement social »
édité en 1995, le concept d’accompagnement social est présenté comme se distinguant
d’autres relations d’aide que sont les pratiques thérapeutiques et les pratiques
éducatives. Le domaine de l’insertion renverrait à une désectorisation du champ social
et dépasserait le cadre propre du secteur social : « Le référentiel « insertion » peut
s'analyser comme une réaction critique des autres formes d'intervention: action sociale
tutélaire, intervention caritative, approche clinique. C'est une recherche d'alternative
1
La tribune Fonda, l’accompagnement social en débat, 1996, n°120, page 16
Elisabeth Maurel : une approche par acteurs l'accompagnement social en débat article de la Tribune
Fonda 1996 page 28
3
UNIOPSS : Union Nationale Interfédérale des Organismes Privés Sanitaires et Sociaux
2
68
aux principes du travail social. L'accompagnement social sera différent du travail
social, de l'aide sociale »1.
Nous verrons que pour l’accompagnement social lié au logement, le référentiel
« insertion » peut être perçu de manière moins idéalisée ou moins tranchée ; les
conditions de mise en œuvre, le domaine d’intervention influent à notre avis sur le sens
donné à une telle mesure.
Afin de mieux comprendre le sens du terme « accompagnement social », nous avons
recherché qu’elles en étaient les sources au sein de l’action sociale.
Le rapport du Conseil Supérieur du Travail Social nous indique les fondements
théoriques et éthiques de la notion d’intervention sociale dans sa conception
fonctionnaliste et structuraliste du sujet (sociologie du sujet) : « l’intervention d’aide à
la personne peut s’enrichir de cette sociologie du sujet qui met en exergue la nécessité
de reconnaître l’espace du sujet, qui montre qu’en dépit des contraintes structurelles,
des conflits, des illusions d’autonomie totale, c’est un sujet social de plein droit »2.
L’accompagnement social dans une forme de socialisation entre deux individus, produit
une ou des formes de sociabilité nouvelles. Il s' agit donc pour la personne accompagnée
de forger sa place dans un environnement socio-économique précis.
L'Union Nationale Interfédérale des Organismes Privés Sanitaires et Sociaux
(UNIOPSS) distingue l'accompagnement social de la relation d'aide que sont les
pratiques thérapeutiques et éducatives. Il énonce le principe du personnalisme, de
l’autonomie de l'individu dans ses actes : le sujet doit être acteur, l’accompagnement
social permettant de réhabiliter le sujet et de le rejoindre dans ses potentialités. Il relève
d'une logique solidaire fondée sur l’intersubjectivité des personnes « c'est le compromis
entre l'accompagnement centré sur la subjectivité des personnes et les dispositifs
centrés sur l'objectivité des problèmes qui génèrent la dynamique de l’insertion … »3.
La relation contractuelle dans l’accompagnement a de fait une dimension subjective
dont il faut tenir compte. Le processus interactif s’effectue dans des rapports de
proximité (entretien individuel en permanence ou à domicile) dans une dimension
affective.
1
idem page 28
Conseil Supérieur en Travail Social, l’Intervention Sociale d’aide à la Personne, janvier 1996, page 45
3
Bernard Enjolras, conseiller technique à l'UNIOPSS, idem page 18
2
69
L’accompagnement social relève des dispositifs publics d’insertion. Il produit une
forme de médiation entre les institutions et les personnes accompagnées qui ne sont pas
en mesure de faire valoir leurs droits. Il est inscrit dans son environnement, il participe à
la vie dans la cité. Cela suppose la prise en compte des réseaux de proximité afin que la
personne accompagnée se les approprie.
La qualité de la prestation, notamment en terme de résultat, dépend aussi du marché
dans lequel elle se situe comme celui de l’emploi ou du logement. Dans un contexte
tendu sur le plan économique, l’accompagnement social peut concerner des personnes
en attente d’une offre sans avoir d’autres difficultés particulières et peut avoir des effets
de durée sur la mesure. Nous retrouvons cette situation surtout dans les situations
d’accès au logement. L’adaptation de l’action d’accompagner dépend des possibilités
stratégiques au niveau du partenariat et du marché immobilier disponible et rendu
accessible.
2.3. L'Accompagnement Social lié au Logement
2.3.1. Contexte historique de l’ASLL
La production du logement en général et plus particulièrement celle du logement social
ne répond plus à l'ensemble de la demande du public face aux contraintes de marché.
«A partir du milieu des années 1980, il est apparu à l'évidence que l'offre de logements,
dérivant vers le haut sous l'effet de la contraction du parc de logements à bon marché,
ne répondait plus aux besoins des populations victimes de la crise, dont les ressources
évoluent plutôt vers le bas. L'Etat s'est alors préoccupé de concevoir des dispositifs
facilitant l'accès et le maintien dans un logement, tout en développant une offre
immobilière spécifique en direction de ceux que l'on appelle désormais « les plus
démunis » 1.
La notion d'accompagnement social apparaît tout au long de l’histoire du logement dans
l’objectif d’apporter un type de réponse face à la crise. Il revêt différentes formes de
pratiques laissant entrevoir une finalité de l’ordre du contrôle social en transformant les
rapports sociaux à partir des modes d’accès et des procédures de gestion des dispositifs
au-delà de la réalité du marché du logement et de ses modes de financement.
1
René Ballain Marie Christine Jaillet Le logement des démunis : quel accompagnement social ? Revue
ESPRIT 1998 page 128
70
Au début des années 50, la construction massive des logements à conduit à intégrer une
part importante de la population demandeuse de logements.
Paradoxalement, cela a eu pour effet de marginaliser ceux dont les modes
d'appropriation du logement étaient inadaptés (décalage avec les normes d'hygiène et de
conception des logements de l’époque). On a proposé un produit intermédiaire, la cité
de transit, entre le logement précaire ou insalubre et le logement normalisé : « La cité
de transit va incarner, dans sa conception, cette forme d'habitat thérapeutique
susceptible de faciliter l'insertion dans un logement social « normal » des personnes et
des familles venant d'habitat ancien ou insalubre, voire des bidonvilles. Le passage par
celui-ci devait s'accompagner d'une action sur le comportement des habitants pour
qu'ils puissent ensuite utiliser normalement, en «bons pères de famille» et
«bourgeoisement», les logements qui leurs seraient ultérieurement proposés ».1 C’est
l’idée du logement transitoire avec une action éducative envers les familles concernées.
La notion de rééducation des familles que ce soit dans le domaine du logement mais
aussi de la santé ou de la scolarité par exemple s'inscrit dans les compétences des
premiers travailleurs sociaux. René Ballain parle des «visiteuses de foyer» après la
guerre de 1914-1918, qui établissaient des rapports sur la tenue du logement, la morale
de la famille comme si celle-ci relevait de l’inadaptation sociale ou du handicap.
L'ASLL s’apparente ici au contrôle social et fait référence au courant hygiéniste qui a
sans doute imprégné le travail social. Plus tard, les circulaires de 1971 et 1972
concernant la suppression de l’habitat insalubre et des cités de transit affirment la
nécessité d’une action socio-éducative variable en fonction des capacités d’adaptation
des ménages.
Dans le domaine du logement social plus particulièrement, et notamment lors de la
construction massive des logements sociaux dans les années 60, des pratiques
d’accompagnement social ont permis la mise en œuvre d’une politique publique pour
faciliter l’intégration des familles mal logées, aux revenus précaires, dans un nouveau
mode d’habitat que sont les cités HLM. Lors des opérations urbanistiques de grande
envergure comme la réhabilitation des logements en centre ville et des quartiers de
banlieues à forte concentration urbaine les mesures d’accompagnement social se sont
1
Idem page 130
71
développées à la fin des années 1970 avec, par exemple, sur un plan collectif les
maîtrises d’œuvre urbaine sociale (MOUS) et l’action socio-éducative liée au logement
(ASEL), une mesure individualisée.
L’ASLL s’est développé dans un contexte d’inter-culturalité dans ces cités, autour des
questions de respect des règles de vie collective et de cadre de vie.
L’ASLL se développera dans d’autres modes d’habitat, c’est le cas des centres
d'hébergement couplé à des modes d'accueil spécifiques : logements d’extrême urgence,
logements temporaires (ALT), meublés sociaux, résidences sociales, logements
passerelles. La multiplication des produits logement implique des statuts d’occupation
différents (logement d’urgence, sous location, baux glissants, logement adapté…) pour
adapter l’offre à un public diversifié, cumulant des difficultés d’ordre familial, social et
économique. Ces logements intermédiaires ou ces statuts temporaires sont des outils
permettant, a priori, de progresser sur une trajectoire résidentielle ascendante (vers le
logement ordinaire de droit commun).
Néanmoins, les passerelles entre les différents segments du logement sont aujourd’hui
difficiles à franchir malgré les efforts consentis avec l’application de la loi Besson et la
loi contre les exclusions. L’espace de médiation schématisé par l’UNIOPSS en annexe
n°4 permet de visualiser le circuit du logement des personnes défavorisées tel qu’il
existe aujourd’hui. Les dispositifs mis en place par les politiques publiques de l’action
sociale et du logement font l’effet d’une succession de strates catégorielles. L’ASLL se
présente à nous comme l’un des outils d’accès au marché du logement.
Les bailleurs sociaux sont des représentants publics du marché immobilier impliqués
dans les dispositifs locaux (conventions passées, sous locations ASLL, prévention des
expulsions…etc). L’utilisation des outils qualifiés de médiation par les opérateurs
permet de réinterroger le sens et surtout les effets de la politique sociale du logement.
2.3.2. L’ASLL au croisement des Politiques Publiques
La loi Besson a contribué à rapprocher la politique du logement et l’action sociale et a
constitué le volet social de la politique du logement avec notamment les Plans
Départementaux pour développer des nouvelles modalités d’intervention. Le FSL est
l’une des actions du Plan, comme nous l’avons vu précédemment dans notre premier
chapitre.
72
L' ASLL est une pratique, un outil clairement affiché dans la loi Besson en 1990 dans
l’article 6, dans le décret 90-794 du 7/9/1990. Il succède à deux dispositifs antérieurs :
l'action socio-éducative liée au logement (ASEL) et la gestion sociale personnalisée
(GSP). Définies dans une circulaire de 1977, ces deux mesures présentaient la
caractéristique d'avoir un objectif d'insertion sociale et économique. La mesure ASEL
s'adressait aux familles ayant des difficultés liées au logement. La mesure GSP visait le
domaine de la gestion du bailleur, notamment le recouvrement des loyers.
La circulaire n°90-89 du 7/12/1990 du 23 mars 1990 présentée en annexe 5 fixe les
objectifs de l’ASLL. Le PDALPD du Rhône reprend les termes : « représenter la mise
en oeuvre d'une démarche concertée entre les partenaires du logement en visant à
accéder à un logement autonome et à s'y maintenir. Il s'intègre à un parcours
d'insertion globale ..... il a une durée limitée dans le temps et doit être relayé dans le
cadre de l'action sociale individuelle ou collective » 1.
Les actions conduites par les opérateurs de l’ASLL doivent s'inscrire dans l'esprit de la
charte départementale de l’ASLL. Dans le département du Rhône, elle fut formalisée en
1996 par l’association la Fonda Rhône-Alpes, membre opérateur du PDALPD du
Rhône.
La loi Besson admet que l’accès à un logement nécessite des compétences du travail
social avec des outils et des méthodes spécifiques : « L’irruption des Travailleurs
Sociaux dans le champ du logement, tout particulièrement autour de la mise en œuvre
du droit au logement, semble logiquement répondre au progressif glissement de la
politique du logement social dans le champ de l’action sociale qui s’est opéré depuis
plus de 10 ans sous l’effet de la crise et de la montée des problèmes sociaux.»2.
Rachid Benattig3 nous éclaire sur deux types d’accompagnement social ayant pris forme
au cours de l’évolution des dispositifs d’action sociale de ces dix dernières années.
D’une part, l’ASLL s’appuie sur les dispositifs d’accès aux droits et d’aide au logement
pour des personnes en difficulté. Nous citerons, comme exemple pour illustrer cette
première forme, notre propre expérience. Pour les locataires, l’ASLL est une action
socio-éducative pour prévenir un impayé de loyer par exemple, pour réguler des
1
PDALPD du Rhône 1998 à 2000 page 43
René Ballain ibidem page 128
3
Rachid Benattig, l’accompagnement social, éléments d’analyse sur les réalités et le devenir des
pratiques professionnelles sociales actuelles, revue Migrations Etudes, 1999, page 4
2
73
problèmes de voisinage, pour veiller à une intégration sur le quartier. Il s’agit de
concentrer des moyens concrets d’intervention en fonction des possibilités offertes par
les dispositifs d’action sociale et adaptés au profil des familles en difficultés.
D’autre part, l’ASLL peut être basée sur un projet global de la personne visant à une
plus grande autonomie, l’individu est acteur de son projet : les associations militantes
du droit au logement interviennent plutôt sur ce champ là.
Dans le cadre des opérations de logement adapté, les familles sont associées au projet
du logement, en général, en lien avec le promoteur immobilier et les financeurs (Etat,
collectivités locales, réservataires). La création de nombreux logements adaptés dans les
années 1990 a crée une dynamique nouvelle. Les Plans Départementaux ont été et sont
toujours des supports actifs pour le développement de ce type d’accompagnement
social.
2.3.3. L’organisation de l’ASLL dans le PDALPD du Rhône
Dans le PDALPD du Rhône, la mise en œuvre des mesures d’ASLL se situe à trois
niveaux :
•
Les financeurs de la mesure sont ceux qui rémunèrent la prestation ; pour le
Rhône le FSL est financé par une dotation de l’Etat et du Conseil Général (63%
de l’ensemble des ressources), une participation de l’ASSEDIC (10%), une
participation des bailleurs sociaux (2,3 € par logement ce qui représente 4%) et
enfin le remboursement de prêts consentis (4%). Il reste 20% correspondant à des
reports de crédits non affectés et des produits financiers.2
•
Les prescripteurs : ceux qui préconisent les mesures d’ASLL. A la différence de
bien d’autres départements, il n’y a pas de commission spécifique au niveau du
FSL pour prescrire la mesure. C’est une convention fixant les modalités
particulières de l’ASLL entre le comité d’administration du FSL et le demandeur
qui est signée. En 2002, 39 organismes ont signé cette convention. L’ASLL fait
l’objet de financement forfaitaire sur la base d’un bilan de l’année écoulée. Une
commission d’attribution instruit les demandes et accordent les financements.
2
Fonds de Solidarité pour le Logement, rapport d’activité 2002, schéma de répartition des ressources
page 4
74
•
Les prestataires : ils sont les organismes signataires de la convention pré citée.
Ils réalisent l’ASLL et bénéficient de financements d’un montant de
2 820 000 €.1 Nous les appellerons aussi les opérateurs. Dans le département du
Rhône, 9 bailleurs sociaux sont conventionnés, l’Opac du Rhône est l’un d’eux.
Le schéma des outils du relogement en annexe 6 permet de visualiser l’ASLL
concernant plus particulièrement les bailleurs.
En 2002, les opérateurs de l’ASLL sont répartis dans six catégories selon le volume du
financement alloué : les bailleurs sociaux (37 %). les associations d’insertion par le
logement (18%) les CHRS2 (15%), les résidences à vocation sociale (15 %), les CLLAJ3
(8 %) et les foyers de jeunes travailleurs (7 %).4
L’Opac du Rhône représente à lui seul 31% des aides accordées aux bailleurs sociaux
avec 1495 ménages suivis au cours de l’année 2000. 5
Il est important de noter ici que les bailleurs sociaux bénéficient d’une part importante
des aides FSL pour le maintien depuis quelques années : « Dans le Rhône, le FSL
finance aussi un grand nombre d’opérateurs (39 opérateurs associatifs ou HLM) pour
de l'accompagnement social sans que le service rendu très diversifié soit véritablement
identifié. En conséquence, une réflexion sur les missions et les modes de décision doit
être engagée .... Le poids des opérateurs les plus organisés va croissant dans l'ASLL et
conduit à accroître la priorité donnée au maintien dans le logement du parc public »6.
L'analyse qualitative de l'ASLL confiée en 1999 au cabinet « Participe Présent » nous
indique quatre grandes tendances :
•
L' ASLL aboutit à des résultats satisfaisants et est ressenti de manière positive
par les ménages bénéficiaires
•
La question des modes d'accès à la mesure est soulignée puisqu'elle dépendrait de
l'organisation des acteurs du logement et par conséquent ne prendrait pas en
compte l'ensemble du public en difficulté.
1
idem, page 42
CHRS : Centre d'Hébergement Résidentiel et Social
3
CLLAJ : Comité Local pour le Logement Autonome des Jeunes
4
Fonds de Solidarité pour le Logement, Rapport d’activité 2000 page 31
5
Rapport Acadie Trajectoires. Evaluation du PDALPD 2001, page 26
6
PDALPD, évaluation du Plan 1998-2001 et axes prioritaires 2002-2004 édition de juin 2001 pages 7 et 8
2
75
•
L’ASLL recouvre des fonctions très différentes élargissant son champ
d’intervention. Son évaluation est difficile et cela interroge les choix et priorités à
donner.
•
Les opérateurs ont le monopole du déclenchement de la mesure de l'ASLL ce qui
peut exclure d'autres acteurs.
•
La place des bailleurs sociaux interroge le positionnement de « juge et partie ».
•
L’ASLL bailleur est prescrite par les bailleurs essentiellement. Même si les
modes de prescription ne sont pas déterminants dans la satisfaction du
bénéficiaire, il met en évidence le mode d’accès à la mesure, la fonction majeure
étant la sécurisation de l’offre : « il apparaît à travers les entretiens que l’ASLL
est une façon pour les logeurs de limiter les effets des difficultés financières
rencontrées par les ménages. Le contenu de l’ASLL se caractérise, selon les
ménages par une préoccupation centrée sur la reprise du paiement des loyers.
L’intervention budgétaire y est centrale au détriment parfois d’une prise en
charge sociale…les frontières entre l’accompagnement social et la gestion
locative apparaissent très poreuses au travers des entretiens ».1
Elisabeth Maurel va plus loin en affirmant que les modes opératoires réinterrogent la
notion de droit au logement : « Ces pratiques d’accès sélectives à des logements ou à
des aides ne sont pas celles du droit objectif, mais celles de la prescription sociale »2 .
En résumé, nous pouvons dire que les organismes conventionnés (opérateurs) effectuent
eux-mêmes les mesures d’ASLL, sauf exception, Dans les documents d’évaluation du
FSL et du Plan, nous avons vu que la place des bailleurs en tant qu’opérateur de la
mesure laisse peu de marge de manœuvre au locataire puisque souvent la mesure est
déclenchée par une situation problématique directement par le bailleur : impayés de
loyer, conflits de voisinage. L’Opac du Rhône cumule ici trois rôles en internalisant la
mesure. La mise en œuvre de l’ASLL à l’Opac du Rhône renvoie à un mode
d’organisation plus global de l’organisme qui pourrait nous éclairer sur le choix des
modes opératoires.
1
Participe Présent, Evaluation qualitative de l’accompagnement social liée au logement dans le Rhône,
secrétariat du FSL, 2000, page 46
2
IFMO, Mettre en œuvre le droit au logement dans Forum Ateliers, le Logement des personnes
défavorisées, colloque 29 et 30 janvier 2002, Plan d’Urbanisme Construction Architecture, page 6
76
S’interroger sur les modalités de l’ASLL à l’Opac du Rhône nous conduit à situer cet
organisme par rapport à la logique de fonctionnement des organismes HLM en général,
aux choix stratégiques qu’il opère en particulier et d’en comprendre les fondements.
La présentation de la mise en œuvre de l’ASLL au niveau du département du Rhône
permet de situer l’objet de notre recherche dans le champ des politiques publiques.
Avant de développer le processus d’internalisation de l’ASLL à l’Opac du Rhône, nous
allons situer maintenant les préoccupations de gestion des bailleurs sociaux afin
d’apporter des éléments de contexte complémentaires.
2.4. La difficile poursuite de la mixité du logement social
Confrontés à la crise économique, la situation financière des HLM est un enjeu local
important. Ils représentent une part importante du logement en France : « 3,9 millions
en 1999 soit 41 % du parc locatif. La mise en chantier du secteur social représente
35 % de la construction annuelle de logements en 2000 ».1 Le mouvement HLM,
constitué par environ 1000 organismes répartis de façon inégale sur l’ensemble du
territoire français, gère en 1999 3,8 millions de logements sociaux et a construit 1,4
millions de logements pour l’accession à la propriété, des foyers de jeunes travailleurs,
des résidences pour des personnes âgées.
Le peuplement de leur parc a connu des évolutions significatives depuis une vingtaine
d’années : les locataires sont plus pauvres, en situation plus précaire que ceux des
années 60 et le phénomène s’accélère. Hier, étape indispensable dans un parcours
résidentiel qui menait très souvent de la location à l’accession à la propriété, instrument
de promotion sociale, le logement social est devenu un lieu de relégation. L’injonction
adressée aux organismes pour qu’ils accueillent davantage de ménages défavorisés se
heurte aux impératifs de la politique de la ville qui préconisent la recherche d’un
meilleur équilibre social et une plus grande mixité sociale : « la logique de
fonctionnement des organismes HLM implique qu’ils trouvent auprès de leurs usagers
l’essentiel de leurs moyens de fonctionnement, l’Etat n’intervenant que par des aides à
l’investissement et par des aides fiscales. L’application de ce dernier principe n’est pas
sans poser un problème de fond lorsque d’une part, l’Etat réduit son aide à
1
Les organismes de logement social, sources du Ministère de l’équipement, 2002, page 1
77
l’investissement (aides à la pierre) et que d’autre part, les populations HLM sont
soumises à d’importants aléas économiques.». 1
D’un parc abritant des ménages aux revenus moyens, le parc HLM est devenu un parc
où demeurent des ménages plus modestes que la moyenne des locataires.
Tableau comparatif du niveau de ressources des locataires HLM :
Proportion des ménages locataires
Enquête INSEE 19962
HLM
Revenu moyen inférieur au revenu
Statistiques OPAC du Rhône
Enquête triennale 2000
66 %
1 011 € ( calcul/montant revenu
médian
médian
Proportion emploi stable
41%
45%
Revenus < 60% des plafonds de
59%
72%
50%
55% dont 62% en ZUS3
ressources
Nombre de locataires percevant
l’APL
Revenu médian : revenu qui partage l’ensemble des ménages en deux population égale
en nombre.
Au cours des quinze dernières années, la part des ménages les plus pauvres occupant un
logement HLM a augmenté fortement.
On assiste aussi à une modification des caractéristiques de l’occupation avec par
exemple 17 % des familles monoparentales et 15% pour l’Opac du Rhône.
Le 8ème rapport du haut comité pour le logement des personnes défavorisées fait état des
contraintes financières soumises aux organismes HLM : « la concentration d’une
population fragile… l’augmentation des coûts de production (16%) alors que les aides
(subventions, aides fiscales, aides de taux) sont passées de 52 à 39% du prix de
revient et la capacité inégale d’un organisme à l’autre de mobiliser des fonds
propres… » 4.
Les organismes HLM sont pris dans des flux contradictoires identifiés par Yan Maury.
Nous avons mis en annexe 7 le tableau présentant la synthèse des flux contradictoires
rencontrés par les organismes HLM en matière de politique du logement, de politique
1
Yan Maury, Les HLM, l’Etat providence vu d’en bas, l’Harmattan, 2001, page 45
Alain Cacheux, Le logement locatif social, rapport au premier ministre, La documentation française,
collection des rapports officiels, Paris, 2002, page 49
3
ZUS : Zone Urbaine Sensible
4
8ème rapport du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, octobre 2002, page 22 et 23
2
78
d’action sociale et de politique économique (coûts de gestion) que nous rapprochons du
phénomène de paupérisation et de précarisation du parc HLM. Le logement social situé
dans son contexte économique et historique permet de mieux appréhender la notion de
transformation sociale suggérée par Yann Maury, préalablement cité. Les organismes de
logement social sont des organisations qui produisent et gèrent des logements sociaux ;
ils sont passés d’une fonction de production massive dans les années 50 et 60 à une
participation au processus de transformation sociale : « la transformation sociale
implique l’introduction de valeurs nouvelles entre différents secteurs à la fois
formalisés et constitutifs d’un système social, dont l’antagonisme est inévitable. Tenter
d’appréhender la transformation sociale, c’est prendre en compte l’irruption de
nouveaux
acteurs
et
l’instauration
d’un
rapport
de
force
différencié,
le
repositionnement d’organisations dans le jeu social et leur lutte d’influence.»1.
Les organismes HLM vont devoir adapter leur mode d’organisation pour répondre aux
difficultés de gestion alors qu’ils sont directement concernés par la politique en faveur
des personnes défavorisées dans un devoir de solidarité nationale. Ils sont des
organisations qui ont dû adapter leur mode de gestion afin de mieux maîtriser les
risques locatifs (d’impayés de loyers, de dégradation du logement et des espaces
communs,…). L’analyse de l’évolution de l’Opac du Rhône à partir du projet
d’entreprise en 1989, dont les prémisses de la démarche ont été initiés en 1986, semble
nous indiquer que l’évolution de l’organisation s’est traduite grossièrement ainsi :
l’organisation du travail très parcellisé (forme de taylorisme) s’est transformée vers une
démarche plus globale et plus participative (démarche de projet et polyvalence des
postes en agences). Nous avons repéré des indicateurs dans le domaine de la gestion
locative de l’Opac du Rhône : l’outil informatique, la formation du personnel de
gestion, les modalités de suivi du locataire, l’appui des conseillers sociaux…etc, sont
des actions concrètes qui ont été menées dans les années 80/90 jusqu’à aujourd’hui. A
l’Opac du Rhône, l’intégration de nouvelles capacités professionnelles, au début des
années 1990, s’est opérée dans un processus de transformation globale de l’entreprise.
2.5. Une fonction sociale à l’Opac du Rhône
L’Opac du Rhône, organisme de logement social a développé des actions individuelles
et collectives appartenant au champ de l’action sociale. Nous allons tenter de repérer les
1
op cit page 9
79
étapes chronologiques jusqu’au développement du métier de conseiller social à partir
des éléments de connaissance dont nous disposons aujourd’hui1.
La première conseillère nommée « conseillère chargée des questions sociales » est
embauchée en 1958 et a pour fonction d’intervenir dans les logements témoins des
constructions neuves de l’office public HLM. Il s’agissait de donner des conseils aux
nouveaux locataires en matière d’aménagement et d’hygiène. La conseillère sociale
intervient peu à peu, plus en amont, dans le domaine des attributions de logement en
réalisant des enquêtes auprès des postulants, en mesurant les capacités d’adaptation au
nouveau logement. D’autres types d’intervention apparaissent : la gestion des impayés
de loyer, la mise en place de mesures préventives pour les consommations d’eau, du
gaz, de l’électricité.
En 1974, le poste est renforcé avec l’arrivée d’une autre conseillère sociale. Lors des
premières réhabilitations d’immeubles à la fin des années 70, on fait appel aux
conseillères sociales pour le suivi de situations spécifiques. L’Opac du Rhône est alors
pourvu d’un service de gestion divisé en trois : service logement, service précontentieux et service d’action sociale dont dépendent les deux conseillères sociales.
Dans les années 80, l’Opac du Rhône se dote de nouveaux intervenants sociaux pour
des actions de développement social et font partie du service nommé CASC : Centre des
animations socio-culturelles. En 1988, le service de gestion se réorganise ; l’une des
conseillères sociales est rattachée au pré-contentieux et l’autre au service des
attributions.
La Direction des Attributions et de la Vie Sociale naît en 1989 et a sous sa
responsabilité les attributions de logement, le pôle Développement Social, et organisera
de façon active la mise en œuvre des actions du Plan Départemental du Rhône. Cette
même année, une convention est signée entre le Conseil Général et l’Opac (convention
GMORL / engagement des organismes bailleurs d’accueillir des bénéficiaires du RMI)1,
pour une durée d’un an, reconduite hors convention pour le détachement d’une
assistante sociale du Conseil Général. Elle est chargée du suivi des bénéficiaires du
1
lors de notre recherche exploratoire, nous avons recueilli ces informations en réalisant des entretiens
avec des personnes salariées qui ont pu témoigner et à partir de documents institutionnels (rapports,
compte rendus de réunion, études réalisées toujours par des salariés sur le projet d’entreprise et sur
l’histoire de l’Opac du Rhône. Nous n’avons pas trouvé d’informations significatives et
complémentaires auprès de personnes externes à l’organisme.
80
RMI et progressivement effectuera des missions d’appui auprès des Agences dans le
domaine des impayés et plus largement vers un public en difficulté d’insertion.
Toujours en 1989, trois résidences d’une dizaine de Logements Adaptés chacune (mode
de financement spécifique) accueillent des bénéficiaires du Revenu Minimum
d’Insertion, gérées par l’Opac (achat du bâti, gestion technique et locative) sur les
communes de Givors, Lyon et Villeurbanne. Le suivi des locataires est confié à une
association (Association Villeurbannaise pour le Droit au Logement) et à la conseillère
sociale de l’Opac détachée du Conseil Général. Les conclusions de cette action ont
conduit à ne pas externaliser le suivi social de ces résidences. Nous n’avons pas trouvé
de document écrit à ce sujet.
Suite à une évaluation en 1990, un accord est donné par la Direction Générale pour
recruter des travailleurs sociaux. Tout en poursuivant sa politique de décentralisation,
l’Opac fait le choix de compléter son personnel d’agence de compétences
professionnelles spécifiques comme, par exemple, les conseillers sociaux afin de
renforcer «les capacités sociales » des agences, selon les propos recueillis dans ce
rapport. La principale fonction affichée du conseiller social est celle d’un médiateur
« relais » entre le locataire, les services internes et les partenaires externes
institutionnels et locaux.
Afin de comprendre les choix de la direction de l’Opac du Rhône sur la question de la
« gestion sociale » de son parc locatif, nous nous sommes intéressée aux comptes
rendus de réunions de travail autour de la fonction du conseil social à l’Opac du Rhône.
Dans un document du 19 mars 1991 au sujet de la présentation de la «mission conseil
social » à l’Opac du Rhône, nous trouvons les indications suivantes : la participation de
l’Opac du Rhône à l’accueil des ménages défavorisés et aux actions visant au maintien
dans le logement revêt plusieurs formes dont :
•
L’accueil et le suivi des ménages en difficultés
•
La mise en place d’opération de logements adaptés
•
La décentralisation du pré-contentieux en agence et la gestion personnalisée de
l’impayé.
1
GMORL : Groupement des Maîtres d’Ouvrage de la Région Lyonnaise
81
Dès 1991, d’autres travailleurs sociaux diplômés conseillers en économie sociale et
familiale et assistants sociaux sont embauchés comme conseillers sociaux chargés des
missions précitées. A cela s’ajoute des missions spécifiques. Par exemple, l’office HLM
se trouvait face à un problème important : 6300 ménages, en dette, n’étaient pas suivis
(appelé stock). Le système de recouvrement des loyers se transforme (disparition du
Trésor Public) et oblige l’Opac du Rhône à organiser un nouveau mode de gestion. On
demandera aux conseillères sociales de participer à la résorption du stock. L’objectif
repéré se situe dans l’apport des éléments de connaissance des locataires et dans la
conduite d’actions individuelles ou collectives (rencontres des locataires, création de
commissions d’impayés avec les travailleurs sociaux de polyvalence de secteur et des
centres communaux d’action sociale ).
En 1993, la Direction Générale et les conseillers sociaux se rencontrent afin de faire le
point sur le rôle des conseillers sociaux. Le compte rendu de cette réunion permet de
repérer les préoccupations du bailleur social et ses attentes :
•
Intervention au niveau de la gestion des réhabilitations, de l’offre nouvelle dont
l’habitat adapté avec des exigences liées à l’accueil des publics en difficulté
d’insertion, et des actions foncières avec relogement des occupants.
•
Nécessité de renforcer la composante sociale dans la gestion locative.
Les fonctions des Conseillers Sociaux recouvrent peu à peu des missions d’insertion par
l’habitat et d’insertion par l’économique à partir des objectifs fixés par les agences et les
politiques locales des territoires (chantiers d’insertion, participation à de groupes de
travail sur les hébergés, les mutations ….etc.). Ils développent un travail en réseau avec
les partenaires sociaux locaux.
En 1994, les domaines d’intervention des conseillers sociaux sont :
•
Activités liées à la gestion locative : participation au traitement de l’impayé,
échanges avec les partenaires locaux (commissions d’impayés, commissions
FSL…), recherche de solutions en interne (mutations), participation à l’accueil et
au suivi des ménages en difficultés d’insertion (baux glissants…), fonction de
régulation pour contribuer à la résolution de conflits de voisinage, participation
aux commissions d’attribution.
•
Activités liées à l’accompagnement social: suivi des ménages dans le cadre
d’opérations d’habitat adapté, suivi des ménages en difficultés d’insertion dans le
82
parc traditionnel, par l’analyse des situations et la recherche de solutions
adaptées.
•
Autres : enquêtes sociales liées au programme de réhabilitation, participation aux
dispositifs locaux.
Le terme « d’accompagnement social » apparaît ici clairement pour la première fois et
est défini selon les critères du FSL. Deux types de ménages sont identifiés (voir cidessus). L’Opac du Rhône et le Conseil Général signe une convention le 27 juin 1995
fixant la durée de la mission et le montant du financement de l’ASLL effectué à l’Opac
du Rhône auprès de 50 ménages identifiés par le bailleur.
La dernière définition de la fonction du conseiller social date de l’année 2001. Elle
reprend le même type d’activités qu’en 1994. Pour l’ASLL, s’ajoute une nouvelle
catégorie, celle des bénéficiaires du RMI, désormais intégrée au financement FSL.
L’Opac du Rhône a développé ce que nous choisissons de nommer une fonction sociale,
compte tenu de la présence de travailleurs sociaux au sein de son personnel qui, à notre
sens, constitue une entité clairement identifiée. Nous avons rapproché l’identification
d’une fonction sociale à l’Opac du Rhône de la fonction sociale définie par les
organismes HLM.
En effet, dans un document édité pour le compte de la Mission du développement
urbain et sociale de l’Union Nationale des Fédérations d’Organismes HLM
(UNFOHLM) en 1997, l’ASLL est considéré comme un service rendu aux habitants
complémentaire aux services de gestion classique et aux critères du PDALPD. Il permet
aussi de bénéficier de subventions : « Si les mesures d’ASLL conduites par les
organismes HLM ne sont pas nécessairement liées à la mise en œuvre du financement
du FSL, l’existence de financement est un élément déclencheur de l’implication, les
organismes HLM étant alors agréés pour ces prestations »1.
Selon ce document, une grande majorité des bailleurs sociaux confie la prestation de
l’ASLL à une association ou à une autre institution externe, certains d’entre eux ont
décidé de la réaliser directement en interne. La fonction sociale des organismes HLM a
trois composantes :
1
Accompagnement social lié au logement et fonctions sociales des organismes HLM , les collections
d’actualité HLM, n°46 page 7
83
•
Activités à finalité de gestion sociale
•
Activités à finalité d’accompagnement social
•
Activités participant au développement social et urbain.
Les trois volets de la fonction sociale peuvent coexister à des degrés divers et illustrent
de la diversité des pratiques des intervenants sociaux au sein des organismes HLM. Les
qualifications du personnel exerçant une (ou des) fonction sociale sont très variées :
assistants sociaux, conseillers en économie sociale et familiale (CESF), agents formés
sur le «tas» notamment des ex-agents des services de pré-contentieux ou de contentieux,
avec toutefois une dominante des CESF et des agents de « terrain ».
Toujours d’après les auteurs de ce document, l’accompagnement social lié au logement
répond à une logique de maîtrise préventive des risques locatifs et une volonté de
régulation des rapports sociaux.
Nous pouvons dire que, à partir de l’observation de la mise en œuvre de la fonction
Conseil Social (rapports, comptes rendus de réunions), nous constatons que l’Opac du
Rhône se préoccupait de l’accueil des publics en difficulté sur son parc locatif. Créer
une fonction de conseil social semble être un choix fondé sur l’intégration de nouvelles
capacités professionnelles, à un moment donné, afin, d’une part, de contribuer à
améliorer ses outils de gestion dans le cadre d’une décentralisation des agences, et
d’autre part, pour mettre en œuvre un accompagnement spécifique des publics en
difficultés (ASLL). L’intégration des postes de travailleurs sociaux (conseillers sociaux)
chargés de l’ASLL revient à identifier une fonction sociale en interne à l’Opac du
Rhône, et produit une forme de rationalisation de l’activité préalablement amorcée avec
l’intégration de la fonction de développement social.
L’Opac du Rhône, un bailleur social est confronté à l’injonction de l’Etat
d’accompagner des publics en difficulté (Loi Besson, loi de lutte contre les exclusions)
et à l’impératif d’équilibrer ses comptes de gestion. Il doit rechercher des modes
d’organisation et de fonctionnement adaptés. La mise en œuvre de l’ASLL à l’Opac du
Rhône renvoie à un mode d’organisation global de l’entreprise qui pourrait nous éclairer
sur le choix des modes opératoires.
84
2.6. Les objectifs de l’ASLL à l’Opac du Rhône
Nous présentons un schéma du système de mise en œuvre de l’ASLL à l’Opac du
Rhône qui nous éclaire sur l’organisation du processus d’appropriation de la mesure et
de sa logique en termes de gestion :
Schéma de l’ASLL à l’Opac du Rhône
ACCES au LOGEMENT
LOCATAIRES
Plafond HLM
- RMI
- RMI
- Logement
adapté
- Logement
adapté
Enquête sociale
ASLL
- Demandeurs
de logements
- Familles en
grande
difficulté
Repérage des ménages
Commentaire :
A gauche, c’est le processus d’attribution. Les catégories « RMI » et « logement
adapté » sont distingués du reste des demandeurs et font l’objet d’une enquête sociale
quasi systématique, les ménages seront suivis en ASLL si nécessaire. Pour les
demandeurs de logement, l’enquête sociale suivie d’un accompagnement sont effectués
selon le besoin repéré.
A droite, le demandeur devient locataire. Pour les trois catégories du FSL, il y a une
sélection des ménages accompagnés selon divers critères ; tous ne font pas l’objet d’un
ASLL.
L' ASLL s’est fortement développé depuis 1995 à l’Opac du Rhône :
85
Tableau des ménages suivis en ASLL à l’Opac du Rhône1 :
1995
2002
Ménages logés en habitat adapté
151
158
Ménages en grande difficulté d’insertion
77
425
Non connu
258
Bénéficiaires du RMI
D’après les rapports annuels d’évaluation de l’ASLL effectué par l’OPAC du Rhône,
l’ASLL a pour objectif de permettre l’accès à un logement adapté aux moyens
économiques des personnes demandeuses et /ou de les maintenir. L’accompagnement
du ménage permet de prévenir des risques locatifs par la médiation et contribue à la
régulation des rapports sociaux et institutionnels.
Les mesures d’ASLL sont comptabilisées et réparties selon trois catégories définies par
la Loi Besson (locataires en Logement Adapté, familles en difficultés d’insertion et
bénéficiaires du RMI). Le choix des familles est donc assujetti à un type de prestation.
Des trois catégories, seules les familles en grande difficulté sont définies par le
conseiller social directement à partir des difficultés de gestion rencontrés par le bailleur.
Celle ci nous semble intéressante à regarder à partir des critères de définition de la loi
Besson croisés avec ceux du Conseiller Social. Le cadre est suffisamment flou de notre
point de vue pour nous interroger sur notre propre vision.
L’ASLL est défini à partir d’une charte commune à l’ensemble des prestataires du FSL.
Nous proposons de comparer les activités recensées par la charte et celles de l’Opac du
Rhône.
1
tableau comparatif réalisé en 2003 à partir des statistiques internes.
86
Tableau comparatif de l’ASLL charte / OPAC du Rhône :
CHARTE de l’ ASLL CREPAH
ASLL à l’OPAC
Rapport d’évaluation 2001
ACTEURS
- Les Mal logés
ACTION 1
- Diagnostic social
- Définition projet logement le mieux
approprié
- Information des droits et devoirs des
locataires
- Accompagner la recherche de
logement
- Prévoir le budget
- Recherche de logement
- Information des droits et devoirs des
locataires
- Aide à la gestion du budget
- Faciliter l’installation et l’intégration
logement et quartier
- Médiation avec le bailleur
- Gestion du budget
- Diagnostic de l’impayé et recherche
de solutions (FSL, mutation)
- appropriation du logement
- (problèmes de voisinage) et du
quartier
- Recréer le contact avec le bailleur
- Médiation avec le bailleur
Préparation et recherche du
logement
ACTION 2
Installation dans le logement
ACTION 3
Maintien dans le logement
-
Postulants
Locataires
Diagnostic social
Définir le projet logement
Associer le ménage au projet proposé
Associer le ménage dans la
conception et les choix de prestations
( logement adapté…)
- Faciliter l’installation et l’intégration / logement et voisinage
- Participer à l’intégration / vie sociale
de l’immeuble et du quartier
- Médiation interne
- Assister le ménage / gestion du
budget
par
des
interventions
personnalisées (APL, suivi des
paiements du loyer)
- Participer à l’intégration /vie sociale
de l’immeuble et du quartier
(problèmes de voisinage)
- Faciliter l’insertion /logt par la
maîtrise
des
installations
et
aménagements
- Médiation interne
La Charte de l’ASLL du PDALPD issue des principes énoncés par le FSL se situe dans
un contexte socio-économique, avec une dimension micro-sociale. Les financeurs
reconnaissent que les modalités de mise en œuvre de l’ASLL par les conseillers sociaux
rentrent bien dans la charte de l’ASLL et sont conformes au Plan Départemental.
Nous constatons qu’il semble nécessaire de situer l’ASLL dans le contexte
d’intervention des conseillers sociaux en agence. Cela implique un regard attentif des
préoccupations locales de la question du logement. Le repérage des ménages et son
caractère de subjectivité renvoient ici au traitement de la question sociale du logement
réduit à l’échelle de notre intervention.
87
3.
Chapitre 3 : Conception de l’observation
88
A partir de notre question centrale, nous venons d’apporter des éléments contextuels
concernant la rencontre de la politique d’action sociale et celle du logement. Nous nous
sommes saisis de faits tangibles à propos de l’internalisation de l’ASLL à l’Opac du
Rhône ce qui représente le fondement de notre questionnement. Celui-ci prend tout son
intérêt avec la perception que le personnel de l’Opac du Rhône en a. Nous savons que le
développement d’une fonction sociale à l’Opac du Rhône permet de se doter de moyens
adaptés à l’accueil de publics en difficulté d’où notre hypothèse :
L’internalisation de l’ASLL est perçue comme une démarche de rationalité des
moyens mis en œuvre vers les publics démunis.
Les choix d’organisation et de gestion nous suggèrent que la mise en œuvre de l’ASLL
(internalisation) interroge la notion de rationalité : dans quel but, à quelles fins ?
L’internalisation de l’ASLL a pour effet notamment de créer une appropriation du
dispositif. Elle permet d’apporter des gains à l’office HLM. Nous l’observerons à partir
de son mode d’organisation et de sa mise en œuvre.
Notre recherche nous conduit vers des choix méthodologiques pour la réalisation de
l’enquête et le traitement des données recueillies. Nous verrons ensuite dans notre
seconde partie si notre hypothèse se vérifie ou non.
Nous proposons maintenant de définir le terme clé de notre hypothèse : la rationalité.
Nous développerons ce concept à partir du champ de la Sociologie des Organisations.
Nous expliquerons notre choix de la méthode du recueil des données et celui de la
population d’enquête.
3.1. Définition du concept de rationalité
La notion de rationalité est employée en sciences sociales avec plusieurs sens.
En sciences économiques, « une action est dite rationnelle lorsqu’elle est objectivement
bien adaptée au but poursuivi par le sujet. Rationalité signifie dans ce cas : adaptation
des moyens aux fins ».1 C’est Pareto dans son ouvrage « traité de sociologie générale »
qui la définit ainsi. Le comportement rationnel est considéré comme le choix d’un
individu de l’action qu’il préfère parmi toutes celles qu’il a la possibilité d’accomplir.
On se situe ici au niveau de l’action.
1
Boudon-Bourricaud, Dictionnaire critique de sociologie, collections PUF Quadrige, page 478
89
Le terme de rationalité peut être saisi de plusieurs manières en fonction des approches
théoriques économiques et sociologiques. La première définition donnée ci-dessus
correspond à la rationalité économique faisant référence au comportement abstrait de
l’individu (agent) ou de l’entreprise, c’est l’hypothèse centrale de la théorie économique
et le fondement de la science économique positive. C’est la recherche de moyens pour
satisfaire des besoins : « Pour la très grande majorité des économistes l’action
économique se situe toute entière du coté de la rationalité par rapport à un but c'est à
dire la rationalité des moyens….les fins sont arbitraires…bien que l’orientation tout
entière de la science économique cherche à distinguer nettement la fin et les moyens, il
ne semble pas qu’on puisse opérer un tel partage avec autant de rigueur.»1.
Max Weber introduit le concept Wertrationell (rationnel par rapport aux valeurs) pour
qualifier une action adaptée non à des fins mais à des valeurs. L’acteur détermine son
action en fonction de ses propres valeurs ou celles de la structure dans laquelle il se
situe.
C’est dans le contexte de l’avènement du capitalisme que s’est fait jour la rationalité
instrumentale avec la recherche de la meilleure combinaison en terme d’efficacité. Le
choix d’un comportement rationnel de l’agent ou de l’entreprise se situe dans une
démarche d’efficacité, de cohérence et de stratégie.
Le concept de rationalité alimente le sens de notre hypothèse si l’on considère que
L’ASLL est une action concrète, qui s’exerce dans un contexte précis correspondant à
l’activité économique, plus générale d’un bailleur social et dans un contexte de politique
sociale du logement. Nous supposons que cette action est perçue comme un moyen
permettant de répondre à un certain nombre de critères, à une certaine intention,
notamment celle du bailleur et lui donne du sens. Pour cela, nous pensons que l’action
doit être appréhendée dans le sens donnée par Max Weber en ce qui concerne l’activité
sociale.
En effet, Max Weber distingue le fait social et l’activité sociale. L’étude d’une activité
sociale repose sur l’analyse de la structure ou du substrat social qui la produit
(morphologie) et l’étude du fonctionnement de cette structure (physiologie).
1
Rationalité économique, Encyclopédie Universalis, page 673
90
L’activité sociale se caractérise par des intentions car elle est portée par des intérêts :
« La compréhension d’une activité sociale repose dans la compréhension des
intentions, des intérêts, du sens que l’acteur donne lui-même à cette activité. Il s’agit de
montrer le sens visé subjectif lié par l’acteur à son activité, pour élaborer par
comparaison, lorsque c’est possible, un sens visé objectif plus global et qui pourrait
donner un sens typique ou significatif de cette action. » 1.
Enfin, l’action comporte toujours des conséquences imprévisibles. Elle est donc
toujours effectuée dans des conditions d’incertitude. Les effets d’une action sont donc
aléatoires par rapport à ce que l’on en attend. La rationalité est soumise à des influences
et par conséquent, il n’y a pas de rationalité concrète.
Nous ajoutons que la rationalité consiste à utiliser la stratégie garantissant un risque
minimum, c’est à dire de se contenter des mesures dont on a le sentiment qu’on peut en
anticiper les conséquences. C’est par exemple le rôle du PDALPD que d’anticiper sur
les risques liés à la précarisation liée au logement. Comme nous l’avons vu
précédemment, l’activité sociale est considérée comme une action que nous
représentons par l’ASLL ou plus généralement le dispositif FSL. Le processus
d’internalisation de l’ASLL traduit un comportement qui oriente l’action et lui donne un
sens.
La théorie des jeux, la théorie sociologique et la théorie politique convergent vers une
proposition épistémologique fondamentale : il ne peut exister de définition générale de
la notion de rationalité. La notion de rationalité est donc conçue comme relative, c’est à
dire comme dépendante de la structure des situations et de la position et des
caractéristiques des acteurs.
Nous pouvons considérer que différents paramètres sont à prendre en compte pour
déterminer les caractéristiques et la notion d’acteur : l’importance de prendre la mesure
du contexte du logement social, la place des politiques publiques, les leviers et les
contraintes qu’elles offrent, l’organisation des organismes HLM en pleine évolution et
enfin la représentation des publics démunis à partir du discours des protagonistes de
l’ASLL.
1
Martine Xiberras, les théories de l’exclusion, collections Armand Colin, page 64
91
Pour tenter de vérifier notre hypothèse, le choix des acteurs se tourne vers ceux qui
exercent l’ASLL et plus généralement vers ceux qui participent (ou qui ont participé) à
sa mise en œuvre. Nous pouvons dire que l’ASLL est une activité circonscrite, dans une
structure déterminée, dans laquelle les agents (individu ou entreprise) présentent un
comportement obéissant à des principes considérés comme rationnels.
3.2. La méthode d’observation
Pour notre recherche, le choix de mesurer la perception de l’internalisation de l’ASLL à
l’Opac du Rhône et plus précisément la perception de ses effets nous conduit vers un
champ d’observation circonscrit au sein même de l’office HLM. L’hypothèse énoncée
interroge le processus d’internalisation de l’ASLL et la perception que les salariés en
ont. C’est à partir de la perception du dispositif lui même mis en œuvre, du discours sur
la pratique des conseillers sociaux et du public concerné que nous pensons explorer
notre hypothèse. A quelle démarche rationnelle le choix d’internaliser l’ASLL à l’Opac
du Rhône fait-elle appel ?
Après avoir vérifié les faits de l’internalisation de l’ASLL, nous recherchons, à partir du
discours des salariés interviewés, les effets qu’ils en ont perçus à l’Opac du Rhône ; la
question de la prescription de la mesure viendra aider à la compréhension.
Notre enquête se déroulera sous forme d’entretiens auprès de personnes salariées de
l’Opac du Rhône concernées par l’ASLL.
L’entretien semi directif nous a semblé la méthode de recueil de données la plus
pertinente car « il propose les éléments contenus dans les phénomènes étudiés, leurs
composantes, les rationalités propres aux acteurs, celles à partir desquelles ils se
meuvent dans un espace social » 1 .
Notre recherche repose sur la perception de l’internalisation d’une mesure au sein d’une
organisation sociale, c’est à dire le sens donné à une pratiques, aussi nous choisissons
cette méthode d’investigation pour faire : « l’analyse du sens que les acteurs donnent à
leurs pratiques et aux évènements auxquels ils sont confrontés : leurs systèmes de
valeurs, leurs repères normatifs, leurs interprétations de situations conflictuelles ou non
leurs lectures de leur propres expériences. »2. Il s’agira de créer des conditions
1
2
Alain Blanchet et Anne Gotman, L’enquête et ses méthodes : l’entretien, Paris, Nathan, 1992, page 125
Raymond Quivy et Luc Van Campenhoudt, Manuel de recherche en sciences sociales, Paris, Dunod,
page 196
92
d’échanges les plus favorables et de faciliter l’expression des locuteurs, en prenant en
compte leur point de vue.
Cependant, nous sommes consciente des limites de la méthode par entretiens pour le
recueil des données. La production du sens à partir du discours s’inscrit dans un espace
temps déterminé et circonscrit une réalité, qui, nous le savons, change et évolue dans
l’interaction entreprise / acteurs / locataires. L’exploitation des entretiens est une tâche
complexe, nous nous sommes rendue compte qu’il était difficile de restituer l’intégralité
des entretiens ; notre démarche tend néanmoins à apporter à notre analyse le plus de
données objectivables possibles.
3.3. La population enquêtée
Notre objet est de repérer ce qui conduit au cumul des trois rôles à l’Opac du Rhône
(prescripteur/prestataire/bailleur) et d’en mesurer les effets sur son organisation.
Pour circonscrire un espace géographique et social et le situer dans le temps, nous avons
ciblé le personnel salarié de l’Opac du Rhône puisqu’il s’agit de comprendre le sens de
la mise en place de la mesure de l’ASLL.
Parmi les 800 salariés, nous avons fait le choix de nous référer aux collaborateurs
concernés par la mesure d’ASLL : les praticiens et les responsables hiérarchiques (nous
avons besoin de la dimension de la pratique de la mesure et de la dimension
organisationnelle), enfin ceux qui sont davantage concernés par le financement et
l’évaluation qui ne pratiquent pas la mesure et qui ne sont pas des cadres hiérarchiques
en agences (ce sont des services d’appui centralisés au siège).
La taille de notre échantillon correspond à un compromis entre le choix de personnes
salariées concernées par la mesure en direct ou en indirect, l’accessibilité de celles-ci et
l’espace temps dont nous avons disposé. Nous avons conçu cette sélection à partir de
plusieurs paramètres liés à la fonction, en lien avec l’ASLL (pratique, financement,
politique) et au regard de leur ancienneté à l’Opac du Rhône.
Nous avons réalisé dix entretiens semi directifs approfondis donnant lieu à une analyse
de contenu : trois conseillères sociales et sept cadres. Nous présentons dans l’annexe 8
l’organigramme institutionnel des personnes interviewées.
Les cadres 2 ; 3 ; 5 et 6 sont salariés depuis au moins une dizaine d’années à l’Opac du
Rhône ce qui nous permet d’avoir la vision de la dimension temporelle des interviewés
93
et de comprendre l’ancrage de l’ASLL dans un contexte de décentralisation de
l’organisme. Cet angle d’observation nous permettra de repérer les processus
d’adaptation, d’instrumentalisation et d’ajustement des politiques publiques dans le
domaine du logement.
Le responsable d’agence (cadre 7) et le responsable de la gestion de la clientèle (cadre
1) encadrent et évaluent les conseillères sociales (CS 1 ; 2 ; 3).
La responsable des conseillères sociales (cadre 4) effectue le bilan des mesures et en
rend compte aux membres du Plan Départemental afin d’obtenir des financements. Elle
ne réalise pas de mesures d’ASLL.
Nous avons diversifié les territoires d’intervention pour le personnel en agence que nous
ne pouvons pas citer pour des raisons de confidentialité. Ils se différencient en terme de
bâti (diffus / concentré). Enfin, deux agences sont concernées par la loi sur le
Renouvellement Urbain.
Le tableau des personnes interviewées présenté page 62 caractérise leur parcours et leur
positionnement professionnel.
Le choix de rencontrer les conseillères sociales nous engage au cœur du processus
d’instrumentalisation d’un dispositif. Elles sont intégrées à une équipe de proximité :
l’agence avec une dimension polymorphe (gestion, technique, développement local,
droit des usagers, droit du logement….). Comment se conjugue les indicateurs plus
qualitatifs à la rationalité économique d’un organisme ?
Les quinze conseillères sociales, salariées de l’Opac du Rhône ont toutes une formation
de CESF. Nous en avons sélectionné trois. Elles sont à l’Opac depuis 5 ou 6 ans sauf
une qui a été embauchée plus récemment en novembre 2002. Les critères de sélection
des trois conseillères sociales (sauf pour l’une d’entre elles récemment embauchée) ont
été tout d’abord le fait d’avoir côtoyé plusieurs agences, différentes politiques locales,
un parc diversifié. Deux d’entre elles ont connues d’autres expériences professionnelles
dans un domaine différent que le logement.
Nous pouvons résumer les caractéristiques des personnes interviewées dans le tableau
suivant :
94
CARACTERISTIQUES DES PERSONNES INTERVIEWEES 2003
CS 1
CS
CS
CS
Cadre 1
RGC
Autres
fonctions
exercées
Aucune
Aucune
Aucune
CC
Age
Ancienneté
Formation
24 ans
1 an
CESF
37 ans
7 ans
CESF
29 ans
5 ans
CESF
32 ans
46 ans
7 ans
14 ans
Maîtrise AES Assistante
Sociale
Parcours
professionnel avant
OPAC
1er emploi -Déléguée à la
(CDD)
tutelle aux MP
-CESF en
MDR
-CESF en
centre social
CAF
Fonction
actuelle
CS 2
CS 3
Enseignement
professionnel
de vie sociale
Cadre 2
AS
Animatrice du
réseau Conseil
Social
AS RVI
AS Sécurité
Sociale
AS MDR
Cadre 3
Directeur de la Mission
Attribution des
Logements
Direction Attributions
et vie Sociale (89/96)
Président ABC HLM
Cadre 4
Responsable
du comité
des CS
CS
57 ans
14 ans
Maîtrise de sciences
humaines
Diplôme
d’administration
publique
36 ans
10 ans
CESF
Conseillère
Ministère de
sociale
l’équipement
Ministère de l’Intérieur OPHLM
autre
département
Commentaire : le cadre 5 n’a pas répondu aux questions permettant de compléter ce tableau.
Cadre 5
Directeur du
Pôle Gestion
Locative
Responsable
d’Agence
Responsable
territoire
Cadre 6
Responsable
Ingénierie
Sociale
Assistante de
Responsable
d’Opérations
Cadre 7
Responsable
d’agence
45 ans
25 ans
DEA
sociologie
47 ans
12 ans
DESS droit
Urbanisme et
Droit de la
construction
Formation de
formateur
Directeur de
MJC
aucun
Aucune
95
Nous sommes à l’Opac du Rhône depuis douze ans et nous avons eu l’occasion de
côtoyer toutes les personnes interviewées ce qui pouvait représenter une difficulté
majeure. Néanmoins, nous avons pris la précaution de ne pas nous entretenir avec des
personnes ayant travaillé ou travaillant au sein de notre agence actuelle ni dans celles
dans lesquelles nous avons travaillé par la passé. Notre posture professionnelle, la
connaissance de l’organisme et de son personnel nous conduit sans doute à plus
d’implicite, parfois à moins d’explications ou de détail. Nous l’avons repéré lors de la
conduite des entretiens tout en veillant à avoir le moins d’empathie possible et gardant
scrupuleusement le caractère d’anonymat pour protéger les personnes et aussi permettre
un échange le plus ouvert possible. En résultat, toutes les personnes se sont exprimées à
partir de notre guide d’entretien semble t-il dans un rapport de confiance et de
compréhension par rapport à notre recherche.
3.4. Le guide d’entretien
Nous avons réalisé les entretiens de juillet 2003 à mars 2004. Le lieu de l’interview était
à l’appréciation de chacun, nous avons été reçue dans les bureaux pendant les heures de
travail sauf pour l’un d’entre eux où la rencontre s’est produite dans notre propre
bureau. C’est l’option qui a été choisie majoritairement par nos locuteurs souhaitant
rester présents sur leur lieu de travail. Il fallait un lieu clos pour ne pas interrompre le
déroulement de l’entretien. La durée des entretiens s’est étalée entre 3/4 d’heure et 1
heure 20.
Nous avons procédé à la transcription de la totalité des discours afin de pouvoir
procéder à l’analyse de contenu. Nous avons obtenu un corpus de 95 pages
dactylographiées. Nous avons ensuite réalisé des tableaux en classant le discours à partir
de notre grille d’entretien.
Notre guide d’entretien comporte quatre thèmes1 : le public défavorisé ; l’ASLL, la
fonction sociale et la rationalité. Les deux premiers thèmes nous permettent de
comprendre les représentations des salariés de l’Opac du Rhône. Cela nous semble être
la base de notre réflexion puisque le logement social est aujourd’hui directement
interpellé par un phénomène de paupérisation et de fragilisation de ses locataires. Par
ailleurs, nous envisageons de voir de quelle manière est appréhendée cette réalité
1
voir l’annexe 9
96
devenue question sociale avec les effets de la conduite de mesures d’accompagnement
social en interne.
Le thème de la fonction sociale nous engage vers la compréhension d’une logique de
gestion à travers l’instrumentalisation de l’ASLL.
Le concept de rationalité est traduit par ce que peut apporter cette mesure à la gestion
locative et en quoi elle l’améliore ou la discrédite.
Nous restituons maintenant le résultat de l’enquête dans la seconde partie et l’analyse
que nous en avons retirée.
97
DEUXIEME PARTIE
Internalisation de l’ASLL : un processus d’intégration des
difficultés des familles démunies dans la gestion d’un bailleur
98
1.
Chapitre 1 : synthèse du recueil des données
99
1.1. Public défavorisé : une image polymorphe
Nous avons, dans un premier temps, retranscrit intégralement l’ensemble des entretiens
réalisés. A partir de cette transcription, nous avons choisi les propos ayant trait à la
caractérisation du public concerné par la mesure de l’ASLL à l’Opac du Rhône.
Nous avons fait le choix délibéré d’utiliser dans notre guide d’entretien deux
expressions employées dans la loi Besson et la loi de la lutte contre les exclusions :
« personne défavorisée » et « personne démunie ». Ces deux termes sont repris dans les
ouvrages et documents rédigés par des auteurs spécialistes de la question du logement
en France. Les locuteurs reprennent ces termes dans leur discours.
Nous avons soumis nos entretiens à un logiciel d’analyse de contenu nommé TROPES.
Ce logiciel permet de faire des analyses statistiques du discours : statistiques sur la
fréquence globale d’apparition des grandes catégories de mots. C’est à dire à partir du
discours des locuteurs que le logiciel a extrait des associations de mots au sein d’une
même phrase (cooccurrences). Nous remarquons que lorsque les personnes interviewées
évoquent le public, c’est en lien avec une situation de difficulté. Les cooccurrences
suivantes nous permettent de qualifier le type de difficulté. Ainsi, nous voyons
apparaître les difficulté d’accès au logement, les impayés de loyers et seulement ensuite
les problèmes de voisinage. Le seuil de notre tableau se situe à 9 en terme de fréquence
parce que les fréquences plus petites concernent essentiellement d’autres types
d’association. Nous pourrions ajouter l’occurrence difficulté/argent et finance en
fréquence 7.
Tableau sur les associations de mots :
Relations
Public / difficulté + difficulté / public
Impayés / loyers + problèmes / impayés + dette / loyer
Difficulté / accès + accès logement
Grande / difficultés
Problème / voisinage
Famille / difficulté
Difficulté / insertion
Fréquence
66
41
24
16
15
10
9
100
Parallèlement au logiciel TROPES, nous avons nous même noté, sous forme de tableau,
la fréquence d’apparition des mots ou des expressions en prenant soin de les classer en
six catégories formalisées à partir du travail mené d’analyse qualitative traduit dans le
schéma figurant en annexe 10. L’intérêt d’une telle classification repose sur le fait de
permettre une structuration de la représentation. Nous avons voulu faire apparaître des
catégories relevant des conditions de vie (celle du logement, du travail…) et du statut
des personnes (groupes sociaux) ; d’autres catégories ont émergées du discours comme
des difficultés liées à la personne nous renvoyant à un processus de compréhension
différent basé sur le potentiel des individus. Enfin, nous ne ferons pas l’économie de
compléter cette représentation du public démuni à multiples facettes par une analyse
plus catégorielle appartenant aux dispositifs des politiques publiques.
Synthèse du nombre de mots ou expressions :
Expression
Nombre de
fois
Public défavorisé 5 ; problèmes cumulés 12 ; difficultés 25 ; démunies 13 ;
cas bloqués 2 ; précaires 5 ; dégradées 2 ; isolées 2 ; n’évoluent pas 2 ;
rupture 2 ; chaos 1 ;
71
Problèmes de ressources 14 ; gérer budget 1 ; dettes 9 ; difficultés socio
professionnelles 4
28
omportement 2 ; incivilités 10 ; relationnelles 3, psychiatriques 5 ; santé
3 ; langage 1 ; étrangers 2 ;
26
Problème de logement 5 ; vétusté 4 ; environnement 3 ; pas en sécurité 1 ;
dégradation 3 ; surrocupation 2 ; hébergés 1 ménages captifs 2
21
Problèmes sociaux 2 ; ont du mal à avancer 2 ; difficultés d’insertion 4 ;
réseau faible 2 ; faible connaissance des institutions 3 ; difficultés
d’expression 2
15
Commission d’urgence 1 ; RMI 10 ; accords collectifs 3 ; publics ciblés 2
15
Remarque : nous avons regroupé des termes comme insalubrité et vétusté, relations
difficiles et difficultés relationnelles, incivilités et dysfonctionnement sur les résidences,
problèmes de logement et absence de logement….
Nous proposons maintenant une synthèse qualitative des données recueillies à partir de
nos entretiens afin de circonscrire une image, une représentation des personnes en
difficultés.
101
Les personnes interviewées s’expriment avec beaucoup de détails à propos du public
défavorisé. Elles identifient les personnes démunies de façons diverses : « personnes »,
« familles », « ménages », « bénéficiaires du RMI », « public en difficulté d’insertion »,
« locataires », « clients ».
Nous avons relevé beaucoup d’items sur les conditions de logement. Voici un exemple
qui illustre bien les propos des personnes interviéwées : « En ce moment, on évoque de
plus en plus des situations où leurs immeubles vont être démolis, c’est le thème
récurrent aujourd’hui mais il y a beaucoup de familles qui ne sont pas concernées par
ces problèmes de démolitions et qui sont dans des situations très précaires, comme des
problèmes d’insalubrité ou l’absence de logement ».
Les expressions « les personnes sont bloquées dans les foyers », « les mal logés », « la
vétusté », « la précarité », « le surpeuplement », « les impayés de loyer », « les
problèmes de comportement », « les problèmes de voisinage », « les familles qui
dysfonctionnent » sont des propos récurrents de nos locuteurs.
Aux conditions difficiles d’habitation s’ajoutent une situation tendue entre l’offre et la
demande de logement dans le département du Rhône pour l’accès et le maintien : elles
sont exprimées à partir de l’insuffisance de l’offre de logements sociaux. Cela provoque
une tension, voire une pression pour l’un des locuteur exerçant la fonction
d’encadrement : « on se trouve par rapport à cette demande qui est très importante un
déficit en logements sociaux sur l’agglomération lyonnaise. Beaucoup de difficultés de
satisfaction de la demande, beaucoup d’interventions d’élus, la pression qui vient de
toute part, en interne ou en externe. ». L’un de nos locuteurs ajoute que : « on peut
considérer qu’on rentre dans une période difficile de crise du logement ».
Démuni, c’est aussi « être captif » : la crise du logement enclenche des processus de
discrimination territoriale. La mobilité des personnes s’en trouve réduite voire
impossible : « démuni c’est ne pas trouver un autre logement ailleurs. ».
La plupart des personnes interviewées situent leurs propos avec une double entrée à
partir des conditions de logement mais aussi à partir des dispositifs mis en place pour
favoriser l’accès à un logement décent. En effet, la diversité des difficultés liées au
logement rend la tâche difficile pour circonscrire ce public. La loi Besson a tenté de le
faire, voici ce qu’un locuteur plus particulièrement chargé des attributions de logements
102
rapporte ici : « quand on voit ce qui se fait que ce soit le plan départemental ou les
accords collectifs, on voit bien qu’on est jamais très sûr comment on définit le public
défavorisé. L’accord collectif au début a dit les « sans domicile propre », on s’aperçoit
que les « sans domicile propre » ça correspond à une masse non négligeable de
ménages et même là dedans, tout le monde n’a pas le même niveau de difficultés. Au
début, on partait sur un critère un peu simple et on s’aperçoit au fil du temps, cette
masse de gens en difficulté n’a pas toute le même statut et ne nécessite pas toute le
même traitement ».
En ce qui concerne les personnes locataires à l’Opac du Rhône (on se situe dans le
maintien du logement), les locuteurs citent « les situations d’expulsion », « les
problèmes de voisinage » et « les situations de surrocupation » représentant des
problèmes de gestion du bailleur : « Il y avait des besoins exprimés par le nombre de
problèmes dans les résidences, par le nombre de personnes concernées par des
problèmes de voisinage et aussi par certains dossiers en impayés », propos cité par un
cadre ayant contribué au développement des conseillers sociaux au sein de l’organisme.
1.1.1. Les difficultés économiques
Les difficultés économiques des ménages sont la première cause citée dans les
entretiens avant toute autre difficulté. Elles sont abordées ici tout d’abord dans la
dimension de solvabilisation des personnes qui les contraint à l’accès au logement
social à défaut d’un autre type de logement: « C’est les difficultés financières, le peu de
ressources fait que ces publics sont obligés de faire appel à un organisme social pour se
loger ». Le public démuni est associé à des critères de ressources ; les personnes
interviewées font référence aux plafonds de ressources des organismes HLM :« quand
on regarde l’accueil des plus démunis, on est toujours sur notre fameux 73% des
locataires accueillis qui ont des ressources inférieures au plafond de ressources PLA,
c’est assez significatif de la diversité du public accueilli ».
La majorité des locuteurs parlent de difficultés associées au problème de ressources ;
fréquemment, le champ du logement est rapproché du champ du travail : « Le public
dont on parle c’est un public qui quand il n’a pas de logement, c’est difficile pour lui de
trouver un travail, tout est un peu lié ».
103
Les difficultés sont cumulées ; elles peuvent être hiérarchisées par ordre décroissant, par
ordre d’importance aux yeux de ceux-ci. La faiblesse des ressources est la plus
importante, d’autres facteurs rentrent en ligne de compte : « la principale difficulté c’est
les ressources et puis après c’est leur environnement, c’est la difficulté sociale en fait,
un cumul de difficultés qui font qu’elles ne peuvent pas être logées ailleurs. ».
La notion de difficulté économique et sociale peut être renvoyée à une difficulté qui
pose d’avantage un problème de gestion du bailleur « Dans le cadre du maintien c’est la
dette de loyer en premier et ensuite c’est le problème de voisinage ». Les locuteurs
hiérarchisent les difficultés des locataires : « c’est souvent par rapport à un problème de
ressources, des difficultés à gérer le budget, plus que d’environnement même si on a
aussi des problèmes d’environnement et de comportement sur les résidences ».
1.1.2. Le stigmate
Nous avons relevé des expressions renvoyant à la personne en termes de problèmes de
comportement, lisibles aux yeux du bailleur (on est dans le regard), et qui posent des
difficultés dans la gestion du bâti et de la vie sociale des résidences : « difficultés
relationnelles », « familles qui dysfonctionnent », « dégradation du logement »,
« difficulté d’entretien du logement ». Ce sous thème croise celui du logement. Certains
des locuteurs mettent très nettement en relation les problèmes psychologiques des
locataires et leur relation au bâti et à leur logement : « il y a beaucoup de gens qui ont
des troubles psychologiques, qui ont des entretiens de logement vraiment qui laissent à
désirer très fortement ça produit des choses par rapport à l’hygiène, par rapport même
à la sécurité » ; des comportements « d’entassement d’objets ou d’ordures » sont
donnés en exemple.
Le corps est marqué, cela se voit : « dans ces immeubles tu rencontres tous ces visages
marqués par la vie plus qu’ailleurs ; ça se porte sur l’individu lui même. ». la personne
interviewée, à partir de son expérience professionnelle, affirme pouvoir identifier
physiquement les locataires du logement social : « après 10 années de logement social
tu reconnais parfaitement les gens qui sont en logement social ou pas, tu comprends
pourquoi quand tu vois ces personnes là il y a quelque chose qui est porté ». Etre
tellement démuni, ça finit par se voir. C’est un stigmate.
104
1.1.3. Le rapport institutionnel
Nous avons ajouté, dans ce chapitre, des difficultés qui rendent compte du rapport entre
les individus et les institutions. Certains locuteurs définissent les personnes démunies à
partir de leur rapport aux institutions : difficulté de compréhension du «système» et
donc difficulté pour se l’approprier et l’utiliser : « je pense que c’est des gens qui n’ont
pas suffisamment de recul sur la complexité de l’univers que l’on traverse,
l’administration française est bien compliquée, ils n’ont pas assez de recul et de
compréhension sur le système ».
Ils citent : « ils ont du mal à avancer », « réseau faible », « faible connaissance des
institutions », « difficulté d’expression orale et écrite, de langage », « conflit qu’ils
n’arrivent pas à gérer », « difficulté à gérer son budget », « qui n’a pas toutes les
cordes », « des familles qui se sentent peu entendues ».
Rechercher un logement est une démarche complexe : « souvent ils multiplient les
démarches les visites à droite à gauche sans faire un travail de fond, ça n’aboutit pas
toujours » que les demandeurs ne comprennent pas toujours : « c’est vrai qu’il y a aussi
des contraintes de terrain quand il a peu de logements, c’est parfois difficile aussi à
leur faire entendre ; oui, ils sont prioritaires par rapport à leur situation ».
Les demandeurs de logement ne connaissent pas les démarches à effectuer : « les gens
qui viennent dans l’agence et qui font une demande de logement, il y en a un sur dix qui
est capable de me dire qu’il faut s’inscrire en préfecture, enfin qui connaît le système
des réservataires, c’est à dire très peu de connaissance sur la manière de
fonctionner». Une conseillère sociale considère le public décrit ci-dessus comme étant
pénalisé : « ce public là, ça va lui jouer des tours car à partir du moment où il ne
connaîtra pas le système, qu’il faut qu’il s’inscrive à 2 endroits (l’agence et la
préfecture), beaucoup de portes lui seront fermées, il ne fera appel qu’aux structures
sociales. S’il ne fait pas les bonnes démarches auprès des bailleurs sociaux, il se
retrouvera devant une situation qui n’avance pas. ». Elle précise que le processus
d’attribution des logements et l’entrée dans les lieux sont des démarches
exigeantes : « Au niveau de l’accès, il faut une très bonne connaissance des garanties
qu’ils peuvent avoir. Au niveau du maintien, je pense que ce public aura du mal à se
projeter sur le début, de se rendre compte des dépenses qu’il va falloir engager, ce sont
des frais qui sont importants ; ce public n’a pas toutes les cordes pour savoir
105
exactement ce qu’il faut faire pour que tout s’enclenche vite et relativement
facilement.».
Si un certain public « n’a pas toutes les cordes » c’est parce qu’il rencontre des
difficultés pour avoir ou acquérir des connaissances : « je pense à un public qui n’a pas
de réseau important que ce soit un réseau social, professionnel, c’est un public qui
connaît mal le système ». Aux yeux des personnes interviewées, cette absence ou cette
faiblesse de connaissance des institutions le rend dépendant par exemple des dispositifs
d’action sociale comme nous le voyons plus haut : « C’est un public qui a un réseau
assez faible, faible institutionnellement car socialement, ils se rapprocheront de
personnes qui ont la même culture qu’eux et ils auront des difficultés à s’insérer, des
difficultés à s’exprimer, à écrire, c’est plus à ce niveau là ». Ici, le discours démontre
ainsi une forme de déterminisme.
Les rapports entre les individus et les institutions sont illustrés par la relation des
locataires avec leur bailleur : « quel est le rapport à l’institution de ces populations-là
très démunies, qu’est-ce que leur veut cette institution, est-ce que cette institution (nous
sommes une institution) est-elle juste ou pas juste à leur égard ?». La confrontation à
l’institution renvoie à un rapport de force et d’inégalité : «Est-ce qu’elle est en train de
profiter d’eux ce qu’ils pensent en majorité, l’Opac c’est des voleurs, il ne pense qu’à
une chose c’est de récupérer les loyers, nous ils s’en foutent, ils nous respectent pas ».
Le sentiment d’injustice se traduit par un sentiment d’abandon ; la relation avec
l’institution se dessine sur le registre de l’affect : « nous ils s’en foutent ». Ce sentiment
de rejet produit un discours d’opposition entre l’institution et les habitants : « malgré
tous les efforts qu’on fait parce qu’il est indéniable qu’on en fait des énormes ». Le
« nous ils s’en foutent » est aussi bien utilisé pour décrire le sentiment d’injustice des
démunis vis à vis de l’Opac du Rhône que du personnel de l’Opac envers les locataires
notamment en terme de dignité humaine. L’institution représentée par Opac du Rhône,
est personnifiée : « quand on a vendu X, un certain nombre de gens sont venus à
l’agence en disant vous pouvez pas nous faire ça, vous pouvez pas nous vendre à l’X,
nous on veut rester avec vous Opac du Rhône parce qu’on vous connaît on connaît
madame un tel monsieur un tel et on vous aime, vous êtes notre bailleur et c’est
important que ce soit vous et là ce que vous êtes en train de faire c’est de nous
vendre ».
106
Nous avons, dans ce chapitre, tenté de saisir la perception du public accueilli auprès de
l’Opac du Rhône à partir des expressions des locuteurs. La représentation du public
accompagné prend toute son importance au regard de notre question centrale sur le
processus d’internalisation de l’ASLL.
1.2. Le déclenchement de l’ASLL : la réponse à des demandes multiples
A la question pouvez-vous parler de l’ASLL ? les personnes interviewées ont toutes
répondues mais de façon diversifiée ; elles lient l’ASLL directement à la gestion
locative mais le différencie. Pour eux, c’est un service supplémentaire rendu au
locataire.
Nous avons recueilli des éléments de l’histoire de la mise en place de l’ASLL à l’Opac
du Rhône transmis par l’une des personnes qui ont développé le réseau des conseillers
sociaux à partir de 1991. Elle explique qu’il y a eu des rencontres institutionnelles pour
« définir ce que pouvait être la spécificité de l’ASLL par rapport à l’accompagnement
social » Ces réunions sont « des réunions d’échanges » et elle évoque rapidement la
stratégie du bailleur en parlant « d’opportunité financière par rapport à un surcoût ».
La gestion des logements se décline dans une relation de service rendu par les membres
de l’agence auprès des locataires : « on a un service standard de base pour tout
locataire. En échange de son loyer, il a droit à des services ». L’ASLL, un service
supplémentaire, vient s’ajouter au service de base : « à partir du moment où on a repéré
des difficultés particulières un service supplémentaire, c’est un choix qu’on a fait
d’adapter le service aussi aux ménages ».
Nous avons demandé à quelle occasion on avait recours à l’ASLL. C’est ce que nous
avons appelé le déclenchement de la mesure.
A la question comment se déclenche l’ASLL, nous repérons deux critères :
•
La notion d’alerte (l’équipe de gestionnaires alerte la conseillère sociale à propos
d’une situation dite à problèmes qu’ils ne peuvent plus prendre en charge).
•
L’application d’un dispositif selon différents critères ( FSL, politique de la ville,
RU…).
Les personnes interrogées citent trois domaines pour lequel l’ASLL s’exerce : impayés,
incivilités ou problèmes de voisinage et processus d’attribution. A la lecture des
entretiens, nous pouvons mettre en évidence le fait que l’impayé est un facteur
déterminant pour le repérage des ménages : « l’ASLL est déclenché suite à un premier
107
problème repéré notamment au niveau de l’impayé ». Ce processus s’intégre à la
gestion locative : « Au niveau de l’Opac du Rhône, faire un ASLL suite à un impayé de
loyer ça pose pas de problème c’est dans le naturel des choses » puisque ce sont les
chargés de clientèle qui sollicitent directement la conseillère sociale : « Il y a l’entrée
les collègues surtout Chargés de Clientèle qui vont m’interpeller sur des situations et
qui pensent que la conseillère sociale doit, enfin devrait intervenir. ». La conseillère
sociale peut découvrir d’autres difficultés qui rend l’ASLL plus complexe. «c’est vrai
qu’on agit quand même en premier lieu à ce niveau, en sachant qu’il y a d’autres
choses qui suivent la plupart du temps, on se retrouve avec des problèmes cumulés ».
L’ASLL peut être déclenché à partir de problèmes de voisinage rencontrés par les
locataires : « des personnes qui se sentent finalement mal sur la résidence ou qui ne
s’y sentent pas en sécurité, ils sont en conflit avec une seule personne et ils n’arrivent
pas à gérer, et souvent ils ont du mal à avancer ». Certains locuteurs emploient le mot
« incivilités » ou « dysfonctionnement » : tous traduisent la préoccupation du bailleur à
devoir assurer à ses locataires la jouissance paisible des logements et aussi à répondre à
la demande des locataires ou éventuellement des partenaires locaux face à des
difficultés de cohabitation : « le bailleur avec son accompagnement peut favoriser une
juste intégration dans un environnement par rapport à la prise de possession et à la
jouissance du logement d’une part puis par rapport au vécu lié au voisinage et à
l’environnement d’autre part.».
Le facteur déclenchant pour effectuer une mesure d’ASLL peut être la difficulté à se
maintenir dans son logement. Pour l’un des locuteurs, responsable hiérarchique dans
une agence, les problèmes d’appropriation du logement sont révélateurs de difficultés
personnelles des locataires : « elles étaient liées à des difficultés de santé, d’ordre
psychique qui rendaient compliqué le maintien, soit des difficultés d’ordre
d’intégration dans le logement, dans l’habitat collectif, parce qu’il y avait des modes
de vies différents, soit parce qu’il y avait des difficultés de s’approprier les conditions
techniques des logements.».
La question du déclenchement de l’ASLL peut être liée à la difficulté à travailler avec
les services sociaux : « c’est aux services sociaux de le faire ils ne le font pas ou ils
n’arrivent pas à le faire ». Est-ce qu’on est dans la justification de l’internalisation de
108
l’ASLL ? : « Si on attendait l’intervention des services sociaux extérieurs à l’Opac du
Rhône, on risque d’attendre longtemps ».
L’ASLL peut se déclencher suite à une enquête sociale réalisée par la conseillère
sociale : « l’ASLL arrive lorsque je fais une enquête sociale et dès le début, je me rends
compte que c’est une situation fragile avec un parcours chaotique ». Les enquêtes
sociales ou diagnostics sociaux ont pour fonction d’apprécier la situation des postulants
afin de mesurer si l’offre est adaptée à la demande et vis et versa.
Les équipes de gestion demandent à la conseillère sociale de donner son avis sur
l’attribution du logement afin de mesurer le risque à prendre à la fois pour le bailleur et
aussi pour la famille: « je pense aux diagnostics sociaux, ça fait partie des échanges
réguliers avec les agences et les conseillers sociaux, c’est une précaution d’entrée, un
repérage des difficultés pas pour bloquer le ménage mais pour préciser les conditions
d’accès, que ce soit le type de logement, le loyer, éventuellement les conditions
d’accompagnement pour éviter de reproduire des échecs.».
Pour résumer ce chapitre, l’ASLL se déclenche à partir de problèmes identifiés par
l’équipe gestionnaire. Nous proposons un schéma synthétique qui permet de rapprocher
les indicateurs de déclenchement de la mesure et les effets exprimés par les locuteurs.
Schéma du déclenchement de l’ASLL
Déclenchement de l’ASLL
Problèmes du
bailleur
(agences)
Effets
Impayés
Incidence financière
Baisse des dégradations
Difficultés de voisinage
Vie sociale des résidences
Dégradation du logement
Relogement
Dispositif
FSL
RMI, Logement Adapté
Familles en Difficulté
Meilleure image de marque
Voir critères ci-dessus
109
1.3. Les modalités de prescription de l’ASLL
Comment les familles sont-elles repérées ? La prescription de la mesure est bien mis en
évidence par l’ensemble des personnes interviewées. Le schéma du déclenchement de
l’ASLL nous permet de mettre en évidence le processus de prescription de la mesure.
Nous allons voir ce que les personnes interviewées nous dit sur le choix et l’orientation
des ménages.
1.3.1. Entre les critères du FSL et ceux du gestionnaire
Nous avons repéré deux modes de repérage des ménages. Tout d’abord ce sont des
critères de gestion qui sont mis en scène, à partir de chacune des fonctions, représentée
en agence : « Au départ, c’est les chargés de clientèle, les responsables de la gestion de
la clientèle qui pointent une situation un peu plus délicate et qui nous le fait suivre…
pour un traitement…si une visite à domicile ne pourrait débloquer la situation ». Les
personnes qui signalent les personnes en difficultés sont clairement identifiées : « c’est
le chargé de clientèle pour les impayés, les agents de site pour les incivilités, le
responsable de la gestion de la clientèle c’est pour les attributions.».
Les critères de gestion nous renvoient à une forme de rationalisation du traitement des
difficultés rencontrées par le bailleur et nous observons que ces critères sont dépendants
de l’appréciation faite d’une difficulté par les gestionnaires et se distinguent de ceux de
l’action sociale (le dispositif du FSL) : « le public ASLL n’est pas forcément un public
le plus démuni, on stigmatise sur un public précis parce qu’il y a des dispositifs locaux
qui sont mis en place, mais l’ASLL c’est pour tout le monde, c’est bien mixé, c’est un
peu tout type de public».
D’un autre côté, les critères du dispositif FSL sont déterminants pour le repérage des
ménages et sont mis en évidence massivement par notre corpus, avec un caractère
d’obligation qui peut être vécu comme une contrainte: « On a des directives, qui font
que toute personne qui rentre dans un logement, quelle soit bénéficiaire du RMI, ou
avec un financement en PLAI1, systématiquement, c’est peut-être un peu bête, il doit y
avoir un ASLL, par contre c’est la Conseillère Sociale qui voit avec la famille comment
elles travaillent ensemble, la durée de l’ASLL ». La conseillère sociale compose avec le
cadre législatif visant une approche catégorielle des ménages en choisissant les ménages
qu’elle va accompagner : « Dans les opérations de Renouvellement Urbain,
110
j’interviens pour le relogement des personnes suite à une démolition d’une grosse
résidence X et là je suis amenée à faire de l’ASLL avec un public en difficulté. ». Le
choix des ménages à partir du repérage de l’équipe gestionnaire s’effectue par la
conseillère sociale par un cumul des deux critères : « Il y a plusieurs entrées, il y a
l’entrée en fonction du public RMI…Il y a l’entrée les collègues Chargés de Clientèle
qui vont m’interpeller sur des situations et qui pensent que la conseillère sociale doit,
enfin, devrait intervenir.».
C’est dans un processus simultané que la conseillère sociale doit situer son
intervention au titre de l’ASLL ; soit en fonction des directives du Plan Départemental
et du Renouvellement Urbain, soit à la demande des collaborateurs de l’agence :
« D’entrée de jeu, elles sont ciblées, ceux qui sont sur des logements PLAI, ou
bénéficiaires du RMI, ils sont ciblés, c’est une réalité, après, ça se discute. Ensuite
c’est des problèmes qui arrivent en agence par le biais des incivilités, des impayés ou
par le biais des enquêtes sociales pour une attribution. C’est le moyen qu’on a de
pointer les familles ».
Les partenaires de l’action sociale suggèrent aussi la conduite d’une mesure ASLL
auprès de la conseillère sociale : « Si on repère des familles dès le début au niveau de
l’attribution, on peut savoir si certaines familles sont suivies par des travailleurs
sociaux, ils prennent contact avec nous ou nous, on prend contact avec eux au moment
de l’attribution ».
L’un des locuteurs rappelle qu’avant la mise en place des mesures d’ASLL, il y avait
une convention pour les bénéficiaires du RMI : « Au départ, c’est parti du travail qui
avait été fait sur les bénéficiaires du RMI, c’est comme cela qu’on a monté les
premières opérations d’habitat adapté, à partir d’une convention avec le Conseil
Général ; il y avait un choix des familles, à la fois à partir de celles qui posaient
problème dans le logement traditionnel et des besoins recensés dans les agences, à la
fois avec un travail avec les partenaires externes. Le choix s’effectuait donc à partir du
travail partenarial. ». Les bénéficiaires du RMI sont cités dans tous les entretiens. Mais
ils sont souvent abordés non pas à partir du critère des ressources mais parce que c’est
l’une des catégories du Fonds de Solidarité au Logement (FSL). Les trois catégories du
FSL sont bien repérées par nos locuteurs, elles sont associées au système de
1
PLAI : Prêt Locatif Aidé d’Insertion
111
financement de l’ASLL : « Il y a eu la réalisation de logements adaptés, on a bénéficié
de financements exceptionnels. C’est des logements qui s’adressent explicitement à des
gens qui ont des vraies difficultés. On a eu tendance à considérer que les familles
concernées nécessiteront un accompagnement. Deuxième catégorie, les bénéficiaires
du RMI. C’est une demande, on est établissement public, dépendant du Département
qui lui à compétence en matière d’accompagnement des bénéficiaires du RMI. Tout
naturellement, le Département nous a dit certains bénéficiaires du RMI ont un vrai
problème de logement et il peut y avoir d’autres difficultés et j’aimerais que vous
engagiez une action spécifique en complément avec nos services auprès de ces
ménages…. Le public qui rencontre des grandes difficultés, c’est la 3ème catégorie.
C’est un public plus vaste. ».
Certains de nos locuteurs s’interrogent sur la pertinence des familles repérées et suivies
au regard de l’intérêt pour le bailleur : « En grande difficulté ? on parle que d’une
catégorie car les 2 autres catégories c’est un choix normalisé. Les grandes difficultés
c’est un magnifique fourre tout, qu’est-ce que la difficulté ?». On ne manquera pas de
noter une tentative de distinction, de classification : « Il y a des publics ciblés
déterminés par la conseillère sociale prioritairement après le reste du public on peut
grosso modo le segmenter en 2 les gens qui ont à priori pas de problème et les gens
qui ont à priori des difficultés ».
1.3.2. La gestion du risque et la responsabilité
Dans le cadre légal du respect du bail qui engage les deux parties, le bailleur et le
locataire, les conséquences de l’appropriation d’un logement implique la responsabilité
du bailleur et par conséquent peut donner un caractère particulier à l’ASLL : « je pense
qu’on n’a pas forcément à attendre que le locataire nous le demande quand le
comportement ou la gestion du logement de ce locataire présente des problèmes
d’hygiène parce que c’est pas seulement lui que cela concerne, c’est l’ensemble de
l’immeuble et quand son comportement ou sa gestion de son logement présente des
dangers liés à la sécurité ».
Ce locuteur précise que, dans le cadre de l’ASLL, la conseillère sociale doit intégrer
cette dimension par comparaison au service social de l’action sociale : « l’assistante
sociale ne pensera pas aux risques que fait courir l’usager tandis que la conseillère
112
sociale doit intégrer cela à tout moment donc elle ne peut pas se situer comme une
assistante sociale non on peut pas dire : il faut attendre que le client vienne vers moi ».
Le facteur déclenchant de l’ASLL peut être lié à la notion de responsabilité du bailleur
dans des situations critiques d’appropriation du logement. Nous avons pris deux
exemples pour illustrer notre propos : : «voilà par exemple des cas précis : madame X
qui avait un logement très encombré et qui aimait bien s’éclairer à la bougie, je dis
attendez la conseillère sociale faut y aller ; mais on est déjà allé plusieurs fois, bon là
faut la menacer, faut faire des courriers, faut la mettre au contentieux, faut l’obliger à
vider son logement un jour il va y avoir le feu… ou monsieur X qui lui allait à l’hôpital
psychiatrique régulièrement et entre temps il rentrait chez lui, il était alcoolique, des
jeunes même proches de lui rentraient dans son appartement avec lui, ils ont saccagé
son appartement, bon là on a tout remis en état, on a trouvé des solutions avec une aide
ménagère pour faire son ménage, c’est un dossier que prenait en charge la conseillère
sociale, on ne peut pas laisser des gens comme cela, on ne peut pas dire c’est pas à
nous de le faire ». Le locuteur situe l’appréciation du risque : « c’est l’entreprise en tant
que gestionnaire qui court un risque, qu’est-ce qui est le plus grave ?: quelqu’un qui a
10000 francs de dettes de loyer ou quelqu’un qui est dans un logement encombré, il
brûle des bougies et peut mettre le feu à l’immeuble, pour moi c’est la 2ème situation il y
a un travail à faire rapidement et important et c’est là que c’est plus compliqué à faire
que l’impayé d’une certaine façon ».
En résumé, toutes les personnes interviewées s’accordent sur les modalités du repérage
des ménages :
•
C’est à partir d’un problème de gestion : les gestionnaires signalent un problème
d’impayés, de voisinage et d’occupation du logement .
•
C’est aussi à partir de l’attribution des logements : le diagnostic social peut
aboutir à un ASLL.
•
C’est avant tout dans le cadre du dispositif du FSL et du Renouvellement Urbain.
La conseillère sociale évalue la faisabilité de l’ASLL.
113
1.4. Les objectifs de l’ASLL : Favoriser l’accès et le maintien
Les objectifs de l’ASLL font référence à la charte présentée dans notre première partie.
Ce référentiel n’est pas connu par l’ensemble de notre corpus ; les conseillères sociales
s’appuient sur ce texte dans la conduite de leurs actions. Nous avons posé la question
des objectifs de l’ASLL à tous nos locuteurs, tous y ont répondu. Repérer les objectifs
de l’ASLL auprès des locuteurs nous apportent des éléments de compréhension sur le
sens donné à cette mesure dans un processus d’internalisation.
Dans le cadre des attributions de logements, nous avons situé la place du diagnostic
social qui permet de favoriser l’attribution d’un logement à une personne en difficulté et
éventuellement de l’accompagner si nécessaire : « rapprocher l’offre et la demande et
accompagner les gens pour des attributions ».
Dans le cadre du maintien, les objectifs de l’ASLL concernent l’intégration dans le
logement et dans son environnement : « Une des premières missions, c’est par rapport
aux impayés de loyer, après c’est les problèmes de comportement, de voisinage ».
L’ASLL peut être stratégique : « Ca peut être le cas pour éviter le passage en
contentieux ».
Certains locuteurs, notamment les conseillères sociales, se situent plus sur le processus
d’insertion des ménages en utilisant des termes appartenant au domaine de l’action
sociale comme l’autonomie de la personne, l’intégration ; on dépasse la nature même de
la gestion du logement vers des objectifs plus larges « C’est permettre l’insertion de la
personne, une bonne intégration , que la personne se sente bien chez elle. Un logement
c’est un lieu où on vit mais c’est aussi un habitat, c’est un lieu où on est à l’abri du
regard des autres, mais se sentir bien dans le logement ça permet de se sentir mieux
après vis à vis de l’extérieur, l’ASLL doit permettre tout cela, il y a toute cette notion de
vie à côté.
L’ASLL se situe au niveau de la relation entre l’accompagnant et l’accompagné : « Ce
n’est pas une activité, l’ASLL, c’est le travail fondamental d’une CESF chez un bailleur
social, c’est plutôt une mission, parce que l’ASLL ce n’est pas que des actes, c’est tout
un travail relationnel avec la personne. ». A partir de la relation qui peut s’établir,
l’accompagnement vise l’autonomie, la conseillère sociale passant le relais aux
travailleurs sociaux de droit commun : « L’objectif quand je parle d’accompagnement,
c’est que j’intervienne à un moment donné et point, que les gens redémarrent facilement
114
derrière, quand je fais de l’accompagnement, c’est pour que les gens soient
indépendants. ».
1.5. L’articulation de l’ASLL avec la gestion locative : la distinction dans un
travail d’équipe
Les conseillères sociales qui effectuent des mesures d’ASLL sont intégrées dans des
équipes de gestion de proximité. Le référentiel culturel du travailleur social notamment
dans le cadre de la conduite de l’ASLL est confronté à des pratiques de travail
différentes : « c’est pas la même chose d’intervenir ponctuellement pour donner une
dédite, une quittance de loyer ou faire un travail de fond avec la famille. Cela ne se
situe pas au même niveau. Les chargés de clientèle sont limités dans leur action
puisqu’ils ne peuvent pas aller à domicile, ils ne peuvent pas engager certaines choses
ou ils ne vont pas prendre contact avec les partenaires, enfin pas souvent. ».
D’après une conseillère sociale, la méthode du traitement du problème se distingue
nettement : « Au niveau méthode de travail, on a pas la même optique, la même
finalité. Si il y a une dette de loyer, ma priorité, ce ne sera pas forcément de résorber la
dette, ma mission est quand même de le faire mais avant de voir ce qui bloque.».
C’est aussi en termes de rapport au temps « très court terme » opposé au « long terme »
(jusqu’à 3 ans) : « la collègue chargée de clientèle va être amenée à rencontrer souvent
le public mais sur du très court terme alors que nous, ça peut être sur 6 mois, un an,
sur 3 ans, alors le travail relationnel dans le poste de la conseillère va être hyper
important, le chargé de la clientèle, c’est pas ce qu’on lui demande ».
L’ASLL se distingue par sa méthode d’intervention et les moyens qu’elle nécessite. Il
se distingue aussi par rapport au public dont il est chargé : « la conseillère sociale va
avoir principalement un public en difficulté parce qu’en gestion locative, c’est public
tout confondu, on a pas que des publics qui rencontrent des difficultés, on a aussi des
publics qui ont des revenus faibles sans pour autant poser problème. ».
L’ASLL épouse les contours de la gestion sans se confondre : «L’ASLL est plutôt une
spécialisation de l’activité de gestion. Il y a une différence entre le technique et le
social. C’est un travail qualitatif, il n’y a pas d’objectifs, il n’y a pas de chiffres. C’est
un suivi spécifique de la conseillère sociale, global. Par contre, il doit y avoir une
interdépendance entre le technique, la gestion locative et le social ».
115
Le conseil social est qualifié d’expert : « ça nécessite forcément une expertise forte
dans certains domaines…aujourd’hui en agence moi j’en identifie 2 : le conseil social
pour apporter son expertise sur des situations d’impayés complexes sur les situations
d’attribution complexes puis il y a une autre expertise qui est l’expertise technique ».
Les équipes de gestion en sollicitant le conseil social le situent dans une spécificité
parfois difficile à diagnostiquer : « Est ce que c’est un accompagnement qui relève
d’une expertise ou est-ce que c’est un accompagnement mécanique basique ? ».
1.6. Les enjeux de la complémentarité
Nous avons répertorié des arguments en faveur d’une différenciation des pratiques tout
en remarquant que pour certains de nos locuteurs, l’expertise du travail du conseil social
n’est pas toujours rendue lisible. Nous voulons mettre en valeur ici qu’il y a un
processus logique de distinction entre l’activité de gestion locative et l’ASLL et cellesci doivent jouer la complémentarité des pratiques pour qu’elles se rencontrent. En effet,
l’ASLL s’inscrit dans une dynamique d’équipe avec laquelle il va falloir composer :
« C’est 2 entités interdépendantes. Elles sont différentes et sont complémentaires.».
L’importance de la rencontre des pratiques se situe dans une objectivation des résultats
« ça n’a rien à voir, elles sont complémentaires et nécessaires, chacun à son domaine
d’activité, la gestion locative c’est technique par contre il ne faut pas les dissocier
sinon ça n’a plus de sens ».
Nous mesurons un enjeu de la complémentarité d’équipe en termes de cohérence :« ça
doit s’articuler, on a pas bien le choix (rires). L’idéal est de rester bien en lien avec la
conseillère sociale, c’est une des difficultés ... le lien à maintenir est primordial pour
qu’il y ait un travail de collaboration ».
Du principe de complémentarité on passe au terme d’intégration : «le principe de base,
c’est l’intégration aux équipes, l’accompagnement est une action qui s’inscrit dans les
agences. ». Plusieurs figures de l’ASLL avec la gestion locative se présentent à nous : il
est côte à côte, il croise, il se superpose. Les frontières sont malléables.
De l’inscription de l’ASLL dans les équipes de gestion locative à une véritable
intégration, il y a une recherche de lisibilité et de cohérence tout en mettant en valeur le
sens que cela peut avoir : « c’était important d’intégrer dans la gestion des organismes
bailleurs un accompagnement spécifique.
116
L’intégrer, c’était lui donner vie et sens et c’est parce qu’il y a eu ce travail dans la
réalité qu’il y eu intégration de la compétence du conseil social, dans la réalité de la
gestion, que c’est comme cela qu’on a pu voir la nature de l’intervention ».
Comment se situe le rapport productif de l’ASLL dans une agence soumise à des
résultats quantitatifs alors que l’ASLL se situe sur des résultats qualitatifs ?: « Pas
toujours très facilement parce que les objectifs sont différents…l’articulation n’est pas
toujours bien perçue car il y a des objectifs de l’entreprise qui sont des objectifs
financiers et parfois, on aimerait bien nous voir fonctionner un peu plus vite, l’ASLL
c’est une intervention plus appropriée à la famille et on arrive à débloquer certaines
situations. Parfois, notre intervention est un peu mal perçue parce qu’on a pas cet
objectif quantitatif justement, nous on a des objectifs qualitatifs, les chargés de
clientèle n’ont que des objectifs quantitatifs, leur activité est quantifiée sans arrêt. »
Selon l’un des locuteurs, la frontière entre l’ASLL et la gestion locative semble se situer
à la fois sur des critères quantitatifs et qualitatifs, mais aussi de façon plus subtile, à
partir de l’évolution culturelle du métier du bailleur social : «Mais est-ce que l’ASLL
est une activité différente de la gestion locative ? moi j’en suis pas convaincu, je dirais
qu’un bailleur, aujourd’hui a une mission, c’est d’assurer un service de proximité à
des gens qui ne sont pas forcément les mieux lotis de la société. Cette mission-là, elle
consiste à donner un produit qui soit de qualité, elle consiste à faire en sorte que la
famille choisie puisse avoir une occupation de son logement pour elle pour son
voisinage et pour son bailleur dans les meilleures conditions ».
Pour résumer, à partir du discours de notre corpus, nous présentons un schéma sur la
spécificité de l’ASLL par rapport à la gestion traditionnelle :
Schéma de la spécificité de l’ASLL
ASLL
Gestion locative
Accompagnement global
Actions limitées
Long terme
Court terme
Public en difficulté
Public du logement social
Qualitatif
Quantitatif
117
Remarque : la distinction n’est pas aussi univoque (voir les extraits cités
précédemment).
Pour notre corpus, la conduite de l’ASLL se situe dans une dynamique d’échanges et
une complémentarité d’équipe : le lien avec l’équipe pour échanger et entreprendre des
actions communes ; l’ASLL permet l’amélioration du service rendu aux locataires
1.7. Les raisons d’une démarche d’internalisation
La question « pourquoi l’Opac du Rhône a-t-il internalisé la mesure d’ASLL ? » a été
posée à tous les locuteurs. Sur les 10, 5 ne le savent pas parce qu’ils n’étaient pas dans
l’organisme au moment où le réseau des conseillers sociaux s’est développé c’est à dire
dès 1991/1992. Certains disent ne s’être jamais posé la question. Malgré cela, tous
répondent à la question posée pour donner leur avis (intérêt à la question) et font des
suppositions au regard de leur pratique professionnelle et leur fonction.
Nous rappelons que les conseillères sociales réalisent les mesures d’ASLL, les cadres 1
et 7 sont des cadres directement hiérarchiques des conseillères sociales. Nous verrons
leur perception et leur appréciation. Les cadres 2 et 3 ont développé le réseau des
conseillers sociaux (plus particulièrement le cadre 2) et ont monté les premières
demandes de financement. Depuis 1998, les cadres 4 et 5 sont directement concernés
par les demandes de financement auprès du Comité technique du FSL (dossiers
d’évaluation et de demandes de financement) ; l’animation du réseau des conseillères
sociales est confiée au cadre 4.
La réalisation des mesures d’ASLL dans une équipe de gestion locative se situe dans ce
que nos locuteurs nomment la proximité : la conduite des mesures ASLL contribue à
définir et à gérer une relation aux locataires. Avoir une relation plus proche avec les
locataires, c’est être plus compréhensif, plus ouvert, moins administratif : « Dans le
souci d’une proximité avec les locataires, il me semble important d’avoir un contact ».
La proximité est de mise aussi pour le personnel : « je pense sincèrement que l’Opac du
Rhône fait son propre ASLL comme cela il observe mieux ce qui s’y fait, comprend
mieux. Ca reste dans une seule et même unité donc il y a un lien qui est fait, cela
permet de mieux voir et de mieux comprendre l’activité, enfin de bien comprendre ce
qui se fait dans l’ASLL ». L’ASLL représente une valeur ajoutée (expertise) au sein
d’une équipe de gestion.
118
La conduite des mesures d’ASLL produit un autre rapport auprès des locataires ; nous
avons vu que la difficulté peut provenir du mode de relation à l’institution, la relation
plus personnalisée entraîne une autre représentation du bailleur en termes d’image :
« Un des avantages c’est qu’auprès des familles, le fait d’avoir une étiquette avec le
mot social qui apparaît à l’intérieur, les gens, quand ils s’adressent à nous, ils disent
qu’on va être plus compréhensif, ça permet parfois pour les familles qui se sentent peu
entendues parce qu’on leur rabâche toujours la même procédure, de rencontrer
quelqu’un qui, certes ne va pas dévier la procédure, mais qui va prendre le temps de
les rencontrer…Le fait d’être en interne à l’Opac ça donne un sens un peu plus
humain à une entreprise qui parfois est aux yeux des locataires purement
administrative et un peu compliquée ».
Le processus d’internalisation représente un intérêt pour le bailleur en matière de
connaissance de son parc de logements et de marge de manœuvre pour répondre aux
besoins. Plusieurs locuteurs se réfèrent au modèle d’externalisation de l’ASLL jugé
insatisfaisant pour nos locuteurs (il est important de préciser que les conseillères
sociales n’en n’ont pas parlé) : « je suppose que c’est pour permettre d’avoir une
amélioration de l’information, j’imagine qu’avec une association, on sous-traiterait
l’ASLL, on aurait énormément de pertes en ligne et une approche trop rigide des
locataires ou de leurs problématiques. Là, il y a un échange qui est permanent. Ce ne
serait pas le cas avec une association. il n’est pas dépendant d’une autre structure sur
l’intervention qui est faite auprès de ses locataires » rapporte un cadre hiérarchique.
La permanence des échanges semble être rassurante et représente une garantie dans le
traitement des problèmes. L’internalisation de l’ASLL a aussi pour effet de produire un
effet de pouvoir sur cette activité :« c’est peut être aussi garder la main mise sur cette
activité, sur ce qui se passe avec les locataires.».
La relation rapprochée des gestionnaires avec la conseillère sociale, semble contribuer à
une certaine facilité dans les modalités de communication : « je reste attaché à ce que
l’accompagnement soit accroché et je pense que l’avantage de l’ASLL interne c’est que
c’est en relation directe. On gagne beaucoup de temps. La conseillère sociale va sur
l’info, là où le prestataire extérieur sera obligé de demander et sera dépendant, etc.
Deuxièmement, la relation avec les équipes de gestion est quand même plus simple,
donc c’est un peu un choix de facilité ».
119
La proximité des collaborateurs permet une intervention rapide : « D’être directement
au sein de l’Opac du Rhône, oui, je dirais que ça permet de diagnostiquer précocement
un ASLL et essayer d’agir rapidement alors que si c’était peut être une association
extérieure qui serait diligentée pour faire de l’ASLL pour l’Opac du Rhône, ce serait
quelque fois, les demandes d’intervention seraient faites trop tardivement ».
L’internalisation de l’ASLL permettrait d’adapter les pratiques professionnelles et de
modifier l’image du public :« Le gros avantage, je pense qu’en étant en interne, on est
pas que du spécifique, c’est à dire qu’on ne peut travailler que parce qu’on intégre la
gestion et que l’avantage, du coup, c’est décloisonner ce qui peut paraître cloisonné ».
Le financement des mesures FSL est signalé par plusieurs locuteurs ; il est pris sous
l’angle de l’avantage financier et sur le fait qu’il a permis le développement du réseau
de conseillers sociaux : « le financement du dispositif a permis le développement du
réseau ». Le fait d’avoir embauché des travailleurs sociaux améliore l’image du
bailleur : « Par rapport à un gain financier, c’est assez mon avis, par rapport aussi à
l’image par rapport à d’autres bailleurs sur le Département qui n’ont pas des
travailleurs sociaux au sein de leur personnel ; on va dire aussi que l’Opac du Rhône
est bailleur social et a aussi vraiment une vocation sociale… ça permet de le mettre en
avant comme il y a beaucoup de liens entre organismes sociaux dans le Rhône et
ailleurs ça permet de le valoriser ». L’opportunité financière a facilité le développement
du réseau des conseillers sociaux et a contribué à l’amélioration de son image.
L’Opac du Rhône s’est peu à peu orienté vers le choix de l’internalisation pour utiliser
des compétences du champ de l’action sociale sur du long terme. La représentation
frileuse des prestataires de service de l’ASLL externe à l’organisme HLM engage le
bailleur à concevoir un autre mode de relation : « Je pense qu’il n’y avait pas tant de
monde à l’extérieur pour proposer une gestion à cette période là, et d’autre part,
l’Opac du Rhône, faisant partie du GMORL1 et d’autres dispositifs préférait avoir des
compétences spécifiques à long terme. Parce qu’il y avait peut être aussi une certaine
appréhension que l’extérieur intégre une gestion, sûrement qu’il y avait ces questions
là.». Cette préoccupation était présente avant le développement des mesures d’ASLL
avec l’intégration d’autres compétences, le réseau des conseillers sociaux s’est
développé seulement après : « Mais l’Opac du Rhône c’était pas sur l’ASLL qu’ils ont
1
GMORL : Groupement des Maîtres d’Ouvrage de la Région Lyonnaise
120
décidé de traiter en interne. Avant, il y avait le développement social ; il y avait une
volonté depuis de nombreuses années de pouvoir intégrer une autre dimension que la
gestion pure. Pour ce qui est de l’accompagnement social, c’est parce qu’il y a eu une
compétence en développement social sur une intégration de compétences aussi tourné
vers le social. Avant, il y avait des animateurs. Il y a eu plusieurs périodes où il y a eu
intégration d’autres métiers que la gestion. Donc ça a suivi. ».
A la question : quels sont pour vous les avantages et les inconvénients de
l’internalisation de l’ASLL, les locuteurs ont répondu plutôt en termes d’avantages. Ils
ont trouvé peu d’inconvénients, ceux que nous avons relevé concernent la limite des
interventions du bailleur et la perception plutôt négative de l’ASLL externalisé, soit à
partir d’expériences faites à l’Opac du Rhône, soit parce que le cadre déontologique ou
les modalités de fonctionnement des partenaires sociaux susceptibles d’intervenir ne
conviennent pas.
L’internalisation a ses limites, le bailleur ne peut pas tout traiter. Le cadre 3 pointe des
situations dites complexes pour lesquelles le bailleur n’aurait pas les compétences en
interne (position de juge et partie) mais s’interroge sur les modes de renvoi vers
l’extérieur : « Est-ce que c’est bien que ce soit nous qui assurions cet accompagnement
sachant qu’il peut avoir besoin de médiation ? Dans le cas de conflit, de situations très
compliquées, la question pourrait se poser ». La conduite de mesures d’ASLL, dans des
situations complexes, peut renvoyer à une certaine confusion dans les rôles impartis :
« Qu’il y ait une confusion dans l’esprit des gens, dans le sens qu’ils pensent que le
bailleur est à même de tout solutionner, j’ai un problème avec un voisin, dites au
bailleur de tout solutionner…il y a une confusion dans l’esprit des gens.».
Les conseillères sociales évoquent l’isolement en référence à la culture du travail social,
nous entendons par : « c’est difficile de faire passer ses idées », communiquer et
échanger devient difficile : « C’est un inconvénient dans le sens où on est seule face à
des discours très administratifs, c’est difficile de faire passer ses idées, ça devient un
inconvénient et ça devient difficile si le travailleur social n’est pas entendu et si à
chaque fois que le travailleur social avance quelque chose, on le renvoie dans les
procédures et dans l’administratif.».
La mise en place des agences, de la polyvalence des postes et l’arrivée de travailleurs
sociaux en agence a permis de diversifier les compétences et de les faire rencontrer. Il y
121
a eu une évolution culturelle dans les pratiques professionnelles : « quand on a dit c’est
les agences qui prennent en charge les impayés, alors c’est quand on est passé en
comptabilité commerciale, c’était un choc culturel pour les agences et je pense que la
présence et c’est pour cela que le choix a été fait, la présence à l’époque des
conseillers sociaux a été quand même une aide à ça, une chance. J’ai le souvenir de
la découverte que l’impayé, c’est pas seulement quelqu’un, le mauvais payeur,
quelqu’un qui veut pas payer et donc, on s’est quand même aperçu très vite qu’au
travers d’un traitement personnalisé de l’impayé on prenait connaissance de situations
qu’on ignorait auparavant. Le choix d’installer des conseillers sociaux en agence
s’inscrit là dedans.».
Pour d’autres locuteurs, la transformation des pratiques de gestion a bousculé les
habitudes culturelles : « L’Opac était une machine administrative globalement, que ce
soit le social ou le technique ; l’intérêt d’avoir des professionnels comme des
techniciens, je fais le parallèle très volontairement, c’est introduire sans casser cette
culture administrative des savoirs faire professionnels à la fois pour assurer en direct le
traitement des choses et pour diffuser une autre culture, sortir d’une culture
administrative».
Résumé des effets :
•
Contact avec les habitants (proximité), connaissance des habitants, informations
sur les habitants
•
Connaissance de l’activité, élargissement de l’activité de gestion, avantage de la
proximité d’exercice de l’ASLL avec l’agence (échanges plus libres, plus rapides,
permanence des échanges)
•
Maîtrise, Contrôle de l’activité de gestion de proximité (locative et technique)
•
Gain financier
•
Amélioration de l’image, vise la vocation sociale du bailleur.
122
2.
Chapitre 2 : Analyse
123
Introduction
Nous avons, tout d’abord, dans notre première partie, mobilisé des connaissances sur
l’évolution du logement, et plus particulièrement celle du logement social, afin de
mesurer les enjeux d’aujourd’hui, tant en matière de gestion économique qu’au niveau
des politiques publiques. Nous avons aussi appréhendé la figure de la personne
défavorisée par rapport au logement, à travers le discours de la politique sociale et celle
du logement, ce qui nous éclaire sur ses contours parfois difficiles à cerner.
Nous nous sommes intéressée au mode d’appropriation de la mesure ASLL par l’Opac
du Rhône pour comprendre la manière dont cet organisme prend en compte la question
des plus démunis. Nous pensons que l’internalisation de la mesure ASLL (démarche qui
est loin d’être généralisée en France) implique une démarche raisonnée, un choix en
matière d’organisation de la part du bailleur, porteur de sens. L’approche de la
perception des effets de l’internalisation de l’ASLL à l’Opac du Rhône nous montre que
les moyens mis en œuvre par les politiques publiques contribuent à nourrir la figure du
« démuni » : « c’est en fait en fonction des moyens dont on a besoin pour traiter les
situations qu’on en vient à définir le public », nous pouvons rajouter : les moyens dont
on dispose. Afin de gérer des risques tangibles, plusieurs cadres hiérarchiques pensent
que l’ASLL est l’une des réponses appropriées. Nous avons pu mettre en lien la gestion
du risque locatif et l’ASLL (l’ASLL n’étant pas le seul outil) et nous pensons qu’il
participe à une forme de rationalisation des moyens de gestion locative.
Pour reconstruire le sens des données observées, nous allons présenter notre analyse en
quatre sous-chapitres :
•
La figure de la personne démunie
•
L’ASLL et la fonction sociale à l’Opac du Rhône
•
Le paradoxe de la distinction de l’ASLL
•
L’internalisation de l’ASLL participe à un processus de rationalisation de la
gestion de l’Opac du Rhône
124
2.1. La figure de la personne démunie
Nous avons présenté dans le premier chapitre de notre deuxième partie un recueil des
données à partir du discours des personnes interviewées. Nous pouvons dire que la
notion de « public défavorisé » est floue. Nous savons qu’elle s’est imposée dans les
années 80 et recouvre les « sans-abri » ou « les mal-logés ». Cette forme réductrice nous
interroge sur le sens figé de ces figures. L’un des locuteurs dit : « on est jamais très sûr
comment on définit le public défavorisé ».
2.1.1. Les mal logés et les conditions d’accès au logement social
Les locuteurs, spécialistes du logement et impliqués dans les dispositifs locaux,
exposent spontanément les conditions de logement auxquelles sont confrontées les
ménages désirant accéder au logement social ou s’y maintenir. Les qualificatifs sont
négatifs :
« insalubrité
des
logements »,
« vétusté »,
« surpeuplement »,
« surrocupation », « hébergements successifs », « absence de logement». Etre « mal
logé », c’est aussi ne pas avoir le choix : «démuni, c’est ne pas trouver de logement
ailleurs, le seul endroit où je peux aller c’est là, le seul endroit où on m’envoie c’est
là ».
L’écart entre l’offre et la demande est perçu par nos locuteurs de façon très
préoccupante, voire inquiétante: « un déficit en logements sociaux», le terme est fort. Il
y a « beaucoup de difficulté de satisfaction de la demande », notre locuteur subit une
tension « une pression qui vient de toute part », un autre locuteur signe son inquiétude
par «on rentre dans une période difficile de crise du logement». Nos locuteurs semblent
préoccupés, voire dépassés par un phénomène massif et auquel ils doivent faire face.
Cela, à notre avis renforce la perception négative « du mal logé ».
Cette perception s’appuie notamment, selon nous, sur l’étude de la demande de
logement lors du processus l’attribution. En effet, huit locuteurs sur dix sont impliqués
dans le processus d’attribution, directement ou indirectement. Ils se situent dans une
posture particulière, du côté de l’offre. La figure du « sans », celui « qui n’a pas », celui
qui « cumule des difficultés » en est donc imprégnée. Le processus d’attribution
contribue à composer l’image du postulant : on sait d’où il vient, quel travail il fait,
quelles sont ses ressources… Pour les locuteurs concernés par le processus d’attribution
des logements, il s’agit de travailler sur les conditions d’accueil des ménages : « ça me
semble important de connaître les situations pas pour sanctionner les gens, pas pour
125
refuser, simplement, on a besoin de connaître pour préciser les conditions dans
lesquelles on peut accueillir les ménages ».
Nous pouvons affirmer que la perception des personnes défavorisées est prise dans un
entonnoir qui partirait d’une figure généraliste (ce que pensent les personnes
interviewées des conditions de logements) vers une autre figure très cadrée avec un
caractère d’obligation (législation, conventions, mission) que nous retrouvons dans le
processus d’attribution. L’Opac du Rhône est un organisme qui doit équilibrer sa
gestion. Justement, l’attribution des logements procède de la recherche d’un équilibre
financier tout en composant avec le profil des postulants : « parmi les demandeurs de
logement qui sont acceptables, compte tenu de nos critères essentiellement
économiques, on essaye avec la demande qui est présente de faire de la mixité, il faut
bien assurer notre mission de bailleur social ».
Nous savons que l’Opac du Rhône accueille 74 % des personnes en dessous du plafond
de ressources du PLA (voir annexe 11). Pour nos locuteurs, l’attribution du logement se
fait au regard de la politique de peuplement. Les « acceptables » sont le reflet d’un
processus de rationalisation de la gestion locative. Le niveau de solvabilité des
locataires à un rapport direct avec la rentrée des loyers représentant l’unique fond
propre de l’organisme. Autant dire que le phénomène de précarisation est
particulièrement ressenti par les organismes HLM, ayant, au nom de leur vocation
sociale, obligation d’accueillir les précaires, les chômeurs, les bénéficiaires du
RMI…etc.
L’item de la faiblesse des ressources est très présent dans le discours de nos locuteurs.
Les difficultés économiques sont l’une des principales causes énoncées pour qualifier la
personne défavorisée par rapport au logement. Pour certains des locuteurs, c’est parce
que les ménages ont de faibles ressources qu’ils sont captifs, ils ne peuvent pas habiter
ailleurs : « c’est les difficultés financières, le peu de ressources qui fait que ces
personnes sont obligées de faire appel à un organisme social pour se loger ».
Certains locuteurs hiérarchisent les difficultés, et parfois les superposent. Par exemple :
«la principale difficulté c’est les ressources et puis après c’est leur environnement, c’est
la difficulté sociale en fait». Les conditions de logement, les difficultés familiales
s’ajoutent aux difficultés économiques.
126
Il y a un balancement constant entre les difficultés des personnes et celles du bailleur :
du point de vue du bailleur, la difficulté économique se traduit avant tout par l’impayé.
Il faut tenir compte de ce qui peut être repéré comme difficulté sans incidence auprès du
bailleur et d’autre part, des difficultés qui se traduisent de façon lisible au niveau de la
gestion locative.
Pour compléter l’image du démuni, nous avons repéré une figure plus introspective,
celle de la dimension individuelle et de son rapport à l’autre.
2.1.2. Le stigmate et l’institution personnifiée
Cet item se distingue des autres car il renvoie la difficulté directement à la personne,
dans un rapport unilatéral voire duel entre la personne en tant qu’individualité et son
environnement.
C’est ce que nous allons tenter de circonscrire à partir de l’occupation du logement, de
l’environnement proche (quartier) et du rapport aux institutions. Nos propos s’appuient
sur la perception de nos locuteurs qui, à partir de leur posture professionnelle, situent les
difficultés rencontrées sur le registre de la personne.
La dimension familiale nous semble être une lecture réductrice des difficultés liées à la
personne et est difficile à cerner. Néanmoins, le statut de « démuni » resurgit quand, par
exemple, l’offre ne correspond pas à la demande d’une famille : logements de grande
taille, logement individuel plutôt que collectif…. Lors d’une séparation, d’une
décohabitation, la situation du demandeur de logement devient problématique parce que
l’offre est insuffisante. Nous sommes encore ici dans des critères économiques
d’adéquation de l’offre et de la demande.
Dépassons cette dimension pour appréhender ce qui peut se rapporter plus directement à
la personne. Le plus frappant pour ne pas dire le plus marquant c’est la référence au
corps qui devient un stigmate : « dans ces immeubles tu rencontres tous ces visages
marqués par la vie plus qu’ailleurs, ça se porte sur l’individu lui même ». C’est visible,
c’est porté, c’est « marqué », cela se remarque. Etre démuni, c’est aussi porter des
stigmates corporels qui caractérisent la personne. Son lieu d’habitat et la catégorie de
logement occupé auraient des répercussions sur l’espace corporel. Nous pouvons nous
demander quel est le lien entre le stigmate et les conditions de vie ?
127
Nous avons remarqué que le rapport aux institutions se dégageait de notre corpus pour
qualifier les personnes démunies. Les conseillères sociales en particulier associent le
mot démuni à l’institution : ces personnes connaissent mal les institutions dont elles
peuvent avoir besoin dans leur vie quotidienne : «ils n’ont pas assez de recul et de
compréhension sur le système», comprenons, pour être autonome dans un univers plutôt
complexe où il est parfois difficile à tout un chacun de s’y retrouver. L’accès à un
logement social illustre particulièrement ce propos d’une part, parce que la recherche
d’un logement implique de nombreuses démarches administratives (dépôt de dossiers
auprès de différents organismes et réservataires) : « les personnes ne savent pas à qui
s’adresser, comment faire les dossiers, prendre contact avec qui » et d’autre part, la
faiblesse de l’offre rend les délais d’attente particulièrement longs et les propositions ne
sont pas toujours à la hauteur des attentes : « quand il y a peu de logements, c’est
parfois difficile à leur faire entendre ».
Etre démuni aujourd’hui dans la recherche de logement, c’est ne pas connaître ses droits
et les démarches que cela implique pour les faire valoir : « beaucoup de portes lui
seront fermées et il ne fera appel qu’aux structures sociales». L’accompagnement
social lié au logement se retrouve confronté à cette réalité et la prendra en compte. Pour
expliquer cette difficulté, une conseillère sociale n’insiste pas sur le véritable parcours
du combattant que représente la recherche de logement, elle met plutôt en valeur les
réseaux de solidarité qu’ils ont ou plutôt que les personnes dites démunies n’ont pas à
ses yeux : «c’est un public qui a un réseau assez faible, faible institutionnellement » ce
qui signifie pas pour ce locuteur que d’autres réseaux existent : «ils se rapprocheront
d’autres personnes qui ont la même culture qu’eux ». L’appartenance à certains réseaux
ne serait pas aidant dans ce cas-là, et par raccourci, il rappelle les difficultés principales
pour la conduite de démarches administratives : avoir des difficulté à écrire, à
s’exprimer.
Nous considérons l’Opac du Rhône dans le rapport contractuel de droits de devoirs du
propriétaire et du locataire. Certains de nos locuteurs pensent que les liens se situent
dans un rapport de force avec un sentiment d’inégalité, de déconsidération, voire
d’abandon : «est ce qu’on est en train de profiter d’eux ce qu’ils pensent en majorité,
nous, ils s’en foutent, ils ne nous respectent pas ». Là, encore, notre corpus nous laisse
entrevoir une figure des démunis en creux, négative.
128
Etre démuni c’est entretenir un rapport aux institutions caractérisé par une
personnalisation des relations jusqu’à une relation passionnelle: « on vous aime, vous
êtes notre bailleur et c’est important que ce soit vous ». L’institution est renvoyée à une
personne ; ce rapport personnalisé et affectif à l’institution témoigne d’une faiblesse
dans les rapports jugés trop affectifs, trop passionnés (amour / haine) : « C’est une autre
forme de rapport à l’institution qui est bénéfique et qui en même temps témoigne d’une
forme d’infantilisation, c’est quelque part être démuni de plein de choses parce que si
tu raccroches à de l’amour que tu as pour ton bailleur c’est que tu dois en manquer
ailleurs».
La figure du démuni s’enrichit, se complexifie à partir de la situation du logement mais
aussi à partir du processus de désocialisation des personnes ayant des effets sur les
institutions. Les bailleurs sociaux que nous pouvons considérer comme une instance
d’intégration au même titre que l’école ou le travail sont saisis par les politiques
publiques pour adapter au mieux des moyens (rationaliser l’organisation / les dispositifs
d’insertion) pour mieux gérer la perte du lien social : « la crise du modèle d’intégration
s’explique par une modification du mode d’organisation de la production qui retentit
sur le rôle des institutions ayant en charge cette fonction. Le rôle des institutions
d’intégration a été conçu en fonction d’une organisation de masse de la production » 1.
Afin de compléter l’image du public démuni, nos locuteurs le définissent aussi par les
dispositifs locaux existants.
2.1.3. Les politiques publiques
L’image du démuni est renvoyée à la définition catégorielle des plus démunis mais
notre corpus reconnaît massivement que cette représentation est trop figée. Dans le
traitement des données elle s’alimente de qualificatifs de situation et de comportement
principalement.
Le référentiel législatif de la loi Besson donne une définition large dans son article 1
« toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment
de l’inadaptation des ressources ou de ses conditions d’existence, a droit à une aide de
la collectivité…pour accéder à un logement décent et indépendant et à s’y maintenir ».
1
Revue ESPRIT, A quoi sert le travail social ? article de Jacques Donzelot et Joël Roman, les nouvelles
donnes du social, page 12
129
La circulaire de la loi Besson de mars 1990 énumère les catégories des personnes
concernées. On retrouve les personnes sans logement ou mal logées (prioritaires dans
les années 50 60), les publics de l’inadaptation sociale des années 70 et d’autres publics
issus d’une nouvelle précarité (emplois précaires, jeunes sans qualification). Cet
ensemble complexe est la cible de la politique sociale du logement et notamment, à
l’échelle locale, des Plans Départementaux. La réflexion et la recherche de moyens
adéquats pour réduire les difficultés de l’accès ou du maintien dans le logement donnent
une représentation du public démuni à partir des moyens mise en place. Autrement dit,
l’effort de rationalisation des moyens nous donnent une perception à la fois réductrice et
subjective des personnes défavorisées. Comment les répertorier ? Les observatoires des
Plans Départementaux sont des données utiles mais peu opérationnelles : « il n’y a pas
de critère simple d’appréciation de la précarité et de l’exclusion dans le domaine du
logement, et il n’existe pas de lien évident entre la situation économique des ménages et
les difficultés qu’ils éprouvent pour se loger. Il n’est donc pas étonnant de constater que
les plans départementaux confrontés à la difficulté de définir un objet aussi complexe
éprouvent les plus grandes difficultés à estimer la demande qu’ils ont pourtant en
charge de traiter»1.
Les politiques publiques sont très présentes dans le discours de nos locuteurs. Lorsque
nous leur avons demandé de décrire ce qu’était pour eux un « public démuni » ou
« défavorisé », les conditions de logements annoncées comme une relation causale nous
ont orientée vers une explication de type socio-économique.
Mais, de façon extrêmement récurrente, le fait de citer les catégories des dispositifs de
l’action sociale nous semble être révélateur d’une connaissance de ces dispositifs et
surtout de leur mise en œuvre au sein d’un bailleur social, sous forme de démarche
contractuelle : « je pense à l’accord collectif sur les attributions, les cas bloqués en
CHRS, maintenant les réfugiés statutaires… » .
Nous précisons que nos locuteurs définissent le public suivi en ASLL à partir des
catégories du FSL définies dans les textes de la loi Besson et de la loi de Lutte contre
les Exclusions. Les conventions sont multiples et concernent la plupart du temps des
personnes percevant des transferts sociaux (approche catégorielle traditionnelle de
1
René Ballain, Regard sur la politique du logement en faveur des défavorisés, Dossier Villes et logement,
revue CNAF n°62, page 4 et5
130
l’action sociale). Dans le cadre de la mise en œuvre du PDALPD, au niveau du FSL, on
retrouve des catégories (RMI, Logement Adapté et publics en grandes difficultés). On
est ici dans une catégorisation multiforme : Les personnes démunies, pour nos
locuteurs, ne sont pas seulement des « mal logés » comme nous l’avions supposé au
départ de notre questionnement. Sa figure polymorphe nous apporte des éléments de
compréhension sur la complexité à l’appréhender.
L’évolution des définitions par les politiques publiques traduit une volonté de définir
des niveaux de difficultés et du coup, les besoins ne sont pas les mêmes. Le statut des
personnes fait référence au handicap, au statut de réfugié…etc. Paradoxalement, ce sont
les moyens mis en œuvre pour traiter ce public qui contribuent à le définir : « C’est en
fait en fonction des moyens dont on a besoin pour traiter les situations qu’on en vient à
définir le public ». Il prend appui sur des exemples de catégorisation qui nous éclaire
sur le regard porté par les pouvoirs publics : « L’histoire des cas bloqués est typique, qui
dit « cas bloqués » dit il y a besoin de moyens pour débloquer la situation, c’est peut
être ça qui peut définir le public ». Les moyens mis en œuvre passent par la
contractualisation entre les partenaires concernés ce qui traduit un effort de
formalisation mais révèle aussi un effet de rigidité : « il y a tout le public qui relève des
accords, on est dans des démarches contractuelles, je pense à l’accord collectif
départemental sur les attributions, et à ses volets que ce soit les ménages logés en
CHRS, que ce soit les cas bloqués, maintenant les réfugiés statutaires qui sont hébergés
en centre d’hébergement les bénéficiaires du RMI, des situations familiales
particulières ».
Pour résumer, nous avons plusieurs approches permettant de circonscrire une image du
« démuni », à partir du contexte socio-économique, à partir d’une lecture basée sur les
capacités des personnes, d’un héritage culturel…etc et aussi, à partir d’une lecture des
politiques publiques. E. Maurel cite : «le critère du « public en difficulté » pour
discriminer dans l’ensemble des interventions publiques celles qui peuvent entrer dans
le champ du social n’est pas sans ambiguïté. Les publics visés par des dispositifs
d’intervention relèvent de catégories incertaines, dans l’incapacité où l’on se trouve de
131
maintenir des distinctions claires entre publics traditionnels de l’action sociale et
« valides invalidés par la conjoncture » selon l’expression de R Castel »1.
Nous avons surpris le regard de nos locuteurs porté sur « l’autre ». L’autre, c’est celui
qui n’a pas de logement, c’est aussi le locataire ; ce regard est compatissant ou
explicatif (circonstances de la vie), c’est un regard discriminant ou encore un regard
formaté (politiques publiques). Dans tous les cas, ce regard est négatif ; le terme
« public défavorisé » est issu de la politique de la ville, on parle des quartiers
défavorisés. Cela a contribué à stigmatiser cette image. La figure du démuni, à partir des
représentations de notre corpus, nous permet d’appréhender les dispositifs des politiques
publiques cités dans le contexte du logement social aujourd’hui. L’ASLL est l’un des
dispositifs, dédié aux personnes en difficultés par rapport au logement.
Rappelons les propos d’un locuteur : « Démuni, c’est celui qui a besoin d’un
accompagnement social ». L’ASLL participe à la fonction sociale de l’Opac du Rhône.
Dans notre première partie, nous avons décrit la mesure d’ASLL à partir d’une analyse
documentaire généraliste sur l’accompagnement social pour repérer l’étymologie de ce
mode d’intervention sociale appartenant au champ de l’action sociale. Nous avons pu
nous rendre compte que l’accompagnement social est aujourd’hui très présent dans des
domaines n’appartenant pas au champ traditionnel de l’action sociale comme ceux du
travail et du logement par exemple. Avec la loi Besson et la loi de lutte contre les
exclusions l’ASLL devient l’un des outils de cette nouvelle politique sociale du
logement. Concrètement, de nouvelles pratiques professionnelles émergent et l’ASLL
devient l’un des outils d’instrumentalisation du FSL.
Au début des années 90, alors que le PDALPD se met en œuvre sur le département du
Rhône, l’Opac du Rhône est en pleine transformation de son organisation en procédant
à la décentralisation des agences. L’ASLL apparaît dès 1992 en tant que pratique
d’intervention sociale au sein de cet organisme.
Nous avons remarqué la diversité des opérateurs du FSL (foyers, associations, CHRS,
bailleurs sociaux). Aussi, nous sommes partie du constat que l’Opac du Rhône, bailleur
social, prestataire et prescripteur de l’ASLL cumule aussi le rôle de gestionnaire de
logement sociaux. Nous proposons d’examiner l’ASLL au regard de l’organisation
1
Sous la direction de Jean Noël Chopart, De l’observation à la typologie des emplois sociaux in les
mutations du travail social, collection Dunod, paris 2000, page 26
132
sociale représentée par l’Opac du Rhône et au regard de l’évolution des politiques
publiques. Comment la mise en œuvre de cette mesure contribue-t-elle à redéfinir
l’action publique et l’assise même de l’identité du bailleur social ?
2.1.4. L’émergence d’une fonction sociale à l’Opac du Rhône
Dans notre recherche documentaire, nous avons découvert que les organismes HLM
définissaient une fonction sociale dans laquelle l’accompagnement social est mis en
évidence parmi trois activités. Le référentiel de l’UNFOHLM (appelée aujourd’hui
Union Sociale pour l’Habitat) est une forme de conceptualisation d’une nouvelle
fonction. Celle-ci concerne des activités de gestion du bailleur et d’autres activités plus
collectives à l’échelle d’un quartier en référence à la politique de la ville. La notion
d’accompagnement social se décline sur des critères proches de la charte présentée
dans notre première partie. Nous avons trouvé, à partir de la lecture de documents
contractuels de l’Opac du Rhône et des entretiens, certaines caractéristiques nous
permettant d’affirmer que l’Opac du Rhône a développé une fonction sociale depuis
les années 80. Lors d’un entretien, nous avons relevé la présence successive de
travailleurs sociaux à partir des années 75/80 : «… Il y a eu plusieurs périodes où il y a
eu intégration d’autres métiers que la gestion». L’ASLL n’est donc pas à l’origine du
développement d’une fonction sociale à l’Opac du Rhône. Plutôt impliqué sur la vie
des quartiers, sur les projets de réhabilitation par exemple, nous constatons que la mise
en œuvre de l’ASLL à l’Opac du Rhône s’est effectuée après des expériences
préalables en développement social dans le cadre de la politique de la ville.
L’un des locuteurs a participé à la mise en œuvre de l’ASLL à l’Opac du Rhône et nous
donne des informations précises sur le processus d’intégration de dispositifs liés à
l’insertion dans le cadre d’une politique contractuelle : « Il y avait une obligation, avec
un certain nombre d’organismes bailleurs qui avaient signé une convention avec l’Etat
pour l’accueil des bénéficiaires du RMI.».
L’appareil législatif a peu à peu modifié le public ciblé en multipliant les catégories
permettant aux bailleurs sociaux de s’en ressaisir afin de répondre au devoir de
solidarité nationale, par obligation : « La loi Besson s’est inscrite auprès des publics
bénéficiaires du RMI, et elle s’est vite élargie. Elle a été complétée par un dispositif
pour un public qui avait des revenus bien inférieurs aux plafonds PLA, dispositif par
133
rapport aux modes de financement et une ouverture vers les publics en difficultés
d’insertion ».
Les opérateurs des PDALPD ont été amenés à se concerter sur le choix de la mise en
œuvre des dispositifs. Dans le Rhône, les bailleurs sociaux ont été associés : « …on a
pu travailler avec des partenaires du milieu associatif et du milieu HLM pour justement
définir ce que pouvait être la spécificité de l’ASLL par rapport à l’accompagnement
social ». L’importance donnée à la production du sens de la mesure nous indique qu’il y
a eu une volonté de clarifier les missions de chacun.
Le choix d’embaucher des conseillers sociaux représente une opportunité financière :
« le débat à l’époque c’était de dire qu’il y avait effectivement pour les organismes des
publics pour lesquels il y avait un surcoût, que la gestion traditionnelle ne pouvait pas
assurer la gestion d’un certain public. Donc, pour assurer l’accompagnement de ces
locataires, il fallait qu’il y ai un financement qui compense le surcoût. », dont l’Opac du
Rhône s’est saisi, qu’il semble justifier par sa volonté de réduire ou de traiter le surcoût
(qui ne peut pas être absorbé par la gestion traditionnelle). Du coup, cela devient « une
nécessité » comme le dit l’un des locuteurs. Nous comprenons mieux ici que
l’organisation d’une institution est un construit et non une réponse en soi. Les
organisations ne sont pas des réponses à des contraintes du marché, ou législatives par
exemple : « leur problème est d’abord un problème d’adaptation à cet environnement
conçu comme une donnée non modifiable ».1 D’après P. Bernoux, les acteurs ont
toujours le choix, ils construisent l’organisation sociale ; « l’environnement ne dicte pas
l’organisation. L’un et l’autre sont largement autonomes ». 2 Le concept d’organisation
développé par P Bernoux se caractérise par quatre domaines : la division des tâches, la
distribution des rôles, le système de communication et la notion de contribution /
rétribution. L’ASLL dans son rapport à la gestion locative nous donne une lecture de la
division des tâches au sein d’une agence et de la distribution des rôles à partir de
directives (choix des acteurs). L’organisation, selon l’auteur, a une stratégie car elle
joue un rôle. L’organisation de l’Opac du Rhône pourrait se traduire par une recherche
de moyens pour limiter le risque locatif. Nous allons tenter de comprendre le processus
1
2
Philippe Bernoux : la Sociologie des organisations, page 115
idem page 117
134
d’instrumentalisation de l’ASLL à l’Opac du Rhône en prenant en compte le choix des
acteurs d’internaliser cette mesure en créant un véritable service.
2.1.5. L’ASLL : un nouveau mode d’accès au logement sur prescription
Le principe d’instrumentalisation de l’ASLL à l’Opac du Rhône se traduit par le
processus d’internalisation au sein de l’organisme HLM. Le développement d’un réseau
de conseillers sociaux, dans chacune des agences, nous donne une traduction concrète
du processus d’internalisation des métiers du travail social dans un organisme HLM.
L’internalisation de nouvelles compétences se situe dans un rapport historique de
l’évolution de l’organisation de l’Opac du Rhône et dans un rapport économique
d’opportunité financière lors de la mise en place des Plans Départementaux. Voyons
maintenant comment ce type d’intervention sociale a pu se mettre en place de façon
opérationnelle.
Afin de circonscrire les propos des locuteurs de façon lisible, nous avons repris les sous
thèmes du guide d’entretien ce qui nous donne une certaine logique dans le déroulement
des discours :
•
Pouvez vous parler de l’ASLL ? C’est une question ouverte qui permet de
prendre en compte le discours de façon large sur l’ASLL et de s’assurer que les
personnes interviewées connaissent la mesure.
•
Le déclenchement de l’ASLL nous éclaire sur les raisons de sa mise en œuvre et
les modalités concrètes à partir des pratiques.
•
Le repérage des familles accompagnées nous informe sur les critères
d’orientation si il y en a.
Nous proposons un schéma synthétique du référentiel de l’ASLL à l’Opac du Rhône
permettant d’avoir déjà une vision précise des représentations de l’ASLL.
135
Schéma du référentiel de l’ASLL à l’Opac du Rhône
PUBLIC
CRITERES DE GESTION
Public fragile, Public qui en a besoin, forme de différence
Maîtrise du surcoût, adaptation des services aux besoins des
locataires
DISPOSITIF
F S L, R U
METHODE
Réflexion partenariale, enquête sociale, service de base et
complémentaire, assurer une relation aux autres, compétences
supplémentaires
IMAGE
Valorisation de l’image, élargissement du rôle de bailleur
Les objectifs et les actions de l’ASLL, énoncés dans le cadre de la loi Besson à partir de
la charte de l’ASLL, ne sont pas forcément connus de tous nos locuteurs, mais il est
intéressant de repérer les définitions pour nous engager vers les valeurs auxquelles ils se
réfèrent, afin d’alimenter la question du sens.
L’ASLL répond à des objectifs précis circonscrit dans une charte de l’accompagnement
social lié au logement : nous nous sommes appuyée sur la charte provenant du CREPAHABITAT rédigée en 1992 et celle de la FONDA rédigée en 1996 toutes deux validées
par le PDALPD du Rhône. Nous avons établi, dans notre première partie, un tableau
comparatif entre les objectifs fixés par la charte et ceux que nous avons extraits d’un
rapport d’évaluation 2001 sur l’ASLL à l’Opac du Rhône. Il y a globalement peu de
différences si ce n’est la question du positionnement du conseiller social facilitant ou
non la réalisation des objectifs, la place de l’ASLL par rapport à d’autres activités de
gestion locative ou de proximité et enfin, la mission des différents opérateurs
(associations / bailleurs par exemple) peuvent sans doute nuancer la conduite de ces
mesures.
La notion de médiation inscrite dans le tableau n’est pas opérationnelle sans l’exercice
d’un tiers (rôle joué par les associations et les services sociaux). Le fait d’être juge et
partie pour un bailleur ne permet pas une véritable médiation comme le disent certains
des locuteurs au cours des entretiens ; néanmoins, certaines situations engagent les
conseillers sociaux vers une posture de négociation entre la demande des locataires et
les contraintes de gestion.
Nous avons défini deux objectifs principaux à partir du discours de nos locuteurs :
136
• Les objectifs en rapport avec la gestion locative
Tous les locuteurs s’engagent vers la voie de la gestion locative : l’ASLL concerne
l’accès et le maintien dans le logement, il doit le favoriser parce que l’Opac du Rhône
gère des logements. Les domaines privilégiés sont l’impayé de loyer : « ça peut être le
cas pour éviter un passage au contentieux », le traitement des problèmes de voisinage :
« faire en sorte que la personne s’approprie l’environnement, le quartier et se sente
bien
au
niveau
du
voisinage »
et
les
difficultés
d’appropriation
du
logement : « accompagner pour moi, c’est parce qu’on craint sa gestion du logement
soit pour des raisons financières soit pour des raisons de comportement ».
Les conseillères sociales interviewées précisent toutes que c’est un travail sur le long
terme et nous verrons plus loin que c’est un élément de distinction avec la gestion
locative traditionnelle. Les conseillères sociales considèrent que l’ASLL est une mission
et se distingue donc d’une simple activité. Les autres cadres s’expriment plutôt sur la
notion d’expertise : « c’est apporter une contribution d’expertise à une famille pour
favoriser son fonctionnement dans un ensemble collectif » et de service rendu :
« l’accompagnement fait partie du suivi, du service que l’on va assurer, c’est un choix
qu’on fait d’adapter le service aux ménages ». L’ASLL est intégré dans la gestion du
bailleur et s’inscrit dans une relation client - locataire. A l’occasion du congrès HLM de
Montpellier en 1995, l’accompagnement social est identifié comme étant : « un service
aux habitants permettant à ceux qui rencontrent des difficultés particulières de s’insérer
dans un habitat collectif tout en étant bien acceptés par le voisinage ». L’ASLL devient
un service et non plus simplement une mesure ; ce service rendu aux habitants est
associé à la notion de clientèle. L’usager du logement en transforme peu à peu en
client-locataire ; cette expression est utilisée aujourd’hui à l’Opac du Rhône. Les
organismes HLM, « organismes de cohésion sociale », transforment leur rapport aux
locataires en intégrant d’autres métiers que ceux de la gestion traditionnelle.
• Les objectifs liés à l’autonomie de la personne
Ce sont uniquement les conseillères sociales qui expriment cette idée. Implicitement,
plusieurs autres locuteurs ont évoqué le « mieux vivre » notamment à partir du
traitement des problèmes de voisinage.
137
L’accompagnement social vise le mieux être des personnes à partir d’un travail
relationnel : « c’est une mission, mais activité je trouve ça trop concret, trop terre à
terre, parce que l’ASLL ce n’est pas que des actes, c’est tout un travail relationnel avec
la personne ». Le domaine de l’insertion est évoqué par tous nos locuteurs dans le sens
d’un processus à mettre en oeuvre : « C’est permettre l’insertion de la personne, une
bonne intégration , que la personne se sente bien chez elle ».
La mise en perspective vers l’autonomie implique une relation limitée dans le temps :
« L’objectif, c’est que j’intervienne à un moment donné et point, que les gens
redémarrent facilement derrière, je ne fais pas de l’assistanat, je fais de
l’accompagnement ».
La perception des objectifs de l’ASLL par nos locuteurs est à la fois généraliste (à partir
de valeurs philosophiques) et tournée vers une gestion adaptée à certaines difficultés
pour un public pré-déterminé par le dispositif FSL et selon les besoins exprimés par les
agences.
Maintenant, nous allons voir plus précisemment comment se déclenche la demande
d’ASLL.
2.1.5.1.
Le déclenchement de l’ASLL
L’ASLL est une action (on est dans le faire) et a une intention ; elle détient un sens visé.
Nous définissons son intention à partir du besoin exprimé : pourquoi fait-on appel à
l’ASLL ? pour répondre à quel besoin ? Nous mettons en articulation le besoin et
l’intention. Le besoin correspond à la gestion du risque locatif et l’intention permet de
repérer le sens visé à partir des choix des agents. L’intention se mesure à partir du
discours de nos locuteurs.
L’ASLL est pensé comme une réponse à un risque locatif repéré, à un moment donné,
par l’équipe de gestionnaires. Nous avons vu que nos locuteurs mettent en lien difficulté
repérée en matière de gestion et ASLL : « le risque est une part importante de la raison
de l’accompagnement ».
Le dispositif FSL, une procédure externe, préconise des mesures d’ASLL qui sont
effectuées par les conseillères sociales à l’Opac du Rhône. Celles-ci s’articulent avec les
besoins du bailleur. Nous avons réalisé un schéma du déclenchement de l’ASLL page
74 auquel nous pouvons nous référer.
138
L’ASLL est souvent déclenché à partir d’un problème d’impayé de loyer, c’est même
« dans le naturel des choses ». Les bailleurs sociaux ont tous aujourd’hui des services
de gestion des impayés. La gestion pré-contentieuse qui consiste à organiser en agence
un traitement des impayés (courriers, convocations, modalités de règlements,
orientation vers les services d’action sociale) a intégré la possibilité de faire appel à un
service complémentaire pour situer ce problème d’impayé dans un processus de
compréhension plus large à partir de la situation globale du locataire. Cela fait appel à la
compétence d’un travailleur social représenté par la conseillère sociale. L’une d’elles
l’exprime clairement : « les chargés de clientèle vont m’interpeller sur des situations et
pensent que la conseillère sociale doit, enfin devrait intervenir ».
L’ASLL se déclenche à partir du repérage d’un cumul de difficultés : « il y a d’autres
choses qui suivent la plupart du temps ». Cela nécessite une compréhension de la
situation différente de celle d’un traitement pré-contentieux traditionnel.
L’ASLL peut émerger d’un problème de relation avec l’environnement proche : le
voisinage ou le quartier. Nos locuteurs ont tous cité cette difficulté au même titre que
l’impayé de loyer, certains les hiérarchisent la notant en deuxième position. Ils parlent
de situations de locataires qui : « se sentent mal sur la résidence ou qui ne s’y sentent
pas en sécurité », cela peut être des relations conflictuelles avec le voisinage. Les
locuteurs
parlent
de
« dysfonctionnement
inconscient
ou
maladroit »,
de
« comportement », « d’incivilités », ou encore plus communément de « problème de
voisinage ». Une conseillère sociale précise que les enjeux peuvent être importants pour
les locataires : « la question des problèmes de voisinage, c’est tellement lourd pour les
personnes qu’il faut reprendre certaines choses pour avancer».
En ce qui concerne les difficultés d’appropriation du logement, c’est de dégradation du
logement dont nos locuteurs parlent essentiellement.
L’un des locuteurs, responsable d’agence, compare les problèmes d’impayés et
d’appropriation de logement dans une réflexion à la fois patrimoniale (entretien du parc
locatif vieillissant) et aussi à partir des moyens existants dans l’environnement du
bailleur, notamment dans le domaine des politiques publiques. A la question :
« l’impayé est il un risque locatif ? » il répond : « c’est l’entreprise, en tant que
gestionnaire qui court un risque qu’est ce qui est le plus grave ? quelqu’un qui a 1000
euros de dettes de loyers ou quelqu’un qui est dans un logement encombré, il brûle des
139
bougies et peut mettre le feu à l’immeuble qu’est ce qui est le plus grave, pour moi,
c’est la 2ème situation ». Le « bon usage » du logement pour ne pas dire la bonne
conformité à un « savoir habiter » est toujours de mise aujourd’hui. Mais, la
préoccupation du bailleur est aujourd’hui moins d’ordre moral nous semble t-il. La
façon d’habiter interpelle plutôt la question de la sécurité pour soi et pour autrui.
En dernier lieu, l’ASLL peut être préssenti aussi lors de l’entrée dans le logement sous
la forme de l’enquête sociale.
Toutes les situations énumérées sont considérées comme des facteurs déclenchant une
intervention, une action de la part du bailleur. Elles correspondent à la préoccupation du
bailleur de gérer au mieux le risque locatif.
L’ASLL semble être l’une des réponses apportées en cas d’échec de la gestion
traditionnelle. C’est là pour nous un point essentiel de compréhension. La prise en
compte du devoir de solidarité par les bailleurs sociaux (prise en compte de la question
des démunis) transforme les modes de gestion. Plusieurs auteurs notent cette évolution
en particulier Réné Ballain que nous citons : « on peut se demander si un tel
accompagnement est de mise pour les bailleurs publics que sont les HLM. Il l’est, dès
lors qu’il est compris comme le pendant du risque qu’ils sont invités à prendre, alors
même qu’ils ont été incités depuis deux décennies à se comporter comme des
entrepreneurs classiques et à se soucier de la bonne gestion et de l’équilibre de leurs
comptes »1. L’ASLL a pour fonction de sécuriser le bailleur, c’est du moins ce que nous
avons lu dans les documents contractuels du PDALPD et dans les ouvrages et les
articles référencés. Les personnes interviewées expriment très clairement la nécessité et
l’intérêt de gérer le risque locatif. L’enjeu dans le processus d’internalisation de
l’ASLL, c’est la prise en compte du risque locatif et la recherche de moyens pour le
limiter, l’ASLL se situant comme un outil parmi d’autres dans les agences. Etayons
cette analyse à partir du repérage des familles par le bailleur.
2.1.5.2.
Le repérage des ménages
Nos locuteurs se sont exprimés sur le processus de repérage des ménages en citant les
catégories définies par le dispositif du FSL. Il nous semble que les caractéristiques du
public démuni, au regard du bailleur et, à fortiori, au regard de ceux concernés par
1
Réné Ballain, A quoi sert le travail social, revue ESPRIT, 1998, page 138
140
l’ASLL contribue à déterminer un, voire des profils de ménages : « c’est le type des
familles les plus démunies qui en ont besoin, il y a les catégories de public défini par le
Plan Départemental du Rhône. ». Nous voyons bien que cette définition est au prise
d’une superposition entre les engagements pris dans le cadre du FSL et ceux du
bailleur : accéder à un logement (gérer la vacance) et se maintenir (réduire les
problèmes d’impayés, de voisinage…) : « le public ASLL n’est pas forcément un public
le plus démuni… mais l’ASLL c’est pour tout le monde».
Le processus d’orientation des ménages vers les conseillères sociales est intégré dans
l’organisation de l’agence. Toute la chaîne du logement est concernée, de l’attribution
du logement à son mode d’occupation. La conseillère sociale ne gérant pas de
logements, contrairement aux chargés de clientèle, intervient sur des situations, à partir
du signalement de ses collaborateurs. Le principal pourvoyeur de situations est le chargé
de clientèle, au cœur du dispositif de proximité mis en place dans les agences : « il y a
détection d’un problème par le chargé de clientèle pour lequel les compétences des
conseillères sociales vont aider à résoudre les problèmes rencontrés ».
Les trois conseillères sociales nous donnent des critères d’orientation assez proches,
toutes les trois citent le chargé de clientèle, voici les propos de l’une d’entre elles :
« c’est le chargé de clientèle pour les impayés, les agents de site pour les incivilités, le
responsable de gestion de la clientèle pour les attributions ». Nous retrouvons ici
l’ensemble de la chaîne du logement.
Les conseillères sociales distinguent systématiquement le processus de désignation
existant dans les agences, à partir des besoins exprimés en matière de gestion, celui du
dispositif FSL et du Renouvellement Urbain.: « il y a plusieurs entrées ». Précisons ici
le sens des trois catégories :
•
Les personnes logées en logement adapté sont des ménages qui ont fait l’objet
d’un repérage, au préalable, lors de la conception du produit logement par les
travailleurs sociaux, dans le cadre de la politique locale. Aujourd’hui, c’est moins
le cas puisque c’est le type de financement qui prédomine laissant le choix du
ménage au moment de l’attribution.
•
Les bénéficiaires du RMI ont fait l’objet d’une convention spécifique, nous avons
cité la convention GMORL. Aujourd’hui, l’ASLL s’inscrit dans le contrat
141
d’insertion et, à chaque attribution de logement, la conseillère sociale évalue avec
la famille et le travailleur social référent la nécessité d’un ASLL, complétant le
contrat d’insertion.
•
Les familles en grande difficulté sont désignées de fait par le bailleur, ce sont les
chargés de clientèle qui sollicitent le plus les conseillères sociales. Dans le cas où
la prise en compte de la difficulté aboutirait à un ASLL, les conseillères sociales
évoquent leur marge de manœuvre « c’est la conseillère sociale qui va estimer
que le locataire à besoin d’un ASLL, qui identifie je dirais l’ASLL ». Elle fixe les
conditions de la conduite de l’ASLL avec la famille. Ces arguments sont mis en
avant, par opposition au systématisme, aux « directives, au ciblage » des
politiques publiques.
La question des personnes démunies a pénétrée les pratiques professionnelles des
gestionnaires. Des réponses, des outils sont apportés par, notamment, l’intégration d’un
travailleur social dans les équipes de gestion. Les conseillères sociales connaissent les
procédures (commission d’attribution des logements, réunions de gestion précontentieuses, participation aux dispositifs de la politique de la ville), et recherchent un
espace pour définir l’opérationalité de l’ASLL avec la famille.
L’ASLL participe à l’adaptation des méthodes de gestion et, au sens de Max Weber, par
son action, peut être qualifiée de rationnelle puisqu’elle semble adaptée au but
poursuivi, la gestion du risque locatif même s’il est difficile d’en mesurer le résultat.
Certains locuteurs, tout en affirmant la qualité d’expertise du conseil social, déplorent
qu’il n’y ait pas d’évaluation construite de l’impact de l’ASLL, les bilans étant
considérés comme peu lisibles sur ce plan là.
2.2. Le paradoxe de la distinction
La mise en œuvre de l’ASLL se mesure dans le jeu de relation entre la conseillère
sociale et les collaborateurs de l’agence. Pour comprendre cette articulation, nous avons
demandé comment les familles étaient repérées. Nous avons pu comprendre le
processus d’orientation et aussi les raisons de celle ci.
Nous avons posé la question de la distinction de l’ASLL par rapport à d’autres activités
et son articulation avec la gestion locative. Des éléments concernant la spécificité de
l’ASLL et de sa complémentarité sont clairement ressortis (voir schéma de la spécificité
142
de l’ASLL page 82). L’émergence de nouvelles compétences en agence montre la
recherche d’une combinaison de moyens, d’une organisation plus efficace.
2.2.1. Un rapport temporel différencié
L’ASLL se distingue de la gestion locative par une relation temporelle différente au
locataire. Les chargés de clientèle reçoivent les demandes des locataires et les traitent
instantanément : c’est le rapport de l’immédiateté. les tâches sont techniques et font
l’objet de programmes informatiques permettant de gagner du temps et d’uniformiser la
réponse. L’ASLL, c’est un accompagnement à partir du parcours résidentiel et de la
potentialité des personnes dans un rapport au temps distinct de la gestion
traditionnelle : « la collègue chargée de clientèle va être amenée à rencontrer souvent
le public mais sur du très court terme alors que nous, ça peut être sur 6 mois, un an, sur
3 ans ». La temporalité est mise en lien avec la relation entre deux personnes : c’est un
temps d’échanges d’informations, de mise en confiance, de compréhension des
difficultés, et de recherche de solutions adaptées : « il y a d’autres choses qui suivent la
plupart du temps, donc on se retrouve avec des problèmes cumulés, donc on se rend
compte qu’il y a un gros travail à faire avec un suivi plus important ».
L’ASLL réunit temporalité et relation dans un objectif de transformation des rapports
entre le bailleur, le locataire et les partenaires sociaux : « je pense que l’ASLL ne
s’arrêtait pas forcément à un problème d’impayé ou de voisinage, c’est un travail de
fond plus global.».
2.2.2. Intégration et sens
Le public orienté vers la conseillère sociale se distingue du reste des locataires : « la
conseillère sociale va avoir principalement un public en difficulté parce ce qu’en
gestion locative pour les collègues, c’est public tout confondu, sinon, de toute façon, il
n’y aurait pas de conseillère sociale à l’Opac du Rhône ». En ce sens, l’ASLL s’articule
avec la gestion locative comme s’il y avait deux vitesses pour deux publics. Mais, c’est
surtout la relation du travailleur social à l’équipe de gestion qui est mise en évidence par
nos locuteurs. Certains locuteurs soulignent l’effet de complémentarité pour illustrer
une logique plus complexe que celle de la rationalité des moyens (recherche du
gain) : « L’ASLL est plutôt une spécialisation de l’activité de gestion. Il y a une
différence entre le technique et le social. C’est un travail qualitatif, il n’y a pas
143
d’objectifs, il n’y a pas de chiffres. C’est un suivi spécifique de la conseillère sociale,
global ».
Nous avons choisi cet extrait qui illustre bien l’opinion paradoxale sur la place de
l’ASLL. C’est différent (social et technique). Le rapport de productivité est distancié
(pas d’objectifs quantitatifs pour l’ASLL), c’est du spécifique dans du général
(accompagnement et gestion). Pourtant, dans la même phrase, on nous indique
que : « l’ASLL est une spécialisation de l’activité de gestion », comme s’il s’agissait de
la même entité. Voyons comment nous avons repéré ce paradoxe.
Les objectifs de la gestion locative et ceux de l’ASLL se distinguent : « mon objectif, ce
n’est pas de rembourser la dette de la famille au plus vite pour avoir un chiffre moins
important de la dette locative sur mon secteur ». La recherche de solution du
recouvrement d’une dette (recherche du gain) sera intégrée à la problématique du
ménage : « mon objectif, c’est de prendre en compte la situation de la famille…afin
adapter le règlement de la dette à la situation de la famille.».
Les objectifs sont différents : « Parfois, notre intervention est un peu mal perçue parce
qu’on a pas cet objectif quantitatif justement, nous on a des objectifs qualitatifs ».
L’ASLL ne se confond pas avec la gestion locative dans sa pratique : « c’est un
accompagnement global mais lié au logement sur des activités bien précises, ça se
détache vraiment de la gestion locative qui est le paiement du loyer et pas de problèmes
de voisinage ». Le lien à la gestion locative se traduit par différents termes comme celui
de l’expertise : « L’accompagnement social lié au logement c’est pour moi un contact
d’expert, reproductible régulièrement dans le temps. La gestion de proximité c’est un
contact de généraliste avec pas la même fréquence, c’est ponctuel, je m’adresse à un
généraliste à l’inverse dans l’ASLL c’est plutôt le bailleur au travers de son expert qui
est le conseiller social qui va se tourner vers le client et de façon beaucoup plus
régulière».
Pour nous, le paradoxe concerne la posture de l’ASLL et ses conditions d’exercice qui
se rapprochent des objectifs de gestion même si les moyens pour arriver à un résultat
notoire sont différents. En effet, la recherche du sens de l’ASLL dans son rapport à la
gestion locative est liée à la notion d’utilité et d’efficacité. Pour cela, nos locuteurs
expliquent que l’ASLL ne doit pas être déconnecté de l’activité du bailleur : « il doit y
avoir une interdépendance entre le technique, la gestion locative et le social ».
144
Nous avons vu que la mise en place de l’ASLL dans les années 80 avait fait l’objet
d’une réflexion dans des groupes de travail partenarial. Nous voulons ici mettre en
valeur le choix d’articuler les deux référentiels : « c’était important d’intégrer dans la
gestion des organismes bailleurs un accompagnement spécifique. L’intégrer, c’était lui
donner vie et sens». L’internalisation de l’ASLL permet d’intégrer une compétence
spécifique du travail social. Son rôle d’expertise favorise la prise en compte des
postulants et des locataires en difficultés et fait évoluer la culture professionnelle.
L’ASLL, une pratique professionnelle provenant du travail social est, de fait, rendue
lisible et plus compréhensive pour les gestionnaires.
Le caractère rationnel de l’activité de gestion positionne l’ASLL dans une
complémentarité de moyens : « on est en lien étroit, elles ont des données que l’on a
pas sur le début, qui sont intéressantes, elles ont un point de vue de la famille qui est
autre que ce que nous on peut avoir et qui, je trouve intéressant, les avis différents sur
des situations c’est complémentaire ». La complémentarité a son lieu d’expression, c’est
dans le lien à maintenir : « ça doit s’articuler, on a pas bien le choix ». Elle se traduit
par le mode de relation entre les gestionnaires et la conseillère sociale. L’ASLL est
plutôt défini comme une activité complémentaire de gestion : « c’est accroché, c’est
arrimé à la gestion locative mais ce n’est pas de la gestion locative ».
2.3. L’internalisation de l’ASLL : un processus de rationalisation
Nous avons pu développer des éléments de compréhension sur le processus
d’internalisation de l’ASLL à l’Opac du Rhône et sur les effets produits par cette
démarche à partir du discours des locuteurs pour alimenter notre question centrale.
Notre hypothèse : « l’internalisation de l’ASLL est perçue comme une démarche de
rationalité des moyens mis en œuvre vers des publics démunis » nous engage vers
une compréhension de l’action (internalisation de l’ASLL) et de ses conséquences (ce
que nous appelons les effets) sur l’organisation sociale (construit social) à partir du
concept de rationalité. Nous nous appuyons essentiellement sur le concept de rationalité
économique.
Nous avons tenté de mettre en évidence le processus d’internalisation de l’ASLL. Nous
pensons que les acteurs de cette mesure obéissent à des principes dits rationnels en
termes de moyens : adaptation de moyens (internalisation de l’ASLL) pour satisfaire
des besoins (équilibre financier de l’organisme) adaptés au but recherché (pérennité de
145
l’organisme). Nous retenons le concept de rationalité instrumentale qui vise la meilleure
combinaison des moyens au service de fins posés extérieurement au système, la
rationalité se rapprochant de l’efficacité. Nous avons vu précédemment que rationalité
et efficacité sont des éléments de compréhension qui semblaient être pertinents pour
notre hypothèse.
Il est indéniable que l’Opac du Rhône, comme tous les organismes HLM, a recherché
des moyens lui permettant de mieux prendre en compte le processus de transformation
sociale dont parle Yann MAURY ; les organismes HLM sont pris dans un système
d’acteurs produisant ce qu’il appelle des flux contradictoires. La transformation
progressive de l’Opac du Rhône à partir de la fin des années 80, notamment dans sa
politique de décentralisation et de création des agences, nous donne un premier
indicateur. Pour nous, la politique de décentralisation et la présence de travailleurs
sociaux à l’Opac du Rhône, au préalable de cette décentralisation, et ensuite
l’intégration d’un conseiller social dans les agences, se traduit par une recherche de
moyens adaptés pour l’accueil des publics en difficultés.
2.3.1. La rationalité des moyens par rapport au public démuni
Le financement des mesures ASLL par le Plan Départemental a permis à différents
opérateurs de mettre en œuvre ce dispositif. Nous avons récolté des informations
précises à ce sujet lors des lectures des bilans du FSL d’une part, des comptes rendus de
réunions à l’Opac du Rhône, dans les entretiens de nos locuteurs lors de l’enquête,
d’autre part. L’Opac du Rhône a mené une réflexion au cours des années 1980 au sujet
du
développement
d’une
fonction
sociale
et
l’intégration
de
compétences
professionnelles de l’action sociale n’ayant rien à voir avec les métiers traditionnels
d’un bailleur de logements sociaux.
Le fait d’intégrer des professions sociales au sein de l’organisme précède à celle de
l’internalisation de l’ASLL. L’Opac du Rhône n’a pas choisi délibérément d’internaliser
l’ASLL. C’est à partir des opérations d’habitat adapté montées à partir d’un dispositif
proposé par le Plan Départemental qu’il a expérimenté une forme d’accompagnement
des personnes. Pour rappel, cette expérience menée en 1990 a été l’un des facteurs
déterminants de l’internalisation de l’ASLL. A cette époque, l’ASLL était réalisé en
interne et en externe, l’expérience de l’externalisation ne répondait pas complètement à
la demande du bailleur : « c’est un peu le choix travailler avec d’autres ou faire soi
146
même l’accompagnement, en terme moderne c’est l’externalisation ou l’internalisation,
j’ai connu une époque où on avait les 2, à la fois des conseillers sociaux et des
conventions avec des associations. On avait un peu de mal à articuler notre propre
gestion locative et l’accompagnement social. J’ai souvenir de difficultés parce qu’on
avait du mal à organiser des missions différentes sur un objet identique.». Il nous
semble important de mettre en valeur que l’expérience et la réflexion partenariale ont
abouti à l’internalisation de l’ASLL, l’issue aurait pu être tout autre. Nous pensons que
la raison est essentiellement liée à une recherche de la rationalité économique des
moyens.
Plusieurs de nos locuteurs évoquent le surcoût que l’Opac du Rhône doit assumer et la
recherche de modes de financement en les intégrant dans sa propre gestion : « l’Opac
comme d’autres organismes HLM sont persuadés qu’ils avaient à gérer ce qui
apparaissait comme du surcoût. Mais que, c’est compte tenu des problèmes qui se
posaient dans la réalité qu’il y a eu, à un moment, un choix de pouvoir intégrer des
compétences qui n’étaient pas sur le domaine de l’accompagnement mais qui étaient
des compétences que n’avaient pas la gestion traditionnelle. C’est venu par une
nécessité ».
La gestion traditionnelle a du s’adapter à l’évolution du parc social et des difficultés
rencontrées par le bailleur. L’entretien du bâti engage des dépenses importantes et le
règlement des loyers représente les uniques fonds propres. Le surcoût difficile à
quantifier (les agences ont un budget à gérer) a engagé le bailleur à intégrer des
compétences professionnelles spécifiques (ce qui représente un coût au niveau de la
masse salariale) et à obtenir des financements pour la conduite des mesures d’ASLL.
Les chiffres de 1995 à 2002 montrent que le financement a fortement progressé en
proportion de l’augmentation du nombre de ménages suivis.
Les locuteurs parlent de « gain financier », et précisent que « ça permet d’avoir des
financements pour l’ASLL et pour la construction des PLAI ». En effet, le financement
accordé chaque année permet d’apporter une première réponse : « il y a une opportunité
d’aider au développement d’un réseau du conseil social avec du financement externe,
naturellement, on le saisit ». La dimension de la rationalisation des moyens financiers
pour la gestion des difficultés rencontrées par les locataires est mise en évidence. Il est
aujourd’hui « naturel » de rechercher des fonds pour appréhender la question des plus
147
démunis d’autant plus que l’Etat et, aujourd’hui, les pouvoirs publics locaux,
demandent aux bailleurs sociaux d’assumer ce que nous avons qualifié de risque locatif.
L’évolution du financement du FSL a permis d’augmenter le nombre de postes de
conseillers sociaux, la corrélation est très nette.
Nous pouvons donc confirmer notre hypothèse : l’internalisation de l’ASLL participe à
une démarche de rationalité des moyens mis en œuvre vers les publics démunis.
La conduite de l’ASLL réinterroge la politique du logement par son mode de
prescription (on accède au logement par l’ASLL) et sa posture dans le processus de
production : qu’est-ce qui est privilégié aujourd’hui ? : « il s’agit de repenser une
politique de logement à bon marché alors que le système actuel d’aide publique
n’arrive pas à produire des logements accessibles à bon nombre de demandeurs. La
question centrale n’est donc pas celle du traitement à la marge des exclus du logement,
mais celle de la norme de production et d’accès au logement social ».1 L’ASLL
viendrait palier à ce problème de marché, révélateur du paradoxe dans lequel se situe
notre question : à défaut de pouvoir élargir le marché de l’offre, l’ASLL constitue un
outil d’adaptation de la demande qui conduirait à une normalisation des rapports
bailleur/locataires par prescription. Cela serait pour nous une forme de rationalisation
des moyens pour accueillir un public démuni, présentant un risque supposé pour le
bailleur.
Nous allons donner des éléments d’analyse indiquant que le processus de rationalisation
de l’ASLL permettrait à l’Opac du Rhône de mieux contrôler cette activité et par
extension l’activité de gestion de proximité.
2.3.2. Contrôle du parc social et contrôle social
L’inscription du conseil social dans les agences de l’Opac du Rhône nous a donné des
informations sur les enjeux de la proximité pour l’Opac du Rhône : la décentralisation,
la création des agences avec l’intégration de compétences spécifiques pour la gestion de
la proximité. La proximité est appréhendée par nos locuteurs sur le mode de
rapprochement physique du personnel de l’Opac du Rhône avec ses locataires et
demandeurs de logement : « dans le souci d’une proximité avec les locataires ». Se
rapprocher des locataires permet de mieux les connaître, et pour nos locuteurs, l’ASLL
1
Elisabeth Maurel, Il n’y a pas de fatalité de l’exclusion, revue Partages, 2002, page 22
148
est un instrument d’amélioration de la connaissance des locataires. D’autre part,
l’internalisation de l’ASLL permet, pour nos locuteurs, d’échanger des éléments de
connaissance des situations à partir des pratiques différentes : « je pense sincèrement
que l’Opac du Rhône fait son propre ASLL pour observer mieux ce qui s’y fait,
comprendre mieux, ça reste une seule et même unité donc il y a un lien qui est fait ».
C’est la recherche de la complémentarité des fonctions et d’enrichissement mutuel
évoquées précédemment : « L’Opac était une machine administrative globalement, que
ce soit le social ou le technique, c’était vu sous une entrée très administrative, l’intérêt
d’avoir des professionnels comme des techniciens, je fais le parallèle très
volontairement, c’est introduire sans casser cette culture administrative des savoirs
faire professionnels à la fois pour assurer en direct le traitement des choses et pour
diffuser une autre culture, sortir d’une culture administrative.». Le processus
d’appropriation en interne d’une mesure de l’action sociale produit une dynamique
d’équipe (relation de complémentarité) et de partage de compétences.
Cette autre culture administrative évoquée par l’un des locuteurs, celle de l’Opac du
Rhône est passée d’un traitement taylorien des tâches à une activité plus polyvalente.
L’ASLL se voit accroché, arrimé intégré à cette nouvelle activité de gestion : « Il est en
relation directe » ce qui laisse dire à une conseillère sociale à propos de l’ASLL : «le
fait que ce soit des travailleurs sociaux embauchés par l’Opac du Rhône, ils canalisent
cette activité » dans une optique de contrôle : « c’est peut être garder la main mise sur
cette activité ».
Prétendre avoir une meilleure connaissance des locataires relève d’une intention car ce
n’est pas une fin en soi. L’assise du bailleur et son image sont en jeu : « quand on fait
de l’ASLL, c’est pour connaître le public de notre patrimoine, pour que les locataires
vivent bien, que le bailleur soit présent sur place, qu’il intervienne dans la vie des
quartiers. C’est sur nos résidences à la fois moins de dégradations, moins de
réclamations, une meilleure image de marque de l’entreprise ». Du coup, le bailleur
détient toute la chaîne du logement et plus encore, à l’échelle d’un quartier.
L’internalisation de l’ASLL est aussi un moyen de mieux contrôler l’activité du
bailleur. Du contrôle du parc social, à partir d’une meilleure connaissance des locataires
(peuplement, vie sociale), au contrôle de l’activité de l’ASLL, à partir de l’échange des
149
pratiques, nous permet de dire que l’organisation du bailleur a une incidence sur les
moyens mis en œuvre et produit un contrôle de l’activité de gestion.
Le concept de contrôle social provient de la sociologie américaine. En anglais, le mot
control a un sens positif, il signifie maîtriser, à la différence du mot français, connoté de
façon négative et qui signifie surveiller. « La notion de contrôle social s’est enrichie
avec l’analyse des phénomènes d’interdépendances…notamment dans un ordre
économique, à partir des relations observables entre les agents économiques sur les
marchés. Le contrôle social devient l’interdépendance des éléments et du système ». 1
C’est dans le sens de la maîtrise du marché que nous l’entendons : maîtrise de
l’équilibre de l’offre et de la demande à l’échelle du bailleur (processus d’attribution),
maîtrise de l’activité de gestion (gestion pré contentieuse), maîtrise de l’environnement
(traitement des incivilités), l’ASLL se trouvant impliqué dans ce processus de contrôle
social.
Nos locuteurs nous engagent dans le prolongement de cette analyse lorsqu’ils apprécient
les effets de l’internalisation de l’ASLL en le comparant aux prestataires de service de
type associatif ; ils placent leur point de vue en terme de marché existant et de la
crainte qu’ils en ont : « Alors, pourquoi en interne et non pas à l’extérieur ? Je pense
qu’il n’y avait pas tant de monde à l’extérieur pour proposer une gestion à cette
période là, et d’autre part, l’Opac du Rhône, faisant partie du GMORL et d’autres
dispositifs préférait avoir des compétences spécifiques à long terme. Parce qu’il y avait
peut être aussi une certaine appréhension que l’extérieur intégre une gestion».
Nous avons relevé beaucoup de séquences dans les entretiens sur des éléments
d’appréciation comparatifs entre l’externalisation et l’internalisation de l’ASLL : « il
n’est pas dépendant d’une autre structure sur l’intervention qui est faite auprès des
locataires ». Le bailleur est plus libre dans la gestion de l’ASLL. Cela se traduit par la
maîtrise de l’information, une plus grande rapidité dans les échanges, une intervention
plus précoce, plus préventive. Ces arguments sont mis en opposition à l’externalisation
de l’ASLL : « on aurait énormément de pertes en ligne et une approche trop rigide des
locataires ou de leurs problématique ». Nous avions précisé que l’expérimentation de
l’externalisation de l’ASLL, connue et citée par deux locuteurs, n’a pas été poursuivie.
1
Boudon, Bourricaud, Dictionnaire critique de la sociologie, le contrôle social, 2ème édition 2002, page
120
150
Sans avoir connu ou vécu cette expérience, nous avons remarqué que certains locuteurs
expriment une image négative du travail social, externe à l’organisme, nous allons
développer ce point dans le chapitre suivant.
La prise en charge de toute la chaîne du logement (construction, réhabilitation, gestion
de proximité), sa participation active aux dispositifs locaux traduisent d’un processus de
contrôle social du parc locatif et du l’activité des salariés. L’ASLL participe à ce
contrôle social. Nous dépassons ici notre hypothèse en regardant l’ASLL non pas
comme un moyen de rationalisation de l’activité du bailleur mais comme un moyen de
contrôle de cette activité, l’un complète l’autre.
2.3.3. La figure du travailleur social
Les représentations des travailleurs sociaux externes à l’Opac du Rhône sont plutôt
négatives. Les arguments sur les délais d’intervention ou les modes d’intervention sont
avancés et renvoient à la justification de l’internalisation de l’ASLL, par opposition.
Les expériences d’externalisation de l’ASLL sont jugées peu satisfaisantes dans leur
ensemble ; l’un d’entre eux dit même : « si on attendait l’intervention des services
sociaux extérieurs à l’Opac du Rhône, on attendrait longtemps » lorsqu’il évoque la
prise en charge de la situation d’une personne qui, par son comportement, risque de
mettre le feu dans son logement. Ce point de vue en creux est repéré plusieurs fois dans
nos entretiens. Les modes d’intervention de l’action sociale ne permettent pas au
bailleur de mener à bien la résolution des problèmes rencontrés.
Il ne s’agit pas pour nous de rentrer dans les détails de la causalité, c’est en termes
d’image que nous nous intéressons à ce point de vue. N’est-ce pas une façon de
légitimer, de justifier l’internalisation de l’ASLL ? Les conseillères sociales n’évoquent
pas cette difficulté, elles situent les travailleurs sociaux externes comme des partenaires,
des personnes relais. Ce sont les responsables hiérarchiques des conseillères et ceux qui
ont œuvré à la mise en place de l’ASLL qui rendent compte de difficultés à travailler
avec un prestataire de service extérieur. Il nous paraît donc important de souligner que
les cadres, au plus proche de la fonction de gestion, évoquent le terme de
« prestataire » ; et cela implique une notion de dépendance au marché alors que les
conseillers sociaux, compte tenu de leur culture professionnelle de travailleur social et
151
plus proches de la fonction sociale du bailleur, évoquent le terme de « partenaire »,
significatif d’une relation plus indépendante et complémentaire.
La figure des travailleurs sociaux externes est perçue de façon négative et incite à
penser que la justification de l’internalisation de l’ASLL est liée à la volonté de
maîtriser la gestion des problèmes des locataires : « on gagne beaucoup de temps, la
conseillère sociale va sur l’information là ou le prestataire extérieur sera obligé de
demander et sera dépendant ». L’un des locuteurs dit même: « il ne faut surtout pas
sous traiter l’ASLL ».
Le
concept
de
contrôle
social
se
situe
dans
l’analyse
des
phénomènes
d’interdépendances entre les agents du logement social et ceux de l’action sociale.
L’Opac du Rhône a choisi plutôt d’internaliser l’ASLL afin de mieux contrôler le
marché des dispositifs du PDALPD et par conséquent, maîtrise mieux son parc social ;
c’est du moins ce qu’il en dit.
L’évolution des politiques publiques a bousculé le schéma traditionnel de l’action
sociale face à la défaillance croissante des modèles d’intégration pour leurs usagers. La
montée des nouveaux métiers de l’insertion transforme les pratiques professionnelles et
remet en cause le sens du travail social : « le problème de ces nouveaux professionnels
n’est plus de dénoncer la société mais de la produire »1.
L’internalisation de travailleurs sociaux à l’Opac du Rhône signifie que le référentiel
traditionnel de l’action sociale est aujourd’hui traversé par des préoccupations d’ordre
socio-économique nous rappelant l’ampleur de la crise sociale : « la question du
logement des démunis pose un problème qui n’est plus tant de l’ordre de la moralité ,
de la conformité à un savoir habiter, que la précarité des revenus des postulants. La
crainte des offices HLM de voir se multiplier les impayés pour cause de diminution
grave des ressources des locataires, celle de l’expulsion appèlent un tout autre chose
qu’une pédagogie de l’habitat ».2
La figure plutôt négative du travailleur social, n’exerçant pas à l’Opac du Rhône
s’articule donc dans une vision plus large des rapports entre les acteurs concernés par la
problématique du logement.
1
2
Esprit, A quoi sert le travail social, 1998, Jacques Donzelot et Joel Roman, page 10
idem page 16
152
2.3.4. L’image du bailleur
L’internalisation de l’ASLL et donc d’une équipe de conseillers sociaux permettrait
pour certains de nos locuteurs de donner une image positive de l’organisme HLM sur la
scène publique : « pour l’image de l’Opac du Rhône, c’est bien d’avoir des travailleurs
sociaux …ça permet de le mettre en avant comme il y a beaucoup de liens entre les
organismes sociaux ». Cet argument s’appuie sur la notion de crédibilité : « quand on
va en réunion au comité technique FSL, l’Opac du Rhône est entendu parce qu’il a des
travailleurs sociaux ».
L’image du bailleur est aussi valorisée au niveau des activités de gestion : « comment un
bailleur social de la réputation de l’Opac du Rhône peut se donner les moyens pour que
ces familles ne vivent pas le rejet ». On entend même parler « d’image de marque. ».
L’importance de l’image du bailleur est citée dans le traitement des incivilités puisque
c’est la partie visible, l’ASLL étant sollicité parce qu’il représente une présence sur les
résidences et qu’il contribue à l’amélioration de la vie sociale: « C’est sur nos
résidences à la fois moins de dégradations, moins de vandalisme, nos locataires vivent
mieux, moins de réclamations, une meilleure image de marque de l’entreprise ».
Nous pensons que l’Opac du Rhône, dans le cadre du développement de sa présence sur
les communes et les quartiers, a recherché à améliorer son image. Nous considérons que
c’est une forme de stratégie au regard du positionnement du bailleur par rapport aux
acteurs locaux.
A travers les propos recueillis, nous constatons que la fonction sociale de l’Opac du
Rhône ne permet pas d’appréhender la figure de la personne démunie uniquement à
partir de la définition catégorielle du dispositif FSL, d’autant plus qu’elle est difficile à
circonscrire pour les politiques publiques. L’internalisation de l’ASLL produit des effets
en termes de rationalisation de la gestion locative et contribue à renforcer le contrôle et
à améliorer l’image de son parc.
153
CONCLUSION
154
La sociologie des organisations nous a éclairée sur le concept de rationalité des
institutions que nous avons qualifiées d’organisation. Les bailleurs sociaux constituent
en effet des organisations, elles-mêmes insérées dans des systèmes d’acteurs locaux et
nationaux. Les organismes HLM sont au cœur de la question sociale des personnes
défavorisées. Ils ont peu à peu procédé à une transformation de leur organisation. Fort
de ce contexte, l’adaptation d’une partie de l’organisation de l’Opac du Rhône
(procédure d’attribution, gestion des impayés, gestion de la vie sociale des
résidences…) aux injonctions de la loi Besson avec la mise en place du PDALPD et de
la gestion sociale personnalisée s’est faite dans un processus de rationalisation des
moyens. Sa politique d’attribution, sa réflexion en terme de peuplement, sa politique de
solvabilisation des ménages sont aux prises d’un paradoxe entre l’équilibre de sa
gestion et les contraintes de marché qu’elles soient financières, foncières et celles des
politiques publiques. Il s’agit de gérer « l’acceptable » comme l’a dit l’un des locuteurs.
L’ASLL constitue l’un des outils communs à la politique du logement et celle de
l’action sociale. Son objectif d’insertion prend comme objet le logement ; il produit une
régulation du marché et offre une garantie pour les bailleurs sociaux, c’est une forme de
mise en rapport de la demande et de l’offre pour l’ensemble des ménages présentant un
risque lisible sur le plan locatif.
L’Opac du Rhône, en tant que bailleur social, est une institution d’intégration qui se
dote de moyens pour pouvoir continuer d’assurer son rôle à vocation sociale. L’ASLL,
instrument de régulation, est une mesure permettant de gérer des types de logements ou
de favoriser l’attribution ou le maintien (régulation) de logements. L’ASLL devient un
enjeu pour les bailleurs sociaux car il permet de mettre en scène la gestion du risque
locatif et d’en faire une affaire publique.
Selon les textes législatifs, l’ASLL s’adresse aux plus démunis. L’image du public
démuni a de multiples facettes dans notre recherche. Nous l’avons circonscrite à partir
des conditions de logement, des conditions économiques et sociales et de la
catégorisation des ménages du dispositif FSL. Cette image se modèle aussi dans un
rapport duel et personnifié entre les institutions et les habitants, révélatrice d’une
situation de crise.
155
Paradoxalement, la prescription de la mesure d’ASLL met en évidence l’impossibilité
de définir clairement les ayants droits car ce public se caractérise par son aptitude à
rentrer dans ce dispositif plus qu’à son appartenance à une catégorie particulière de
personnes en difficulté.
Ce sont les dispositifs en place qui caractérisent et structurent la demande. La
structuration du champ du logement pour les personnes défavorisées depuis une
quinzaine d’années provoque : « une profonde remise en cause du système de
production et de gestion du logement social et conduisent à s’interroger sur les
orientations et les modalités d’intervention de la politique du logement quand elle est
confrontée durablement au traitement de la question sociale et urbaine dans les formes
qu’elle prend aujourd’hui ».1
En adaptant son organisation sociale, l’Opac du Rhône recherche une meilleure
combinaison des moyens, pour répondre à sa mission de bailleur social, tout en
équilibrant sa gestion. La rationalisation de l’organisation, que nous avons
essentiellement observée à partir des agences où sont implantées les conseillères
sociales, nous a permis de comprendre comment l’ASLL s’articulait avec la gestion
locative et quels en étaient les incidences sur celle-ci. Internaliser l’ASLL, c’est être au
plus près du rapport offre/demande tout en l’intégrant à l’opérationnalité des agences
décentralisées : gérer la proximité. L’ASLL participe au processus de rationalisation des
moyens dans la complémentarité des pratiques professionnelles, afin de modifier la
culture institutionnelle en l’adaptant à des nouveaux besoins. Le financement des
mesures contribue à apporter des moyens financiers supplémentaires. C’est ce que nous
avons appelé la rationalité des moyens qui confirme notre hypothèse.
Pour l’Opac du Rhône, l’internalisation de l’ASLL participe à un moment donné, à la
construction d’une fonction sociale qui, parmi d’autres actions, contribue à donner du
sens à la mission du bailleur social tout en contribuant à améliorer son image. l’ASLL
devient un service pour le bailleur, dans un rapport de clientélisme.
L’amélioration de la connaissance des locataires et celle de la dynamique des équipes de
gestion ont permis de rechercher des ajustements entre la demande des locataires et les
pratiques professionnelles afin d’asseoir le contrôle social du bailleur sur son activité.
L’organisation de l’organisme exerce une influence sur le marché de la mise en
156
adéquation de l’offre et de la demande et ce marché modifie les rapports institutionnels.
Nous nous sommes saisie que de quelques indicateurs qui nous donnent une
photographie relative d’une réalité subjective.
La mise en valeur de l’ASLL sur la scène de la politique de l’Action Sociale nous a
engagée à développer une réflexion sur la figure du travailleur social. La « pédagogie de
l’habitat » est dépassée par la prise en compte de la gestion du risque encouru par les
bailleurs. L’ASLL, dont les fondements appartiennent au Travail Social est articulé à la
gestion du risque, le surcoût que la gestion traditionnelle ne peut pas assumer. Plus
généralement, la superposition du dispositif FSL et la gestion du risque locatif nous
conduisent à penser que l’ASLL s’adresse à un public plus large que celui défini par le
dispositif FSL et, tout en respectant la charte des objectifs de l’ASLL, il est modelé dans
un rapport contractuel d’ordre locatif.
L’ASLL permet aux conseillers sociaux de contribuer à la prise en compte des
difficultés sociales des familles dans la culture professionnelle du bailleur et en même
temps, l’internalisation de l’ASLL favorise l’intégration des difficultés liées à des
problèmes de comportement ou à des situations d’impayés complexes qu’elles
pourraient engendrer pour les autres (les autres locataires, le gestionnaire).
Enfin, l’ASLL contribue à l’amélioration de l’image de l’Opac du Rhône comme si la
conformité aux modalités des politiques publiques permet aujourd’hui d’améliorer son
image et de jouer dans un rapport concurrentiel sur la manière de s’en saisir.
L’internalisation de l’ASLL permettait de se distinguer tout en se plaçant sur la même
scène publique que l’ensemble des opérateurs.
L’émergence de nouvelles pratiques professionnelles nous interrogent sur le sens du
travail social aujourd’hui, dans son rapport à la production et du lien social. L’ASLL
n’est t-il pas une forme de restauration du lien social dans un rapport de marché de
l’offre et de la demande ?
L’intérêt de la question de l’internalisation de l’ASLL repose sur la question de la
posture des bailleurs sociaux par rapport à la politique d’action sociale aujourd’hui.
L’internalisation d’une fonction sociale à l’Opac du Rhône pourrait traduire un repli sur
soi face à la complexité et la spécificité de l’organisation de l’action sociale pour le
1
René Ballain, recherche et prévisions CNAF, n°62, dossier Villes et logements, page 4
157
bailleur social issu d’une toute autre culture. En même temps, les conseillers sociaux
font le lien entre ces deux mondes ; ils sont un peu le passeur de la politique d’action
sociale, qui pénètre peu à peu la politique du logement, traduisant plutôt une ouverture
et une volonté d’adaptation.
Lors de cette recherche, nous avons vu que le choix de notre question ne nous a pas
orientée vers l’analyse directe de la population concernée par l’ASLL. Par ailleurs, en
dehors des statistiques descriptives effectuées par l’Opac du Rhône et transmises au
comité technique du FSL, il n’existe pas de mesure ni d’analyse permettant une
évaluation de l’apport de l’ASLL sur le plan économique et social. C’est une autre piste
de travail qui pourrait être intéressante.
Par ailleurs, des éléments de compréhension sur le mode d’intervention des conseillers
sociaux pourraient être développés, pas seulement à partir de la pratique liée à la gestion
locative, mais plutôt par rapport à un positionnement plus large en interne, et aussi par
rapport à l’action sociale locale, afin d’alimenter la question de la fonction sociale à
l’Opac du Rhône.
A la fin de cette recherche, les politiques publiques évoluent sans cesse et nous savons
qu’en 2004, l’Etat ne sera plus le correspondant principal du dispositif FSL car il
décentralise ses compétences au niveau du Département. Nous assistons peut-être à la
réorganisation du dispositif et à la recherche de nouveaux partenaires.
158
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septembre 1999, 11 pages.
PARTAGES
2002. Article d’Elisabeth Maurel : il n’y a pas de fatalité à l’exclusion.
167
COLLOQUES :
FONDA : Accompagnement Social lié au Logement, journée du 12 juillet 2002
IFMO : Forum Ateliers, Le logement des personnes défavorisées, ateliers 2002 et
2003
ENCYCLOPEDIE UNIVERSALIS
2002. CD ROM
168
LES ANNEXES
169
1 : Extrait de la loi Besson 90-449 du 31 mai 1990
2 : Organigramme affiche du PPLD
3 : Organisation actuelle du FSL
4 : Définition de l’espace de médiation pour aider les personnes à faire valoir
leurs
droits
5 : Circulaire n° 90-31 du 31 mars 1990. Annexe 7
6 : les outils du relogement
7 : les organismes HLM au centre du processus de transformation sociale
8 : Organigramme institutionnel 2003 des personnes interviewées à l’Opac du Rhône
9 : le guide d’entretien
10 : Déclinaison des mots défavorisé et démuni à partir de l’enquête
11 : Les plafonds de ressources
170
LES SIGLES
171
ABC HLM : Association des Bailleurs Constructeurs HLM du Rhône
ACAL : Association Collective pour l’accès au Logement
ALT : Allocation Logement Temporaire
APL : Aide Personnalisée au Logement
ASEL : Action Socio Educative liée au Logement
ASLL : Accompagnement Social Lié au Logement
CLLAJ : Comité Local pour le Logement Autonome des Jeunes
CDC : Caisse des Dépôts et Consignations
CNAB : Confédération Nationale des Administrateurs de Biens
CHRS : Centre d’Hébergement et de Réinsertion Sociale
DDASS : Direction Départementale des Affaires Sanitaires et Sociales
DDE :Direction Départementale de l’Equipement
FAIL : Fonds d’Aide aux Impayés de Loyer
FAS : Fonds d’Action Sociale (devenu FASILD)
FSL : Fonds de Solidarité pour le Logement
GMORL : Groupement des Maîtres d’Ouvrage de la Région Lyonnaise
GSP : Gestion Sociale Personnalisée
HBM : Habitations à Bon Marché
HLM : Habitations à Loyer Modéré
MOUS : Maîtrise d’Oeuvre Urbaine Sociale
PDALPD : Plan Départemental d’Action pour le Logement des Personnes Défavorisées
PLA : Prêt Locatif Aidé
PLAI : Prêt Locatif Aidé d’Insertion
PLATS : Prêt Locatif Aidé Très Social
PLH : Programme Local de l’Habitat
RMI : Revenu Minimum d’Insertion
SIAL : Service Inter Administratif du Logement
SRU : loi Sur le Renouvellement Urbain
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UNIOPSS : Union Nationale Interfédérale des Œuvres et des Organisations privées
Sanitaires et Sociaux
UNFOHLM : Union Nationale des Fédérations d’Organismes HLM (devenu Union
Sociale pour l’Habitat)
ZUS : Zone Urbaine Sensible