Document de travail - "Evolution de la situation du

NAT-V-028
DOCUMENT DE TRAVAIL
de la commission des ressources naturelles
"Evolution de la situation du marché et des conditions relatives
à la suppression progressive du système de quotas laitiers –
deuxième rapport sur l'«atterrissage en douceur»"
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Rapporteur: René SOUCHON (FR/PSE)
Président du Conseil régional d’Auvergne
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— Rue Belliard 101 — 1040 Bruxelles — BELGIQUE —
Tél. +32 22822211 — Fax +32 22822325 — Internet: http://www.cor.europa.eu
FR
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Texte de référence
Rapport de la Commission au Parlement Européen et au Conseil sur l'Évolution de la situation du
marché et des conditions relatives à la suppression progressive du système de quotas laitiers –
deuxième rapport sur l’«atterrissage en douceur» - COM(2012) 741 final.
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-2Le présent document a été élaboré en vue du débat prévu lors de la réunion avec les parties prenantes
qui se tiendra le 6 mars 2013. Le rapporteur attend de cet échange de vues des observations et
propositions à l'égard des axes stratégiques pour l'élaboration de son projet d'avis qui sera discuté lors
de la Commission des Ressources naturelles le 30 avril 2013.
1. LES ARGUMENTS AVANCES PAR LA COMMISSION EUROPEENNE DEPUIS 2003 POUR SUPPRIMER
LES QUOTAS LAITIERS ET LIBERALISER LE MARCHE LAITIER SONT DE MOINS EN MOINS
CREDIBLES :
-
Les négociations à l’OMC : "puisque l’alignement de tous les secteurs agricoles sur les
règles de l’OMC est inéluctable, il faut préparer les éleveurs laitiers de l’Union Européenne à
la compétition interne et externe".
Depuis 10 ans il n’y a eu aucune avancée des négociations à l’OMC.
La plupart des autres grands pays producteurs ont maintenu voire renforcé leurs protections
dans le secteur laitier (USA, Japon, Corées du Sud, Inde et Chine).
-
L’intérêt du consommateur : "la libéralisation du marché laitier profitera au
consommateur".
La forte baisse du prix du lait en 2009 n’a pas ou peu été répercutée sur les prix aux
consommateurs.
Des études canadiennes ont démontré que le « panier de produits laitiers » ne coûtait pas plus
au Canada (avec quotas) qu’aux USA malgré un prix du lait à la ferme très différent (+ 50%).
-
Un marché mondial très porteur : "depuis 1984 l’Union Européenne a perdu sa 1ère place
d’exportateur de produits laitiers sur le marché mondial. Les perspectives d’une demande
forte des pays d’Asie sont une opportunité à ne pas manquer".
Les excédents de beurre et poudre de lait, trop coûteux à stocker et à exporter, sont à
l’origine de la mise en place des quotas laitiers en 1984. La réduction des excédents par les
quotas s’est traduite par de fortes économies budgétaires jusqu’en 2000-2003. Exporter en
dessous de nos coûts de production ne profitera qu’aux transformateurs.
Les exportations de l’Union Européenne sur le marché mondial représentent environ 10% de
la production UE, principalement sous forme de poudre de lait à faible valeur ajoutée et
coûteuse à sécher (1 tonne de fuel / tonne de poudre)
Le marché mondial des produits laitiers ne représente que 6 % de la production mondiale
essentiellement en poudres et beurre. Mais ce sont les prix de ces deux produits qui
déterminent les prix du lait à la ferme en Europe. En France, par exemple, la poudre de lait et
le beurre interviennent de plus en plus dans le prix du lait indicatif qui suit ainsi les cours
mondiaux alors que l’essentiel du lait est beaucoup mieux valorisé sur le marché interne.
Notre principal concurrent externe sur ce produit est la Nouvelle Zélande qui a des coûts de
production deux fois plus faibles que ceux des éleveurs européens. La Nouvelle Zélande
exporte plus de 90% de sa production principalement sous forme de beurre et de poudre. Elle
fournit à elle seule le tiers du marché mondial avec une solide implantation sur les marchés
d’Asie grâce à des partenaires pour la livraison et la reconstitution du lait dans de nombreux
pays. Elle contrôle également les marchés à terme.
.../...
-3Les pays d’Asie veulent (et peuvent) développer leur propre production afin de ne pas trop
dépendre des aléas du marché pour nourrir leur population. C’est le discours des dirigeants
chinois en visite à Bruxelles à l’été 2012. L’Inde vise également l’autosuffisance depuis des
décennies, avec un réel succès malgré la rareté de la terre et souvent de l’eau.
L’Europe devrait axer sa stratégie sur les produits à plus forte valeur ajoutée notamment les
fromages où l’UE ont une vraie notoriété. L’Europe a progressé sur les marchés japonais et
coréens mais peu sur le marché chinois : les produits en provenance de l'Union Européenne ne
représentent que 11 % des importations chinoises.
Actuellement les Pays du sud de la Méditerranée et du Moyen Orient représentent un marché
laitier plus important pour l’Union Européenne que l’Asie. L’Europe aurait davantage intérêt
à négocier des partenariats plus larges avec ces pays qui ne disposent pas de terres et d’eau en
quantité suffisante pour produire du lait à un coût raisonnable.
En conclusion même si la croissance de la demande mondiale solvable en produits laitiers
restera forte, l’essentiel de la demande sera satisfaite par l’accroissement interne de la
production, notamment en Chine et en Inde. De plus la concurrence est très forte sur le
marché de la poudre avec des pays ayant de faibles coûts de production dominant le marché
(Nouvelle Zélande, Argentine, etc.). Il serait sans doute plus pertinent de développer des
gammes fromagères adaptées aux nouveaux consommateurs des pays asiatiques et de
consolider les marchés traditionnels de poudre avec les pays méditerranéens. Or sur ces
aspects plus qualitatifs du marché la Commission reste muette.
Questions :
Quelles études de marché laitier mondial à moyen terme permettent de justifier de gros
investissements en tours de séchage ?
Plutôt que de vouloir conquérir l’Asie, ne vaudrait-il pas mieux sécuriser notre marché européen et
consolider nos partenariats avec le Maghreb et le Moyen Orient ?
2. CONTRAIREMENT A CE QU’AFFIRME LA COMMISSION, LES PROPOSITIONS DE REFORMES DE LA
PAC NE CONTIENNENT PAS LES INSTRUMENTS SUSCEPTIBLES D’ATTENUER LES EFFETS
POTENTIELS DE LA SUPPRESSION DES QUOTAS
2.1 Les limites du paquet lait
Les quatre outils du paquet lait (contractualisation, Organisation de Producteurs, Interprofession et
transparence) ne donnent pas de garanties de maitrise des volumes et des prix.
•
Avec 1/3 de la production concernée par la contractualisation le système n'est pas viable.
Les coopératives laitières collectent près de 60% du lait en Europe. Les coopératives étant
exonérées de cette mesure, il ne reste que 40 % de la production laitière qui pourrait, en
théorie, être concernée par la contractualisation si l’ensemble des Etats Membres font le
choix de mettre en place cette mesure. Dans les principaux pays laitiers du nord de l’Europe
les coopératives sont très majoritaires voire en situation de monopole (80 à 90 % de la
collecte en Irlande, Pays- Bas, Danemark, Suède et 70% en Allemagne du Nord). Par
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-4conséquent la contractualisation devait permettre un suivi des volumes, mais si elle ne
concerne qu’un tiers de la collecte au maximum, il est évident que l’ensemble échappera à
toute prévision.
•
Alors que son Groupe d’expert à haut niveau avait préconisé de suivre l’exemple suisse pour
la sortie des quotas, la Commission ne semble pas avoir tenu compte de l’échec de la
suppression des quotas en Suisse dans son rapport. Annoncé dès 2004 pour une sortie
effective en 2009 l’exemple de la Suisse montre que même en prenant le temps, et dans un
petit pays rompu au débat démocratique, ça ne marche pas puisqu’une majorité d’éleveurs et
de députés (motion Aeby 2010) ont demandé un retour à la maîtrise de l’offre. La production
a augmenté de 7 % mais les prix moyens ont baissé de 20 à 30%.
•
Les Organisations de Producteurs liées aux laiteries sont une forme d’intégration. En
l’absence de contre-pouvoir neutre sous forme d'organisation de producteurs par bassin de
production et pouvant donc négocier avec plusieurs laiteries, les éleveurs ne seront pas en
capacité de négocier les prix. La double appartenance devrait donc être possible sous le
contrôle de l’Etat.
•
S'il y a lieu de se féliciter de l’adoption d'un amendement permettant une gestion de l’offre
pour les fromages sous AOP et IGP, force est de constater qu'il ne concerne qu'un faible
pourcentage de producteurs de lait en Europe. La production de fromage sous AOP ou IGP
représente moins de 10% du lait produit en France mais plus de 30% du lait de montagne.
Pour les Alpes du Nord et le Jura ces filières AOP sont prédominantes et permettent de
sécuriser les revenus des producteurs. Mais, hormis l’Italie qui transforme près de la moitié de
son lait en fromages AOP-IGP, pour les autres pays d’Europe ce créneau reste très marginal
et a peu de chance de se développer rapidement. Même en Forêt Noire et dans les Alpes
autrichiennes ces AOP sont peu développées.
2.2 Discussion en cours sur l’OCM unique et alternatives
Dans son rapport sur l’OCM unique, Michel Dantin fait entre autres des propositions concernant la
limitation de production volontaire en cas de crise. Il s'agirait, lorsque les prix de marché se
rapprochent du prix de référence ou que les marges des producteurs sont très fortement impactées, de
permettre à la Commission d'octroyer une aide aux producteurs de lait qui réduisent volontairement
leur production d'au moins 5% par rapport à la même période de l'année précédente, et durant une
période d'au moins 3 mois renouvelables. Dans le même temps, un prélèvement devrait également être
appliqué aux producteurs qui aggravent la situation de crise en augmentant leur production durant la
même période, et dans la même proportion.
Le principe est assez séduisant, sous réserve d’argumenter le seuil de 5% proposé. Il risque de
pénaliser trop peu d’éleveurs et de ne pas réduire la collecte assez vite. Mais pour une bonne réactivité
il faudrait préserver une centralisation de l’information nationale et européenne des livraisons par
ferme sur plusieurs années, définir l’état de crise via les prix de référence et / ou les marges, ce qui
suppose soit une gestion directe par la DG Agri soit via une Agence européenne de régulation.
.../...
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Aux Etats-Unis, c’est un projet plus complet et plus sécurisant pour les producteurs qui est sur le point
d’être adopté par le Congrès pour le prochain Farm Bill 2013-2017. Suite à la crise laitière de 2009
et aux nombreuses faillites de gros troupeaux, les producteurs et les politiques veulent faire adopter
une loi de sécurité laitière avec deux volets principaux :
une garantie de marge minimale sur coût alimentaire, ce dernier représentant plus de 60% des
coûts de production dans les grands troupeaux hors sol
une réduction de livraison de 1 à 4 %, impérative pour tous en cas de crise, (baisse du prix du
lait et de la marge précédente), le lait livré en plus n’étant pas payé.
Les études des Universités et des services du Congrès concluent que ce système coûterait moins cher
que le dispositif actuel de compensation du seul prix du lait. C’est le Département de l’Agriculture
(USDA) très impliqué dans la régulation du marché laitier qui devra gérer ce dispositif.
Questions :
Intérêt et rôle d’une instance européenne de pilotage ou de suivi du marché laitier des 27 pays ?
Intérêt et conditions d’efficacité d’un dispositif anticrise ?
Intérêt d’un double adhésion pour les organisations de producteurs : verticale ( / laiterie) et
horizontale ( région / bassin )
Intérêt d’intégrer les coopératives dans le paquet lait ?
3. LE PRINCIPAL « OUBLI » DE LA COMMISSION : L’IMPACT TERRITORIAL DE LA SUPPRESSION
DES QUOTAS LAITIERS
Ce deuxième rapport d'étape de la Commission consiste en une analyse macro-économique de la
situation actuelle qui ne prend pas en compte les impacts territoriaux. Or les quotas par pays ont
permis jusqu’à présent de limiter la concurrence directe entre producteurs et laiteries au sein de
l’Union. La diversité était déjà grande dans l’UE -15 avec des coûts de production variant de 1 à 2
entre l’Irlande et le Danemark par exemple. Cette diversité est également très grande à l’intérieur de
chaque pays, entre les régions de cultures fourragères favorables au maïs et les régions herbagères de
plaine ou de montagne. Mais cela est encore plus flagrant dans les nouveaux pays membres avec
d’une part quelques centaines de très gros troupeaux reconstitués sur les anciens kolkhozes et des
centaines de milliers de très petits avec moins de 5 vaches et pas ou peu de perspectives de
développement, faute d’accès à la formation, à l’appui technique, au crédit et aussi à l’imposition
accélérée des normes d’hygiène européenne que les éleveurs des anciens Etats Membres avaient pu
intégrer sur plusieurs décennies avec un appui technique conséquent.
Ainsi des régions entières des Carpates mais aussi des plaines herbagères des pays Baltes sont en
grande difficulté depuis 20 ans mais permettent à plus d’un million de familles de survivre avec un
peu de vente directe. Demain, avec la concurrence ouverte entre tous les producteurs et toutes les
laiteries ces petits producteurs devront disparaître au profit d’un nombre limité de gros troupeaux
performants concentrés dans une même zone de collecte, avec les problèmes environnementaux
inhérents, alors qu’ailleurs ce sera la friche ou la forêt. L'étude prospective sur le lait présentée lors
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de la réunion du groupe d'experts sur le lait de la DG AGRI le 12 décembre 2012 confirme ces
prévisions et prévoit également une réduction importante du nombre de fermes et une concentration
de la production dans certaines zones suite à la disparition des quotas laitiers en 2015. La logique du
tout marché ne peut conduire qu’à une triple impasse, pour l’emploi, pour les territoires et pour
l’environnement.
La Commission affirme que les aides du 2ème pilier vont permettre de compenser les handicaps. Or
même avec le régime des quotas, les aides du 2ème pilier ont été incapables d’enrayer la déprise des
zones défavorisées, notamment parce que l’essentiel des aides allait aux zones intensives de culture et
d’élevage.
Ainsi le nombre d'exploitations laitières a diminué très rapidement en Europe, au cours de ces
dernières années notamment dans les nouveaux Etats Membres. En Bulgarie plus de 80 % des
exploitations laitières ont déjà disparu entre 2010 et 2011.
UE-15
UE-10
UE-12
UE-27
Source : Commission Européenne
2009/2010
-5,0%
-12,4%
nc
nc
2010/2011
-4,3%
-6.6%
-23,4%
-14,8%
Or les régions herbagères et les zones défavorisées produisent plus de la moitié du lait de l’Union
Européenne et ne peuvent guère faire autre chose. Les prairies de ces régions fournissent de nombreux
biens publics non ou peu rémunérés (protection du sol, de l’eau, de l’air, de la biodiversité et des
paysages).
C’est donc là le point le plus critiquable de la stratégie de sortie des quotas : elle fait l’impasse sur
cette diversité régionale et sur l’avenir de près de la moitié des régions et des territoires de l’Union
Européenne.
Questions :
Quelle répartition de la production laitière en Europe dans 10 - 20ans sans limites de production
autres que le marché, quels impacts sociaux et environnementaux ?
Quelles politiques pour le lait en montagne et en zones défavorisées pour ne pas vider ces régions ?
Quel budget pour le développement rural afin d’enrayer la déprise ?
Peut-on imaginer une extension / généralisation des IGP aux zones défavorisées pour limiter la
concurrence des régions plus favorisées ?
Quelles perspectives d’installation dans les zones défavorisées et les régions à très petits troupeaux ?
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"World and EU dairy through 2016", étude du GIRA, 2012