évaluation sommative du programme de partenariat mondial

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ÉVALUATION SOMMATIVE DU
PROGRAMME DE PARTENARIAT
MONDIAL
Rapport final
Affaires étrangères et Commerce international Canada
Bureau de la vérification, de l’évaluation et de l’inspection
Direction de l’évaluation
Janvier 2013
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Évaluation sommative du Programme de partenariat mondial
TABLE DES MATIÈRES
ABRÉVIATIONS, ACRONYMES ET SYMBOLES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iii
REMERCIEMENTS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii
RÉSUMÉ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . viii
1.0
INTRODUCTION. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.1
Contexte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2
Programme de partenariat mondial du Canada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2.1 Mandat et objectifs du Programme.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2.2 Évolution de la programmation des portefeuilles du PPM. . . . . . .
1.2.3 Évolution des autorisations de financement du PPM. . . . . . . . . . .
1.3
Ressources du Programme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.4
Mécanismes de mise en œuvres et partenaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.5
Gouvernance du Programme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1
1
3
3
4
5
6
8
8
2.0
OBJECTIFS ET PORTÉE DE L’ÉVALUATION. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
2.1
Objectifs de l’évaluation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
2.2
Portée de l’évaluation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
3.0
CONSIDÉRATIONS CLÉS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
3.1
Expansion géographique et évolution des priorités.. . . . . . . . . . . . . . . . 12
3.2
Nouvelles exigences ministérielles concernant l’approbation et la mise en
œuvre des projets. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
4.0
COMPLEXITÉ ET LIENS STRATÉGIQUES DE L’ÉVALUATION. . . . . . . . . .
4.1
Multiples portefeuilles thématiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.2
Expansion géographique et évolution du mandat du PPM. . . . . . . . . . .
4.3
Engagement des intervenants et coordination. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.4
Promotion du commerce et du développement des affaires.. . . . . . . . .
13
13
13
13
14
5.0
APPROCHE ET MÉTHODOLOGIE DE L’ÉVALUATION. . . . . . . . . . . . . . . . .
5.1
Approche d’évaluation.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.2
Matrice d’évaluation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.3
Méthodologie de l’évaluation.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.3.1 Collecte de données primaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.3.2 Collecte de données secondaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
15
15
15
15
15
17
6.0
LIMITES DE LA MÉTHODOLOGIE.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
Janvier 2013
Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE)
i
7.0
CONSTATATIONS DE L’ÉVALUATION. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.1
Enjeu 1 (pertinence) : Nécessité continue du Programme. . . . . . . . . . .
7.1.1 Pertinence des engagements pris envers la Russie et l’ex-Union
soviétique dans le cadre du PPM. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.1.2 Pertinence de l’expansion mondiale du PPM. . . . . . . . . . . . . . . .
7.2
Enjeu 2 (pertinence) : harmonisation aux priorités du gouvernement. . .
7.3
Enjeu 3 (pertinence) : Harmonisation aux rôles et aux responsabilités
fédérales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.4
Enjeu 4 (rendement) : Atteinte des résultats escomptés.. . . . . . . . . . . .
7.4.1 Démantèlement des sous-marins nucléaires (DSN).. . . . . . . . . .
7.4.2 Destruction des armes chimiques (DAC). . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.4.3 Programme de sécurité nucléaire et radiologique (PSNR).. . . . .
7.4.4 Réorientation des anciens scientifiques de l’armement (RASA)/
Programme de mobilisation des scientifiques. . . . . . . . . . . . . . .
7.4.5 Sécurité biologique (BIO). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.4.6 Résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations
Unies (CSNU).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.5
Enjeu 5 (rendement) : Démonstration d’efficience et d’économie.. . . . .
7.5.1 Gouvernance du Programme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.5.2 Planification de programme et de projet.. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.5.3 Gestion du risque. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.5.4 Suivi du rendement et fonction de contrôle. . . . . . . . . . . . . . . . .
7.5.5 Gestion des ressources humaines. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.5.6 Gestion de l’information. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.5.7 Gestion des finances. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.5.8 Efficience et efficacité de l’exécution du programme. . . . . . . . . .
20
20
21
30
39
40
43
47
49
51
56
61
71
72
73
76
81
83
84
86
87
89
8.0
POINTS FORTS, POINTS FAIBLES ET ENSEIGNEMENTS TIRÉS DU PPM. 92
9.0
CONCLUSIONS DE L’ÉVALUATION. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
10.0
RECOMMANDATIONS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
11.0
RÉPONSE ET PLAN D’ACTION DE LA DIRECTION.. . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
Janvier 2013
ii
ABRÉVIATIONS, ACRONYMES ET SYMBOLES
AAP
Architecture des activités de programme
ABA
Afghan Bio Risk Association
ABACC
Association de biosécurité pour l’Asie centrale et le Caucase
ABSA
American Bio Safety Association
ACIA
Agence canadienne d’inspection des aliments
ADM
Armes de destruction massive
AEIA
Agence internationale de l’énergie atomique
AFBSA
African Biosafety Association
AI
Arrangement de mise en œuvre
ASA
Anciens scientifiques de l’armement
ASPC
Agence de santé publique du Canada
BCP
Bureau du Conseil privé
BDTI
Base de données sur le trafic illicite
BERD
Banque européenne pour la reconstruction et le développement
BIO
Programme de biosécurité
CABT
Convention sur les armes biologiques et à toxines
CAC
Convention sur les armes chimiques
CAREC
Centre d’épidémiologie des Caraïbes
CARICOM
Communauté des Caraïbes
CBRN
Chimique, biologique, radiologique et nucléaire
CCC
Corporation commerciale canadienne
CCSN
Commission canadienne de sûreté nucléaire
CEM
Comité d’évaluation ministériel
CEN
Comité européen de normalisation
CGRR
Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
CIRV
Cadre d’imputabilité, de risques et de vérification
CIST
Centre international des sciences et de la technologie
CMC
Coalition minière et chimique
CNI
Combustible nucléaire irradié
CSF
Fonds pour le sarcophage de Tchernobyl
CSTU
Centre pour la science et la technologie de l’Ukraine (CSTU)
CT
Conseil du Trésor
CTRSC
Cooperation Threat Reduction Support Centre
Janvier 2013
iii
DAC
Destruction d’armes chimiques
DLD
Deuxième ligne de défense (programme de la)
EAI
Enveloppe de l’aide internationale
EC
Environnement Canada
F et E
Fonctionnement et entretien
FSN
Fonds de sécurité nucléaire
GCE
Groupe de contact des experts
GCSTC
Groupe consultatif sur les sciences, la technologie et le commerce
GED
Grand édifice de destruction
GP
Gestionnaire de programme
GPP
Gestionnaire principal de programme
GRC
Gendarmerie royale du Canada
GTPM
Groupe de travail sur le Partenariat mondial
GTR RTG
Générateur thermoélectrique radioisotopique
GTSR
Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction
IBW G
International Biosafety W orking Group
IFBA
International Federation of Biological Associations
IGA
Direction du Programme de partenariat mondial (remplacé par IGD
2010)
IGD
Direction générale des programmes majeurs du MAÉCI; renommée en
avril 2012 Direction générale de la non-prolifération et de la réduction
de la menace
IGX
Direction générale du Partenariat mondial (remplacé par IGA en 2012)
IMLTN
Initiative mondiale de lutte contre le terrorisme nucléaire
IMRM
Initiative mondiale de réduction de la menace
INM
Institute of Radiological Materials
INTERPOL
Organisation internationale de police criminelle
IPNSP
Institut de physique nucléaire de St-Pétersbourg
IPTE
Institut de physique théorique et expérimentale
IRPU
Institut de recherche contre la peste de l’Ukraine
ISU
International Support Unit
IXS
Direction des services aux programmes
KSCQZD
Centre scientifique kazakh des maladies zoonotiques et des
quarantaines
MAÉCI
Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international
Canada
Janvier 2013
iv
MD
Ministère de la Défense
NPB
Non-prolifération biologique
NSA
Northern Security Account
NSC
Northern Security Council
OIAC
Organisation pour l’interdiction des armes chimiques
OIE
Organisation mondiale pour la santé animale
OMS
Organisation mondiale de la santé
ONG
Organisation non gouvernementale
OPS
Organisation panaméricaine de la santé
PARCA
Programme d’aide au renforcement des capacités antiterroristes
PCNF
Programme pour les centres nucléaires fermés
PE
Protocole d’entente
PEDS
Partenariat pour l’environnement dans le cadre de la dimension
septentrionale
PM
Partenariat mondial
PPM
Programme de partenariat mondial
PRCLC
Programme visant à renforcer les capacités de lutte contre la
criminalité
R et D
Recherche et développement
RASA
Réorientation des anciens scientifiques de l’armement
RCM
Réduction concertée de la menace
RDR
Dispositif de dispersion radiologique
Résolution 1540 du
CSNU
Résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU)
RNCan
Ressources naturelles Canada
ROSATOM
Agence fédérale russe pour l'énergie nucléaire
SCT
Secrétariat du Conseil du Trésor
SECMRC
State Environmental Control and Monitoring Regional Centre
SER
Sources d’énergie de rechange
SMA
Sous-ministre adjoint
SNR NRS
Sécurité nucléaire et radiologique
SP
Sécurité publique Canada
SPN
Sous-marins à propulsion nucléaire
TPSGC
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada
UDAC
Usine de destruction d’armes chimiques
UFE
Uranium faiblement enrichi
Janvier 2013
v
UHE
Uranium hautement enrichi
VERTIC
Centre d’information, de formation et de recherches sur la vérification
VNITFA
Centre nucléaire fédéral de Russie
W INS
Institut mondial pour la sécurité nucléaire
ZID/ZBD
Bureau de la vérification, de l’évaluation et de l’inspection (MAÉCI)
ZIE
Bureau de l’inspecteur général (MAÉCI) – Direction de l’évaluation
ZIV
Bureau de l’inspecteur général (MAÉCI) – Direction de l’inspection
Janvier 2013
vi
REMERCIEMENTS
La Direction de l’évaluation (ZIE), Bureau de la vérification, de l’évaluation et de
l’inspection (ZBD/ZID) du ministère des Affaires étrangères et du Commerce
international Canada (MAÉCI), aimerait exprimer sa gratitude au personnel et à la
direction du Programme de partenariat mondial pour leur coopération ainsi qu’au
Comité consultatif de l’évaluation pour ses orientations et conseils indispensables. Nous
aimerions remercier plus particulièrement tous les intervenants et les représentants des
gouvernements de la Russie, des États-Unis et du Royaume-Uni et d’autres
organisations connexes qui ont accepté d’être interrogés aux fins de la présente
évaluation.
Janvier 2013
vii
RÉSUMÉ
Introduction
La présente évaluation du Programme de partenariat mondial (PPM) a été effectuée par
la Direction de l’évaluation (ZIE), du Bureau de la vérification, de l’évaluation et de
l’inspection (ZBD/ZID), ministère des Affaires étrangères et du Commerce international
Canada (MAÉCI), en conformité avec les exigences de la Politique sur l’évaluation du
Conseil du Trésor (CT) et de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) qui
prévoit l’évaluation de tous les programmes de subvention et de contribution du
Ministère. L’évaluation est également une des exigences découlant de la présentation
au CT de 2008 demandant l’autorisation du financement de la Phase III du PPM (20082013), laquelle stipulait qu’une évaluation sommative du Programme devait être
réalisée au cours de la cinquième année. La présente évaluation s’adresse
particulièrement au gouvernement du Canada (GC), aux cadres supérieurs du MAÉCI
et au public canadien.
L’évaluation avait pour but d’évaluer la pertinence et le rendement du PPM et de
recenser les enseignements tirés concernant l’efficience, l’efficacité et l’économie de
son exécution.
Contexte
Le Partenariat mondial (PM) contre la prolifération des armes de destruction massive
(ADM) et des matières connexes a été lancé en 2002 au Sommet du G8 à Kananaskis
(Canada). Ce Partenariat a été établi pour contrer les risques liés aux achats par des
acteurs non-étatiques et étatiques d’armes de destruction massive (ADM) et d’autres
matières connexes qui sont restés de l’ère de la guerre froide, principalement en Russie
et dans les pays de l’ex-Union soviétique. Le Sommet à Kananaskis a donné lieu à une
nouvelle forme de collaboration internationale en matière de non-prolifération visant à
détruire et sécuriser les ADM et d’empêcher leur acquisition par des terroristes et des
États suscitant des préoccupations au plan de la prolifération, principalement en Russie
et dans les pays de l’ex-Union soviétique. Le Partenariat mondial a réussi à recueillir
plus de 20 milliards de dollars pour appuyer la coopération et la programmation
internationales, dont un milliard de dollars du Canada sur une période de 10 ans dans le
cadre du Programme de partenariat mondial (PPM) et de ses cinq portefeuilles de
programme, qui reflètent les priorités déclarés du Partenariat mondial à Kananaskis :
1) la destruction des armes chimiques (DAC), 2) le démantèlement des sous-marins
nucléaires (DSN); 3) la sécurité nucléaire et radiologique (SNR); 4) la réorientation des
anciens scientifiques de l’armement (RASA); et 5) la non-prolifération biologique (NPB).
Depuis 2002, le PPM a évolué au gré d’un certain nombre de phases soulignées par
des présentations distinctes au Conseil du Trésor, de nouvelles modalités, des
Janvier 2013
viii
enseignements tirés des projets et des initiatives complétés, ainsi que des
recommandations formulées dans un certain nombre de vérifications et d’évaluations
effectuées après chaque phase.
En juin 2009, le PPM a été autorisé à élargir sa programmation à l’échelle
internationale, et en février 2011, les autorisations ont été accordées pour une
affectation théorique pouvant aller jusqu’à 42 millions de dollars pour financer la
programmation en Asie, dans les Amériques, au Moyen-Orient, et en Afrique. Ces
nouvelles autorisations reflètent la décision prise par les dirigeants du G8 au Sommet
de Muskoka de 2010 d’élargir la programmation du Partenariat mondial à l’extérieur de
la Russie et de l’ex-Union soviétique.
Portée et objectifs de l’évaluation
L’évaluation avait pour objectif principal de fournir aux cadres supérieurs du MAÉCI une
évaluation fondée sur les faits de la pertinence et du rendement du PPM et de ses
portefeuilles, conformément à la Politique sur l’évaluation du CT de 2009. De plus, elle
visait à déterminer si les ressources du Programme avaient été optimisées au cours de
la dernière décennie. À partir d’un processus systématique de collecte des données, les
activités et les projets mis en œuvre dans le cadre du Programme ont été examinés
ainsi que leurs résultats respectifs. Les recommandations ont été formulées en se
fondant sur les constatations et les conclusions de l’évaluation.
Certains objectifs spécifiques de l’évaluation visaient notamment à :
•
•
•
Déterminer si le PPM a répondu et continue de répondre à un besoin démontré
et s’il constitue un mécanisme approprié et efficace pour mettre en œuvre les
engagements pris par le Canada dans le cadre du PM;
Déterminer si le Programme appuie efficacement la réponse du GC aux
préoccupations internationales en matière de sécurité;
Tirer des enseignements et établir des pratiques exemplaires qui pourraient être
appliquées à l’avenir à des projets, au fur et à mesure que le Programme élargira
sa portée géographique.
Même si l’évaluation a porté sur la période opérationnelle du PPM depuis son
établissement (2003 à 2012), une attention particulière a été portée à la période de
programmation s’étalant de 2008 à 2012, et à l’analyse des résultats obtenus dans le
cadre de la Phase III du Programme et suite aux autorisations obtenues à l’aide d’une
présentation au CT en 2011 en vue d’élargir la portée géographique du Programme.
Janvier 2013
ix
Approche et méthodologie de l’évaluation
Compte tenu de la pluralité des domaines de programmation, des objectifs, des
mécanismes d’exécution et des défis de chacun, l’approche, la méthodologie et les
cadres d’établissement de rapport de l’évaluation ont été adaptés aux caractéristiques
uniques des cinq portefeuilles. Ces adaptations incluaient notamment des entrevues en
personne et des entrevues téléphoniques auprès de 94 intervenants au Canada, en
Russie, aux États-Unis (É.-U.), et au Royaume-Uni; trois visites sur le terrain à Moscou,
Londres et Washington, ainsi qu’un examen d’un nombre considérables de rapports, de
documents de programme, de la documentation connexe au PM, de publications
internationales et de rapports sur les Sommets.
L’évaluation a examiné l’architecture de programme actuelle, le modèle de gouvernance
ainsi que les mécanismes d’exécution pour déterminer s’ils sont bien adaptés et s’ils
répondent aux possibilités et aux défis uniques associés au mandat élargi du PPM.
Principales constatations de l’évaluation
Pertinence
•
Alors que le PPM du Canada continue d’être pertinent pour contrer les menaces
identifiés par les dirigeants du G8 lors du Sommet à Kananaskis en 2002, il est
clair que la nature et la portée géographique changeantes de la menace que
pose la prolifération des armes de destruction massive (ADM) ont dû être
adaptées aux priorités changeantes du PM. Au fur et à mesure de la mise en
œuvre de la programmation des pays membres du PM en Russie, il est devenu
clair que la nature des menaces de prolifération des ADM évoluait, et allaient audelà des préoccupations découlant des achats par des acteurs non-étatiques et
étatiques d’armes chimiques, biologiques, radiologiques ou nucléaires (CBRN) et
se portaient davantage sur le détournement possible de matières et de
technologies à double usage. De plus, puisque ces préoccupations en matière de
prolifération existaient à l’échelle mondiale, les membres du PM ont réalisé que
la programmation sur la non-prolifération devrait être mondiale pour contrer
efficacement la menace en constante évolution.
En réponse à ces nouveaux défis, en 2011, le PPM a obtenu l’autorisation
d’élargir son mandat géographique et de cibler sa programmation sur de
nouvelles priorités dont la biosécurité (BIO), la non-prolifération biologique
(NPB), la sécurité nucléaire et radiologique (SNR), la Résolution 1540 du Conseil
de sécurité des Nations Unies (CSNU) et le portefeuille de la mobilisation des
scientifiques (PMS), tout en réduisant ses engagements en ce qui concerne la
DAC et le PDSN dans l’ex-Union soviétique.
Janvier 2013
x
•
Le Programme est pertinent pour réaliser les priorités du GC dans le domaine de
la sécurité internationale et il est harmonisé aux priorités changeantes du
Canada en ce qui concerne les stratégies et les engagements en matière de
politique étrangère. Le PPM est harmonisé aux objectifs stratégiques du MAÉCI
et appuie directement la priorité permanente du Ministère qui consiste à
contribuer à la sécurité internationale en atténuant la menace posée par la
prolifération des ADM, à établir à l’étranger des contrôles plus serrés en ce qui
concerne les CBRN et à établir des liens avec de nouveaux partenaires. Le
Programme contribue en outre à promouvoir les institutions et les partenariats
internationaux qui mettent l’accent sur les résultats, la responsabilisation et le
partage judicieux des responsabilités en ce qui concerne la non-prolifération et la
mise en œuvre de programmes pour contrer les menaces à la sécurité comme la
criminalité transnationale.
•
Assurer la sécurité de tous les Canadiens et élaborer et mettre en œuvre la
politique étrangère du Canada comptent parmi les principaux rôles du
gouvernement fédéral du Canada et, par conséquent, l’exécution du PPM est
l’une de ses responsabilités et fait partie du mandat du MAÉCI. Le PPM a
optimisé l’expertise des autres ministères en vue d’élaborer une réponse
pangouvernementale concertée en ce qui concerne les menaces de prolifération
des ADM.
Rendement : Atteinte des résultats escomptés
À titre de membre du Partenariat mondial, le Canada, par l’intermédiaire du PPM, a
réalisé des progrès considérables en vue de s’acquitter des engagements pris avec la
Russie et l’ancienne Union soviétique dans le cadre de cinq volets de programmation :
Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires (PDSN)
•
Le PDSN a atteint tous ses objectifs déclarés visant à réduire considérablement
la prolifération et la menace environnementale tant pour la Russie que pour la
communauté internationale. Le PDSN a pris fin en novembre 2011, après avoir
permis la récupération de plus de 8 000 assemblages de combustible usé de 35
réacteurs maritimes russes et le démantèlement complet de 16 sous-marins
nucléaires déclassés et de deux sous-marins stratégiques. Les assemblages de
combustible récupérés dans le cade du PDSN ont contribué à la récupération
d’environ 11 tonnes d’uranium hautement enrichi (UHE) et de plutonium, ce qui a
par conséquent réduit de façon importante la prolifération de risques
environnementaux importants pour les côtes du Canada et celles des autres
voisins de l’Arctique.
Janvier 2013
xi
Programme de destruction des armes chimiques (DAC)
•
Le Programme de DAC a atteint ses objectifs à court terme en fournissant de
l’équipement pour la destruction d’armes chimiques à deux usines en Russie.
Des progrès importants ont également été réalisés par rapport aux objectifs à
plus long terme pour contribuer à la destruction d’armes chimiques de la Russie
et à atténuer la menace à la sécurité et à l’environnement. La contribution du
Canada et celles des autres pays ont aidé la Russie à détruire 64 p. cent de ses
armes chimiques, et l’ont aidée à améliorer sa capacité de respecter ses
obligations aux termes de la Conventions sur les armes chimiques.
Programme de sécurité nucléaire et radiologique (SNR)
•
Les projets de SNR en Russie et en ex-Union soviétique ont atteint leurs
objectifs et contribué à améliorer la sécurité nucléaire et radiologique. Le Canada
a fourni un soutien important au programme de sécurité nucléaire et radiologique
de la Russie et devancé seulement par les É.-U. parmi les autres pays membres
du Partenariat mondial (PM), un fait qui est généralement reconnu par le
gouvernement de la Fédération russe et les autres pays membres du PM et dont
ils sont bien conscients. Les contributions du Canada, par l’intermédiaire du
PSNR, ont affermi sa réputation de partenaire compétent, coopératif et fiable. En
ce qui concerne l’expansion mondiale, 21 projets de sécurité nucléaire et
radiologique (amélioration de la protection matérielle, sécurité frontalière,
formation, aide technique) ont été proposés depuis 2011, par au moins 12 pays
différents. Au moment de la rédaction du présent rapport, environ 12 des projets
proposés de 10 pays différents avaient obtenu l’approbation ministérielle, y
compris des projets en Colombie, au Costa Rica, au Brésil, en Libye et en
Afrique du Sud-est, et 1 au Conseil d’Action Inter.
Programme de réorientation des anciens scientifiques de l’armement (RASA)/
Programme de mobilisation des scientifiques (PMS)
•
Le programme de la RASA a atteint ses objectifs en Russie et en ex-Union et
permis de réorienter les anciens scientifiques de l’armement et/ou de leur trouver
de l’emploi grâce à des contributions à deux centres de science (CIST à Moscou
et CSTU à Kiev) et à des projets de recherche d’institutions russes financés
directement ou cofinancés. Depuis 2003, le PPM, et plus particulièrement ses
portefeuilles, ont financé environ 450 initiatives de recherche et projets de
renforcement de la capacité en Russie et dans l’ex-Union soviétique, pour une
valeur atteignant près de 100 millions de dollars. Le Canada, plus
particulièrement, a financé des projets en Russie, en Arménie, en Azerbaïdjan,
en Géorgie, au Kazakhstan, au Kirghizistan, au Tadjikistan, en Ukraine et en
Ouzbékistan qui ont permis à 137 scientifiques de participer à des projets, et à
Janvier 2013
xii
près de 4 000 scientifiques d’obtenir du financement pour réorienter leurs
travaux. Le Canada a en outre contribué 1,5 million de dollars au Programme
pour les centres nucléaires fermés (PCNF).
Toutefois, l’avenir des centres des sciences à Moscou et à Kiev et leur lent
processus de restructuration est devenu un problème majeur pour le Canada
pour justifier la pertinence de l’examen des projets et des processus
d’approbation, de même que les projets proposés pour du financement. Le
Canada a donc retiré son soutien au CIST et au CSTU, une décision qui est
considérée comme étant harmonisée aux nouvelles priorités du Partenariat
mondial en ce qui concerne la mobilisation des scientifiques en dehors de l’exUnion soviétique.
Programme de non-prolifération biologique
•
Au cours des Phases I et II, le PPM du Canada a mis en œuvre des projets de
non-prolifération biologique (NPB) sur une petite échelle dans le cadre du
portefeuille de la RASA, en utilisant le CIST et le CSTU comme mécanismes
d’exécution en Russie et en ex-Union soviétique, ce qui a produit des résultats
positifs pour le Canada, ainsi que pour les scientifiques et les organisations de
l’ex-Union soviétique.
•
Au cours de la Phase III du PPM, la programmation du Programme de
biosécurité (BIO) dans le domaine des améliorations de la biosécurité physique
était principalement axée sur la conception et la construction d’un laboratoire de
confinement biologique de niveau III à Bishkek, en République kirghize.
Malheureusement, le projet a pris fin juste avant le début des travaux de
construction. [Des détails additionnels sont fournis à la section 7.5.3]
•
L’évaluation a permis de constater qu’en général, les activités du portefeuille
NPB en Russie et en ex-Union soviétique ont contribué à l’atteinte de résultats à
court et à moyen terme, en particulier sur le plan de la protection du matériel et
des installations d’ADM. La réussite des projets de la programmation du PPM en
Russie et en ex-Union soviétique était attribuable, en partie, au fait que le
Programme avait pu régler de multiples questions de non-prolifération biologique
dans une région géographique centrale. Toutefois, il a été plus difficile de
déterminer la mesure dans laquelle les activités en matière de sécurité
biologique ont contribué à la réduction des risques environnementaux et des
risques pour la santé liés aux matières d’ADM ou renforcé les régimes
internationaux de non-prolifération.
•
Même si la mise en œuvre la programmation en matière de sécurité biologique
(BIO) à une échelle géographique plus large n’est pas encore terminée, puisque
quelques projets seulement ont obtenu l’approbation ministérielle, on a observé
une tendance à couvrir de multiples activités à l’aide de divers mécanismes
Janvier 2013
xiii
d’exécution plutôt que de cibler moins de priorités et de domaines où le Canada
peut changer des choses. Au bout du compte, cela pourrait nuire à l’efficacité du
Programme BIO et à celle du Canada de changer les choses dans le domaine de
la biosécurité.
•
Même si la programmation pour appuyer la mise en œuvre de la résolution 1540 du
Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) n’a débuté que récemment, il y a des
indications que des progrès ont été réalisés et que des résultats initiaux ont été
obtenus, particulièrement en ce qui concerne l’établissement d’un cadre juridique
pour appuyer la conformité aux objectifs de la Résolution 1540 du CSNU.
Rendement : démonstration d’efficience et d’économie
•
Au cours du cycle de vie du PPM, le Programme a réussi à réaliser ses objectifs
dans les délais prévus et à un coût inférieur d’environ 15 p. cent du budget
prévu. En outre, les frais d’administration du PPM s’élevaient à environ
10 p. cent, ce qui est acceptable pour un programme aussi important et aussi
complexe que le PPM.
•
La structure de gestion du PPM au cours des Phases I, II et III a appuyé
efficacement l’exécution des projets et l’atteinte des résultats en Russie et en exUnion soviétique. En réponse aux défis posés par l’expansion géographique, une
révision de la structure de gestion du Programme a été amorcée; toutefois, son
efficacité n’a pu être évaluée dans le cadre de l’évaluation en raison de l’absence
de preuves suffisantes de mise en œuvre. De même, l’élaboration de cadres à
l’appui de la programmation à l’échelle internationale était en cours au moment
de l’évaluation.
•
La planification de projet au cours des Phases I, II et III était rigoureuse, ce qui a
aidé le portefeuille à exécuter le programme avec efficacité et efficience.
Toutefois, la programmation en dehors de la Russie et des pays de l’ex-Union
soviétique apportera de nouveaux défis en matière de planification, y compris un
processus d’examen de projet et de sélection des pays plus structuré.
•
Les stratégies de gestion du risqué élaborées au fil du temps pour le PPM et
chacun des portefeuilles se sont avérées solides et efficaces pour les activités de
programmation entreprises en Russie et dans l’ex-Union soviétique. On s’attend
à ce que l’expansion mondiale expose le Programme à de nouveaux risques et
qu’ils devront être gérés individuellement, c’est-à-dire, la mise en œuvre de
projets dans des pays avec lesquels le Canada n’a pas conclu d’accords
bilatéraux, les nouveaux bénéficiaires dont les capacités institutionnelle sont
variables, les partenaires de mise en œuvre qui n’ont pas fait leurs preuves, et
des environnements de mise en œuvre instables ou non sécuritaires; par
Janvier 2013
xiv
conséquent, certaines de ces stratégies devront être mises à jour afin de
répondre aux différents types de risques liés à l’expansion globale du
Programme.
•
Bien que les systèmes de gestion de l’information élaborés par les GPP pendant
la période visée par l’étude aient été jugés adéquats, l’expansion globale
nécessitera un système de gestion de l’information plus intégré.
•
Même s’il est difficile de quantifier le rendement du capital investi en termes
monétaires, l’évaluation a permis de conclure que les contributions du PPM
constituent une optimisation des ressources en vue de prévenir le
déclenchement d’événements catastrophiques par l’utilisation d’armes de
destruction massive (ADM) à des fins malveillantes.
Conclusions et recommandations
Il ressort de l’évaluation qu’il y avait suffisamment de preuve pour déterminer qu’au
cours des neuf dernières années, le PPM a réussi à s’acquitter de ses engagements et
a obtenu les résultats prévus en Russie et dans les pays de l’ex-Union soviétique tout
en respectant son budget et son échéancier, et par conséquent démontré une
planification, une gestion du risque et un contrôle financier exemplaires sur les
ressources qui lui avaient été allouées.
En plus des réalisations spécifiques de ses différents portefeuilles concernant la
réduction de la menace posée par les ADM, le PPM a apporté d’importantes
contributions à la capacité à long terme de la Russie et des autres pays de l’ex-Union
soviétique d’éliminer les matières connexes et d’assurer la sécurité des sites où sont
entreposées ces matières. Le PPM a en outre amélioré la position du Canada au sein
de la communauté internationale à titre de chef de file en matière de non-prolifération
des ADM et renforcé la relation bilatérale du Canada avec la Russie et les autres
partenaires du Partenariat mondial, en particulier avec les É.-U. et le Royaume-Uni.
Malgré les défis liés au nouveau processus ministériel d’approbation de projet, des
progrès ont été notés concernant la programmation en dehors de la Russie et de l’exUnion soviétique par rapport à la vision du PM et du nouveau mandat géographique
élargi du PPM. Cependant, l’élaboration de mesures pour établir l’infrastructure
administrative afin d’appuyer la programmation globale était en cours.
En se fondant sur les constatations, les observations et l’analyse qui précèdent, les
recommandations suivantes ont été élaborées dans le but d’améliorer la pertinence et
le rendement du Programme dans le cadre de son mandat d’expansion mondiale :
Janvier 2013
xv
1. Que la direction du PPM, suite à des consultations effectuées auprès de tous les
intervenants ministériels et interministériels pertinents, établisse un cadre de
gouvernance pour fournir des conseils et des orientations stratégiques sur la
programmation du PPM et appuie la coordination entre les programmes de
sécurité du MAÉCI.
2. Que le PPM établisse des cadres stratégiques pour les domaines/portefeuilles
principaux et transversaux du Programme.
3. Que IGA établisse un cadre de gestion du risque pour le Programme assorti de
stratégies d’atténuation du risque qui tiennent compte du nouveau profil de
risque associé à l’expansion géographique.
4. Que le PPM accélère les efforts pour élaborer un système de gestion intégrée
des dossiers intégrant les données financières et les données du Programme
pour faciliter l’établissement de rapports sur le rendement au niveau du
portefeuille et du Programme.
5. Que des procédures opérationnelles normalisées soient élaborées par le PPM
pour guider la mise en œuvre du Programme et des projets spécifiques dans le
cadre du nouveau mandat thématique et géographique élargi.
Janvier 2013
xvi
1.0
INTRODUCTION
La Direction de l’évaluation (ZIE) du ministère des Affaires étrangères et du Commerce
international Canada (MAÉCI) a été chargée par le Secrétariat du Conseil du Trésor
(SCT) dans le cadre de sa nouvelle Politique sur l’évaluation (en vigueur depuis le
1er avril 2009) d’effectuer les évaluations de toutes les dépenses de programme directes
du Ministère, y compris les programmes de subventions et de contributions. ZIE relève
du Comité d’évaluation ministériel, qui est coprésidé par les sous-ministres et le sousministre délégué du Ministère.
L’évaluation du Programme de partenariat mondial (PPM) fait partie du plan
d’évaluation quinquennal approuvé du Ministère. Conformément à la Politique du SCT,
l’évaluation a pour objectif d’évaluer la pertinence et le rendement du PPM et de
recenser les enseignements tirés sur le plan de l’efficience, de l’efficacité et de
l’économie de son exécution. La présente évaluation s’adresse particulièrement au
gouvernement du Canada (GC), à la haute direction du MAÉCI et au public canadien.
1.1
Contexte
Le Partenariat mondial contre la prolifération des armes de destruction massive (ADM)
et des matières connexes a été lancé en 2002 au Sommet du G8 à Kananaskis
(Canada). Ce Partenariat a été établi pour contrer les risques liés aux achats par des
acteurs non-étatiques et étatiques d’armes de destruction massive (ADM) et d’autres
matières connexes qui sont restés de l’ère de la guerre froide, principalement en Russie
et dans les pays de l’ex-Union soviétique. Le Sommet à Kananaskis a donné lieu à une
nouvelle forme de collaboration internationale en matière de non-prolifération en vue de
détruire et de sécuriser les ADM et d’en empêcher l’acquisition par des terroristes et
des États suscitant des préoccupations au plan de la prolifération, principalement en
Russie et dans les pays de l’ex-Union soviétique. À cette fin, le Partenariat a réussi à
recueillir plus de 20 milliards de dollars pour appuyer la coopération internationale et les
programmes, y compris 10 milliards de dollars des États-Unis, deux milliards de dollars
de la Russie et un milliard de dollars du Canada.1 Depuis 2002, 17 autres pays se sont
joints au PM, qui compte maintenant 24 membres.2
Initialement, les programmes du Partenariat mondial visaient à réduire les risques en
matière de prolifération et de sécurité en Russie et en ex-Union soviétique. Ces pays
avaient été identifiés comme étant des sources majeures d’ADM et de matières et de
1
Sommet du G8 à Kananaskis, Canada, 2002 http://www.international.gc.ca/gppppm/background_apercu.aspx?lang=fra&view=d#Menace
2
Actuellement, le Programme de partenariat mondial compte 24 partenaires : l’Australie, la Belgique, le Canada,
la République tchèque, le Danemark, l’Union européenne, la Finlande, la France, l’Allemagne, l’Irlande, l’Italie, le
Japon, le Kazakhstan, le Mexique, les Pays-Bas, la Nouvelle-Zélande, la Norvège, la Pologne, la République de
Corée, la Fédération de Russie, la Suède, la Suisse, l’Ukraine, le Royaume-Uni, et les États-Unis.
Janvier 2013
1
connaissances connexes, et leur sécurité avait été compromise par la dissolution de
l’ex-Union soviétique et par la crise financière qui s’en est suivie. Plus particulièrement,
les États membres du PM avaient déterminé quatre secteurs prioritaires pour les
programmes en Russie et en ex-Union soviétique : i) la destruction d’armes chimiques;
ii) le démantèlement des sous-marins nucléaires déclassés; iii) l’élimination des
matières fissiles; et iv) l’emploi d'anciens spécialistes de l’armement.
Peu après son établissement, les membres du PM se sont engagés à se réunir
périodiquement pour examiner les progrès réalisés sur le plan de la planification et de la
mise en œuvre des projets de coopération, ainsi que pour examiner les nouvelles
priorités et s’assurer que les activités de programme sont harmonisés aux objectifs liés
de sécurité internationale. Au Sommet du G8 de 2007 à Heiligendamm (Allemagne),
par exemple, il a été signalé que le PM, tout en continuant d’être déterminé à réaliser
ses objectifs en Russie, devait évoluer afin de répondre aux menaces émergentes à la
sécurité mondiale posées par les terroristes, les acteurs non-étatiques et les États qui
suscitent des préoccupations en matière de prolifération et qui veulent acquérir des
armes chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires (CBRN).3 À ce Sommet, les
dirigeants du G8 ont par ailleurs encouragé les États membres du PM à appuyer la
Résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU).4 Au Sommet du G8
à Toyako (Japon), les États membres du PM sont convenus d’inclure, au cas par cas,
les nouveaux bénéficiaires et les états donateurs qui souscrivent aux principes et aux
lignes directrices du PM pour répondre aux risques de prolifération des ADM à l’échelle
de la planète.5
Au Sommet de 2010 à Muskoka (Canada), les dirigeants du G8 ont reconnu les progrès
réalisés en Russie en vue de réaliser les objectifs déclarés au Sommet de 2002 à
Kananaskis sur le plan de la destruction des armes chimiques et du démantèlement des
sous-marins nucléaires, entre autres, et encouragé de nouveau le Partenariat mondial à
accroître le nombre de ses membres pour favoriser l’exécution des programmes à
3
Sommet de Heiligendamm (2007). Examen du Partenariat mondial.
http://www.canadainternational.gc.ca/g8/summit-sommet/2007/global_partnership_reviewexamen_partenariat_mondial.aspx?lang=fra&view=d
4
Le Conseil de sécurité des Nations Unies a adopté à l’unanimité la Résolution 1540 en avril 2004 en vertu du
chapitre VII de la Charte des Nations Unies qui reconnaissait que la prolifération des ADM et de leurs vecteurs
constituait une menace pour la paix et la sécurité internationales. La Résolution 1540 du CSNU prévoyait que
tous les États membres des NU avaient l’obligation impérative d’adopter une législation destinée à prévenir la
prolifération des armes nucléaires, chimiques, biologiques et de leurs vecteurs et de mettre en place des
dispositifs intérieurs de contrôle appropriés. Alors que les instruments juridiques internationaux précédents
ciblaient les activités des acteurs étatiques, la Résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies portait
sur la responsabilité de l’État pour régler la menace posée par les acteurs non-étatiques, y compris les terroristes
et les trafiquants d’ADM et de matières servant à leur fabrication.
5
Sommet de Toyako (2008). Rapport sur le Partenariat mondial du G8.
http://www.canadainternational.gc.ca/g8/summit-sommet/2008/g8_global_partnershippartenariat_mondial_g8.aspx?lang=fra&view=d
Janvier 2013
2
l’échelle mondiale.6 Plus important encore, les dirigeants ont reconnu la menace
constante que pose la prolifération des ADM à l’échelle mondiale et la nécessité pour le
Partenariat mondial de poursuivre les conjointement les efforts afin de continuer à
contrer les menaces dans les années à venir. On a demandé à des experts de haut
niveau d’évaluer les résultats du Partenariat mondial jusqu’à présent afin de s’en servir
comme point de départ pour élaborer des options pour la programmation et le
financement au-delà de 2012, cibler la sécurité nucléaire et radiologiques, la
biosécurité, la mobilisation des scientifiques et faciliter la mise en œuvre de la
Résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU), de même que la
participation possible de nouveaux pays à l’initiative.7 Au Sommet de Deauville (France)
en 2011, les membres du PM ont déclaré que les priorités identifiées au Sommet de
Kananaskis en 2002 pour la Russie avaient été largement atteintes et recommandaient
que le mandat soit prolongé au-delà de 2012 avec un accent accru sur l’expansion
mondiale8. Les quatre nouvelles priorités du Partenariat mondial ont été confirmées à
Muskoka :
•
•
•
•
sécurité nucléaire et radiologique;
sécurité biologique;
mobilisation des scientifiques;
mise en œuvre de la Résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies
(CSNU) 1540.
1.2
Programme de partenariat mondial du Canada
1.2.1
Mandat et objectifs du Programme
Suivant le Sommet à Kananaskis en 2002, le gouvernement du Canada (GC) s’est
engagé à fournir une contribution à hauteur d’un milliard de dollars sur 10 ans et à
établir un PPM au MAÉCI afin de gérer la réalisation de cet engagement. Le mandat
général du PPM depuis sa création consistait à réduire la menace que les ADM et les
matières servant à leur fabrication et à l’expertise connexe posent aux Canadiens et à
la communauté internationale. Ce mandat a été exécuté par la mise en œuvre de
projets avec les pays du G8 et les membres du Partenariat mondial, initialement en
6
Sommet de Muskoka (2010). Rapport sur le Partenariat mondial du G8.
http://www.canadainternational.gc.ca/g8/summit-sommet/2010/muskoka-globalpartnershipmuskoka.aspx?lang=fra&view=d
7
Sommet de Muskoka (2010). Rapport sur le Partenariat mondial du G8. Déclaration du G8 à Muskoka – Reprise
et renaissance. http://www.canadainternational.gc.ca/g8/summit-sommet/2010/muskoka-declarationmuskoka.aspx?lang=fra&view=d
8
Sommet de Deauville (2011). Évaluation et options pour la programmation future.
http://www.canadainternational.gc.ca/g8/summit-sommet/2011/Annex7-G8GlobalPartnershipAssessmentandOptionsforFutureProgramming.aspx?lang=fra&view=d
Janvier 2013
3
Russie et en ex-Union soviétique et, depuis 2009, dans d’autres régions géographiques,
et déterminées au cas par cas. La Phase III du Programme (2008 à 2013) visait à
obtenir les résultats suivants :
Résultats à court et à moyen terme
•
•
•
•
•
Destruction des ADM et des matières connexes;
Protection des matières d’ADM et des installations;
Amélioration de l’emploi durable pour les anciens scientifiques de l’armement
(ASA);
Réduction des risques environnementaux et des risques pour la santé;
Avantages industriels et scientifiques accrus pour le Canada
Résultats à long terme
•
•
•
1.2.2
Réduction de la menace posée par les ADM aux Canadiens et aux intérêts
canadiens;
Renforcement du régime international de non-prolifération, de contrôle des
armements et de désarmement (NCAD) et un environnement international plus
sûr;
Amélioration de l’image et du prestige du Canada à l’échelle internationale par la
coopération et la coordination internationales des activités.
Évolution de la programmation des portefeuilles du PPM
Au cours de la dernière décennie, le PPM a exécuté son mandat, appuyé par un certain
nombre de portefeuilles de programmes harmonisés aux priorités thématiques du
Partenariat mondial. Pendant la mise en œuvre du Programme, de nouveaux
portefeuilles ont été créés pour répondre aux priorités du contexte de la sécurité
internationale en évolution; les portefeuilles existants ont été resserrés et la
programmation a pris fin graduellement, puisque les résultats escomptés avaient été
atteints et que le Canada s’était acquitté de ses engagements internationaux.
La programmation initiale du PPM a été mise en œuvre à l’aide de quatre portefeuilles
qui reflétaient les priorités déclarées du Partenariat mondial au Sommet à Kananaskis,
soit : 1) la sécurité nucléaire et radiologique (SNR); 2) la destruction des armes
chimiques (DAC); 3) la réorientation des anciens scientifiques de l’armement (RASA); et
4) le démantèlement des sous-marins nucléaires (DSN). Un cinquième portefeuille, la
non-prolifération biologique (NPB), qui faisait partie initialement du portefeuille de la
RASA, a été ajouté à la série des programmes des portefeuilles du PPM en 2007.
Janvier 2013
4
Le PPM avait également été chargé d’administrer la contribution du Canada au Compte
de la sûreté nucléaire et au Fonds pour le sarcophage de Tchernobyl, gérés tous les
deux par la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD). Le
Compte de la sûreté nucléaire avait été établi en 1992 en réponse aux préoccupations
liées aux centrales nucléaires de l’ère soviétique et la sûreté nucléaire en Europe
centrale et en Europe orientale ainsi que dans d’autres pays de l’ex-Union soviétique.
Le Fonds pour le sarcophage de Tchernobyl a été établi pour répondre aux
préoccupations concernant la sécurité nucléaire et l’environnement suite à l’explosion
de la centrale nucléaire de Tchernobyl (Ukraine) en 1986.
Après le Sommet de Deauville en 2011, le PPM ajouté un sixième portefeuille à sa
programmation, le soutien à la mise en œuvre de la Résolution 1540 du Conseil de
sécurité des Nations Unies (CSNU). Avec l’élimination progressive de la programmation
pour appuyer le démantèlement des sous-marins nucléaires et la destruction des armes
chimiques en Russie, la série de portefeuilles de programmes du PPM a été de
nouveau restructuré en 2012, retenant la SNR et la NPB comme domaines de
programmation distincts, et le portefeuille de la NPB a été renommé Sécurité biologique
(BIO). Le portefeuille de la RASA a été renommé et réorienté sur la mobilisation des
scientifiques et la lutte contre la prolifération des connaissances concernant les ADM.
Le portefeuille de la mobilisation des scientifiques (PMS) et la Résolution 1540 du
Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) étaient des domaines transversaux de
programmation qui appuyaient et complétaient des initiatives des portefeuilles de la
SNR et de BIO. L’unité de la programmation de la Résolution 1540 poursuit l’exécution
de certains des travaux qui restent à faire en matière de destruction d’armes chimiques
en Russie et en Libye.
1.2.3
Évolution des autorisations de financement du PPM
Depuis 2002, le PPM a évolué graduellement à travers différentes phases, au fil de
différentes présentations distinctes au Conseil du Trésor (CT), de nouvelles modalités
et conditions, d’enseignements tirés des projets et d’initiatives terminées, et de
recommandations découlant d’un certain nombre de vérifications et d’évaluations
réalisées après chaque phase. Le financement pour les cinq premières années du
Programme (2003-2004 à 2007-2008) avait été accordé suite à une présentation au CT
en 2003. Des présentations subséquentes au CT ont permis d’établir un fonds spécial
de projet pour le PPM et d’entreprendre des projets dans les quatre domaines
prioritaires initiaux.
Suite aux constatations positives de l’évaluation sommative de 2007, qui a porté sur les
Phases I et II du PPM, le CT a approuvé la Phase III du PPM en juin 2008, y compris
les nouvelles modalités autorisant le versement de contributions aux institutions
multilatérales, intergouvernementales et internationales, aux pays membres du G8 et à
d’autres gouvernements du Partenariat mondial pour des initiatives liées à la
Janvier 2013
5
destruction, l’élimination et la sécurisation des ADM et/ou des matières connexes, de
l’équipement, de la technologie et du savoir-faire servant à leur fabrication.
En juin 2009, le PPM a été autorisé à élargir sa programmation à l’échelle
internationale, conformément aux décisions prises au Sommet de Toyako. L’utilisation
du reste du financement du PPM jusqu’à hauteur de 50 millions de dollars pour les
programmes de réduction de la menace dans les pays et les régions à l’extérieur de
l’ex-Union soviétique a été autorisée. En 2009, le CT a également approuvé une
dépense de 39 millions de dollars pour la construction, le déclassement et la
certification d’une installation de bioconfinement de trois étages en République kirghize,
aux termes des modalités de la Phase III du PPM. Ce montant a été majoré
ultérieurement à 57 millions de dollars.
En février 2011, le PPM a demandé et obtenu l’autorisation pour une affectation
théorique pouvant aller jusqu’à 42 millions de dollars pour financer la programmation en
Asie, dans les Amériques, au Moyen-Orient, et en Afrique. Cette autorisation a été
accordée conformément à la décision des dirigeants des G8 au Sommet de 2010 à
Muskoka visant l’élargissement de la programmation du Partenariat mondial (PM) à
l’extérieur de la Russie et de l’ex-Union soviétique.
1.3
Ressources du Programme
Dès le début du PPM, l’engagement du Canada à hauteur d’un milliard de dollars sur
dix ans avait été réparti entre les quatre priorités de programmation comme suit :
•
•
•
•
Démantèlement des sous-marins nucléaires - 300 millions de dollars
Destruction des armes chimiques - 300 millions de dollars
Sécurité nucléaire et radiologique - 160 millions de dollars
Réorientation des anciens scientifiques de l’armement - 180 millions de dollars
Il s’agissait d’affectations théoriques (y compris 60 millions pour les frais de
fonctionnement) et, au fur et à mesure de l’évolution du Programme, elles ont été
examinées et rajustées afin de mieux refléter les besoins changeants et l’évolution des
priorités (p. ex. programme de non-prolifération biologique (NPB)).
La Phase III du PPM (2008 à 2013) a reçu du financement approuvé à hauteur de
457 millions de dollars sur cinq ans en se fondant sur les sources suivantes :
•
•
Fonds réservés dans le cadre financier pour le PPM, incluant les fonds de
l’enveloppe de l’aide internationale (EAI) - 369 millions de dollars;
Fonds réservés dans le cadre financier pour l’élimination du plutonium 65 millions de dollars;
Janvier 2013
6
•
Fonds des niveaux de référence actuels du MAÉCI pour le PPM - 23 millions de
dollars.
Le tableau 1 présente les affectations théoriques9 au crédit 10 dans le cadre de la
Phase III du PPM (en millions de dollars10). Le montant alloué aux termes du crédit 1,
coûts de fonctionnement, s’établissait à 64 123 500 millions de dollars, et 300 000 $ ont
été alloués au crédit 5, immobilisations.
Tableau 1 : PPM – Affectations théoriques au crédit 10 dans le cadre de la
Phase III
Crédit 10 – paiements de
transfert
2008-2009
2009-2010
2010-2011
2011-2012
2012-2013
Réorientation des anciens
scientifiques de l’armement
11 750
6 230
5 500
10 800
8 200
42 500
Sécurité nucléaire et
radiologique
38 280
21 480
31 055
32 750
39 555
163 120
Démantèlement des sousmarins nucléaires
13 725
19 725
14 625
16 625
15 325
80 025
7 000
14 500
2 800
27 305
24 500
101 305
70 755
61 955
79 180
87 480
87 580
386 950
Non-prolifération biologique 11
Total crédit 10
Total
11
Une grande partie du financement pour la Phase III a été allouée à des projets
similaires aux activités de programme précédentes, qui avaient été bien définies dans le
cadre des phases antérieures. Une certaine souplesse a toutefois été accordée dans le
cadre de la Phase III afin de permettre au Programme de mieux répondre aux
occasions et aux priorités émergentes, au fur et à mesure de l’évolution des évaluations
de la menace et de la situation internationale. Toutefois, le budget de la Phase III ne
fournit pas de détails sur les projets futurs ou les autres projets. D’autres détails seront
fournis dans le cadre du processus annuel d’examen des priorités du PPM et seront
approuvés conformément au processus d’approbation de projet du Programme.
9
Un certain nombre de modifications ont été apportées au budget alloué initialement à la suite aux examens des
programmes ministériels et des réaffectations pour des besoins urgents.
10
Le financement de la filière de la destruction des armes chimiques, jusqu’à concurrence de 120 millions de
dollars, a été approuvé suite à une présentation distincte au CT pour Kizner en 2007.
11
Le budget pour la filière de la non-prolifération biologique a été augmenté suite à une présentation distincte au
CT concernant la construction d’un laboratoire biologique en République kirghize.
Janvier 2013
7
1.4
Mécanismes de mise en œuvres et partenaires
Le PPM utilise une variété de mécanismes pour la mise en œuvre de ses projets à
l’étranger, y compris :
•
•
•
mécanismes de prestation multilatérale
mécanismes de prestation par des donateurs bilatéraux
mécanismes de prestation par des bénéficiaires bilatéraux
Des exemples de mécanismes de prestation multilatérales incluent : l’Agence
internationale de l’énergie atomique (AIEA) et les mécanismes d’exécution de la BERD.
Pour ce qui est des mécanismes de prestation par des donateurs bilatéraux (pays
tiers) : les É.-U., le Royaume-Uni, et la Norvège. Des mécanismes de prestation par
des bénéficiaires bilatéraux ont été utilisés en Russie et en République kirghize.
L’expansion géographique du PPM offrira de nouvelles occasions d’élargir le
Partenariat mondial et sa portée et d’identifier de nouveaux partenaires.
1.5
Gouvernance du Programme
La Direction générale du Programme de partenariat mondial (GPX et par la suite IGX),12
qui avait été créée au MAÉCI en septembre 2002, relevait du ministre des Affaires
étrangères. Le Programme est administré exclusivement par le MAÉCI. En 2010, IGX a
été remplacée par la Direction générale des programmes majeurs du MAÉCI (IGD) et
regroupait le PPM, la Direction des Programmes d'aide au renforcement des capacités
et la Direction du crime international et du terrorisme, sous la direction d’un directeur
général relevant du sous-ministre adjoint (SMA), Secteur de la sécurité internationale
(IFM). En 2012, la Direction a été renommée Direction de la non-prolifération et de la
réduction de la menace (IGD) et la Direction du Programme de partenariat mondial
(IGA) y a été intégrée.
Jusqu’en juin 2012, le directeur général de la Direction générale de la non-prolifération
et de la réduction de la menace (IGD) était appuyé par deux directeurs du PPM et un
conseiller principal en politiques responsable des affaires ministérielles et des activités
de communication. Un des directeurs (IGA) était responsable du portefeuille de la NPB,
ainsi que de la politique de programme et des finances, et l’autre directeur (IGB) était
responsable des portefeuilles de la DAC, de la RASA, de la SNR, du PDSN, du Fonds
pour le sarcophage de Tchernobyl ainsi que des activités des ressources humaines. Un
des postes de directeur a été aboli en 2012 suite à une mesure de réduction des coûts
prise par le Ministère en réponse au Plan d’action pour la réduction du déficit (PARD)
du Canada.
12
Direction générale du programme de partenariat mondial se nommait GPX avant d’être renommée IGX et
finalement IGA.
Janvier 2013
8
Depuis la création du Programme, les portefeuilles étaient gérés par un gestionnaire
principal de programme (GPP), appuyés par un personnel restreint d’agents de projets
et, au besoin, d’entrepreneurs ayant une expertise spécialisée. Jusqu’en 2012, le
Programme comptait six GPP; toutefois, ce nombre est passé à trois à l’été 2012 suite
à la plus récente restructuration de celui-ci; les portefeuilles de la mobilisation des
scientifiques et de la Résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU)
ont été transformés en initiatives transversales afin d’appuyer le portefeuille de la
biosécurité (BIO), celui de la SNR, l’achèvement du PDSN et l’élimination progressive
du programme de DAC.
Jusqu’en 2010, les politiques et la programmation du PPM étaient orientées par deux
groupes consultatifs composés de hauts fonctionnaires d’autres ministères
gouvernementaux : le Groupe consultatif sur le Partenariat mondial (GCPM) et le
Groupe consultatif sur les sciences, la technologie et le commerce (GCSTC), présidés
par le directeur général de IGX. Le GCPM avait pour mandat de fournir des conseils
stratégiques et de s’assurer que les intérêts canadiens pertinents et les priorités étaient
pris en compte au moment de la sélection et de la prestation des projets du PPM. Le
GCSTC offrait une tribune pour discuter des aspects internationaux de la science, de la
technologie et du commerce de l’enveloppe de la RASA/du PMS pour assurer que les
projets reflétaient les priorités du Canada en recherche et développement (R et D). Ces
groupes consultatifs ont été démantelés en 2010 parce qu’ils étaient considérés comme
étant inefficaces et ne contribuant pas à l’orientation du Programme.
Services de soutien au Programme
À l’Administration centrale du MAÉCI, à Ottawa, le PPM était appuyé par la Direction
des services aux programmes (IXS), qui était chargée de la planification et de
l’établissement des rapports sur les programmes de sécurité internationale du MAÉCI.
La Direction a servi de centre d’excellence en matière de programmation en faisant la
promotion de pratiques de gestion cohérentes et uniformes; en fournissant un soutien
pour gérer les finances et le Programme; en aidant à l’élaboration d’outils de mesure du
rendement; et en répertoriant les pratiques exemplaires. Grâce à IXS, le PPM a reçu du
soutien à temps plein du conseiller juridique du ministère de la Justice pour toutes les
questions stratégiques ayant des implications juridiques, du soutien pour les
négociations et des services d’examen pour les documents juridiques. IXS a été
démantelé en 2012 dans le cadre du Plan d’action pour la réduction du déficit (PARD)
du Canada.
En plus du soutien foruni par IXS à Ottawa, le PPM maintenait une faible présence à
Moscou, avec des employés dévoués affectés à l’ambassade du Canada, dont un
employé canadien (EC) et quatre employés recrutés sur place (ERP).13 Ces agents ont
13
Au fil du temps, l’effectif d’ERP à Moscou a changé; à différentes étapes de la mise en œuvre du Programme, il
a compté de un à quatre employés. En 2012, il a été décidé de fermer l’unité à Moscou.
Janvier 2013
9
appuyé les gestionnaires du PPM et les entrepreneurs pour les visites sur place, la
surveillance des projets, le soutien à la gestion des projets, la liaison avec les
entrepreneurs, les communications avec les représentants du gouvernement russe et
des affaires, et l’analyse et les rapports sur les modifications apportées à la politique
russe susceptibles d’avoir une incidence sur la mise en œuvre des projets et les
résultats. Suite à l’élimination progressive des programmes en Russie, il a été décidé, à
l’été 2012, de fermer le bureau de Moscou.
Janvier 2013
10
2.0
OBJECTIFS ET PORTÉE DE L’ÉVALUATION
2.1
Objectifs de l’évaluation
La présente évaluation avait pour objectif de fournir aux cadres supérieurs du MAÉCI
une évaluation fondée sur des données probantes sur la pertinence et le rendement du
PPM et de ses portefeuilles, conformément à la Politique sur l’évaluation de 2009 du
Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT). Elle visait en outre à déterminer si les
ressources du Programme avaient été optimisées au cours de la dernière décennie. À
partir d’un processus systématique de collecte de données, les activités et les projets
mis en œuvre dans le cadre du Programme ont été examinés ainsi que les résultats
respectifs obtenus. Des recommandations ont été formulées en se fondant sur les
constatations et les conclusions de l’évaluation.
Les objectifs spécifiques de l’évaluation étaient les suivants :
1. Déterminer si le PPM a répondu et continue de répondre à un besoin démontré
et s’il constitue un mécanisme approprié et efficace pour mettre en œuvre les
engagements pris par le Canada dans le cadre du Partenariat mondial;
2. Déterminer si le Programme appuie efficacement la réponse du GC aux
préoccupations internationales en matière de sécurité;
3. Déterminer la mesure dans laquelle le PPM est harmonisé aux priorités et aux
objectifs du MAÉCI et, le cas échéant, à ceux des partenaires et des
bénéficiaires, et dans quelle mesure il les appuie;
4. Déterminer si le PPM et ses sous-programmes contribuent à la réalisation des
résultats déclarés;
5. Déterminer si les systèmes actuels de gouvernance et d’affectation des
ressources sont optimaux ou si d’autres moyens, plus efficaces ou économiques,
permettraient d’atteindre des résultats semblables;
6. Tirer des enseignements et répertorier les pratiques exemplaires qui pourraient
être appliquées à des projets futurs au moment où le Programme élargit sa
portée géographique.
2.2
Portée de l’évaluation
Même si l’évaluation a porté sur la période opérationnelle du PPM depuis son
établissement (2003 à 2012), une attention particulière a été portée à la période de
programmation allant de 2008 à 2012, et à l’analyse des résultats obtenus dans le
cadre de la Phase III du Programme et suite aux autorisations obtenues à l’aide d’une
présentation au CT en 2011 en vue d’élargir la portée géographique du Programme.
Janvier 2013
11
3.0
CONSIDÉRATIONS CLÉS
3.1
Expansion géographique et évolution des priorités
Une évaluation de la pertinence et des réussites du Programme jusqu’à présent est
particulièrement opportune, au moment où le Programme effectue la transition vers un
mandat élargi à l’échelle internationale à partir de son expérience initiale en Russie et
dans les pays de l’ex-Union soviétique. Depuis septembre 2009, le PPM fonctionne
selon de nouvelles modalités qui permettent des activités de programmation liées aux
ADM partout dans le monde. Avec les autorisations de la Phase III qui arrivent à
échéance en mars 2013, les enseignements et les pratiques exemplaires tirés de
l’évaluation seront utiles aux futures activités de programmation après le
renouvellement des autorisations.
Pour tenir compte du changement de la portée géographique du Programme, les
projets actuels et les cadres de gestion ont été examinés, ainsi que leur applicabilité à
des projets de plus petite envergure dans des pays où le PPM n’a pas d’expérience
préalable et où les bénéficiaires pourraient ne pas être totalement engagés envers les
objectifs du PPM. L’évaluation a également examiné la mesure dans laquelle le PPM a
collaboré avec le réseau des missions du Canada à l’étranger, et optimisé leur
expérience et leur expertise ainsi que celles des autres programmes et autres directions
stratégiques du MAÉCI et des autres ministères gouvernementaux ayant une
expérience pertinente dans le domaine des ADM en vue de la mise en œuvre de
l’expansion mondiale du Programme.
3.2
Nouvelles exigences ministérielles concernant l’approbation
et la mise en œuvre des projets
La mise en œuvre des projets dans le cadre de son mandat d’expansion mondiale, le
Programme a dû s’adapter à de nouvelles pratiques et procédures ministérielles en ce
qui concerne l’approbation des projets. Les propositions de projet doivent être
approuvées préalablement par le ministre des Affaires étrangères avant que des
négociations soient entreprises avec les partenaires de mise en œuvre concernant les
instruments juridiques (p. ex. accords de mise en œuvre, accords de contribution,
arrangements en matière d’approvisionnement, etc.) . Le Programme a donc dû adopter
une approche plus souple sur le plan de la planification stratégique et de la mise en
œuvre de programmes. Il s’agissait d’une considération clé de l’évaluation du
rendement du Programme.
Janvier 2013
12
4.0
COMPLEXITÉ ET LIENS STRATÉGIQUES DE
L’ÉVALUATION
4.1
Multiples portefeuilles thématiques
Afin de répondre aux priorités du Partenariat mondial, le PPM s’est acquitté des
engagements du Canada en établissant d’importants portefeuilles thématiques pour la
programmation et la mise en œuvre des projets. Les activités mises en œuvre dans le
cadre de chacun des portefeuilles diffèrent sur le plan de la taille, de la complexité et
des mécanismes d’exécution. En évaluant la pertinence et le rendement du PPM,
l’équipe d’évaluation a dû examiner les questions de pertinence et de rendement au
niveau de chaque portefeuille avant d’intégrer ces informations aux autres données sur
la pertinence et le rendement de tout le Programme.
4.2
Expansion géographique et évolution du mandat du PPM
Comme il est mentionné dans la section sur le contexte, le PPM a été établi pour
concrétiser les engagements pris par le Canada dans le cadre du Partenariat mondial et
ciblait prioritairement la Russie et les pays de l’ex-Union soviétique. Au fil du temps, le
Partenariat mondial a déterminé de nouvelles priorités pour répondre à la nature en
constante évolution des menaces à la sécurité internationale que pose la prolifération
des ADM. Par conséquent, le PPM parachevait l’exécution de ses engagements initiaux
en matière de programmation tout en établissant de nouveaux volets de
programmation, en cernant de nouvelles possibilités de programmation, et en élaborant
un plan pour la programmation future. Ces changements ont accru la complexité de
l’évaluation puisqu’il a fallu évaluer non seulement les résultats obtenus par un
Programme parvenu à maturité, mais aussi les moyens avec lesquels il s’était adapté
aux priorités changeantes. Le Programme se trouve maintenant dans un contexte de
programmation relativement nouveau qui doit accorder une importance accrue à la
planification stratégique et à l’établissement de nouveaux liens entre les programmes.
4.3
Engagement des intervenants et coordination
Puisque le PPM met en œuvre de plus en plus de projets d’envergure internationale, il
est devenu essentiel de coopérer et de collaborer avec les autres programmes de
sécurité du MAÉCI ainsi qu’avec les groupes ministériels d’élaboration de politiques qui
travaillent sur les questions de non-prolifération.
Des communications accrues entre les programmes de renforcement des capacités,
par exemple, le Programme visant à renforcer les capacités de lutte contre la criminalité
(PRCLC), le Programme d’aide au renforcement des capacités antiterroristes (PARCA),
et les programmes de sécurité relevant du Groupe de travail pour la stabilisation et la
Janvier 2013
13
reconstruction (GTSR) du MAÉCI s’avèrent nécessaires pour assurer la
complémentarité entre ces programmes, optimiser les relations établies et échanger les
pratiques exemplaires.
Le Programme a également commencé à établir des relations avec des experts des
autres ministères p. ex. la Gendarmerie royale du Canada (GRC), le ministère de la
Sécurité publique Canada (SP), la Commission canadienne de sûreté nucléaire
(CCSN), l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) et l’Agence de santé
publique du (ASPC), pour n’en nommer que quelques-uns, qui ont une expertise
nationale pertinente à la programmation du PPM, mais qui n’ont pas de mandat
international. Par conséquent, l’évaluation a porté sur la façon dont le Programme a
géré ces défis de coordination et tiré profit des occasions connexes.
4.4
Promotion du commerce et du développement des affaires
Même s’ils ne figurent pas parmi ses objectifs de base, le PPM a des répercussions sur
les objectifs de promotion du commerce et sur les priorités du Ministère aux termes de
la Stratégie commerciale mondiale ainsi que sur les objectifs ministériels dans le
domaine de la science, de la technologie et de l’innovation. Le Canada est l’un des plus
importants producteurs d’uranium au monde.14 Les projets mis en œuvre dans le cadre
du portefeuille de la SNR sont susceptibles de contribuer à faire connaître le Canada en
tant que partenaire commercial responsable pour ce qui est des matériaux
radiologiques et favoriser de meilleures relations avec les pays qui ont de la difficulté à
sécuriser et/ou éliminer les matières radiologiques épuisées, y compris les pays des
régions prioritaires comme l’Asie et les Amériques. Par conséquent, l’évaluation visait à
déterminer la mesure dans laquelle le PPM s’était positionné pour exploiter les
avantages commerciaux pour le Canada découlant de sa programmation.
14
« Uranium in Canada ». World Nuclear Association 2012. http://www.world-nuclear.org/info/inf49.html
Janvier 2013
14
5.0
APPROCHE ET MÉTHODOLOGIE DE L’ÉVALUATION
La section suivante présente l’approche utilise par l’équipe d’évaluation pour évaluer les
enjeux et les questions. Pour répondre aux questions de l’évaluation, l’équipe a utilisé
une analyse qualitative et quantitative des données et différentes sources de données,
y compris l’examen de la documentation, les entrevues réalisées auprès des
intervenants clés et les visites sur le terrain.
5.1
Approche d’évaluation
Compte tenu de la pluralité des domaines de programmation, chacun avec ses
domaines de programmation, mécanismes d’exécution et défis distincts, l’approche de
l’évaluation, la méthodologie et les cadres d’établissement de rapport sur les résultats
ont été adaptés aux caractéristiques particulières des cinq portefeuilles. Comme il a été
mentionné d’emblée, l’évaluation a porté sur la Phase III du PPM, et en particulier sur la
transition vers une portée géographique élargie aux termes du mandat d’expansion
géographique accordé au Programme en février 2011. L’architecture, le modèle de
gouvernance et les mécanismes d’exécution ont été examinés au cours de l’évaluation
pour déterminer s’ils conviennent bien et s’ils sont adaptés aux occasions et aux défis
uniques associés à l’élargissement du mandat du PPM.
5.2
Matrice d’évaluation
Une matrice d’évaluation a été élaborée en fonction des enjeux et des questions de
l’évaluation documentées dans le mandat de l’évaluation, ainsi que sur les
commentaires reçus de la part des intervenants ministériels. La matrice d’évaluation
présente les enjeux, les questions qui y sont associées, les indicateurs de rendement
connexes, les sources des données et les techniques de collecte des données. Cette
matrice sert d’outil principal pour la conception des instruments de collecte de données
et la production des rapports sur les constatations de l’évaluation.
5.3
Méthodologie de l’évaluation
5.3.1
Collecte de données primaires
Entrevues auprès des principaux informateurs
Des entrevues en personnes par téléphone ont été menées auprès de 94 intervenants
environ, y compris des représentants d’un grand nombre d’organisations canadiennes
et internationales, par exemple :
Janvier 2013
15
États-Unis
• Département d’État
• Département de la Défense
• Conseil de sécurité nationale
• Département de l’Énergie
• Stimson Centre
• Cooperative Threat Reduction Support Centre (CTRSC)
• Gregg Security Services
Fédération de Russie et Ukraine
• Ministère de la Défense de la Fédération de Russie
• Centre international des sciences et de la technologie (CIST)
• Centre pour la science et la technologie de l’Ukraine (CSTU)
• Agence fédérale russe pour l'énergie nucléaire (ROSATOM)
• Institut de physique nucléaire de Saint-Pétersbourg (IPNSP)
• Institut de physique théorique et expérimentale (IPTE)
• Institut panrusse de recherche scientifique de physique technique et
d’automation
• Eleron Special Scientific and Production State Enterprise (Eleron)
• Ministère de l’Industrie et du Commerce de la Fédération russe
• Institut Kurchatov de l’énergie atomique
Royaume-Uni
• Ministère de la Défense (MOD)
• Ministère de l’Énergie et du Changement climatique
• Centre d’information, de formation et de recherches sur la vérification
(VERTIC)
• Programme pour les centres nucléaires fermés (PCNF)
France
• Organisation mondiale de la santé animale (OIE)
Suisse
• Organisation mondiale de la Santé (OMS)
Visites sur place
Compte tenu de la nature, de la portée, du caractère délicat des questions à examiner,
et de la nécessité d’évaluer les résultats obtenus, l’équipe d’évaluation a effectué trois
visites sur place : aux É.-U., au Royaume-Uni et en Russie. Ces visites ont facilité la
collecte des données et des preuves sur la pertinence et le rendement de la
programmation de chaque portefeuille et du Programme dans son ensemble. La
possibilité de réaliser des entrevues en personne auprès des partenaires, des
Janvier 2013
16
intervenants et des bénéficiaires a permis de mieux évaluer l’efficacité du PPM et des
projets mis en œuvre en Russie et en ex-Union soviétique.
5.3.2
Collecte de données secondaires
Examen des dossiers et de la documentation
Les dossiers, les documents et la documentation pertinents ont été examinés afin
d’évaluer la pertinence et le rendement du PPM et de ses portefeuilles individuels. Ils
comprenaient notamment les rapports et les études descriptifs et analytiques, les
vérifications et évaluations précédentes du Programme, les documents de planification
et d’établissement de la portée pertinents, les plans de communication, les stratégies et
les outils, les plans d’activités, les notes de service, les comptes rendus de réunion, les
notes d’information, les accords, les documents de décision, les publications et autres
documents de politiques.
Examen de la documentation
L’équipe d’évaluation a également examine les rapports et les publications des autres
pays, partenaires et bénéficiaires, les établissements d’enseignement ainsi que les
groupes de réflexion, ce qui a aidé à mieux comprendre la justification de chacun des
sous-programmes (portefeuilles).
Janvier 2013
17
6.0
LIMITES DE LA MÉTHODOLOGIE
Bien que les approches méthodologiques utilisées aient été adéquate pour faire rapport
sur la pertinence et le rendement du PPM, il y avait toutefois certaines limitations
inhérentes à la méthodologie de l’évaluation. Ces limitations et leurs mesures
d’atténuation respectives sont décrites brièvement dans les paragraphes suivants.
Attribution des résultats et des réussites
L’élargissement de la portée et l’augmentation du nombre d’États membres du
Partenariat mondial, de même que la mise en œuvre de projets conjoints p. ex. le
Canada avec les É.-U., (projets de SNR et de PDSN); Russie, É.-U. et Royaume-Uni
(projets de DAC); Japon et Corée (PDSN et construction d’une voie ferrée en ExtrêmeOrient), font en sorte qu’il est plus difficile d’attribuer la réussite des projets aux efforts
du Canada. Pour surmonter cette difficulté, l’équipe d’évaluation a utilisé de multiples
sources de données, y compris des preuves documentaires (rapports des partenaires,
publications internationales) et la rétroaction des partenaires clés (É.-U. et RoyaumeUni) qui ont des connaissances et de l’expérience pour l’exécution de travaux avec
d’autres partenaires dans le cadre des projets du PPM.
Restrictions de l’accès
Le temps requis pour suivre le suivre le processus normal et accéder aux sites
sécurisés où le Canada a mis en œuvre une programmation à l’aide du PPM a fait en
sorte que l’équipe d’évaluation n’a pu effectuer de visites sur place dans le cadre de
l’évaluation pour observer les résultats obtenus grâce aux projets clés. Par conséquent,
l’équipe d’inspection a rencontré les représentants russes à l’extérieur des installations
ou mené des entrevues téléphoniques auprès d’eux. L’équipe d’inspection s’est
également fondée sur des sources documentaires (rapports des partenaires,
publications internationales) ainsi que sur les commentaires des autres partenaires
ayant des connaissances et de l’expérience pertinentes au projet bénéficiaire.
Échéancier et contraintes budgétaires
Compte tenu de l’échéancier et des contraintes budgétaires, l’équipe d’évaluation n’a pu
rencontrer les représentants de bon nombre de partenaires multilatéraux clés p. ex.
l’OIAC, l’AIEA, l’OIE et l’OMS. Pour surmonter cet obstacle, l’équipe d’évaluation a mis
à profit l’Unité de la vérification des bénéficiaires (ZIEA) du Ministère pour obtenir des
données de l’OIE et de l’OMS sur la pertinence et le rendement.
Janvier 2013
18
Comparaison internationale
Encore une fois, les délais serrés n’ont pas permis d’effectuer une analyse comparative
du rendement du Canada par rapport à celui des autres États membres du Partenariat
mondial. Pour surmonter cet obstacle, l’équipe d’évaluation s’est fondée sur les
commentaires des entrepreneurs et des consultants indépendants qui ont travaillé avec
les autres partenaires sur des projets en Russie et en ex-Union soviétique. L’équipe
d’évaluation s’est également fondée sur les rapports annuels du Groupe de travail du
Partenariat mondial (GTPM), qui présentaient les contributions financières et en nature
des pays membres.
Expansion mondiale
L’évaluation a débuté au moment où le PPM effectuait un virage; d’un Programme axé
principalement sur la Russie et l’ex-Union soviétique, il devenait un programme de
portée mondiale. Bon nombre des projets planifiés du PPM dans le cadre de
l’expansion mondiale en sont à l’étape initiale de mise en œuvre, de sorte qu’il n’y a pas
suffisamment de données pour évaluer le rendement des projets mis en œuvre suite à
l’expansion géographique du Programme. Par ailleurs, l’expansion mondiale a donné
lieu à une réorganisation majeure de la programmation des portefeuilles du PPM, de
ses structures de gouvernances, de ses mécanismes de mise en œuvre et de ses
politiques et procédures, qui en sont à différentes étapes d’élaboration et de mise en
œuvre.
Compte tenu de ce qui a été mentionné précédemment, l’équipe d’évaluation a mis
l’accent sur des facteurs qui contribuent à promouvoir l’atteinte des résultats, une fois
l’autorisation finale accordée pour la mise en œuvre du Programme, y compris :
•
•
•
L’harmonisation entre la programmation propose du PPM, les engagements
internationaux du Canada et les priorités du Partenariat mondial;
La mesure dans laquelle les enseignements tirés en Russie et les pratiques
exemplaires des autres programmes de sécurité internationaux ont été intégrés
au processus de planification;
La mesure dans laquelle les possibilités de synergie entre les portefeuilles du
PPM et les autres programmes de sécurité internationaux au MAÉCI ont été
examinés et optimisés.
Janvier 2013
19
7.0
CONSTATATIONS DE L’ÉVALUATION
Les constatations qui suivent découlent de la triangulation de l’information provenant de
la documentation pertinente, des documents de projet et de l’examen des dossiers, des
entrevues réalisées auprès des intervenants clés ainsi que des visites sur le terrain.
Certaines questions soulevées dans la section sur la pertinence s’appliquent également
au rendement du Programme, puisque bon nombre des constatations de l’évaluation
concernent ces deux points, mais à des degrés divers.
7.1
Enjeu 1 (pertinence) : Nécessité continue du Programme
Constatation 1 :
Le Programme de partenariat mondial (PPM) du Canada
continue d’être pertinent pour contrer les menaces
identifiées par les dirigeants du G8 et pour réaliser les
engagements pris dans le cadre du Partenariat mondial au
Sommet de Kananaskis en 2002.
Même si la prévention de la prolifération des ADM préoccupe la communauté
internationale depuis des décennies, les événements du 11 septembre et la preuve que
des groupes terroristes ont tenté précédemment d’obtenir et d’utiliser des ADM souligne
l’urgence de mettre en sécurité et de réduire les stocks d’ADM. En réponse à cette
menace, les dirigeants du G8 ont lancé le Partenariat mondial pour « empêcher les
terroristes, ou ceux qui les abritent, d'acquérir ou de développer des armes nucléaires,
chimiques, radiologiques et biologiques, des missiles, ainsi que des matières,
équipements et technologies connexes ».15
Au moment où le Partenariat mondial a été établi, il a été reconnu que c’était en Russie
et en ex-Union soviétique que la menace de prolifération des ADM était la plus aiguë.
Le manque de fonds et l’entretien inadéquat des systèmes de protection physique des
installations où était stocké du matériel chimique, nucléaire, et radiologique
augmentaient les risques de sabotage et de vol. Les sous-marins décrépis de l’ère
soviétique alimentés à l’uranium hautement enrichi et les phares alimentés par des
matières hautement radioactive constituaient des menaces à la sécurité et à
l’environnement non seulement pour la Russie mais aussi pour ses voisins dans
l’Arctique. Il y avait en outre un risque potentiel que les dizaines de milliers d’anciens
scientifiques et ingénieurs de l’armement de l’ex-Union soviétique, aux prises avec le
chômage ou le sous-emploi, pourraient être tentés de vendre leur expertise à des
acteurs malicieux.
15
Sommet de Kananaskis (2002). Déclaration des dirigeants du G8. Le Partenariat mondial du G8 contre la
prolifération des armes de destruction massive et des matières connexes.
http://www.canadainternational.gc.ca/g8/summit-sommet/2002/global_partnershippartenariat_mondial.aspx?lang=fra
Janvier 2013
20
Plus important encore, la Russie n’avait pas la capacité de régler ces problèmes et de
s’acquitter de ses obligations internationales sans être aidée par la communauté
internationale. Par conséquent, les États membres du Partenariat mondial ont promis
du financement pour appuyer des projets de coopération, en commençant par la
Russie, afin de promouvoir la non-prolifération, le désarmement, la lutte contre le
terrorisme et la sûreté nucléaire.16 Les priorités qui suivent ont été établies par le
gouvernement russe et le Partenariat mondial afin d’aider à la mise en œuvre des
projets de coopération :
•
•
•
•
le démantèlement des sous-marins nucléaires déclassés;
la destruction d’armes chimiques;
la réorientation des anciens scientifiques de l’armement;
la sécurisation et l’élimination des matières nucléaires et fissiles.
La section suivante fournit un examen plus détaillé de la façon dont le PPM a répondu à
la nécessité d’aborder les principales menaces de prolifération des ADM en Russie et
dans les pays de l’ex-Union soviétique.
7.1.1
Pertinence des engagements pris envers la Russie et l’ex-Union
soviétique dans le cadre du PPM
Démantèlement des sous-marins nucléaires (DSN)
Au moment de la création du PPM, la Russie possédait environ 200 sous-marins à
propulsion nucléaire (SPN) déclassés dans ses flottes de l’Atlantique Nord et du
Pacifique qui attendaient d’être démantelés et vidangés. Ces sous-marins contenaient
généralement deux réacteurs alimentés à l’uranium hautement enrichi (UHE). La
plupart étaient dans un état de décrépitude avancée et mal protégés, ce qui posait non
seulement un risque de prolifération nucléaire mais aussi une menace
environnementale importante aux écosystèmes de l’Arctique et du Pacifique. En 2002,
le gouvernement russe a expressément demandé de l’aide à la communauté
internationale dans le cadre du Partenariat mondial. Le Canada, dans le cadre du PPM,
a accordé près de 300 millions de dollars pour le démantèlement des sous-marins
nucléaires déclassés de la Russie.
Au cours de la première année du Programme, le portefeuille du PDSN a également
contribué 32 millions de dollars au Partenariat pour l’environnement dans le cadre de la
dimension septentrionale (PEDS), un programme de la Banque européenne pour la
16
Sommet de Kananaskis (2002). Déclaration des dirigeants du G8. Le Partenariat mondial du G8 contre la
prolifération des armes de destruction massive et des matières connexes.
http://www.canadainternational.gc.ca/g8/summit-sommet/2002/global_partnershippartenariat_mondial.aspx?lang=fra
Janvier 2013
21
reconstruction et le développement (BERD) visant à régler les problèmes liés aux
déchets radioactifs et dangereux dans le nord de la Russie et dans l’Arctique.
Entre 2004 et 2010, le PPM a mis en œuvre des projets axés sur la vidange et le
démantèlement des sous-marins nucléaires au chantier naval de Zvyozdochka dans le
nord-ouest de la Russie. Ce chantier naval a été choisi en raison de la menace
potentielle posée aux écosystèmes marins de l’Arctique communs au Canada et de la
capacité du chantier d’appuyer le démantèlement et le processus de vidange des sousmarins, y compris la disponibilité de la main-d’œuvre et l’infrastructure physique
appropriée. L’infrastructure physique du chantier naval avait déjà été améliorée par les
É.-U., qui avaient mis et mis en place une installation terrestre moderne de vidange du
combustible, ce qui a permis au Canada de faire fond de l’expérience et de
l’infrastructure en place et de coordonner les activités avec les partenaires
internationaux.
Entre 2008 et 2012, des projets ont été mis en œuvre pour faciliter le transport, la
vidange et le démantèlement des sous-marins de la classe Yankee au chantier naval de
Zvezda dans la région extrême-orientale de la Russie et une contribution a permis de
construire une ligne ferroviaire de 18 km pour faciliter le transport du combustible
nucléaire irradié du chantier naval. Ce chantier naval a été choisi en raison de la
présence de sous-marins d’une classe similaire à celle des sous-marins démantelés
dans le Nord-Ouest de la Russie, ce qui a donné l’occasion au Canada de faire fond sur
l’expérience acquise dans le cadre d’autres projets du PPM et d’utiliser le reste des
fonds pour optimiser les résultats.
Programme de destruction des armes chimiques (DAC)
Aux termes de la Convention sur les armes chimiques (CAC), administrée par
l’Organisation pour l’interdiction des armes chimiques (OIAC), les États parties17 sont
tenues de détruire leurs stocks d’armes chimiques de façon écologique. On estimait
que la Russie possédait le plus important stock au monde d’armes chimiques, soit
40 000 tonnes métriques d’agents neurotoxiques mortels (comme le sarin, le soman et
l'agent VX) et d’agents vésicants, comme la moutarde et le lewisite. Un échéancier
initial pour ces activités avait été établi pour 2007, avec la possibilité d’une extension de
cinq ans.18 Même si la Russie a ratifié la CAC en 1997, il est devenu clair en 2002
qu’elle aurait besoin de soutien pour respecter l’échéancier fixé dans la CAC. Les
17
Actuellement, 188 des 196 États reconnus par les Nations Unies sont parties à la CAC. Des huit pays qui ne sont
pas parties, deux ont signé la Convention mais ne l’ont pas encore ratifiée (Burma et Israël) et six États ne l’ont
pas signé (Angola, Corée du Nord, Égypte, Somalie, Soudan du Sud et Syrie).
18
La date d’échéance initiale avait été établie à 10 ans après la ratification de la Convention par le nombre d’États
parties requis pour son entrée en vigueur. La CAC est entrée en vigueur en 1997 et le délai initial de destruction
avait été fixé en 2007. http://www.opcw.org/fr/convention-sur-linterdiction-des-armes-chimiques/articles/article-iobligations-generales/
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22
dirigeants du G8 ont déterminé que la destruction d’armes chimiques en Russie était
une priorité clé pour le Partenariat mondial et souligné la nécessité d’apporter une aide
internationale à la Russie afin qu’elle puisse s’acquitter de ses obligations aux termes
de la CAC. En raison des défis posés par sa capacité d’éliminer ses stocks d’armes
chimiques, la Russie a obtenu de l’OIAC, en 2007, une prolongation officielle jusqu’en
avril 2012.
Dans le cadre du portefeuille de DAC du PPM, le Canada a contribué à la construction
de deux usines de destruction d’armes chimiques (UDAC) à Shchuch’ye et à Kizner en
fournissant de l’équipement essentiel et en contribuant à la mise au point des
infrastructures clés, comme les voies ferrées et les systèmes d’alerte rapide. Le
Canada considérait que les usines à Shchuch’ye et Kizner étaient des priorités puisque
c’est à ces endroits que la Russie entreposait la plupart de ses stocks d’agents
neurotoxiques mortels facile à transporter et qui par conséquent posaient une menace
considérable à la sécurité internationale.
Réorientation des anciens scientifiques de l’armement (RASA)
Suite à la dissolution de l’ex-Union soviétique, des dizaines de milliers d’anciens
scientifiques de l’armement (ASA) et d’ingénieurs ayant les connaissances nécessaires
pour concevoir et construire des ADM se sont retrouvés sans emploi ou sous-employés
et, par conséquent, moins capables de subvenir à leurs besoins et à ceux de leurs
familles. Dans de telles circonstances, on craignait que certains de ces scientifiques
soient tentés de vendre leur expertise à des organisations terroristes ou à des pays qui
soulèvent des inquiétudes sur le plan de la prolifération. Cette menace a été exacerbée
du fait que la Russie n’avait plus la capacité de maintenir le financement des activités
de recherche dans les centres nucléaires fermés et qu’il était plus difficile de restreindre
les déplacements des scientifiques qui avaient une connaissance et une expertise
scientifique de nature sensible. C’est en réponse à cette préoccupation que la
participation des ASA à des projets pacifiques et la création d’emplois durables à leur
intention ont figuré parmi l’une des quatre priorités établies au Sommet à Kananaskis.
Les contributions canadiennes à ce domaine de programmation ont été faites
principalement par l’intermédiaire de deux centres de recherche scientifique de nonprolifération : le Centre international des sciences et de la technologie (CIST) à Moscou
et le Centre des sciences et de la technologie (CSTU) à Kiev, en Ukraine. Ces
institutions intergouvernementales de non-prolifération ont coordonné les efforts de
nombreux gouvernements occidentaux, organisations internationales et industries du
secteur privé pour fournir aux ASA des occasions d’entreprendre de la recherche, en
collaboration avec des scientifiques du monde entier.
Dans le cadre de sa participation au CIST et au CSTU, et grâce à son programme
d’ASA, le Canada a demandé à des individus, des institutions, des ONG et des
Janvier 2013
23
entreprises de devenir partenaire pour chacun de ces centres. Les partenaires
financeraient directement ou cofinanceraient des projets de recherche et
développement (R et D) auxquels participeraient des ASA. Le Canada a également
financé des ateliers organisés par le CIST et le CSTU pour fournir une tribune aux
entreprises et aux organisations canadiennes et leur donner l’occasion de rencontrer
les scientifiques de l’ex-Union soviétique, échanger de l’information et examiner les
possibilités de collaboration future, et contribuer ainsi à réduire les risques de
prolifération.
En plus du financement accordé au CIST et au CSTU, le Canada a également
contribué au financement du Programme pour les centres nucléaires fermés (PCNF) du
Royaume-Uni, qui embauchait lui aussi des scientifiques des centres nucléaires fermés
de la Russie.
Sécurité nucléaire et radiologique (SNR)
Les vastes stocks hérités de la Russie à la fin de la guerre froide posaient une menace
de prolifération considérable. De ces stocks, on estimait que moins de 25 p. cent étaient
protégés adéquatement contre les vols et le sabotage et posaient, par conséquent, un
risque énorme à la sécurité de la Russie ainsi qu’à celle de la communauté
internationale. La gravité de la menace a été amplifiée par les rapports de vols de
matières nucléaires en ex-Union soviétique et la médiatisation de bon nombre de
saisies de matières nucléaires de l’ex-Union soviétique en Europe au début des années
1990. Seulement en 1993, le ministre des Affaires étrangères de la Russie a rapporté
8 793 crimes liés au vol ou à la vente de nombreux types d’ADM, y compris des
substances nucléaires.19 Entre 1993 et 2002, l’AIEA avait saisi dans sa base de
données plus de 500 cas confirmés de trafic illicite de matières nucléaires, dont la
plupart pouvaient être retracées jusqu’en Russie.20
C’est dans ce contexte que le Canada a créé le portefeuille de la sécurité nucléaire et
radiologique (SNR) dans le cadre du PPM, qui traitait le problème dans six volets de
programmation : 1) protection matérielle des matières nucléaires; 2) sécurité
radiologique 3) élimination du plutonium; 4) sécurité frontalière et prévention du trafic
illicite de matériel nucléaire; 5) transport sûr des matières nucléaires et 6) contributions
à des Fonds et des organisations internationaux. La description des thèmes de
programmation principaux de chacun des portefeuilles est fournie ci-dessous.
19
Mark Fitzpatrick, 2007. « Pakistan, A.Q. Khan and the Rise of Proliferation Networks: A Net Assessment »,
p. 122.
20
AIEA (2012) « ITDB Fact Sheet – 2012 », http://www-ns.l’AIEA.org/downloads/security/itdb-fact-sheet.pdf
Janvier 2013
24
Protection physique des matières nucléaires
Par l’intermédiaire du PPM, le Canada a établi un partenariat avec l’Agence fédérale
russe pour l'énergie nucléaire (Rosatom) afin d’accroître la sécurité dans six
installations qui abritent des matières nucléaires pouvant servir à la fabrication d’armes
de destruction massive vulnérables (catégorie 1 de l’AIEA). Des mesures comme
l’amélioration des contrôles de l’accès et des capacités de détection ont été prises dans
l’intention de rendre ces installations conformes aux normes de sécurité de l’AIEA.
Sécurité radiologique
La programmation sur la sécurité radiologique mise en œuvre par le PPM ciblait
principalement la sécurité des générateurs thermoélectriques radioisotopiques (GTR),
qui utilisent du matériel hautement radioactif comme source d’énergie pour les phares
dans les régions côtières éloignées de la Russie. En 2000, le gouvernement russe a
reconnu l’importance des risques à la sécurité et à l’environnement posés par les GTR,
que l’on estime à 1 000 en Russie et chez ses voisins de l’Arctique, et déclaré son
engagement à les déclasser et à les remplacer par d’autres sources d’énergie.
Le Canada a initialement répondu à cette menace en contribuant à l’élaboration d’un
Plan directeur en matière de GTR pour la Russie, piloté par l’Institut Kurchatov, une
institution russe de recherche et développement dans le domaine de l’énergie nucléaire.
Dans le cadre du Plan directeur en matière de GTR, l’inventaire complet des GTR a été
dressé, de même que leur emplacement et leur état, ce qui a aidé à déterminer
l’ampleur des travaux nécessaires pour leur démantèlement et leur élimination. Le
Canada a en outre appuyé, en coopération avec la Norvège et les É.-U., dans le cadre
de l’Initiative mondiale de réduction de la menace nucléaire (IMRMN),21 la fabrication de
conteneurs blindés et de treuils (VNIITFA) pour le démantèlement et l’élimination des
GTR.
Élimination du plutonium
La programmation du PPM pour l’élimination du plutonium appuyait principalement la
mise en œuvre de l’Accord sur l’élimination du plutonium conclu entre la Russie et les
É.-U., lequel prévoyait la destruction des surplus de stocks de plutonium de qualité
militaire. Dans le cadre du portefeuille de programmation de la SNR, le Canada a
contribué à la sélection d’un projet, piloté par les É.-U. et terminé en collaboration avec
cinq autres donateurs, en vue de fermer la dernière installation de production de
plutonium à Jeleznogorsk. Le Canada a aussi contribué à la construction d’une centrale
alimentée au combustible fossile pour remplacer l’ancienne installation, qui était la seule
21
L’Initiative mondiale de réduction de la menace (IMRM) est un programme de la National Security Administration
(NSA) des É.-U., établie en 2000, avait pour mandat d’identifier, de sécuriser, d’enlever et/ou de faciliter
l’élimination des matières nucléaires et radiologiques à risque élevé à l’échelle mondiale et qui posent un risque
aux É.-U. et à la communauté internationale.
Janvier 2013
25
source d’électricité pour la ville. La programmation de ce portefeuille appuyait
également l’amélioration de la sécurité matérielle dans quatre entrepôts de stockage de
plutonium qui étaient réputées ne pas être conformes aux lignes directrices de l’AIEA
en matière de sécurité. Le Canada a par ailleurs fourni des wagons et d’autres
véhicules spécialisés pour transporter, de façon sécuritaire, des matières nucléaires
spéciales à des fins de stockage et d’élimination.
Sûreté du transport
Les matières nucléaires sont souvent vulnérables au vol pendant leur transport, alors
qu’elles sont moins protégées et que les unités d’intervention sont souvent éloignées.
Le PPM a terminé quatre projets visant à améliorer le transport sûr et sécuritaire des
matières nucléaires en Russie en fournissant des camions et des locomotives spéciaux
de cargaison.
Le Canada a également conclu un partenariat avec le département de l’Énergie
américain pour construire un Centre d’instruction antiterroriste à Abramova (Russie)
pour donner au personnel du ministère de la Défense une formation spécialisée sur la
protection des matières nucléaires pendant leur transport.
Sécurité frontalière et prévention du trafic illicite de matériel nucléaire
Le Sommet sur la sécurité nucléaire de 2010 à Washington (D.C.) a fait ressortir les
menaces pouvant découler du transport et du transfert des matières nucléaires de
façon non sécuritaire et a demandé aux États membres du Partenariat mondial de
renforcer la sécurité du transport des matières nucléaires, à l’intérieur de leurs
frontières comme à l’extérieur de celles-ci.
Le trafic illicite des matières nucléaires et radiologiques a été reconnu comme étant une
autre grave menace de prolifération et l’Ukraine comme étant l’un des pays les plus
vulnérables à cet égard. Entre 1993 et 2005, la BDTI a signalé plus de 60 cas de trafic
illicite de matières nucléaires et radiologiques le long des frontières ukrainiennes.22 Le
Canada a conclu un partenariat avec le Programme de la deuxième ligne de défense du
département de l'Énergie des États-Unis, qui a pour mandat de prévenir le trafic illicite
des matières nucléaires et radiologiques, pour assurer la sécurité des frontières
terrestres, des ports de mer et des aéroports internationaux susceptibles de servir au
trafic des matières radiologiques.23
22
« Illicit Trafficking and Other Unauthorized Activities involving Nuclear and Radioactive Materials. » AIEA 2005.
http://www.l’AIEA.org/newscenter/features/radsources/pdf/fact_figures2005.pdf
23
Le Programme de la deuxième ligne de défense, également administré par la NSA des É.-U. a pour mandat de
prévenir le trafic illicite des matières nucléaires et radiologiques en assurant la sécurité des frontières terrestres,
des ports de mer et des aéroports.
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26
Contributions du PPM à des fonds internationaux et organisations internationales/sûreté
nucléaire/ Tchernobyl
Afin d’appuyer l’amélioration de la sécurité nucléaire et radiologique en ex-Union
soviétique de même qu’à l’échelle internationale, le Canada a fourni des fonds à des
organisations et à des initiatives internationales clés, dont le Fonds de sécurité
nucléaire (FSN) de l’AIEA, le Compte pour la sûreté nucléaire et le Fonds pour le
sarcophage de Tchernobyl. Le Canada a par ailleurs contribué à l’Initiative mondiale de
lutte contre le terrorisme nucléaire (IMLTN)24 et au Conseil InterAction, une organisation
internationale indépendante, composée d’anciens chefs d’État et de gouvernement,
établie pour favoriser la coopération et l’action sur des enjeux touchant la paix et la
sécurité, la revitalisation économique et les normes éthiques à l’échelle internationale.
La contribution du PPM au Conseil InterAction a par ailleurs appuyé l’élaboration de la
Déclaration d’Hiroshima, qui ciblait l’acquisition et l’utilisation potentielles d’ADM.
Le FSN a été établi par l’AIEA en 2002 pour appuyer la mise en œuvre des activités de
son Plan de sécurité nucléaire (PSN), qui soutient les efforts internationaux visant à
mettre en place des pratiques efficaces en matière de sécurité nucléaire partout dans le
monde par le renforcement des capacités, la prestation d’orientations, le
développement des ressources humaines et la réduction du risque. Les projets du FSN
de l’AIEA appuient une vaste gamme d’activités, dont la protection matérielle et le
renforcement de la sécurité des frontières, la sécurisation des sources dangereuses et
hautement radioactives, ainsi que la formation sur la sécurité nucléaire et radiologique.
Un des avantages clés de la collaboration Canada-AIEA est que le Canada peut mettre
en œuvre des projets dans les pays de l’ex-Union soviétique avec lesquels il n’a pas
conclu d’accords bilatéraux pertinents. Voici quelques exemples : les améliorations
apportées à la sécurité physique (Ukraine, Kazakhstan, Arménie et Azerbaïdjan),
sécurité des frontières (Ukraine), récupération de source radiologique (Azerbaïdjan,
Arménie, Kirghizistan et Ukraine), et formation sur la sécurité (Kazakhstan, Arménie,
Azerbaïdjan, Bélarus, Moldavie, Ukraine et Ouzbékistan). Le FSN compte sur les dons
des pays membres de l’AIEA pour obtenir d’autres fonds budgétaires. Les activités
présentées dans le PSN de 2012-2013 incluent les évaluations des besoins,
l’élaboration et la distribution de documents d’orientation aux pays désireux d’améliorer
leurs pratiques en matière de sécurité nucléaire, les améliorations de l’infrastructure
connexe à la sécurité nucléaire, et l’aide technique aux États pour qu’ils puissent
s’acquitter de leurs obligations en utilisant des instruments internationaux en matière de
sécurité nucléaire.
24
L’IMLTN est un partenariat international regroupant 85 pays qui se sont engagés à travailler individuellement et
collectivement à l’élaboration d’une série de principes en matière de sécurité nucléaire. L’IMLTN a pour mission
de renforcer la capacité globale pour prévenir, détecter et contrer le terrorisme nucléaire en tenant des activités
multilatérales pour améliorer les plans, les politiques, les procédures et l’interopérabilité des pays partenaires.
Janvier 2013
27
Le Compte de la sûreté nucléaire a été établi en 1992 dans le cadre d’une initiative du
G7 en réponse aux préoccupations liées à la sécurité nucléaire concernant les
centrales nucléaires conçues par les Russes en Europe centrale et en Europe de l’Est,
ainsi que dans d’autres pays de l’ex-Union soviétique. Le Compte de la sûreté nucléaire
est administré par la Banque européenne pour la reconstruction et le développement
(BERD). Ce compte sert exclusivement au financement des projets de restauration de
la centrale nucléaire de Tchernobyl. Le Fonds pour le sarcophage de Tchernobyl,
également administré par la BERD, a été établi en 1997 dans le cadre d’une initiative du
G7 visant à améliorer le confinement du site de l’accident nucléaire à Tchernobyl,
puisqu’il n’est protégé actuellement que par un sarcophage construit à la hâte, et qui est
dans un état de décrépitude avancée. On estime qu’il y aurait plus de 200 tonnes
d’uranium hautement radioactif et près d’une tonne de radionucléides sous le
sarcophage, ce qui pose une menace continue à l’environnement et à la santé
humaine.25
Le Fonds pour le sarcophage de Tchernobyl finance le Plan de mise en place du
sarcophage, une initiative de sécurité nucléaire visant à réduire la possibilité d’un
effondrement du sarcophage, à améliorer la sécurité nucléaire et les systèmes de
surveillance actuels en Ukraine, et à mettre en place une stratégie à long terme pour
faire de Tchernobyl un site sûr sur le plan de l’environnement. La construction d’une
enceinte de confinement permanente pour les prochaines 100 années du site de
l’accident nucléaire de Tchernobyl est au cœur du projet du Fonds pour le sarcophage.
Non-prolifération biologique (NPB)
Même si la non-prolifération biologique (NPB) n’avait pas été officiellement identifiée
comme une priorité de programmation en 2002, en raison principalement des solides
objections de la Russie, le Partenariat mondial s’est engagé à prendre des mesures
nationales et internationales concrètes pour accroître les capacités en matière de
biosurveillance ou à en acquérir de nouvelles, de façon à détecter les attaques
bioterroristes, à améliorer les capacités de prévention et d’action; à mieux protéger
l’approvisionnement alimentaire mondial; et à intervenir et à enquêter en cas
d’utilisation présumée d’armes biologiques ou d’épidémies suspectes et à atténuer leurs
effets.26
Au départ, la programmation de la NPB du PPM était exécutée principalement par le
portefeuille de la RASA. Le Canada a pu négocier un volet de financement distinct pour
les projets liés au domaine biologique par l’intermédiaire du CIST et du CSTU. Grâce à
ces centres de science, le PPM a contribué à l’élaboration et à la distribution de normes
25
« Newscenter Report : Chernobyl Shelter Fund ». AIEA 2000, p. 2
http://www.l’AIEA.org/newscenter/features/chernobyl-15/shelter-fund.pdf
26
Sommet de Sea Island (2004). « G8 Action plan on Non-Proliferation »
http://www.g8.utoronto.ca/summit/2004seaisland/nonproliferation.html
Janvier 2013
28
et de lignes directrices internationales sur la biosûreté et la biosécurité, à l’intégration
des scientifiques au milieu international de la biosécurité, à la formation dans le cadre
d’ateliers et de conférences et à la mise à niveau des installations dans les pays ciblés.
En 2007, la NPB est devenu un portefeuille distinct. Dans le cadre de la Phase III, le
portefeuille de NPB a alloué des fonds pour la construction d’un nouveau laboratoire sur
la santé biologique chez l’humain et les animaux au Kirghizistan en réponse à la
menace potentielle posée par les risques associés à la libération accidentelle ou
délibérée de maladies infectieuses graves (p. ex. charbon, peste) par des laboratoires
biologiques mal sécurisés de la région. D’importantes quantités de différents agents
biologiques dangereux avaient été entreposées dans les installations au Kirghizistan.
Toutefois, bon nombre de ces agents biologiques posaient des risques graves de perte,
de vol ou de détournement, puisqu’ils étaient entreposés sans sécurité, garanties ou
moyens de transport appropriés. Le taux élevé de pauvreté, la proximité de la
République kirghize avec les pays où l'on craint la prolifération et les groupes de
terroristes actifs au Moyen-Orient et en Asie ainsi que la présence d’itinéraires servant
au trafic à travers le pays ont également contribué à déterminer la République kirghize
comme une zone à risque particulièrement élevé pour la prolifération des ADM et des
matières et connaissances connexes.
En plus de la mise en œuvre d’un laboratoire de confinement biologique, le portefeuille
de NPB avait pour engagement d’apporter des améliorations provisoires au chapitre de
la sécurité aux laboratoires existants en République khirghize. Il faut souligner que ces
améliorations, qui ont pris fin en 2009, ont joué un rôle clé pour prévenir l’accès non
autorisé à ces installations (et aux pathogènes dangereux qui y sont conservés) en
juin 2010, lors d’une période d’agitation sociale. Le NPB a également mis en œuvre
toute une gamme de plus petits projets complémentaires pour appuyer ou compléter
l’établissement du nouveau laboratoire, y compris la constitution d’une association
régionale sur la biosécurité.
En résumé, le PPM et ses portefeuilles ont été pertinents pour contrer les menaces et
concrétiser les priorités identifiées au Sommet de Kananaskis en 2002. La
programmation des principaux portefeuilles du Programme a répondu directement aux
menaces de prolifération des ADM en Russie et dans les pays de l’ex-Union soviétique,
de même qu’aux demandes de soutien et d’aide à l’échelle internationale. Le PPM a
relevé ces défis par la mise en œuvre de projets, en collaboration avec la Russie et
d’autres pays, les É.-U. et le Royaume-Uni en particulier, conformément aux principes
fondateurs du Partenariat mondial.
Janvier 2013
29
7.1.2
Pertinence de l’expansion mondiale du PPM
Constatation 2 :
Le PPM s’est adapté à la nature et à la portée géographique
changeantes de la menace que pose la prolifération des
ADM ainsi qu’à l’évolution des priorités du Partenariat
mondial.
Au fur et à mesure que les pays membres du Partenariat mondial poursuivaient la mise
en œuvre de leur programmation en Russie, il est devenu de plus en plus clair que la
nature de la menace posée par la prolifération des ADM était en évolution, et que les
préoccupations soulevées le détournement potentiel de matières et de technologies à
double usage étaient beaucoup plus importantes que l’acquisition d’armes biologiques,
radiologiques ou nucléaires par des acteurs non-étatiques. En outre, puisque tous les
pays craignaient la prolifération, les pays membres du Partenariat mondial ont
déterminé que la programmation en matière de non-prolifération devait être élargie afin
de contrer adéquatement l’évolution de la menace. La nécessité de rajuster la
programmation à ce contexte de la menace en constante évolution a été affirmée
officiellement au Sommet du G8 de 2007 à Heiligendamm, et au Sommet du G8 de
2008 à Toyako.
Au Sommet de Deauville en 2011, les membres du Partenariat mondial ont reconnu
que des résultats concrets et mesurables avaient été obtenus en Russie et indiqué que
les priorités établies au Sommet de Kananaskis en 2002 seraient être réalisées à la fin
du mandat initial du Partenariat mondial en 2012.27 Il a été décidé de renouveler le
mandat et les objectifs du Partenariat mondial en élargissant sa portée géographique et
en peaufinant ses priorités thématiques, en ciblant principalement les quatre priorités
énoncées au Sommet de Muskoka qui sont :
•
•
•
•
la sécurité nucléaire et radiologique;
la biosécurité;
la mobilisation des scientifiques;
la mise en œuvre de la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies
(CSNU).
En réponse à ces nouveaux défis, le PPM a été autorisé, en 2011, à élargir son mandat
géographique et à cibler les nouvelles priorités de programme soit la BIO, la SNR, la
Résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) et le PMS, et à
changer progressivement ses engagements en ce qui concerne la DAC et le PDSN en
ex-Union soviétique. La réponse du PPM à ces besoins et priorités émergents est
abordée plus en détail ci-après.
27
Sommet de Deauville (2011). « Assessment and Options for Future Programming »
http://www.g8.utoronto.ca/summit/2011deauville/2011-gpassessment-en.html
Janvier 2013
30
Destruction des armes chimiques (DAC)
Avec l’aide de ses partenaires internationaux, la destruction des stocks d’armes
chimiques en Russie progresse bien. Bien qu’on ne s’attende pas à ce que la
destruction de ces stocks soit complètement terminée d’ici 2015, des informateurs clés
au sein du PPM et des partenaires de la Russie, des É.-U. et du Royaume-Uni ont
indiqué que la Russie avait suffisamment de capacité pour terminer le processus de
destruction sans aide internationale supplémentaire. Même si la Russie a indiqué au
Sommet de Deauville qu’une aide internationale additionnelle serait utile pour terminer
le processus de destruction des armes chimiques, le Canada, à l’instar d’autres États
membres du Partenariat mondial, ont décidé de cibler des États plus vulnérables ayant
des stocks d’armes chimiques mal protégées.28 Puisque la Russie a moins besoin
d’aide internationale pour détruire ses armes chimiques, le PPM a retiré la DAC de sa
programmation. À l’avenir, la programmation de la DAC fera partie du nouveau
portefeuille de la Résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU).
Au fur et à mesure que d’autres parties se joindront à la CAC, des occasions de mettre
en œuvre d’autres programmes de DAC à l’extérieur de la Russie pourraient se
présenter au PPM. La Lybie, par exemple, a adhéré à la CAC en 2004 et déclaré
qu’elles possédait des stocks d’armes chimiques, y compris 24,7 tonnes métriques de
moutarde au souffre, 1 390 tonnes métriques de précurseurs chimiques et 3 563
munitions chimiques non chargées en plus de trois anciennes installations de
production d’armes chimiques.29 La destruction de ces stocks a débuté en
octobre 2010, mais le processus a été suspendu en février 2011 suite au conflit interne
en Lybie et à la chute du régime de Kadhafi. En novembre 2011 et en février 2012, le
nouveau gouvernement libyen a indiqué qu’un stock d’armes chimiques n’avait pas été
déclaré, dont plusieurs tonnes de munitions chargées de moutarde au souffre ainsi que
quelques centaines de kilogrammes de moutarde au souffre dans des récipients en
plastique, et s’est dit prête à accepter de l’aide internationale pour détruire ces stocks.30
En octobre 2011, le Canada a fait une contribution volontaire de six millions de dollars
par l’intermédiaire de l’OIAC afin d’appuyer les efforts du gouvernement libyen pour
détruire leurs stocks d’armes chimiques. L’OIAC s’est engagée à utiliser les fonds du
Canada pour 1) gérer les projets et la formation du personnel pour faire fonctionner
l’usine de destruction; 2) acheter du matériel et des matières connexes pour la
28
Sommet de Deauville (2011). « Assessment and Options for Future Programming »
http://www.g8.utoronto.ca/summit/2011deauville/2011-gpassessment-en.html
29
OIAC (2012). « Libya: Facts and Figures” http://www.opcw.org/the-opcw-and-libya/libya-facts-and-figures/; OIAC
(2012). « OPCW Inspectors Verify Newly Declared Chemical Weapons Materials in Libya »
http://www.opcw.org/news/article/opcw-inspectors-verify-newly-declared-chemical-weapons-materials-in-libya/
30
OIAC (2012). « Libya: Facts and Figures” http://www.opcw.org/the-opcw-and-libya/libya-facts-and-figures/; OIAC
(2012). « OPCW Inspectors Verify Newly Declared Chemical Weapons Materials in Libya »
http://www.opcw.org/news/article/opcw-inspectors-verify-newly-declared-chemical-weapons-materials-in-libya/
Janvier 2013
31
destruction des stocks d’agent moutarde et d’armes chimiques entreposés à Ruwagha;
et 3) fournir du soutien aux inspecteurs de l’OIAC déployés sur le terrain.
Le besoin de fournir du soutien pour détruire les armes chimiques est également
devenu évident, après l’adhésion de l’Irak à la CAC en février 2009, et après avoir
déclaré avoir deux bunkers remplis d’armes chimiques, vides et chargées, et de
précurseurs chimiques et cinq anciennes usines de fabrication d’armes chimiques.31
L’Irak effectue des consultations auprès des représentants des É.-U., de l’Allemagne et
du Royaume-Uni pour discuter des options en vue d’éliminer ses stocks d’armes
chimiques.
Sécurité nucléaire et radiologique (SNR)
L’AIEA estime qu’environ 50 p. cent de l’approvisionnement mondial de matières
nucléaires pouvant servir à la fabrication d'armes sont dans les stocks civils, y compris
132 réacteurs alimentés à l’UHE dans des centrales civiles dont 51 sont à l’extérieur de
l’ex-Union soviétique.32 Les sources radiologiques vulnérables susceptibles d’être
utilisées pour construire des dispositifs de dispersion radiologique (DDR) ou des
« bombes sales » existent d’ailleurs à l’échelle planétaire, dont 220 en Amérique latine,
100 au Moyen-Orient et en Afrique du Nord et 600 en Asie.33 Il existe également des
preuves que des acteurs non-étatiques ont tenté de faire le trafic de matières nucléaires
et radiologiques. Entre janvier 1993 et décembre 2011, un total de 2 164 incidents liés à
la possession illégale, au trafic, au vol ou à la perte de matière nucléaires et
radiologiques, ont été consignés dans la BDTI de l’AEIA,34 dont 20 incidents liés à
l’UHE. Il a donc été décidé d’élargir la programmation de la SNR à de nouvelles régions
géographiques préoccupantes qui n’avaient pas la capacité ni les ressources, sans aide
internationale, de s’occuper des questions de sécurité nucléaire et radiologique laissées
en suspens.
Depuis 2011, 21 projets sur l’amélioration de la protection matérielle, la sécurité
frontalière, la formation et l’aide technique ont été proposés à des fins d’approbation, et
plus d’une douzaine de pays y ont participé dont le Brésil, la Colombie, le Costa Rica, le
Soudan, la Lybie, l’Afrique du Sud, le Maroc, la Malaisie et la Turquie. La communauté
internationale a déterminé que ces pays avaient besoin d’aide pour traiter les sources
31
OIAC (2012) « Progress Report on the Preparation of the Destruction Plan for the Al Muthanna Bunkers »
http://www.opcw.org/index.php?eID=dam_frontend_push&docID=15487; OIAC (2010) « Report of the OIAC on
the Implementation of the Convention on the Prohibition of the Development, Production, Stockpiling and use of
Chemical Weapons and on their Destruction in 2009 », p. 5.
http://www.opcw.org/index.php?eID=dam_frontend_push&docID=14286
32
Global Inventory of HEU-fueled reactors, International Panel on Fissile Material (2009)
33
Global Inventory of HEU-fueled reactors, International Panel on Fissile Material (2009)
34
AIEA (2012) http://www-ns.l’AIEA.org/security/itdb.asp
Janvier 2013
32
vulnérables de matières nucléaires et radiologiques. Conformément au mandat
d’expansion mondiale du PPM, le portefeuille de la SNR continue de fournir du soutien
aux initiatives multilatérales, par exemple, l’Institut mondial pour la sécurité nucléaire
(WINS).35 Le PPM a également contribué des fonds à l’Initiative Initiative mondiale de
réduction de la menace pour appuyer la conversion et le rapatriement de l’UHE de deux
sites à l’extérieur de la Russie : le réacteur au Vietnam et le réacteur Salazar au
Mexique.
De plus, le Canada a contribué à l’Initiative mondiale de lutte contre le terrorisme
nucléaire (IMLTN)36 et au Conseil InterAction, une organisation internationale
indépendante composée d’anciens chefs d’État et de gouvernements qui se consacre à
promouvoir la coopération internationale et l’action sur des questions comme la paix et
la sécurité internationales, la revitalisation économique mondiale et les normes éthiques
universelles. Bien que l’on suppose que la contribution du Canada au Conseil
InterAction est utilisée pour le programme de la paix et de la sécurité, la pertinence de
cette contribution pour faire avancer le mandat de la SNR n’est pas manifestement
évidente.
Portefeuille de la mobilisation des scientifiques (PMS)37
Même si des préoccupations concernant les anciens scientifique de l’armement (ASA)
sans emploi ou sous-employés existent toujours en Russie et en ex-Union soviétique, le
Partenariat mondial a commencé à cibler ses efforts sur la nature changeante de la
prolifération des connaissances liées aux ADM et plus particulièrement sur la menace
que pose l’utilisation intentionnelle ou non intentionnelle des connaissances à double
usage des scientifiques, ingénieurs et techniciens du monde entier à des fins
malicieuses. En 2009, le Groupe de travail sur le Partenariat mondial (GTPM) a
souligné le besoin de mettre davantage l’accent sur l’éducation et la formation afin de
sensibiliser les scientifiques au sujet du double usage potentiel des connaissances liées
aux matières chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires, d’accroître leur
sensibilisation aux risques que pose la prolifération des connaissances liées aux ADM
et favoriser un sens des responsabilités sur le plan professionnel.
35
WINS est une organisation basée à Vienne; elle est composée de spécialistes de la sécurité nucléaire et de
représentants de l’industrie nucléaire, des gouvernements et des organisations internationales qui se consacre à
assurer la protection matérielle et la sécurité des matières nucléaires et radiologiques et des installations à
l’échelle mondiale.
36
L’IMLTN est un partenariat international regroupant 85 États qui se sont engagés à travailler indviduellement et
collectivement à l’élaboration d’une série de principes en matière de sécurité nucléaire. Il a pour mission de
renforcer la capacité globale pour prévenir, détecter et contrer le terrorisme nucléaire en tenant des activités
multilatérales pour améliorer les plans, les politiques, les procédures et l’interopérabilité des pays partenaires.
37
Le portefeuille de la mobilisation des scientifiques (PMS), auparavant le portefeuille de la réorientation des
anciens scientifiques de l’armement (RASA).
Janvier 2013
33
Comme il a déjà été mentionné, le Partenariat mondial a adopté officiellement la
mobilisation des scientifiques comme priorité de programmation au Sommet du G8 à
Deauville en 2011, en déclarant qu’un Partenariat mondial renouvelé pourrait continuer
de constituer un mécanisme majeur pour la sensibilisation des milieux scientifiques
internationaux. Les objectifs de la programmation actuelle dans ce domaine visent à
promouvoir la sensibilisation et la responsabilité auprès des scientifiques ayant des
compétences dans les domaines nucléaire, radiologique, biologique ou chimique
(CBRN); promouvoir la mobilisation des experts CBRN pour des projets civils dans des
domaines tels que la santé publique mondiale; promouvoir les pratiques exemplaires et
la collaboration; développer une culture de sûreté et de sécurité; et promouvoir un
accès responsable à la connaissance et à la technologie en matière de CBRN.38 Des
projets spécifiques ont été examinés en vue d’inclure la promotion de la mobilisation
des scientifiques et la prestation de la formation à l’aide des centres d'excellence CBRN
régionaux faisant appel aux mécanismes internationaux existants.
En lien avec l’évolution des priorités du Partenariat mondial et des nouveaux objectifs
de programmation pour la mobilisation des scientifiques, le portefeuille de la RASA du
PPM a été renommé le portefeuille de la mobilisation des scientifiques (PMS) en 2011.
Aux termes de son nouvel énoncé de mission, le PMS du PPM devait favoriser la
sensibilisation, le développement des capacités et la collaboration au sein au sein de la
communauté internationale des scientifiques et spécialistes pour renforcer la sécurité
internationale et favoriser l’application durable des connaissances scientifiques critiques
en chimie, en biologie, en science nucléaire, en radiologie et en matière d’explosifs
(CBRNE). Pour obtenir ce résultat, le PMS s’est engagé à collaborer avec toute une
gamme d’organisations multilatérales, gouvernementales et non gouvernementales,
avec les centres d’excellence et les organisations de la société civile pour la mise en
œuvre de projets dans les domaines suivants :
•
•
promotion de la sensibilisation afin de cerner et de conjurer les risques liés à la
prolifération accidentelle ou délibérée des connaissances scientifiques critiques
CBRN;
encouragement de l’éducation et des pratiques exemplaires en sécurité CBRN à
l’aide d’ateliers de formation et de projets de mentorat.
Bien que le PMS travaille également à la recherche de nouveaux projets d’envergure
mondiale qui ciblent les connaissances essentielles en CBRN et les préoccupations de
prolifération dans le cadre d’autres mécanismes de partenariat, par exemple le WINS et
le Landau Network - Centro Volta, on estime qu’il s’agit d’une initiative transsectorielle
pour appuyer les portefeuilles de la SNR et de la NPB.
38
Groupe de travail sur le Partenariat mondial (2009). « Recommandations en vue d'une approche coordonnée
dans le domaine de la prolifération mondiale des connaissances liées aux armes de destruction massive et de la
mobilisation des milieux scientifiques » http://www.g8italia2009.it/static/G8_Allegato/Annex_B,2.pdf
Janvier 2013
34
Sécurité biologique (BIO)
Les avancées de la biotechnologie, l’accessibilité accrue au matériel à double usage et
la facilité avec laquelle il est possible de franchir les frontières en possession d’agents
biologiques sans être détectés font en sorte que la menace que pose le bioterrorisme
est de plus en plus importante. Les agents biologiques sont entreposés dans des
installations qui effectuent de la recherche cruciale, établissent des diagnostics,
exécutent des tests de confirmation et ont des activités de surveillance des maladies
qui sont essentiels pour le public et la santé animale. La sécurité physique de ces
installations varie toutefois à travers le monde. De surcroît, bon nombre de pays en
Asie central, en Afrique, en Asie et en Amérique du Sud n’ont pas l’infrastructure de
santé nécessaire pour identifier, faire le suivi, faire rapport et répondre aux incidences
suspectes de maladies susceptibles de suggérer une attaque aux armes biologiques,
ce qui accroît l’impact potentiel d’une attaque et présente des risques pour d’autres
régions du monde. L’incapacité de détecter rapidement le vol de matériel biologique, la
proximité de routes connues susceptibles de servir au trafic illicite et la facilité avec
laquelle les matières biologiques peuvent être transportées contribuent à accroître
encore davantage les risques liés à des actes de bioterrorisme.
Comme il a déjà été mentionné, le PPM du Canada a mis en œuvre toute une série de
projets de non-prolifération biologique dans les pays partenaires de l’ex-Union
soviétique pour améliorer la sécurité biologique, renforcer les initiatives multilatérales de
non-prolifération biologique et mobiliser les anciens scientifiques de l’armement
biologique. Sous la présidence du Canada au Sommet du G8 en 2010, le PPM a
élaboré une nouvelle stratégie pour le renforcement de la sécurité biologique mondiale
(RSBM) reposant sur cinq piliers, et, au Sommet de Muskoka, il a réussi à faire adopter
la sécurité biologique comme une priorité de la future programmation du Partenariat
mondial.
La biosécurité et l’expansion mondiale ont été officiellement confirmées comme deux
nouveaux domaines d’action prioritaire pour la programmation du Partenariat mondial
au Sommet du G8 à Deauville en 2011. Les cinq priorités de la programmation de la
biosécurité, établies dans la stratégie visant à renforcer la sécurité biologique mondiale
adoptée officiellement au Sommet du G8 de Camp David en 2012, poursuivaient les
objectifs suivants :
1. sécuriser et comptabiliser les matières qui représentent des menaces de
prolifération biologique;
2. élaborer et appliquer des mesures appropriées et efficaces pour prévenir le
mauvais usage délibéré des agents biologiques, s’y préparer et y répondre;
3. renforcer les réseaux nationaux et mondiaux afin de repérer et de confirmer
rapidement les attaques biologiques délibérées, et y répondre;
Janvier 2013
35
4. renforcer les principes, pratiques et instruments de la non-prolifération
biologique;
5. réduire les risques de prolifération en faisant la promotion d’une conduite sûre et
responsable dans les sciences biologiques.
L’accent a donc porté davantage sur la promotion de la sécurité biologique, et le nom a
été changé pour portefeuille de la biosécurité (BIO). Conformément à la stratégie visant
à renforcer la sécurité biologique mondiale, le portefeuille de la biosécurité (BIO) du
PPM met en œuvre des projets qui visent un vaste éventail de facteurs de risque dans
les pays qui suscitent des préoccupations sur le plan du bioterrorisme et de la
prolifération biologique afin de réduire les possibilités que des terroristes se procurent
des armes et des matières biologiques. Ces projets couvrent les trois étapes de la
prévention, de la détection et de l’intervention et leur programmation vise à i) améliorer
la sécurité biologique (p. ex. accroître la sécurité et la sûreté des réserves existantes de
pathogènes dangereux en renforçant les infrastructures existantes des laboratoires et
en fournissant le matériel et la formation nécessaires); ii) gérer le biorisque (p. ex.
appuyer l'élaboration et l'application des lignes directrices, des normes, des lois et des
pratiques exemplaires en matière de biosûreté, de biosécurité et de bioconfinement); et
iii) détecter et déclarer l’éclosion délibérée de maladies (p. ex. renforcer les réseaux
régionaux et infrarégionaux de surveillance et de détection des maladies et appuyer la
collecte de renseignements sur les épidémies). Le portefeuille de la biosécurité (BIO) a
dirigé les efforts du Partenariat mondial pour renforcer les liens avec les organisations
internationales pertinentes et a créé des partenariats actifs et efficaces avec des
partenaires multilatéraux clés comme l’Organisation mondiale de la santé (OMS),
l’Organisation panaméricaine de la santé (OPS), l’Organisation mondiale pour la santé
animale (OIE) et INTERPOL.
Jusqu’à présent, des projets de sécurité biologique ont été approuvés pour les pays de
l’Afrique occidentale et de l’Afrique orientale, de l’Amérique centrale et des Caraïbes,
pour fournir de l’équipement et de la formation, améliorer la sécurité des installations
existantes, promouvoir la durabilité des améliorations sur le plan de la biosécurité et
créer des centres régionaux d’expertise.
Le portefeuille de la biosécurité (BIO) aura toutefois un défi majeur à relever, soit de
maintenir un lien permanent entre ses activités de programmation dans le cadre de
l’élargissement géographique et les objectifs de non-prolifération du Partenariat
mondial. Les rôles et les responsabilités du MAÉCI et des autres ministères et
organismes dont les mandats touchent les questions de sécurité biologique, comme
Santé Canada, l’ASPC et la Sécurité publique, devront être clairement déterminés. Ces
précisions seront particulièrement importantes pour les projets visant à renforcer
l’infrastructure de la santé publique dans les régions où il y a des agents pathogènes
d’origine naturelle pouvant susciter des préoccupations de prolifération (p. ex. Afrique,
Amérique du Sud, et Asie centrale) mais où le risque de bioterrorisme est faible.
Janvier 2013
36
Comme il a été mentionné précédemment, la résolution 1540 du Conseil de sécurité
des Nations Unies (CSNU) (2004) impose des obligations contraignantes à tous les
États membres des NU, qui doivent prendre des mesures pour prévenir la prolifération
des armes nucléaires, chimiques et biologiques et de leurs vecteurs, et de mettre en
place des contrôles nationaux appropriés pour les matières connexes afin de prévenir
leur trafic illicite. Contrairement à d’autres instruments internationaux qui ciblent les
activités des acteurs étatiques, la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations
Unies (CSNU) met l’accent sur la prévention de la prolifération des ADM par les acteurs
non étatiques en imposant des responsabilités civiles et criminelles. Plus
particulièrement, la résolution oblige les États à :
•
•
•
•
•
s’abstenir d’appuyer des acteurs non étatiques qui tenteraient de mettre au point,
de se procurer, de fabriquer, de posséder, de transporter, de transférer ou
d’utiliser des armes nucléaires, chimiques ou biologiques ou leurs vecteurs;
adopter une législation interdisant l’acquisition, le transport ou l’utilisation des
armes nucléaires, chimiques ou biologiques ou leurs vecteurs;
interdire les tentatives de participer, d’aider ou de financer les acteurs nonétatiques à exécuter les activités mentionnées ci-dessus;
mettre en place des contrôles frontaliers et des mesures d’exécution de la loi
efficaces pour combattre le trafic;
mettre en place des lois et des règlements nationaux efficaces pour contrer la
prolifération illicite.
Un comité spécial sur la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies
(CSNU) a été établi à New York pour assurer le suivi de la mise en œuvre de la
résolution par les pays membres des NU, à qui on a demandé de présenter un rapport
dans les six mois suivant l’adoption de la résolution et détaillant les progrès réalisés.
Même si le Comité n’avait qu’un mandat de deux ans, il a été prolongé jusqu’en 2012
dans le cadre de résolutions subséquentes à la lumière de l’incapacité généralisé des
États membres des NU de se conformer aux exigences de la résolution. Par exemple,
en avril 2011, seulement un tiers des États membres des NU avaient mis en œuvre des
mesures pertinentes à la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies
(CSNU) concernant les armes biologiques.39
Dans l’article 7 de la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU),
le Conseil de sécurité des NU reconnaît que certains États pourront avoir besoin d’aide
pour appliquer les dispositions de la résolution sur leur territoire, et invite les États qui
en ont les moyens à offrir leur concours, selon qu’il conviendra, en réponse aux
39
Rapport du comité établi concernant la résolution 1540 du Conseil de sécurité (2011), page 13.
Janvier 2013
37
demandes spécifiques pour se conformer aux exigences de la résolution.40 Les
résolutions subséquentes à la résolution 1540 (CSNU) mettent davantage l’accent sur
la nécessité de fournir de l’aide aux États qui n’ont pas suffisamment de capacité pour
mettre en œuvre les exigences de la résolution, et favorisent des efforts d’aide
coordonnés avec l’appui d’accords bilatéraux, de programmes régionaux,
d’organisations régionales, sous-régionales et multilatérales et d’organisations de la
société civile. Entre 2009 et 2011, des demandes officielles d’aide ont été présentées
par l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Colombie, la Côte d’Ivoire, le Congo, la République
démocratique du Congo, le Guatemala, l’Iraq, Madagascar, le Mexique, la Mongolie,
l’État du Qatar, la Serbie et l’Ouganda. Pendant cette période, deux organisations
régionales, la Communauté des Caraïbes (CARICOM) et le Système d'intégration de
l'Amérique centrale ont également présenté des demandes d’aide.41
La mise en œuvre de la résolution 1540 du (CSNU) est devenue une nouvelle priorité
de la programmation du PG au Sommet de Muskoka. Le Groupe de travail sur le
Partenariat mondial (GTPM) a indiqué que le renouvellement du Partenariat mondial et
l’établissement de nouvelles priorités pourraient donner aux États membres du
Partenariat mondial l’occasion de fournir de l’aide, sur demande, aux pays qui n’ont
actuellement pas la capacité nécessaire pour mettre en œuvre les exigences de la
résolution 1540 du (CSNU) en leur fournissant de la formation, de l’expertise et de
l’équipement. En tenant compte de ces nouvelles priorités et de l’expansion mondiale,
le PPM du Canada a fourni à la résolution 1540 du CSNU de l’assistance pour élaborer
une programmation adaptée aux deux secteurs de besoins clés : l’élaboration de
cadres législatifs et réglementaires pour traiter les aspects législatifs de la résolution et
la prestation de formation aux premiers intervenants pour se conformer aux aspects de
l’application de la résolution. Par exemple, de la formation aux premiers intervenants en
cas de menace CBRNE est donnée par l’équipe canadienne d’intervention CBRNE aux
États qui demandent cette aide aux termes d’un protocole d’entente (PE) conclu avec le
MAÉCI. L’aide pour élaborer et mettre en œuvre les cadres législatifs et réglementaires
est mise en œuvre à l’aide de contributions au Centre d’information, de formation et de
recherches sur la vérification (VERTIC), une organisation indépendante sans but lucratif
qui appuie l’élaboration, la mise en œuvre et la vérification des accords internationaux.
40
Résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (2004)
41
Voir la note 32 à la page 32.
Janvier 2013
38
7.2
Enjeu 2 (pertinence) : harmonisation aux priorités du
gouvernement
Constatation 3 :
Le PPM est pertinent pour concrétiser les priorités du GC
en ce qui concerne la sécurité internationale et harmonisé
aux stratégies et aux engagements en constante évolution
du Canada en matière de politique étrangère.
Protéger la sécurité du Canada et des Canadiens dans un monde stable est un des
objectifs clés de la politique étrangère du Canada. Le PPM est l’un des instruments
stratégiques du Canada pour atténuer la prolifération des ADM à long terme et des
menaces terroristes qu’elle pose au Canada et à ses alliés et pour la mise en œuvre
des engagements internationaux du Canada concernant la non-prolifération et le
désarmement. Le Programme appuie directement les engagements du Canada en ce
qui concerne les traités internationaux et les initiatives de désarmement, par exemple :
•
•
•
•
le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires;
la Convention sur les armes biologiques ou à toxines (CABT);
la Convention sur les armes chimiques;
la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU).
Le PPM appuie également des stratégies de sécurité nationale comme la Stratégie en
matière chimique, biologique, radiologique et nucléaire et à l’explosif du gouvernement,
qui vise à protéger le Canada et les Canadiens et Canadiennes en prenant toutes les
mesures possibles pour prévenir les incidents CBRN, et si ces incidents se produisent,
les atténuer et intervenir efficacement.42 La Stratégie CBRNE comporte en outre un
élément international, à l’aide duquel Canada aide à prévenir les incidents CBRNE en
appuyant les efforts internationaux pour contrer le terrorisme et prévenir la prolifération
des ADM. Dans la Stratégie, le MAÉCI est identifié comme le responsable de la
coordination sur les plans suivants :
•
•
•
•
42
l’intervention du Canada lors des incidents terroristes se produisant hors du
Canada et mettant en cause des Canadiens ou des intérêts canadiens à
l’étranger;
la négociation d’accords internationaux régissant le matériel et les technologies
CBRN;
la coordination des demandes d’aide international lors d’incidents CBRN;
l’exécution des engagements du Canada envers le Partenariat mondial dans le
cadre du PPM.
Sécurité publique Canada (2011). La Stratégie en matière chimique, biologique, radiologique et nucléaire du
gouvernement du Canada. http://www.securitepublique.gc.ca/pol/em/cbrnstr-fra.aspx
Janvier 2013
39
Constatation 4 :
Le PPM est harmonisé aux objectifs stratégiques du MAÉCI
et appuie directement la priorité permanente du Ministère
qui consiste à contribuer à la sécurité internationale en
atténuant la menace posée par la prolifération des ADM, à
établir à l’étranger des contrôles plus serrés en ce qui
concerne les CBRN et à établir des liens avec de nouveaux
partenaires.
Le PPM est harmonisé aux objectifs stratégiques du MAÉCI qui consistent à
promouvoir à l’étranger les priorités et les valeurs du Canda à l’aide de la diplomatie, de
la programmation et de la coordination pangouvernementale. Promouvoir la démocratie
et le respect des droits de la personne, et contribuer à une gouvernance mondiale
efficace et à la sécurité internationale est un objectif central de la politique étrangère du
Canada et une des priorités permanentes du MAÉCI. Le PPM contribue à promouvoir
les institutions et les partenariats internationaux qui mettent l’accent sur les résultats, la
responsabilisation et le partage efficace des charges dans le domaine de la prolifération
et sur la mise en œuvre d’une programmation visant à s’attaquer à des menaces pour
la sécurité, y compris la criminalité transnationale, le terrorisme et la prolifération des
ADM.
Le PPM appuie également indirectement l’objectif du Ministère qui consiste à créer des
débouchés internationaux pour les entreprises canadiennes, en négociant des accords
destinés à ouvrir et à élargir les marchés, en facilitant le commerce et l’investissement
bilatéraux, et en encourageant l’innovation grâce à des partenariats internationaux en
science et en technologie. Il ressort des entrevues réalisées auprès d’intervenants clés
que les activités du PPM du portefeuille de la SNR ont aidé à promouvoir la réputation
du Canada en tant qu’exportateur responsable de matériel nucléaire et radiologique et à
favoriser l’établissement de relations commerciales avec les pays qui reçoivent de
l’aide. De plus, les activités du PPM, par l’intermédiaire du CIST et du CSTU ont facilité
l’établissement de partenariats commerciaux fructueux entre les scientifiques russes et
les entreprises canadiennes désireuses d’appliquer les connaissances dans le domaine
de l’armement et l’expérience de façon novatrice, pacifique et profitable.
7.3
Enjeu 3 (pertinence) : Harmonisation aux rôles et aux
responsabilités fédérales
Constatation 5 :
L’exécution du PPM fait partie des responsabilités du
gouvernement fédéral et du mandat du ministère des
Affaires étrangères et du Commerce international Canada.
Les principaux rôles du gouvernement du Canada consistent à veiller à la sûreté et à la
sécurité de tous les Canadiens et élaborer et mettre en œuvre la politique étrangère du
Canada. Le MAÉCI appuie ce rôle dans le cadre de son mandat, qui consiste à
Janvier 2013
40
collaborer avec un ensemble de partenaires à l’intérieur et à l’extérieur du
gouvernement afin d’obtenir une meilleure possibilité économique et une sécurité
accrue pour le Canada et les Canadiens à l’échelle nationale et internationale.43 Ce
mandat requiert notamment :
•
•
•
•
d’assurer les communications officielles entre le gouvernement du Canada et les
gouvernements étrangers ou les organisations internationales;
d’assumer la conduite des négociations internationales au nom du Canada;
d'encourager le développement du droit international et son application aux
relations extérieures du Canada;
d’élaborer et de mettre en œuvre des programmes liés à la promotion des
intérêts du Canada à l’étranger, y compris l’expansion du commerce international
et l’aide aux pays en développement.
L’exécution du PPM est un rôle approprié pour le gouvernement fédéral et le ministère
des Affaires étrangères et du Commerce international du Canada puisque la gestion du
PPM requiert des négociations et une coordination avec les gouvernements des pays
donateurs et des pays bénéficiaires ainsi qu’avec bon nombre d’organisations
multilatérales. Par ailleurs, le Programme met en œuvre les engagements
internationaux du Canada à l’étranger, promouvoit le respect des lois internationales et
optimise le réseau des missions du MAÉCI afin de façonner le programme international
du Canada à l'avantage du pays et conformément aux intérêts et aux valeurs
canadiennes. Bien que le MAÉCI ne soit pas spécifiquement mandaté pour assurer la
sécurité des Canadiens au pays et n’a pas d’expérience spécifique en matière de
CBRNE, aucune autre organisation gouvernementale n’a le mandat ni les ressources
pour exécuter les activités de base du PPM en ce qui concerne les négociations
internationales, les communications avec d’autres organisations gouvernementales et
multilatérales et l’exécution de programme à l’étranger.
Constatation 6 :
Le PPM a optimisé l’expertise des autres ministères pour
élaborer une réponse pangouvernementale à la menace que
pose la prolifération des ADM.
Comme il a déjà été mentionné, même si le MAÉCI est le seul ministère fédéral qui a le
mandat international nécessaire pour mettre en œuvre le PPM, il manque toutefois
d’expérience en ce qui concerne les incidents, les matières et les pratiques CBRNE.
Pour combler ce besoin d’expertise spécifique, le PPM collabore avec toute une gamme
d’autres ministères gouvernementaux qui ont de l’expérience en matière de CBRN,
mais qui n’ont pas de mandat international pour appuyer la planification et la mise en
œuvre d’activités de programme à l’étranger. En agissant ainsi, le MAÉCI optimise non
43
Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international Canada. (2012). À propos du Ministère.
http://www.international.gc.ca/about-a_propos/index.aspx?lang=fra
Janvier 2013
41
seulement l’expertise des autres ministères gouvernementaux pour promouvoir
l’efficacité de sa programmation mais fournit également au personnel des autres
ministères gouvernementaux des occasions de perfectionnement professionnel, permet
aux autres ministères gouvernementaux d’élargir leurs réseaux de collaboration à
l’étranger et favorise l’échange de connaissances et de pratiques exemplaires, qui
aident les autres ministères gouvernementaux à mieux s’acquitter de leurs mandats
respectifs.
Le MAÉCI collabore avec une gamme d’intervenants d’autres ministères
gouvernementaux pour exécuter le PPM, y compris l’Agence canadienne d’inspection
des aliments (ACIA), la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN), l’Agence
spatiale canadienne (ASC), EC, RNCan, l’Agence canadienne de santé publique
(ASPC) et la GRC. Des exemples de collaboration entre le MAÉCI et d’autres
ministères gouvernementaux pour l’exécution de la programmation du PPM sont décrits
brièvement ci-dessous :
Agence canadienne d’inspection des aliments (ACIA)
L’ACIA possède une expertise scientifique particulière en ce qui concerne la salubrité
alimentaire et la santé animale. Le GPP a embauché un chercheur scientifique principal
de l’ACIA pour appuyer les projets de protection des aliments financés par
l’intermédiaire du CIST et du CSTU. En raison du départ d’un expert interne travaillant
avec le portefeuille de NBP, cette ressource fournira du soutien aux projets liés à la
sécurité des laboratoires de biologie. La collaboration entre l’ACIA et le PPM a permis
d’accroître les occasions de recherche commune, d’élargir les réseaux scientifiques
internationaux et des occasions de tirer profit des connaissances avancées et de
l’expérience des scientifiques russes concernant les agents biologiques.
Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN)
La CCSN possède une expérience particulière des contrôles de sécurité pour les
sources radioactives. Appuyée par le PPM, la CCSN donne de la formation sur la
sécurité nucléaire par l’intermédiaire de l’Institut mondial pour la sécurité nucléaire
(WINS). En outre, le soutien du PPM a permis d’envoyer des agents à des conférences
clés comme la International Radiological and Nuclear Trafficking and Terrorism Analysis
Conference d’INTERPOL. La collaboration avec le PPM a permis à la CCSN de se faire
connaître à l’échelle internationale, et fourni des occasions d’échanger de l’information
et de participer à des partenariats de recherche et de perfectionnement professionnel.
Janvier 2013
42
Gendarmerie royale du Canada (GRC)
La GRC du Canada se spécialise dans la sélection et la formation d’agents de police
pour les opérations nationales et les déploiements à l’étranger. Le PPM optimise
l’expérience de la GRC en matière de formation d’agents de police aux termes d’un PE
conclu entre le MAÉCI et la GRC. Les agents de la GRC donnent de la formation CBRN
aux États bénéficiaires dans le cadre du portefeuille nouvellement créé pour la
résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU). La GRC élabore un
plan de formation à partir des évaluations des besoins et donne ensuite de la formation
adaptée pour renforcer la capacité en se fondant sur des techniques d’intervention de
première ligne en matière de CBRNE et sur une approche « former le formateur ». La
formation a d’abord été donnée en Colombie, mais des demandes ont été présentées
par d’autres États des Amériques et du Moyen-Orient.
7.4
Enjeu 4 (rendement) : Atteinte des résultats escomptés
Constatation 7 :
En tant que membre du Partenariat mondial, le Canada, par
l’intermédiaire du PPM, a réalisé des progrès considérables
en vue de s’acquitter de tous les engagements qu’il a pris
envers la Russie et l’ex-Union soviétique à Kananaskis.
En fonction des tâches identifiées à Kananaskis et des engagements particuliers pris
dans le cadre de la Phase III du PPM, l’évaluation a déterminé que des progrès
importantes ont été réalisés à l’aide des cinq volet de programmation et la plupart des
résultats prévus ont été obtenus, dont :
•
•
•
•
•
la fourniture d’équipement et d’une infrastructure pour les UDAC;
le démantèlement des sous-marins nucléaires déclassés;
l’amélioration de la sécurité des centrales nucléaires;
la participation des ASA à des projets pour la paix en leur fournissant un emploi
durable;
la programmation pour appuyer la biosécurité et la non-prolifération biologique.
Le tableau 2 ci-dessous détaille les résultats obtenus par rapport aux résultats prévus
au cours du deuxième terme quinquennal du PPM.
Janvier 2013
43
Tableau 2 : Résultats obtenus par rapport aux résultats prévus
Rendement du PPM par rapport aux résultats prévus
Objectif 1 : Destruction des ADM
Résultats prévus
Résultats obtenus
•
Le Canada a fourni de l’équipement pour une
valeur d’environ 200 millions de dollars à deux
usines en Russie pour la destruction d’armes
chimiques. Les opérations de destruction ont
commencé à l’usine à Shchuch’ye en 2008 et
débuteront à l’usine de Kizner en 2013.
•
Le Canada a fourni près de 200 millions de
dollars pour démanteler 16 sous-marins
d’attaque à propulsion nucléaire et deux sousmarins stratégiques, et retirer le combustible usé
en collaboration avec les É.-U. et la Russie.
•
Par l’intermédiaire du CIST à Moscou et du
CSTU à Kiev (Ukraine), le Canada a contribué à
plus de 400 initiatives de recherche à laquelle ont
participé 4 000 scientifiques et experts pour
développer des applications civiles aux
technologies à double usage.
•
Depuis 2002, le Canada a joué un rôle de
premier plan pour réduire les menaces de
prolifération et encourager les États à devenir
membre du Partenariat mondial.
Accroître la capacité de la Russie
de détruire les armes nucléaires à
Shchuch’ye et à Kizner
Démanter des sous-marins
nucléaires déclassés et entreposer
le combustible nucléaire irradié de
façon sûre.
Réduire les possibilités de
prolifération des ADM et des
matières et connaissances
connexes en Russie et en ex-Union
soviétique.
Appliquer concrètement la politique
et les objectifs de non-prolifération,
de contrôle des armes et de
désarmement.
Objectif 2 : sécurisation du matériel et des installations d’ADM
Résultats prévus
Accroître la sécurité dans les
installations où sont gardées des
matières nucléaires et
radiologiques.
Réduire les incidents de trafic
impliquant des ADM en Russie et en
ex-Union soviétique.
Résultats obtenus
•
Le Canada a permis d’améliorer la sécurité
physique de 10 centrales nucléaires russes et de
retirer des générateurs thermoélectriques
vulnérables le long de la côte du Nord et de
l’Extrême-Orient russe.
•
Le Canada, en collaboration avec les É.-U. a
fourni de l’équipement et de la formation aux
postes frontaliers en Ukraine pour contrer et
détecter le trafic illicite de matières nucléaires.
Janvier 2013
44
Objectif 3 : sécurisation des agents pathogènes dangereux
Résultats prévus
Accroître le nombre d’installations
de bioconfinement ainsi que celui
des installations de formation sur la
biosécurité/biosûreté.
Construire des installations de
bioconfinement à deux ou trois
endroits et améliorer provisioirement
la sécurité dans des installations
existantes.
Résultats obtenus
•
•
•
•
•
Appliquer concrètement la politique
de non-prolifération, de contrôle des
armements et de désarmement
(NCAD) et de ses objectifs.
•
Du soutien a été fourni pour l’établissement de
l’Association de biosécurité pour l’Asie centrale
et le Caucase (ABACC).
Des centres de formation régionaux ont été
établis au Kazakhstan, en Ukraine et en Russie.
Des améliorations urgentes ont été apportées à
la sécurité dans trois installations biologiques au
Kirghizistan.
La biosûreté et/ou la biosécurité ont été
améliorées dans 26 laboratoires biologiques en
Russie et en ex-Union soviétique.
La participation des représentants des États aux
conférences et aux activités de la CABT a
contribué à l’adhésion des États de l’ex-Union
soviétique comme le Kazakhstan, le Kirghizistan
et le Tadjikistan à la CABT.
La programmation sur le soutien législatif a
permis d’élaborer les lois sur l’application de la
CABT et de la CAC en Afghanistan, à
Madagascar et au Yémen.
Objectif 4 : emploi durable pour les ASA
Résultats prévus
Résultats obtenus
•
Créer des emplois permettant aux
ASA de travailler à des projets
durables et à des fins pacifiques.
•
•
Réduire les incidents de prolifération
liés à de l’expertise en matière
d’ADM en ex-Union soviétique.
•
Le PPM a permis l’embauche de milliers de
scientifiques de l’armement dans une variété de
domaines de recherche, dont des projets visant à
améliorer la sécurité nucléaire, la biosécurité et
la biosûreté.
Un financement évalué à près de 100 millions de
dollars a été fourni pour appuyer 450 initiatives
de recherche et projets de renforcement de la
capacité en Russie et en Ex-union soviétique.
Des contributions ont été faites au Programme
pour les centres nucléaires fermés (PCNF) du
Royaume-Uni pour la Russie.
Aucun élément probant disponible.
Janvier 2013
45
Objectif 5 : Avantages pour le Canada sur le plan industriel et scientifique
Résultats prévus
Résultats obtenus
•
La participation du Canada à la conception et à
la mise en œuvre de projets conjoints avec le
Royaume-Uni, ainsi que sa participation à des
projets d’organisations internationales, ont accru
sa capacité de concevoir, de gérer et d’exécuter
des projets.
•
Le portefeuille de la RASA a joué un rôle actif
dans la sélection de projets de recherche à
financer qui répondaient non seulement aux
objectifs de programme mais qui étaient aussi
complémentaires aux activités de recherche et
développement des scientifiques canadiens.
Les institutions canadiennes et le milieu
universitaire ont bénéficié de la collaboration
avec les scientifiques russes et des pays de l’exUnion soviétique et ont pu effectuer de façon
concertée des travaux de recherche et des
expériences scientifiques.
Améliorer la capacité du Canada en
matière de gestion de projet, de
conception, d’ingénierie et de
sécurité.
L’industrie canadienne, les
universitaires et les gouvernements
bénéficient des connaissances et de
l’expertise des ASA pour compléter
leurs propres activités de recherche
et développement (R et D), et il en
résulte des avantages commerciaux
directs mutuels.
Accroître le nombre de partenaires
du secteur public et du secteur privé
canadien ainsi que les liens en
S et T.
•
•
De nouveaux liens en S et T ont été établis entre
la Russie et les entreprises canadiennes.
En ce qui concerne les avantages pour le Canada, les projets du PPM, par
l’intermédiaire des portefeuilles du PDSN, de la SNR (GTR) et de la DAC, ont eu une
incidence environnementale positive, puisque de multiples agents toxiques ont été
protégés ou détruits. Ces résultats sont particulièrement importants pour la fragile
région de l’Arctique commune au Canada et à la Russie.
On s’attendait d’ailleurs à ce que les cinq domaines de programmation du PPM jouent
un rôle important pour maintenir et favoriser la confiance et la bonne volonté à l’échelle
internationale en établissant un vaste éventail de relations internationales d’importance.
Selon les commentaires obtenus dans le cadre d’entrevues réalisées auprès des
partenaires internationaux, le Canada a effectivement fait preuve de leadership et
contribué de façon importante à accroître la crédibilité et le profil du Partenariat mondial
auprès d’organisations internationales clées dans le domaine de la sécurité et à inciter
de nouveaux partenaires à devenir membre du Partenariat mondial. Les réalisations du
Canada dans le cadre du PPM ont été largement reconnues non seulement par les
partenaires russes, mais aussi par tous les pays membres du Partenariat mondial et
elles ont rehaussé de façon notable l’image du Canada comme pays qui tient ses
engagements.
Janvier 2013
46
Les résultats obtenus pour chacun des portefeuilles du PPM sont examinés plus en
détails dans les constatations 8 à 16, ci-dessous.
7.4.1
Démantèlement des sous-marins nucléaires (DSN)
Constatation 8 :
Le Programme de démantèlement des sous-marins
nucléaires (PDSN) a atteint tous ses objectifs déclarés, ce
qui a permis, au bout du compte, d’atténuer
considérablement la menace de prolifération et la menace
environnementale tant pour la Russie que pour la
communauté internationale.
Le PDSN a pris fin en novembre 2011, après avoir permis de récupérer plus de 8 000
assemblages combustibles usés de 35 réacteurs maritimes russes et de démanteler
complètement 16 sous-marins nucléaires russes déclassés et deux sous-marins
stratégiques.44 Les assemblages combustibles récupérés dans le cadre du PDSN ont
contribué à la sécurisation d’environ 11 tonnes d’UHE et de plutonium.
Suite à l’imposition d’un moratoire sur le remorquage des sous-marins, les
gestionnaires de programme du PPM ont collaboré avec leurs homologues russes à
l’élaboration de nouveaux protocoles pour le remorquage des sous-marins, ce qui a
permis de lever le moratoire et d’accélérer le processus de démantèlement.45 Le
Canada a de plus contribué à l’élaboration de nouveaux protocoles de sécurité pour le
démantèlement des sous-marins, qui ont été adoptés dans tous les chantiers navals de
démantèlement.
Quatre des sous-marins nucléaires alloués au Canada à des fins d’élimination étaient
en si mauvais état qu’il a fallu écarter l’idée de les remorquer jusqu’au chantier naval.
Pour surmonter ce défi, il a été proposé de les placer sur le pont de travail d’un navire
de transport lourd, ce qui n’avait jamais été fait auparavant. Pour exécuter cette
opération très complexe et des plus risquées, il a fallu obtenir une autorisation spéciale
du premier ministre russe, qui a été obtenue après de nombreuses et longues
négociations. À l’été 2006, deux sous-marins à propulsion nucléaire Victor de classe I
ont été transportés individuellement de la région de Mourmansk jusqu’au chantier naval
de Severodvinsk sous forme de cargaison sèche par un navire de transport lourd
Transshelf. Cette opération des plus complexes a été la source de défis administratifs
44
Le Canada s’était engagé à retirer le combustible de 18 sous-marins nucléaires; de ce nombre, 15 ont été
complètement démantelés grâce au financement du Canada et trois autres grâce à des fonds des É.-U. et de la
Russie.
45
La Russie a imposé un moratoire sur le remorquage des sous-marins nucléaires suite à la perte du K159, qui a
coulé lors du remorquage de Gromika à Nerpa en août 2003, causant la mort de neuf membres d’équipage. Le
K159 ne faisait pas partie des sous-marins que le Canada devait démanteler et dénucléariser.
Janvier 2013
47
considérables parce qu’elle touchait 11 ministères russes; toutefois, les défis ont été
surmontés et l’opération a été réalisée.
Une approche similaire a été utilisée pour transporter simultanément deux sous-marins
de classe Victor de Petropavlovsk à Bolshoi Kamen près de Vladivostok en ExtrêmeOrient en 2009. Cette opération a été une réalisation majeure et s’est avérée un franc
succès.
Dans le cadre du PDSN, jusqu’à cinq p. cent de la valeur de chaque arrangement de
mise en œuvre pouvait servir à améliorer l’infrastructure du chantier naval qui servirait
au démantèlement et à la dénucléarisation des sous-marins nucléaires. Le PPM a
contribué à un certain nombre de projets d’infrastructure matérielle, y compris la
réhabilitation de la voie ferrée entre Bolshoi Kamen et Smolyaninovo en ExtrêmeOrient, la fabrication de 30 conteneurs en acier pour le stockage des déchets radioactifs
solides, l’installation d’un incinérateur de déchets dangereux au chantier naval de
Zvyozdochka et d’appareils de détection des radiations pour assurer qu’aucune matière
radioactive ou nucléaire ne peut sortir du chantier naval par inadvertance ou faire l’objet
d’un vol.
Bon nombre des contributions déjà mentionnées touchaient la sécurité de
l’environnement, qui était un élément important du PDSN. Conformément à la Loi sur
les évaluations environnementales du Canada, ce dernier a contribué à l’élaboration
d’un plan de gestion environnementale (PGE), qui documentait les mesures
d’atténuation du risque prévues pour prévenir les risques environnementaux potentiels
associés au démantèlement, à la dénucléarisation et à l’élimination des sous-marins
nucléaires. De plus, le Canada a donné de la formation sur la sécurité nucléaire et
environnementale au personnel à Zvyozdochka et Zvezda.
Par ailleurs, même si le recouvrement de la valeur des rebuts découlant des activités de
démantèlement n’était pas un objectif de base du PDSN, le Canada a financé le
découpage de la coque épaisse et des structures des sous-marins en pièces pouvant
être éliminées dans des fours à métaux, ce qui permet de récupérer une variété de
métaux, comme de l’or, de l’argent et du platine, de même que des plastiques et du
caoutchouc. La récupération et le recyclage de ces matières a généré non seulement
une valeur marchande mais aussi des avantages pour l’environnement.
En résumé, le Canada a honoré ses engagements envers la Russie et le Partenariat
mondial en ce qui concerne le PDSN et dans les délais établis. Des entrevues réalisées
auprès d’interlocuteurs russes et américains ont confirmé que la Russie a maintenant,
grâce à l’aide du Canada et d’autres partenaires, l’infrastructure et la capacité
nécessaires pour compléter le démantèlement et la dénucléarisation du reste de son
Janvier 2013
48
inventaire de sous-marins nucléaires déclassés.46 Par conséquent, une grave menace
de prolifération a été contrôlée et les risques environnementaux pour les côtes du
Canada et celles de ses voisins de l’Arctique ont été réduits de façon importante.
7.4.2
Destruction des armes chimiques (DAC)
Constatation 9 :
Le Programme de DAC a atteint ses objectifs à court terme
en fournissant de l’équipement pour la destruction des
armes chimiques de la Russie. Des progrès important ont
été réalisés par rapport aux objectifs à plus long terme de
destruction des armes chimiques de la Russie et de
réduction de la menace posée à la sécurité et à
l’environnement.
Depuis l’institution du PPM, le Canada s’est acquitté de ses engagements à l’égard des
usines de destruction d’armes chimiques (UDAC) de Shchuch’ye et de Kizner. Pour
réaliser un premier projet dans le cadre du Partenariat mondial, le Canada a versé
33 millions de dollars pour la construction d’une voie ferrée reliant le dépôt d’armes
chimiques à l’UDAC à Shchuch’ye. Les travaux ont débuté en 2006 et se sont terminés
en 2008. En 2005, le Canada a annoncé qu’il verserait une contribution de 55 millions
de dollars pour financer l’acquisition de l’équipement qui serait installé dans le
deuxième grand édifice de destruction de l’usine de Shchuch’ye, dont des réacteurs
catalytiques, des chaînes de destruction et des fournaises pour pièces métalliques. Le
Canada s’est engagé à verser une contribution additionnelle de 10 millions de dollars
pour des projets d’infrastructure incluant l’installation d’un système d’avertissement local
et d’un système de communication entre les emplacements. Ces travaux ont pris fin en
2008 et l’usine est entrée en service en 2009.
En 2006, le Canada s’est engagé à verser 100 millions de dollars pour l’acquisition
d’équipement de destruction, dont des fournaises pour pièces métalliques, des chaînes
de destruction et des réacteurs catalytiques pour l’UDAC de Kizner. Le Canada s’est
acquitté de ses engagements en 2011 et l’entrée en service de l’usine est prévue pour
2013.
Le Canada a également fourni du financement à la Croix-Verte de la Russie par
l’intermédiaire de Global Green USA pour appuyer la dissémination d’informations
indépendantes et objectives sur le programme de destruction des armes chimiques de
la Russie, y compris de l’information sur les préoccupations en matière de santé, de
sécurité et de l’environnement liées aux opérations de DAC. Avec le soutien du
Canada, la Croix-Verte a tenu des activités de sensibilisation auprès des communautés
46
Au fur et à mesure de l’élimination graduelle du Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires
(PDSN), les chantiers navals seront réaménagés pour servir l’industrie pétrolière et gazière dans le nord de la
Russie.
Janvier 2013
49
avoisinantes des UDAC et donné de l’information sur les activités courantes des DAC et
sur les risques potentiels pour l’environnement, la santé et la sécurité.
Le traité bilatéral conclu entre la Russie et le Canada prévoyait que les activités
appuyées par le Canada devraient respecter les normes canadiennes sur le plan de
l’environnement et de la sécurité. Les State Environmental Control and Monitoring
Regional Centers (SECMRC) en place dans chacune des UDAC contribuent à assurer
la sécurité environnementale du processus de DAC en surveillant régulièrement la
sécurité des opérations, l’environnement et la santé. Selon les tests de laboratoires
effectués au cours des dernières années, les conditions environnementales dans les
UDAC sont stables et aucune incidence de maladie liée à l’effet d’agents toxiques sur le
corps humain47 n’a été relevée dans la communauté avoisinante. Bref, l’équipement et
le soutien fournis par le Canada pour la DAC en Russie ont contribué à accélérer
l’élimination des stocks d’armes chimiques en Russie, et par conséquent, réduit la
menace posée sur la sécurité par la prolifération, tant pour la Russie que pour la
communauté internationale.
Avec l’aide du Canada et d’autres partenaires internationaux, la Russie a pu respecter
les délais qui ont été prolongés pour la Phase III du processus de DAC, qui prévoyaient
la destruction d’au moins 45 p. cent des DAC au 31 décembre 2009. Des informateurs
clés parmi les partenaires du Canada ont déclaré que la Russie avait fait des progrès
considérables et avait détruit plus de 64 p. cent de son stock d’armes chimiques.
Actuellement, cinq des sept UDAC sont encore en opération en Russie. Le processus
de destruction a été complété à Gorni et Kambarka et il reste de petites quantités à
détruire à Leonidovka et à Maradikovski. Environ 53 p. cent des stocks d’armes
chimiques à l’usine de Shchuch’ye ont déjà été détruites et on prévoit que la destruction
des armes chimiques soit terminée à Potchep et à Kizner en 2014 et en 2015,
respectivement.48
Bien que la Russie ait indiqué qu’elle ne refuserait pas une aide additionnelle du
Partenariat mondial, des représentants du PPM et des interlocuteurs du Partenariat
mondial estiment que la Russie a maintenant la capacité et l’infrastructure nécessaires
pour terminer la destruction des armes chimiques qui restent sans aide internationale
additionnelle. Puisque l’équipement avait été livré à l’UDAC à Kizner, le PPM a conclu
que le Canada s’était acquitté de ses engagements en ce qui concerne le Programme
de DAC en Russie.
47
Croix-Verte Russie (2008). « Tenth Russian National Dialogue on Chemical Weapons Non-proliferation and
Destruction », p. 19-22.
48
Global Security Newswire (2011). « Russia Delays Opening of Last Chemical Arms Disposal Plant »
http://www.nti.org/gsn/article/russia-delays-opening-of-last-chemical-arms-disposal-plant/; Washington Times, 26
novembre 2010, « Russia Opens Key Plant to Destroy Chemical Weapons »
http://www.washingtontimes.com/news/2010/nov/26/russia-opens-key-plant-destroy-chemical-weapons/
Janvier 2013
50
7.4.3
Programme de sécurité nucléaire et radiologique (PSNR)
Constatation 10:
Les projets en matière de SNR en Russie et en ex-Union
soviétique ont atteint leurs objectifs et contribué à accroître
la sécurité nucléaire et radiologique.
Le soutien du Canada au Programme de sécurité nucléaire et radiologique en Russie a
été important, devancé seulement par les É.-U., un fait qui est bien connu et apprécié
par le gouvernement de la Russie et des autres États membres du Partenariat mondial.
Les contributions du Canada par l’intermédiaire du portefeuille de la SNR ont rehaussé
sa réputation à titre de partenaire compétent, coopératif et fiable. Les réalisations
importantes de chacun des sous-programmes sont présentées ci-dessous.
Protection physique des matières nucléaires
Sur le plan de l’amélioration de la protection physique, le Canada a adopté une
approche multidimensionnelle pour sécuriser d’abord les matières nucléaires et
radiologiques sur les lieux, améliorer la sécurité des immeubles où ces matières sont
entreposées, et enfin, améliorer la sécurité du périmètre et la zone de protection des
installations. Ces mesures ont été renforcées par l’installation de systèmes de contrôle
de l’accès, de capteurs de détection et la prestation de formation connexe en plus des
installations des forces d’intervention.
Toutes les mesures d’amélioration de la sécurité physique ont été conçues et
approuvées par des spécialistes pour assurer la conformité aux normes pertinentes et
traiter les vulnérabilités identifiés. Les arrangements de mise en œuvre des
bénéficiaires prévoyaient généralement des dispositions concernant les pièces de
rechange, et des garanties qui se prolongeaient au-delà de la fin des travaux,
conformément aux lois russes. Une fois les travaux sur place terminés, et l’équipement
installé et réputé opérationnel, la responsabilité pour le fonctionnement et l’entretien
(F et E) était assumée par le bénéficiaire.
Cinq des six installations qui avaient reçu de l’aide du Canada pour améliorer la sécurité
physique ont atteint leurs objectifs et sont maintenant réputées avoir satisfait non
seulement aux normes de l’AIEA mais aussi aux lignes directrices de la Russie en
matière de sécurité, qui ont la réputation d’être plus exigeantes que celles de l’AIEA.
Par exemple, les lois russes exigent des évaluations périodiques de la vulnérabilité des
centrales nucléaires pour vérifier si les actifs matériels, l’équipement et les systèmes
sont opérationnels et prêts à intervenir en cas de menace. Des discussions avec les
intervenants russes ont confirmé que les améliorations apportées à la sécurité des
installations sont encore en bonne condition et que l’équipement fourni est entièrement
opérationnel, même après l’expiration des garanties de certains projets. Bon nombre
des endroits mentionnés ont reçu du soutien F et E du programme de durabilité
Janvier 2013
51
(Sustainability Program) des É.-U., ce qui a aidé à protéger les investissements du
Canada dans ces installations.
Pour ce qui est du projet laissé en suspens et pour lequel le Canada avait prévu de
financer les améliorations de la sécurité, la contribution n’a pas été prolongée au-delà
de l’étape de la conception. En raison de délais importants (deux ans) pour obtenir
l’approbation de la Russie et à défaut de parvenir à un accord au sujet du coût des
améliorations, le Canada a décidé de retirer son soutien. Les travaux ont par la suite
été complétés par les É.-U. et l’installation est maintenant conforme aux normes de
sécurité de l’AIEA et de la Russie.
Sécurité radiologique
Sur le plan de la sécurité radiologique, la contribution du Canada à l’élaboration d’un
plan directeur pour l’élimination des GTR a joué un rôle déterminant dans le
déclassement des GTR. En fournissant un inventaire détaillé des GTR en Russie et une
évaluation de l’état de chacun, le plan directeur a servi de base à l’élaboration du Plan
d’action en matière de GTR, financé par les É.-U., qui à son tour a appuyé la
participation des donateurs à sa mise en œuvre. En juillet 2012, le retrait de 942 des
1007 GTR identifiés avait été exécuté. Les représentants russes ont indiqué que les 65
GTR encore en opération seront déclassés et remplacés par des sources d’énergie de
rechange (SER) d’ici deux ans. Tous les GTR qui ont été remplacés par des SER,49 y
compris les cinq financés conjointement par le Canada et la Norvège, et les 59 GTR
déclassés dans le cadre de l’Initiative mondiale de réduction de la menace nucléaire
(IMRMN) des É.-U. sont réputés opérationnels et leur rendement fait l’objet d’un suivi à
distance.
Même si le déclassement des GTR se déroule comme prévu, atténuant par le fait
même une grave menace à l’environnement et à la sécurité, leur démontage et la
sécurisation des matières radioactives qu’ils contiennent ne sont pas faits surplace. Les
réacteurs des GTR doivent être transportés à l’une des deux installations spécialisées,
l’Institut panrusse de recherche scientifique en physique technique et automatisation
(VNIITFA), ou ISOTOPE, pour être désassemblés avant d’être envoyés à Mayak pour
être éliminés. Comme il a déjà été mentionné, le Canada a fourni des fonds pour
appuyer la fabrication de 16 conteneurs blindés et de 20 élingues pour faciliter le
transport des GTR vers les sites pour le désassemblage et l’élimination. Même si les
autorités russes ont confirmé à l’équipe d’évaluation que les élingues et les conteneurs
blindés sont toujours utilisés, elles ont reconnu qu’un nombre indéterminé de
conteneurs étaient utilisés pour stocker des GTR en raison des contraintes découlant
du désassemblage et de l’élimination des GRT dans les installations spécialisées. On
estime que 257 GTR sont entreposés et que 143 sont en attente pour être
désassemblés.
49
De 75 à 80 p. cent des GTR identifiés à des fins de déclassement doivent être remplacés par des SER.
Janvier 2013
52
Élimination du plutonium
Sur le plan de l’élimination du plutonium, le Canada a contribué à la fermeture de la
centrale de production de plutonium de Zheleznogorsk, qui produisait chaque année
500 kilogrammes de plutonium de qualité militaire. En plus de contribuer à la fermeture
de cette centrale, le Canada a aidé à la construction d’une centrale alimentée au
combustible fossile qui fournit maintenant de l’énergie à une collectivité d’environ
100 000 habitants.
Les autres contributions du Canada dans le cadre du portefeuille de la SNR ciblaient les
améliorations de la sécurité physique de différentes installations gérées par d’autres
ministères du gouvernement russe, et la fourniture de wagons spécialisés nécessaires
pour transporter des matières nucléaires spéciales à des fins d’entreposage et
d’élimination. Toutes les améliorations de la sécurité terminées au moment de la
rédaction du présent rapport satisfaisaient aux lignes directrices en matière de sécurité
de l’AIEA et de la Russie. L’équipe d’évaluation a reçu l’assurance que les autres
installations où les travaux se poursuivaient respecteraient ces lignes directrices une
fois terminés. En ce qui concerne les wagons et autres véhicules fournis par le Canada,
l’équipe d’évaluation a obtenu la confirmation qu’ils étaient utilisés et très appréciés.
Sécurité frontalière et prévention du trafic illicite de matériel nucléaire
La contribution du Canada aux améliorations de la sécurité frontalière en Ukraine, dans
le cadre du programme de la deuxième ligne de défense des É.-U., a pris fin en
février 2011. Le Canada a contribué financièrement à l’acquisition et à l’installation
d’équipement de détection du rayonnement et de communication, à la prestation de
formation aux gardes-frontières Ukrainiens à différents endroits, y compris aux ports
d’Odessa, de Marioupol, et de Berdiansk, aux aéroports de Boryspil (Kiev) et d’Odessa
ainsi qu’aux postes frontaliers terrestres d’Uspenka et de Iloviask. Ces postes
frontaliers sont donc maintenant considérés comme étant sécuritaires et aucune
tentative de contrebande de matériel radioactif n’a été rapportée à ces endroits.50 De
plus, le Canada a fourni, par l’intermédiaire du FSN de l’AIEA, du soutien financier à
bon nombre d’autres projets en Ukraine pour de l’équipement de détection et donner de
la formation (Ovruch et Jitomir). Des discussions avec des représentants du
département de l’Énergie des É.-U., qui a la responsabilité d’administrer le programme
de la deuxième ligne de défense, ont confirmé qu’à la suite de ces interventions, et
celles d’autres partenaires, l’Ukraine est maintenant beaucoup moins vulnérable au
trafic illicite du matériel nucléaire et radiologique qu’auparavant. Les systèmes appuyés
par le PPM ont joué un rôle pour détecter au moins un cas connu de trafic illicite.
50
Conformément à l’accord sur la deuxième ligne de défense conclu avec le gouvernement ukrainien, ce dernier
devait faire rapport aux É.-U. de toute saisie de matières effectuée avec de l’équipement de deuxième ligne de
défense.
Janvier 2013
53
Sécurité du transport
La sécurité du transport est aussi devenue un domaine important de la programmation
et les contributions du Canada sous forme d’équipement (wagons, camions,
conteneurs, etc.) ont aidé à accélérer l’élimination des matières nucléaires et
radiologiques en Russie. Les contributions du Canada dans le domaine de la formation
sur la protection des matières radiologiques et nucléaires, lorsqu’elles sont transportées
(Abramova) et lorsqu’elles sont stationnaires (Obninsk), ont aidé à renforcer la
dimension humaine de l’infrastructure de la sécurité de la Russie, ce qui est de plus en
plus reconnu comme ayant autant d’importance que l’infrastructure physique. Les
projets appuyés dans le cadre du FSN de l’AIEA dans d’autres pays de l’ex-Union
soviétique ont tous atteint leurs objectifs respectifs et ont aidé, collectivement, à réduire
la prolifération de la menace.
Tous les partenaires du Partenariat mondial consultés dans le cadre de la présente
évaluation, y compris les représentants du gouvernement russe, estimaient qu’après
presque une décennie de programmation, la Russie avait la capacité de s’acquitter de
ses engagements en matière de désarmement des ADM et de gérer de manière
sécuritaire ses stocks de matières nucléaires et radiologiques et par conséquent, de
réaliser l’objectif primaire de la SNR.
Contributions à Tchernobyl
En ce qui concerne la contribution du Canada au Compte de la sûreté nucléaire et au
Fonds pour le sarcophage de Tchernobyl, le Plan de mise en œuvre du sarcophage a
été aux prises avec des problèmes techniques et des enjeux politiques qui ont résulté
en dépassement des coûts et des délais prévus. En 2005, la BERD a informé les
donateurs que les problèmes techniques des installations de gestion des déchets
radioactifs et du combustible usé auraient un impact sur le coût final des projets du Plan
de mise en œuvre du sarcophage. Le manque d’engagement des plus hauts niveaux
politiques de l’Ukraine, et les changements aux structures et aux institutions politiques
de l’Ukraine ont nui à la supervision et aux processus décisionnels des projets du Plan
de mise en œuvre du sarcophage. En outre, de récentes indications à l’effet que le
gouvernement ukrainien pourrait décider de ne pas respecter les exemptions
convenues concernant certaines normes réglementaires ainsi que les modifications
apportées récemment aux politiques et aux procédures ukrainiennes la mise en œuvre
d’une taxe sur la valeur ajoutée risquent de compliquer le processus de conception et
de faire grimper encore davantage les coûts prévus pour la construction.51
51
Chair’s Summary of the Second Nuclear Safety and Security Group (NSSG) Meeting (2012) at page 3.
Janvier 2013
54
Constatation 11 :
La programmation en matière de SNR au-delà des
frontières de l’ex-Union soviétique en est à l’état
préliminaire; aucun résultat ne peut être rapporté pour
l’instant, sauf certains progrès réalisés sur le plan de la
programmation.
À l’exception de quelques petits projets mis en œuvre par l’AIEA grâce aux
contributions du Canada au FSN dans les pays à l’extérieur de l’ex-Union soviétique, et
de ses contributions à WINS et au Conseil Interaction, la conversion des réacteurs à
l’UHE et les projets de rapatriement du combustible nucléaire au Vietnam (Da Lat) et au
Mexique (Salazar) constituent les plus importantes initiatives en matière de SNR liées
au mandat géographique élargi du PPM. En ce qui concerne l’installation au Vietnam,
les fonds canadiens ont servi à la conversion du réacteur de recherche de Da Lat de
l’uranium hautement enrichi (UHE) à l’uranium faiblement enrichi (UFE). Les fonds
canadiens ont également servi à retirer les barres de combustible usé et à les
transporter à Mayak (Russie), d’où provenaient les matières nucléaires.
La conception du projet au Mexique est similaire, sauf pour l’ajout d’un élément
d’amélioration de la sécurité physique, qui a été couvert par le département de l’Énergie
américain dans le cas de Da Lat. Au moment de la rédaction du présent rapport, on a
indiqué que le combustible usé à l’installation de Da Lat avait été retiré (environ 11,6
kg) et était en train de refroidir dans les piscines de désactivation, ce qui constitue une
condition préalable pour transporter de manière sécuritaire le combustible usé. Les
matières nucléaires devraient être transportées à Mayak en 2012, et le projet devrait
être complètement terminé en 2013. En ce qui concerne le projet au Mexique, on
rapporte qu’environ 11 kg de combustible nucléaire ont été envoyés aux É.-U.
En 2008, la contribution du Canada à l’IMLTN a aidé à appuyer et à organiser un atelier
sur la sécurité radiologique regroupant des praticiens du secteur public et du secteur
privé qui ont échangé leurs pratiques exemplaires en ce qui concerne la sécurité des
matières radiologiques. En ce qui concerne la Déclaration d’Hiroshima, qui ciblait
l’acquisition et l’utilisation possibles d’ADM, l’équipe d’évaluation n’a pu trouver d’autres
résultats sur les contributions de la SNR au Conseil InterAction.
En ce qui concerne l’expansion mondiale, 21 projets sur la sécurité nucléaire et
radiologique (améliorations de la sécurité physique, sécurité frontalière, formation, aide
technique) ont été proposés depuis 2011, par au moins 12 pays différents. Au moment
de la rédaction du rapport, environ 12 propositions de projets avaient obtenu
l’approbation ministérielle, dont des projets en Colombie, au Costa Rica, au Brésil, en
Libye et en Asie du Sud-Est pour au moins 10 pays et un projet pour le Conseil
InterAction.
Janvier 2013
55
7.4.4
Réorientation des anciens scientifiques de l’armement (RASA)/
Programme de mobilisation des scientifiques
Constatation 12 :
Le Programme de la RASA a atteint ses objectifs en Russie
et en ex-Union soviétique en réorientant et/ou en trouvant
de l’emploi aux ASA grâce à des contributions aux deux
centres de sciences, à Moscou et à Kiev, et à des initiatives
de recherche entreprises par des institutions russes grâce
à du financement direct ou conjoint.
La programmation de la RASA vise à atténuer la menace intellectuelle. Même s’il n’est
pas toujours possible d’attribuer les réussites de la non-prolifération aux contributions
d’un pays en particulier ou à un projet, certains résultats concrets atteints par le
portefeuille de la mobilisation des scientifiques du Canada attestent du succès du PPM.
Depuis 2003, le PPM et son volet de la RASA, en particulier, ont financé environ 450
initiatives de recherche et projets de renforcement de la capacité en Russie et en exUnion soviétique, évalués à près de 100 millions de dollars. Plus spécifiquement, le
Canada a parrainé des projets en Russie, en Arménie, en Azerbaïdjan, en Géorgie, au
Kazakhstan, au Kirghizistan, au Tadjikistan, en Ukraine et en Ouzbékistan et permis
d’embaucher 137 scientifiques pour des projets et d’accorder du financement à près de
4 000 scientifiques pour réorienter leurs travaux.
Dans le cadre de la Phase III, le portefeuille de la RASA s’était également engagé à
fournir des contributions aux programmes existants d’autres pays et organisations
(p. ex. les É.-U. et Ie Royaume-Uni) réputés économiques et qui appuyaient les priorités
du Canada. L’un d’eux est le Programme pour les centres nucléaires fermés (PCNF).
En juillet 2010, après la signature d’un protocole d’entente entre le MAÉCI et le
ministère de l’Énergie et du Changement climatique du Royaume-Uni, le Canada a
versé 1,5 million de dollars au PCNF, mis en place en 2002 par le Royaume-Uni dans le
cadre d’un partenariat avec la Russie.
Le Programme pour les centres nucléaires fermés (PCNF) avait pour objectif d’atténuer
le risque de prolifération de la technologie relative aux armes nucléaires et aux matières
nucléaires à l’intérieur et à l’extérieur de l’ex-Union soviétique et d’aider les autorités à
réduire la possibilité que d’anciens membres du personnel de l’armement transmettent
des connaissances à des États qui sont des proliférateurs en puissance. Le PCNF a été
établi spécialement pour les 10 centres nucléaires fermés de la Fédération russe, qui
avaient été créés pour exécuter différentes étapes de la conception, de la fabrication et
du maintien des armes nucléaires.
Ces 10 centres comptaient 770 000 habitants, dont environ 130 000 occupaient des
emplois liés aux armes nucléaires comme la gestion de la production, de l’entreposage
Janvier 2013
56
et de l’élimination de l’important stock de matières nucléaires sensibles. Vers la fin des
années 1990, suite aux changements apportés à la politique de défense de la Russie,
bon nombre de ces scientifiques et techniciens hautement qualifiés, dont l’expertise
risquait de susciter l’intérêt des États désireux d’acquérir la capacité de produire des
armes de destruction massive, risquaient de perdre leur emploi ou étaient sous-payés.
La contribution du MAÉCI au PCNF était sous forme d’un programme canadien pour la
période de 2010 à 2012 et avait pour objectif de favoriser davantage la création
d’emplois dans les centres nucléaires fermés de la Russie et d’appuyer l’établissement
d’une infrastructure durable :
•
•
•
•
en accordant des subventions aux petites et aux moyennes entreprises qui
créent de l’emploi pour le personnel des anciennes institutions et entreprises de
l’ex-Union soviétique;
en donnant de la formation aux ingénieurs et aux scientifiques nucléaires sur les
compétences essentielles en affaires;
en contribuant aux études de marché et à l’établissement de partenariats
commerciaux;
en appuyant le développement d’un entreprenariat moderne, le transfert de
technologie et d’un système de commercialisation dans les villes partenaires et
les instituts de recherche.
Depuis 2010, le PCNF du Canada a financé le démarrage de toute une gamme
d’entreprises fondées sur la technologie et d’initiatives de développement. Le Canada a
également appuyé les travaux des organismes de développement des entreprises et
des unités de commercialisation des villes partenaires et des instituts de recherche
nucléaire. La rétroaction reçue des partenaires du Royaume-Uni sur la gestion du
PCNF indique que la contribution du Canada a mené à la création de nouveaux emplois
et aidé à développer le potentiel économique des institutions partenaires et des centres
nucléaires fermés. Le PCNF du Canada faisait aussi la promotion du transfert du savoir
et de l’expérience auprès des spécialistes Russes, Bélarussiens, Kazakhe et Ouzbèque
concernés par le développement économique et à l’acquisition de compétences et de
pratiques de travail modernes. Il a appuyé la formation, les études de marché, la
planification des affaires et l’échange d’expérience en partenariat avec la Russie et le
Royaume-Uni, et environ 50 p. cent des coûts de ces activités ont défrayés par le PPM.
En résumé, comme le démontre le tableau 3 ci-dessous, le portefeuille de la RASA a
atteint des résultats clés à brève échéance, conformément aux engagements pris dans
la présentation au CT de 2008.
Janvier 2013
57
Tableau 3 : Résultats obtenus – portefeuille de la RASA
Réorientation des anciens spécialistes de l’armement : résultats obtenus
Résultats attendus
Résultats obtenus
•
Le PPM a financé 450 initiatives de
recherche et de renforcement des
capacités en Russie et en ex-Union
soviétique, évalués à près de 100
millions de dollars.
•
137 scientifiques ont été embauchés par
le Canada et près de 4 000 scientifiques
ont obtenu du financement pour
réorienter leurs travaux.
•
Contribution de 1,5 million de dollars au
partenariat sur les centres nucléaires
fermés.
Appui à deux sommets commerciaux
Canada-Ukraine en 2008.
Réorientation des scientifiques qui ont des
connaissances liées aux ADM vers des
projets réalisés à des fins pacifiques.
Augmentation du nombre d’emplois durables
pour les scientifiques qui travaillent dans des
instituts spécifiques et réduction de la
menace dans ces instituts.
Collaboration accrue entre les partenaires
du secteur public et du secteur privé et les
scientifiques de la Russie/l’ex-Union
soviétique.
•
•
Accent accru sur les projets de sécurité/lutte
contre le terrorisme qui appuient le mandat
général du PPM.
•
•
Organisation d’un certain nombre de
missions de promotion du Partenariat
(2008-2009)
Parrainé un atelier pour les experts en
analyse nucléo-légale (2010)
Organisation d’une activité de partenariat
Canada-Ukraine sur l’aérospatial (2011)
Dans le cadre de la Phase III du PPM, le Canada s’est engagé à continuer de financer
les projets de recherche habituels et de favoriser les liens entre les anciens
scientifiques de l’armement et leurs homologues occidentaux. Pendant cette période, le
Canada a continué d’encourager les centres à se transformer et à adopter des
pratiques exemplaires pour qu’ils puissent répondre aux besoins changeants des
scientifiques et à favoriser les liens entre les anciens scientifiques de l’armement et
leurs homologues occidentaux. En plus des projets habituels, le CIST et le CSTU ont
créé une catégorie de projets pour les partenaires plus directement liés aux besoins de
recherche des entités du secteur privé et du secteur public occidentaux, et facilité
l’attribution de nouveaux projets de recherche conjoints, y compris avec des entreprises
canadiennes.
Les projets avec les partenaires représentaient également une occasion pour les
ministères et les organismes du gouvernement canadien de participer à de la recherche
conjointe en vue de s’acquitter de leurs mandats opérationnels. Le PPM, par exemple,
Janvier 2013
58
s’était engagé à fournir aux partenaires canadiens du CIST et du CSTU un incitatif
d’atténuation du risque pour susciter l’intérêt des entreprises canadiennes,
particulièrement les petites et les moyennes entreprises qui sont axées sur la
recherche. En général, le PPM a fourni environ la moitié de la valeur des projets
financés par les partenaires canadiens du CSTU, jusqu’à hauteur de 40 000 $, à titre de
mesure incitative.
Les éléments probants recueillis aux fins de la présente évaluation indiquent que les
contributions du Canada pour réduire la prolifération des connaissances et des
compétences liées aux ADM continuent d’être importantes. L’impact peut être mesuré
en termes du nombre d’anciens scientifiques de l’armement réorientés à l’aide de
projets financés par le Canada, et la recherche en partenariat amorcée entre les
scientifiques canadiens et russes. En plus des résultats concrets, le portefeuille de la
RASA a également apporté certains avantages scientifiques et industriels connexes au
Canada par l’intermédiaire de la recherche conjointe entreprise par les instituts russes
et canadiens. Des chercheurs canadiens ont même parfois utilisé les installations
russes pour réaliser conjointement des travaux de recherche et des expériences.
Il est parfois difficile de déterminer les avantages découlant de la non-prolifération
puisqu’il est plus difficile de déterminer à quels projets spécifiques financés par le
Canada il faut les attribuer. En outre, les pays peuvent avoir une perception différente
des avantages découlant de la mobilisation des scientifiques. Par exemple, les
avantages de ce programme pour le Canada peuvent différer de ceux pour les É.-U. Il
semblerait que les É.-U. sont davantage axés sur la commercialisation des résultats de
la recherche. Même si la possibilité d’obtenir des avantages pour les organisations
canadiennes en matière de développement des affaires figurait dans la
conceptualisation de la programmation du portefeuille de la RASA, cet objectif était
subordonné à celui de la non-prolifération des connaissances liées aux ADM. Il y a peu
d’éléments pour prouver que le soutien du Canada aux anciens scientifiques de
l’armement a généré des avantages commerciaux pour le Canada.
Mobilisation des scientifiques et expansion géographique
Constatation 13 :
On considère que la décision du Canada d’examiner la
possibilité de retirer son appui au CIST et au CTSU est en
lien avec les nouvelles priorités du Partenariat mondial
pour la mobilisation des scientifiques en dehors de l’exUnion soviétique.
Au Sommet de Muskoka en 2011, les partenaires sont convenus de promouvoir les
pratiques exemplaires et la collaboration en matière de sécurité CBRN entre les
membres de la communauté internationale des scientifiques et d’accroître leurs efforts
pour promouvoir et appuyer des projets dans des domaines comme la santé publique
Janvier 2013
59
mondiale, la biosécurité et l’énergie. Il a été décidé de cibler davantage la promotion de
la mobilisation des scientifiques à l’aide des centres d’excellence52, d’utiliser les
mécanismes internationaux existants et d’améliorer la formation/collaboration. Le
portefeuille de la RASA du Canada a été renommé le portefeuille de la mobilisation des
scientifiques (PMS).
L’avenir des centres des sciences à Moscou et à Kiev et leur lent processus de
restructuration sont toutefois devenus des enjeux importants pour le Canada en ce qui
concerne la justification de la pertinence de l’examen des projets et des processus
d’approbation, ainsi que les projets proposés pour du financement. La Russie a déjà
retiré son soutien au CIST, estimant qu’il s’est acquitté de son mandat et qu’il n’est plus
nécessaires en raison de la nouvelle situation économique et politique de la Russie. Au
cours des dernières années, d’autres parties qui accordent du financement, dont le
Canada, ont préconisé l’apport de certains changements majeurs à la gestion des
centres. En 2012, le Canada a annoncé qu’il suspendait ses prochaines contributions
au CIST jusqu’à ce qu’il ait la preuve qu’une réorganisation a été entreprise.
En l’absence de centres des sciences spécifiques regroupant les connaissances et
l’expertise sur les questions de prolifération, les activités du PMS pourraient être gérées
et mises en œuvre dans le cadre du portefeuille de la Résolution 1540 du Conseil de
sécurité des Nations Unies (CSNU), qui est harmonisé aux objectifs de la mobilisation
des scientifiques dans son volet formation, ou comme initiative transversale à l’appui du
portefeuille de la biosécurité (BIO) et de celui de la SNR.
En général, les éléments probants découlant des entrevues réalisées et des visites sur
place indiquent que l’expérience à été positive et que des résultats à court terme ont été
obtenus pour le Canada et l’ex-Union soviétique dans le cadre du Programme de
RASA; cependant, il est difficile de déterminer quels seront les résultats à plus long
terme ou l’impact global de la programmation du Canada dans le cadre de la RASA.
52
centres d’excellence CBRN sont une initiative de l’Union européenne, lancée en 2010, pour mettre en
œuvre une stratégie coordonnée de non-prolifération des connaissances liées aux ADM à l’échelle
internationale, régionale et nationale.
Janvier 2013
60
7.4.5
Sécurité biologique (BIO)
Constatation 14 :
Le financement des projets de non-prolifération biologique
en Russie et en ex-Union soviétique par l’intermédiaire du
CIST, du CSTU et d’autres mécanismes a eu des résultats
positifs pour le Canada ainsi que pour les scientifiques et
les organisations de l’ex-Union soviétique.
Entre 2003 et 2008, au cours des Phases I et II, le PPM du Canada a mis en œuvre des
projets de NPB sur une petite échelle dans le cadre du portefeuille de la RASA, et s’est
servi du CIST et du CSTU comme mécanismes d’exécution en Russie et en ex-Union
soviétique. Pendant cette période, les trois principaux secteurs d’activités du
programme de NPB étaient :
•
•
•
la réorientation des anciens scientifiques de l’armement biologique;
la biosûreté et la biosécurité;
le soutien aux initiatives mondiales de NPB.
À la Phase III du PPM, la NPB est devenue un portefeuille de programmation distinct
qui comprenait un plus vaste éventail d’activités, par exemple :
•
•
•
•
•
aide à l’élaboration et à la mise en œuvre de normes et de lignes directrices
nationales en matière de biosécurité;
appui à l’établissement et aux opérations de nouvelles associations sur la
biosécurité;
possibilités de formation et établissement de centres de formation régionaux sur
la biosûreté et la biosécurité;
financement pour apporter des améliorations à la biosécurité physique et à la
biosûreté en réponse aux préoccupations en matière de prolifération;
construction d’un laboratoire biologique au Kirghizistan.
La mise en œuvre de certaines de ces activités se poursuit par l’intermédiaire du CIST
et du CSTU, tandis que d’autres sont fondées sur des ententes de contributions
conclues avec les ONG, les organisations internationales de même que des projets de
coopération bilatéraux. À la Phase III du PPM, l’accent est passé de la non-prolifération
biologique à la sécurité biologique; le portefeuille de non-prolifération biologique a donc
été renommé portefeuille de la biosécurité (ou simplement BIO à des fins de
communication).
Un résumé des réalisations du portefeuille de la biosécurité (BIO) par rapport aux
priorités déjà mentionnées est présenté ci-dessous.
Janvier 2013
61
Aide à l’élaboration et à la mise en œuvre de normes et de lignes directrices
nationales en matière de biosécurité
La programmation du portefeuille de la biosécurité (BIO) faisait la promotion de la mise
en œuvre de normes, de lignes directrices et de pratiques efficaces en matière de
biosûreté et de biosécurité en améliorant l’accès des pays aux normes internationales
existantes, en appuyant l’élaboration de nouvelles normes et lignes directrices en
matière de biosûreté, et en travaillant directement avec les organisations
gouvernementales afin de faciliter la mise en œuvre des lignes directrices et des cadres
de réglementation.
Le portefeuille de la biosécurité (BIO) faisait la promotion de l’accès aux normes et aux
lignes directrices internationales en finançant la traduction en russe et en kazakh de
bon nombre de documents pour que les scientifiques en Russie et en ex-Union
soviétique puissent consulter les pratiques exemplaires existantes et les intégrer à leurs
travaux. Les documents clés suivants ont été traduits et distribués : Lignes directrices
sur la biosécurité, Standards and Guidelines for Veterinary Laboratories de l’OIE,
Anthology of Biosafety X et XI de l’American Biosafety Association (ABSA). De plus,
dans le cadre d’un accord de contribution conclu avec le Comité européen de
normalisation (CEN), le PPM a facilité l’accès du public à la norme de gestion des
biorisques du CEN, un document qui facilite la conformité aux lois et pratiques
exemplaires internationales en matière de biorisque et leur mise en œuvre.
Le portefeuille de la biosécurité (BIO) a également élaboré, avec le CEN, des normes
de compétences pour les professionnels de la recherche biologique. De plus, le PPM a
collaboré directement avec le ministère de la Santé du Kirghizistan pour revoir les
normes nationales en matière de biosûreté et de biosécurité et aidé à la mise en œuvre
de la norme de gestion des biorisques du CEN dans des laboratoires clés du Central
Sanitary and Epidemiology Station (CSES) de l’Ukraine.
Appui à l’établissement et aux opérations de nouvelles associations sur la
biosécurité
Dans le cadre des activités de la Phase III, le portefeuille de la biosécurité (BIO) a
appuyé l’établissement de l’Association de biosécurité pour l’Asie centrale et le
Caucase (ABACC), une organisation qui promeut la biosécurité et la biosûreté en Asie
centrale et dans les pays de l’ex-Union soviétique. Les principaux objectifs de l’ABACC
sont l’intégration de l’Asie centrale à la communauté internationale de biosûreté,
l’amélioration des pratiques en matière de biosûreté et de biosécurité, la prestation de
formation sur la biosécurité, l’amélioration des normes et des lois régionales et la
sensibilisation aux questions de biosécurité.
Janvier 2013
62
Depuis l’établissement de l’ABACC, portefeuille de la biosécurité (BIO) a fourni un
soutien financier et logistique continus aux conférences de l’ABACC et appuyé la
participation des scientifiques biologiques de la Russie et de l’ex-Union soviétique, en
particulier, aux conférences et activités organisées par des organisations de biosûreté
bien établies comme l’American Biosafety Association (ABSA).
Possibilités de formation et établissement de centres de formation régionaux sur
la biosûreté et la biosécurité
Le portefeuille de la BIO a augmenté les possibilités de formation en appuyant
l’établissement de centres de formation régionaux dans les régions prioritaires, en
finançant la prestation de formation et en élaborant de nouveaux documents de
formation. Il a contribué à l’établissement de centres de formation régionaux en exUnion soviétique, comme le Centre scientifique kazakh des maladies zoonotiques et
des quarantaines (KSCQZD) à Almaty et l’Institut de recherche contre la peste de
l’Ukraine à Odessa, et financé la prestation de cours et d’ateliers sur la biosécurité, la
biosûreté et la gestion des biorisques dans les centres régionaux existants, y compris le
Centre of Modern Medical Technology (TEMPO) en Russie.
En ce qui concerne la prestation de la formation, le portefeuille de la biosécurité (BIO) a
fourni un soutien continu au cours d’accréditation sur les enceintes de biosécurité mis
en œuvre par l’Institut Eagleson, un organisme sans but lucratif qui a pour mission de
promouvoir les principes et les pratiques sécuritaires en laboratoire. Le cours
d’accréditation a été donné en utilisant le modèle de « formation du formateur » pour
tester et certifier le matériel de laboratoire sensible. Ce cours a été donné à divers
endroits, y compris les centres de formation régionaux, comme UAPRI et le centre de
formation KSCQZD.
Le portefeuille de la biosécurité (BIO) a également financé des ateliers permanents sur
la biosécurité et la préparation en cas de bioterrorisme mis en œuvre par INTERPOL.
Ces ateliers, donnés par des centres de formation régionaux comme le centre de
formation KSCQZD, visent à sensibiliser sur les questions de bioterrorisme et de
biosécurité, encourager la collaboration entre les organismes et améliorer la capacité
des premiers intervenants pour répondre aux activités bioterroristes.
Enfin, le portefeuille de la biosécurité (BIO) a appuyé l’élaboration de nouveaux outils
de formation afin de promouvoir de meilleures pratiques sur le plan de la biosécurité et
de la biosûreté en Russie et en ex-Union soviétique, incluant un cours de niveau
universitaire sur la bioéthique à l’Académie nationale des sciences de l’Ukraine; des
DVD pédagogiques sur les pratiques exemplaires actuelles pour les travaux avec des
anthropopathogènes et des zoopathogènes dans les laboratoires de bioconfinement de
niveau II; et un outil de formation virtuel pour le matériel de niveau de biosécurité 3. Le
PPM a également participé à l’élaboration d’un manuel à jour sur la microbiologie et le
Janvier 2013
63
diagnostic en laboratoire de pathogènes particulièrement dangereux à l’intention du
centre régional de formation KSCQZD.
Financement pour apporter des améliorations à la biosécurité physique et à la
biosûreté en réponse aux préoccupations en matière de prolifération
Des améliorations de l’infrastructure essentielle ont été apportées dans trois
laboratoires du Kirghizistan où il y avait un risque élevé de vol ou de rejet accidentel
d’agents pathogènes. Chacun de ces laboratoires était dans un état de détérioration
sérieux et ne disposait d’aucune mesure de biosécurité adéquate pour assurer la
sécurité des collections de pathogènes particulièrement dangereux qu’ils abritent. L’un
des laboratoires où la sécurité physique avait été améliorée dans le cadre du PPM a
réussi à repousser une attaque pendant la période d’agitation civile en République
kirghize en juin 2010. En outre, ces laboratoires n’avaient pas de moyens adéquats
pour transporter les matières biologiques et le PPM leur a fourni trois véhicules de
transport sécurisés pour promouvoir le transport sécuritaire des pathogènes au
Kirghizistan.
Autres améliorations de la sécurité physique :
•
•
•
•
Mise à niveau de la sécurité des sites, comme l’éclairage, les barrières, les
serrures et la surveillance vidéo;
Améliorations de la sécurité de l’installation, comme le contrôle électronique de
l’accès, les systèmes de surveillances, les systèmes d’alarme, et les systèmes
de communication;
Responsabilisation accrue en ce qui concerne les pathogènes, par exemple,
conteneurs d’entreposage sécuritaires, et systèmes de suivi des données;
Stratégies relatives au personnel, comme la vérification des antécédents et les
insignes d’identité.
Dans le cadre de la Phase III du PPM, la programmation du portefeuille de la
biosécurité (BIO) dans les domaines de la biosécurité physique et de la biosûreté a été
principalement axée sur la conception et la construction d’un nouveau laboratoire de
confinement biologique de niveau III à Bishkek, au Kirghizistan. Malheureusement, le
projet est tombé à l’eau juste avant le début de la construction.
Janvier 2013
64
Construction d’un laboratoire biologique au Kirghizistan
Constatation 15 :
Même si le projet de laboratoire khirgize n’a pas atteint ses
objectifs, le projet était bien géré et a permis d’en tirer des
leçons utiles.
L’élément central du programme du portefeuille de la biosécurité (BIO) au cours de la
Phase III a été la programmation, la conception et la construction d’une nouvelle
installation de confinement biologique et de niveau de biosécurité III à Bishkek
(République khirgize). Le projet avait pour principal objectif d’améliorer la biosécurité
régionale en regroupant les collections de pathogènes dangereux dans un laboratoire
moderne et sécurisé dont la conception et la construction seraient réalisées à l’aide de
fonds canadiens et gérés par le gouvernement khirgize. Ce dernier devait fournir une
contribution en nature au projet en donnant le terrain où serait construit le laboratoire.
Ce projet de laboratoire était solidement appuyé par le gouvernement khirgize, y
compris le président, le premier ministre et les ministères de l’Agriculture, de
l’Architecture et de la Santé ainsi que par les scientifiques et les directeurs de
laboratoire, qui étaient bien conscients des risques liés aux matières et aux pathogènes
biologiques non sécurisés.
Les activités prévues à la Phase III du Programme incluaient la réalisation d’une étude
de faisabilité, la conception du laboratoire et la planification des phases de construction
du projet. Des autorisations de financement ont été demandées et accordées dans une
présentation distincte au Conseil du Trésor en 2009 pour appuyer la construction de
l’installation, pour un montant de 39 millions de dollars sur quatre ans. En se fondant
sur les estimations de coûts de construction, plus élevés que prévu, ce montant a par la
suite été majoré pour atteindre 57 millions de dollars en 2011.
Au départ, on avait prévu que le projet serait terminé en 2012, que les phases initiales
de planification commenceraient en 2008 et que la phase de la construction
commencerait en 2010. Les retards survenus à l’étape de la pré-conception et de la
conception du projet ont retardé la date du début des travaux de construction jusqu’en
2011.
Le PPM a adopté une approche pangouvernementale pour le projet de laboratoire, et
s’est assuré le concours de TPSGC, de la GRC et de l’ASPC en ce qui concerne
l’expertise technique, et celui de la Corporation commerciale canadienne (CCC) pour ce
qui est de l’expertise en matière de passation de marchés. TPSGC et l’ASPC ont
collaboré avec les experts du PPM et déterminé les exigences fonctionnelles pour le
laboratoire, qui ont servi de base à la conception et à l’élaboration des critères de
passation de marché appropriés. La CCC a appuyé le processus de passation de
marché en ce qui concerne la conception et la construction du laboratoire et demandé
Janvier 2013
65
des propositions à des entreprises qualifiées possédant les ressources techniques et
financières nécessaires pour mettre en œuvre un projet de cette envergure.
Même si l’autorisation du gouvernement kirghize avait été demandée et que le
président, le premier ministre et le Cabinet avaient participé à tout le processus, le
projet a finalement été abandonné en raison de la situation politique au Kirghizistan.
Quelques jours avant le début des travaux de construction du laboratoire en 2011, le
gouvernement kirghize a décidé à la dernière minute de ne pas fournir le terrain choisi
en 2008 pour la construction du laboratoire. Il ressort des entrevues et de l’examen des
documents du projet que le PPM a été surpris de cette décision, puisque l’emplacement
du laboratoire avait été approuvé il y a longtemps dans le cadre de l’Accord CanadaKirghizistan et que le gouvernement kirghize avait réaffirmé son engagement dans une
loi du Parlement, un décret présidentiel et par la signature d’un arrangement de mise en
œuvre pour la construction du laboratoire. On estime que la décision du gouvernement
kirghize était fondée sur de nombreux facteurs politiques comme l’instabilité politique
constante et l’agitation sociale ainsi qu’une opposition publique croissante envers le
laboratoire. Cette opposition a été alimentée par les médias et les critiques politiques
fondées sur des informations inexactes ou trompeuses à l’effet qu’un « dangereux
laboratoire » serait construit dans un endroit public.
Le Canada a par la suite décidé d’abandonner la construction d’un laboratoire en se
fondant sur une évaluation des risques potentiels et des coûts liés à la recherche d’un
nouvel emplacement. Le Canada a estimé que l’option de gestion la plus responsable
consistait à ne pas poursuivre le projet, malgré la menace constante posée par les
pathogènes non sécurisés. Les 50 millions de dollars alloués pour le projet ont donc été
répartis dans d’autres secteurs de programmation du PPM, dont 30 millions de dollars
pour le Fonds pour le sarcophage de Tchernobyl annoncé par le Premier ministre en
mai 2011.
Malgré l’abandon du projet de laboratoire au Kirghizistan, la plupart des intervenants
interrogés dans le cadre de l’évaluation considéraient que l’abandon du projet était une
déception plutôt qu’un échec en se fondant sur le fait que le projet avait été bien géré et
que son abandon découlait de facteurs qui ne relevaient pas du contrôle du
Programme. Un processus de planification complet a été exécuté, incluant un cadre de
gestion du risque rigoureux. Par exemple, de solides accords juridiques ont été conclus,
l’ambassade du Canada au Kazakhstan a été chargée de gérer les relations
diplomatiques, et le gouvernement kirghize a participé par le truchement de réunions
régulières aux six semaines. Le marché négocié pour la construction du laboratoire
précisait que la disponibilité du site était une condition majeure pour que le marché
entre en vigueur. Grâce à cette condition, le PPM est parvenu à un règlement avec
l’entreprise de construction pour un coût totalisant 850 000 $ seulement.
Janvier 2013
66
Toutefois, puisque l’étape de la mise en œuvre du projet était assez avancée,
l’évaluation a pris note que le montant substantiel de fonds qui avait été déboursé à
l’étape de la planification et de la conception du projet ne pouvait être recouvré. Ce
projet devrait permettre au PPM de tirer des enseignements en ce qui concerne la
programmation dans les pays en développement et dans les pays dont le climat
politique est instable. Par exemple, les difficultés inhérentes liées à la mise en œuvre
de projets complexes dans des pays en développement et instables sur le plan politique
et l’abandon du projet de laboratoire au Kirghizistan suggèrent en outre la nécessité
permanente de démontrer que le niveau de risque associé à un projet en particulier est
raisonnable, compte tenu des coûts liés à un abandon possible du projet et si ces coûts
peuvent être compensés par des avantages potentiels découlant d’une mise en œuvre
réussie.
Résultats généraux obtenus en Russie et en ex-Union soviétique
La programmation du portefeuille de la biosécurité (BIO) visait à accroître la
sensibilisation des scientifiques dans le domaine de la biologie en Russie et en exUnion soviétique et d’accroître leur capacité pour qu’ils puissent effectuer leurs travaux
d’une manière respectueuse des pratiques exemplaires internationales clés en matière
de biosécurité, contribuant ainsi à réduire les risques liés à la santé publique découlant
du double usage du matériel biologique. Le portefeuille de la biosécurité (BIO) a indiqué
que la traduction et la dissémination des principales normes internationales de
biosécurité et de gestion du biorisque ont accru la sensibilisation aux pratiques
exemplaires visant à prévenir le rejet involontaire de pathogènes dangereux, alors que
la prestation de formation a accru la capacité des scientifiques de mettre en pratique les
normes internationales de gestion du biorisque; il a toutefois été difficile de déterminer
quel a été l’impact réel de ces activités.
La programmation du portefeuille de la biosécurité (BIO) a également contribué à
renforcer le régime international de désarmement et de non-prolifération nucléaires en
aidant les États bénéficiaires pour ratifier la CABT et la mise en œuvre de la résolution
1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU). La participation des
représentants des États aux conférences et les événements de la CABT a favorisé
l’adhésion à la CABT des États de l’ex-Union soviétique, comme le Kazakhstan, le
Kirghizistan et le Tadjikistan.
Selon des personnes interrogées, le Canada a tiré certains avantages industriels et
scientifiques de la programmation du portefeuille de la biosécurité (BIO). Les exemples
d’avantages sont liés principalement aux occasions pour les scientifiques canadiens de
rencontrer et de travailler avec scientifiques de la Russie et de l’ex-Union soviétique
dans le cadre de conférences et de projets de recherche financés par le CIST et le
CTSU. Bon nombre de chercheurs canadiens ont indiqué qu’ils avaient bénéficié de
Janvier 2013
67
l’expertise des Russes liée aux bactéries multirésistantes et de la possibilité de mieux
comprendre la recherche existante sur ce sujet.
Il ressort de l’évaluation qu’en général, certaines activités du portefeuille de NPB en
Russie et en ex-Union soviétique avaient contribué à l’atteinte de résultats à court et à
moyen terme, particulièrement en ce qui concerne la sécurisation des matières et des
installations liées aux ADM. La programmation fructueuse du PPM en Russie et en exUnion soviétique était attribuable, en partie, au fait que le Programme a été en mesure
de traiter de multiples facettes des questions de non-prolifération biologique dans un
endroit géographique central. Il a toutefois été plus difficile de déterminer la mesure
dans laquelle les activités de sécurité biologique (BIO) ont contribué à réduire les
risques environnementaux et les risques pour la santé liés aux matières connexes aux
ADM, ou à renforcer les régimes internationaux de non-prolifération. Une partie de ce
défi découle de la difficulté d’attribuer seulement aux interventions du Canada t les
changements de niveau de la menace de prolifération. Certains résultats concrets sont
cependant liés aux améliorations apportées à la sécurité physique des installations au
Kirghizistan, qui ont contribué à la sécurisation de pathogènes dangereux. Ces
améliorations ont joué un rôle clé dans la prévention d’un accès non autorisé à l’une
des installations lors d’une période d’agitation civile en juin 2010.
Expansion géographique de la programmation du portefeuille de la biosécurité
(BIO)
Constatation 16 :
Bien que l’élargissement de la programmation du
portefeuille de la biosécurité (BIO) à l’échelle internationale
en soit encore à l’état embryonnaire, quelques projets
seulement ayant été approuvés par le Ministère, il y aurait
une tendance à couvrir de multiples activités par
l’intermédiaire de divers mécanismes d’exécution plutôt
que de cibler un moins grand nombre de priorités et de
domaines où le Canada pourrait changer les choses.
La concentration géographique des activités de non-prolifération biologique du PPM
dans le cadre de la Stratégie de biosécurité et de biosûreté a changé depuis que le
Programme a reçu un nouveau mandat en 2010. Comme il a été déjà été mentionné,
les activités de sécurité biologique ciblent maintenant davantage l’Afrique, le MoyenOrient et l’Afrique du Nord (MENA) et l’Amérique du Sud. En plus de cette expansion
géographique, le Programme mis un accent accru sur la sécurité physique et sur la
détection des éclosions et les pratiques d’intervention.
Janvier 2013
68
Les nouvelles activités prioritaires du portefeuille de la biosécurité (BIO) mises en
œuvre dans le cadre de l’expansion mondiale du GPP poursuivent les objectifs
suivants :
•
•
•
•
promouvoir de meilleures pratiques sur le plan de la sécurité et de la gestion des
matières biologiques;
renforcer les capacités nationales pour prévenir, se préparer et intervenir lors
d’incidents bioterroristes;
renforcer les réseaux internationaux pour détecter, identifier et intervenir
rapidement en cas d’incidents bioterroristes;
renforcer les principes, les pratiques et les instruments internationaux en matière
de non-prolifération biologique.
Pour promouvoir de meilleures pratiques en matière de sécurité et de gestion des
matières biologiques, le portefeuille de la biosécurité (BIO) met en place des
améliorations de la sécurité des laboratoires biologiques et des dépôts de pathogènes
dans les installations de recherche médicale au Kenya, au Nigeria, au Ghana et dans
des Caraïbes pour permettre aux scientifiques de ces pays de conserver leurs stocks
de pathogènes potentiellement dangereux de façon sécuritaire et d’en faire le suivi.
Le portefeuille de la BIO planifie également de contribuer au renforcement de la
capacité à l’échelle nationale et internationale en Afrique, en Amérique centrale et dans
les Caraïbes pour prévenir les incidents bioterroristes, s’y préparer et intervenir en
fournissant de la formation et de l’équipement. Dans le cadre d’un accord de
contribution conclu avec l’Organisation mondiale de la santé animale (OIE), le
portefeuille de la BIO contribue également au développement de logiciels améliorés
pour accroître la capacité des États bénéficiaires de faire le suivi et de cartographier les
éclosions de maladies animales à l’échelle nationale, régionale et internationale et à la
prestation de séminaires de formation et de soutien continu aux points de contact
nationaux au Kenya, au Liban, au Panama, à l’Argentine, au Mali et au Botswana. Le
portefeuille de la BIO contribue également à une initiative mise en œuvre par
l’Organisation mondiale de la Santé (OMS), l’Organisation panaméricaine de la santé
(OPS) et le Centre d’épidémiologie des Caraïbes (CAREC) qui vise à fournir des
trousses d’instruments mobiles pour la réaction en chaîne de la polymerase (RCP) et
des trousses d’échantillonnage modulaires pour détecter les substances infectieuses et
améliorer la capacité de recueillir et d’identifier les pathogènes. Ce projet prévoit
également de fournir aux professionnels des laboratoires des systèmes améliorés de
gestion de l’information ainsi que de la formation.
Janvier 2013
69
Renforcement des régimes internationaux de non-prolifération
Le portefeuille de la BIO a continué d’appuyer les organisations internationales qui
promouvoient le respect des obligations internationales découlant de la CABT et de la
résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) et de financer les
activités de l’unité de soutien international du Bureau des affaires de désarmement des
Nations Unies (UNODA) de la CABT en plus de fournir du soutien logistique et financier
aux événements, ateliers et conférences d’examen de la CABT. Les contributions ont
en outre été fournies pour appuyer le mécanisme d’enquête du secrétaire général de
l’UNODA et lui permettre de mener des enquêtes sur les actes bioterroristes présumés
ou l’utilisation d’armes biologiques par un État.
Des contributions financières ont également été versées au programme de mesures
d’application nationales (NIM) de VERTIC, qui appuie la mise en œuvre des lois
nationales requises aux termes de la CABT et de la résolution 1540 du Conseil de
sécurité des Nations Unies (CSNU). Avec l’appui du PPM, VERTIC a dirigé des ateliers
sur la rédaction législative ainsi que des missions sur l’évaluation des besoins dans bon
nombre de pays d’Afrique, d’Amérique du Sud, du Moyen-Orient et de l’Asie du Sud-Est
qui ont besoin d’aide pour mettre en œuvre la CABT et s’acquitter de leurs obligations
aux termes de la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU). La
programmation en matière de soutien législatif mise en œuvre par l’intermédiaire de
VERTIC a permis d’élaborer des lois de mise en œuvre pour la CABT et la CAC pour
des pays comme l’Afghanistan, Madagascar et le Yémen.
Enfin, le portefeuille de la BIO a continué d’appuyer les organisations régionales de
sûreté biologique nouvellement établies, Dans le cadre de ce soutien continu, le PPM,
par l’intermédiaire de son portefeuille de la BIO, contribue au financement d’un
programme de jumelage d’une association internationale de biosûreté mis en œuvre
par la International Federation of Biological Associations (IFBA), qui permet à des
associations nouvellement crées d’être encadrées par des associations établies depuis
plus longtemps. Jusqu’à présent, cette initiative a permis de conclure au moins quatre
accords de mentorat entre de nouvelles associations de biosûreté biologique et d’autres
associations mieux établies.
En dépit des étapes initiales prometteuses pour ce qui est de la mise en œuvre de la
programmation du portefeuille de la BIO à l’échelle internationale, certains problèmes
possibles restent à régler concernant l’approche plus globale et le suivi des résultats
respectifs aux termes du nouveau mandat géographique du Programme. Il faut
améliorer la coordination entre les autres portefeuilles du PPM (p. ex. résolution 1540
du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) et PMS) et faire un choix plus
stratégique qu’opportuniste des pays d’intervention. Finalement, alors que débute la
mise en œuvre de la programmation du portefeuille de la BIO à l’extérieur de la Russie
et de l’ex-Union soviétique, l’absence d’une masse critique d’activités de nonJanvier 2013
70
prolifération biologique dans une région géographique donnée pourrait compliquer
l’atteinte des résultats et leur attribution au niveau des extrants.
7.4.6
Constatation 17 :
Même si la mise en œuvre de la programmation en vue
d’appuyer la mise en œuvre de la résolution 1540 du
Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) vient de
débuter, il y a des indications que des progrès ont été
réalisés et que des résultats initiaux ont été obtenus.
Le soutien du PPM à la mise en œuvre de la résolution 1540 du Conseil de sécurité des
Nations Unies (CSNU) a ciblé principalement deux volets : l’élaboration de cadres
législatifs et réglementaires et la formation des premiers intervenants. En ce qui
concerne le premier volet, la programmation a été exécutée principalement par
l’intermédiaire de VERTIC. Sur la période d’étude, deux accords de contribution ont été
conclus entre le MAÉCI et VERTIC. Le premier accord de contribution a été utilisé pour
financer le voyage des représentants de l’Afghanistan à Londres pour assister à un
atelier sur l’élaboration de cadres législatifs avec VERTIC. Des résultats concrets des
travaux du Canada par l’intermédiaire de VERTIC sont démontrés par le projet de loi
élaboré pour l’Afghanistan, et présenté au parlement afghan.
Le Canada a également fourni du soutien au programme de mesures d’application
nationales (MAN) de VERTIC, qui aide les États à comprendre quelles sont les mesures
à prendre à l’échelle nationale pour se conformer aux conventions sur les ADM, comme
la Convention sur les armes biologiques (CAB), la Convention sur les armes chimiques
(CAC), la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) et d’autres
conventions internationales en matière de sécurité nucléaire et radiologique. Grâce à la
contribution du Canada au programme de mesures d’application, 58 examens des lois
existantes ont été exécutés, 10 lois relatives à la CAB et cinq lois relatives à la
Convention sur les armes chimiques ont été élaborées; de l’information a été fournie à
trois États parties de la section, de l’aide a été fournie 10 États partie à la CAB ainsi que
du soutien pour élaborer les projets de loi relatifs à la CAB ou plans d’action qui ont
éclairé les politiques et les programmes des pays qui avaient besoin de cadres
législatifs plus rigoureux. Sur le plan géographique, le financement fourni par le Canada
a contribué aux travaux de VERTIC au Costa Rica, en Géorgie, au Kenya, au
Kirghizistan, à Madagascar, en Malaisie, au Mexique, au Maroc, aux Philippines, en
Pologne, en Inde, en Thaïlande et au Zimbabwe. L’un des avantages découlant de la
collaboration par l’intermédiaire de VERTIC a été la possibilité de travailler avec des
pays qui autrement n’auraient pas été aussi ouverts à certains partenaires (p. ex. les
É.-U.) qu’ils l’ont été envers cette organisation. L’impact sur le PPM a donc été positif
en vue de d’atteindre ses résultats de programme.
Janvier 2013
71
Sur le plan de la formation, le MAÉCI a conclu un PE avec la GRC le 12 février 2012
pour donner de la formation CBNR dans des pays sélectionnés. Dans le cadre de ce
PE, le MAÉCI finance le poste d’un coordinateur de la formation de la GRC. La
Colombie a été le premier État ciblé pour recevoir de la formation CBRNE sous forme
de cours pendant deux semaines sur la façon de gérer les menaces biologiques,
chimiques et radiologiques dans des situations terroristes. À cette fin, 117 000 $ ont été
alloués pour couvrir les frais de déplacement de 10 facilitateurs et d’un coordinateur à
Bogotá. Les facilitateurs comptaient six représentants de la GRC, deux spécialistes en
biosécurité de l’ASPC, un spécialiste en armes chimiques du MDN, et un spécialiste en
sûreté et sécurité nucléaire et radiologique de la CCSN. Dans le cadre du projet de la
Colombie, de l’équipement de protection et de détection des CBRNE sera fourni dans le
cadre d’un PE conclu entre la Corporation commerciale canadienne (CCC)-MAÉCI et la
GRC qui agira comme responsable technique pour déterminer les spécifications
techniques pour l’équipement requis. Il s’agit d’équipement de détection primaire et de
protection de protection individuelle et d’équipement de laboratoire pour détecter les
agents CBRN. Il a été rapporté que le Brésil, le Mexique et la communauté des
Caraïbes (CARICOM) ont également présenté des demandes au Canada pour de la
formation et de l’équipement similaires.
Le Canada, et le PPM en particulier, a également avancé des fonds pour créer un poste
de coordonnateur de la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies
(CSNU) chez Système d'intégration de l'Amérique centrale (SICA) pour donner de la
formation sur la mise en œuvre d’instruments juridiques internationaux en matière de
sécurité nucléaire.53 Une autre contribution a été faite à l’Organisation du Traité
d'interdiction complète des essais nucléaires (CTBTO) pour fournir de l’équipement
(système aéroporté de spectromètre à rayons gamma) et de la formation. CCC se
chargera de l’approvisionnement pour cet équipement et RNCan se chargera de fournir
de l’information technique et de la formation pour l’utiliser.
7.5
Enjeu 5 (rendement) : Démonstration d’efficience et
d’économie
Dans son évaluation de l’efficacité et de l’économie du Programme, l’équipe
d’évaluation s’est fondée principalement sur l’information fournie par les documents de
projets, les entrevues, les rapports sur des programmes similaires fournis par d’autres
pays membres du Partenariat mondial, comme les É.-U. et le Royaume-Uni. Ces
sources ont fourni des renseignements fiables sur la mesure dans laquelle le PPM a
rempli les engagements pris par le Canada au Sommet de Kanasaskis en 2002 et aux
Sommets du G8 et du G20 subséquents. Une comparaison avec la programmation des
autres partenaires en Russie et en ex-Union soviétique a également fourni des
53
Les cadres supérieurs du MAÉCI ont décidé de ne plus financer ce poste.
Janvier 2013
72
indications sur la mesure dans laquelle le GPP constitue une optimisation des
ressources.
7.5.1
Gouvernance du Programme
Constatation 18 :
La structure de gestion des Phases I, II et III appuyait
l’exécution efficace des projets et l’atteinte des résultats en
Russie et en ex-Union soviétique. En réponse aux défis
posés par l’expansion géographique, le Programme a
amorcé un examen de sa structure de gestion; toutefois,
son efficacité ne peut être évaluée pour le moment en
raison de l’insuffisance de données probantes de mise en
œuvre.
Un gestionnaire principal de programmes (GPP) a été désigné pour chacun des
portefeuilles et chargé d’identifier, de concevoir et de gérer les projets mis en œuvre par
chacun des portefeuilles. Ils étaient appuyés par une petite équipe de gestionnaires de
projets et, dans le cas du PDSN, de la SNR et de la NPB, par des entrepreneurs ayant
de l’expertise dans les domaines du démantèlement des sous-marins nucléaires, de la
sécurité nucléaire et radiologique et de la biosécurité, respectivement. Même si une
latitude considérable avait été accordée aux GPP pour déterminer, concevoir et gérer
des projets de leurs enveloppes respectives, tous les projets, jusqu’à hauteur de cinq
millions de dollars, devaient être approuvés par un directeur général. Le sous-ministre
adjoint des Affaires étrangères (Secteur de la sécurité internationale) a reçu
l’autorisation d’approuver les projets jusqu’à hauteur de 7 000 000 millions de dollars, et
les projets de plus de 25 millions de dollars devaient être approuvés par le ministre
p. ex. PDSN, DAC, SNR (Tchernobyl).
Comme il a été mentionné à la section 1.5 du présent rapport, dans le cadre des
Phases I et II, et d’une partie de la Phase III du PPM (jusqu’en 2010), les politiques et la
programmation étaient orientés par deux comités consultatifs : le Groupe consultatif sur
le Partenariat mondial (GCPM) et le Groupe consultatif sur les sciences, la technologie
et le commerce (GCSTC), un organe consultatif interministériel composé de cadres
supérieurs provenant d’un vaste éventail de ministères, et présidé par le directeur
général/coordinateur principal de IGX.54
Le mandat du GCPM consistait à fournir des conseils stratégiques et du soutien sur
l’orientation concernant les activités du PPM et s’assurer que les intérêts canadiens
pertinents étaient pris en compte dans l’exécution des projets du PPM. En plus du
GCPM, un autre organisme consultatif interministériel a été créé, le Groupe consultatif
54
Les autres membres du GCPM représentaient les ministères suivants : Défense nationale (MDN), Santé Canada
(SC), Industrie Canada (IC), Environnement Canada (EC), Ressources naturelles Canada (RNCan), Le Conseil
national de recherche du Canada (CNRC), et l’Agence canadienne de développement international (ACDI).
Janvier 2013
73
sur les sciences, la technologie et le commerce (GCSTC), qui représentait 20
ministères et organismes fédéraux, présidé également par le directeur
général/coordinateur principal de IGX. Le GCSTC était une tribune pour discuter des
aspects de la science internationale, de la technologie et du commerce de l’enveloppe
de la RASA/le portefeuille de la mobilisation des scientifiques en vue de s’assurer que
les projets de réorientation des anciens scientifiques de l’armement reflétaient les
priorités du Canada en recherche et développement (R et D). On a estimé que ces
groupes consultatifs étaient inefficaces et ne contribuaient pas au Programme, et ils ont
donc été dissous dans le cadre de la Phase III du PPM.
Avec la dissolution du GCPM et du GCSTC, l’orientation stratégique ainsi que la gestion
du PPM relevaient presque entièrement de IFM et du directeur général du PPM, appuyé
par les GPP des portefeuilles du PPM. Même s’il a été mentionné dans des évaluations
précédentes du PPM que cette structure de gestion menait à des « cloisonnements » et
à des interactions minimales entre les enveloppes de programmation, il a été observé
que cette structure de gouvernance était appropriée et efficace, compte tenu de la
spécificité de chaque enveloppe de programmation55 et la présente évaluation souscrit
à cette observation.
La transition vers une programmation globale, cependant, apporte toute une série de
nouveaux défis et besoins administratifs qui auront une incidence sur la façon dont sera
dirigé et géré le PPM à l’avenir. Par exemple, le PPM mettra en œuvre un plus grand
nombre de plus petits projets (tant sur le plan de la portée que de la valeur) dans un
plus grand nombre de pays, ce qui demandera une plus grande participation des
bureaux géographiques du MAÉCI que lorsqu’il n’y avait que l’ex-Union soviétique.
L’expansion mondiale du PPM nécessitera des autres ministères une participation plus
active qu’auparavant à la conception et à l’exécution des projets. En outre, la
programmation du PPM sera exécutée dans de nouveaux pays parallèlement à d’autres
programmes de sécurité du MAÉCI comme le PARCA, le PRCLC et le FPSM; une plus
grande coordination sera donc requise. Suite à la nouvelle orientation du PMS et de la
résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) comme domaines de
programmations transversale, une approche plus intégrée sur le plan de la
programmation devra être adoptée. La gouvernance du PPM nécessitera des structures
et des procédures normalisées, particulièrement en ce qui concerne la sélection des
pays, l’identification, l’examen et l’approbation des projets, et devra tenir compte de la
plus grande diversité d’intervenants.
On a signalé que Direction générale de la non-prolifération et de la réduction de la
menace (IGD) qui gère le PPM serait en voie d’établir un processus annuel d’examen
de la sélection des pays prioritaires pour appuyer la prise de décisions stratégiques. Il
55
Même si les enveloppes de la programmation opéraient plus ou moins de façon indépendante, des synergies ont
été notées, p. ex. NPB et PMS, où la programmation initiale était effectuée par l’intermédiaire des centres des
sciences, et le démantèlement des SPN et la SNR, où les améliorations de l’infrastructure des centrales
nucléaires ont aidé à l’élimination du combustible usé des sous-marins.
Janvier 2013
74
n’est toutefois pas clair pour l’instant si, dans le cadre de ce « processus d’examen »,
un comité sera formé pour jouer ce rôle, mais des consultations régulières avec les
directions générales géographiques du MAECI et les directions fonctionnelles sont
prévues pour assurer que les activités du PPM sont harmonisées aux objectifs du
MAÉCI et aux priorités du GC en matière de politique étrangère.
En prévision d’une plus grande participation des autres ministères à la programmation
du PPM, des PE ont été conclus avec huit autres ministères.56 Même s’il est mentionné
dans les documents fondamentaux du PPM que les autres ministères participeront à
l’examen des priorités, des tendances et des développements qui éclaireront
directement la programmation du PPM, on ne sait pas encore exactement si les
processus d’examen et d’établissement des priorités seront effectués simplement à
l’aide de consultations ou par l’intermédiaire d’organismes de gouvernance, comme un
comité consultatif ou un comité directeur. En prévision d’une participation accrue des
autres ministères dans le cadre de l’élargissement du mandat, il serait peut-être
pertinent de mettre en place des structures semblables au GCPM.
Il a été décidé récemmment que le PPM, le PARCA, le PRCLC, et la politique du
Canada sur la non-prolifération et le désarmement seraient sous la responsabilité du
directeur général d’IGD, regroupant ainsi pour la première fois tous les programmes de
sécurité et les politiques qui touchent le désarmement et la non-prolifération. C’est là
une mesure positive qui favorise la cohérence et la coordination de la programmation
au MAÉCI.
En déclarant que la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU)
et le PMS sont des initiatives transversales à l’appui des portefeuilles de programmation
de base du PPM, une étape importante a été franchie pour établir un cadre juridique
pour élaborer une programmation-pays plus générale qui tient compte de la dimension
humaine en ce qui concerne la non-prolifération des ADM. On s’attend à ce que la
programmation de la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU)
et du PMS soit fondée sur le document des orientations stratégiques du PPM et le
processus annuel d’examen de la sélection des pays prioritaires.
56
Ces ministères incluent : l’Agence de santé publique du Canada (ASPC), Travaux publics et Services
gouvernementaux Canada (TPSGC), le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie (CRSNG), le
Conseil national de recherches du Canada (CNRC), Environnement Canada (EC), la Commission canadienne de
sûreté nucléaire (CCSN), le ministère de la Défense nationale (MDN) et la Gendarmerie royale du Canada
(GRC).
Janvier 2013
75
7.5.2
Planification de programme et de projet
Constatation 19 :
Les cadres et les procédures mis en place au cours des
Phases I, II et III du PPM pour appuyer la programmation en
Russie et en ex-Union soviétique ont été efficaces;
toutefois, l’élaboration de cadres similaires pour appuyer
l’ensemble de la programmation se poursuit.
Au cours des Phases I et II et de la plus grande partie de la Phase III du PPM, la
planification de programme était fondée sur les priorités énoncées par les dirigeants du
G8 lors du Sommet à Kananaskis en 2002 et des Sommets subséquents et qui,
jusqu’en 2009, étaient principalement axées sur la Russie et les pays de l’ex-Union
soviétique. Suite à la signature d’un traité bilatéral entre le Canada et la Russie en
2004, le cadre juridique pour la mise en œuvre du Programme a été établi; il portait sur
des enjeux importants comme l’indemnisation, les exonérations fiscales, la propriété
intellectuelle, les droits et les privilèges en ce qui concerne l’accès à l’information et aux
installations, le respect des normes canadiennes en matière de sécurité et
d’environnement, etc., qui ont posé les assises d’une planification de programme et de
projet efficace en ce qui a trait à ces éléments. La sélection de projets a été entreprise
en consultation avec les partenaires du Partenariat mondial et les représentants
concernés du gouvernement russe pour s’assurer que la programmation était
harmonisée aux besoins déclarés.
Comme il a déjà été observé, la planification de la programmation pour les pays à
l’extérieur de la Russie et ceux de l’ex-Union soviétique a apporté de nombreux défis
que IGD s’emploie à relever. Par exemple, IGD a récemment élaboré un document sur
les orientations stratégiques du PPM qui énonce une approche en matière de
planification (géographique et thématique) fondée sur : 1) les menaces et les
vulnérabilités identifiées en ce concerne les ADM; 2) les régions/pays qui sont des
priorités de la politique étrangère du Canada; et 3) les possibilités de partenariats
stratégiques avec des alliés clés du G8 comme les États-Unis.57 Comme il a déjà été
mentionné, IGD procède à l’établissement d’un processus annuel d’examen de la
sélection des pays prioritaires.
Au niveau du portefeuille de la SNR, IGA a commencé à élaborer une stratégie sur la
sécurité des sources radiologiques qui énonce les facteurs à considérer pour appuyer le
processus décisionnel en ce qui concerne la programmation dans des pays donnés,
ainsi que le type d’aide admissible à du financement, par exemple, la fourniture
d’expertise technique, la sécurisation des sources radiologiques identifiées dans le pays
et la récupération de celles-ci. IGA a adopté pour la programmation du portefeuille de la
BIO les cinq objectif/produits livrables énoncés dans le Partenariat mondial comme
vaste cadre de travail, même si aucun critère de sélection pour le pays et les projets n’a
57
Note d’information sur les orientations stratégiques du PPM pour 2012-13.
Janvier 2013
76
été finalisé pour ce portefeuille.58 À l’instar de la DAC, et même si l’enveloppe de
programmation n’est plus distincte, des fonds doivent être réservés pour répondre aux
besoins de la programmation au fur et à mesure qu’ils se présenteront, et un cadre
stratégique pour l’engagement devra donc être élaboré. La même chose s’applique à la
programmation transversale de la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations
Unies (CSNU) et du PMS.
Constatation 20 :
La planification de projet au cours des Phases I, II et III était
rigoureuse, ce qui a aidé le portefeuille à exécuter le
programme avec efficacité et efficience. La programmation
en dehors de la Russie et des pays de l’ex-Union soviétique
apportera toutefois de nouveaux défis en matière de
planification.
Comme il a déjà été mentionné, les GPP avaient beaucoup de latitude pour
l’identification et la planification de projets dans le cadre de leurs enveloppes
respectives. L’identification des projets a été entreprise en consultation avec les
partenaires internationaux et plus particulièrement avec les intervenants concernés en
Russie. Même si le traité bilatéral Canada-Russie, qui a fourni un cadre global pour la
programmation en Russie, n’a été conclu qu’en 2004, la planification de projet a débuté
avant cette date. Par exemple, dans le cadre de l’enveloppe du PDSN, des
consultations ont été effectuées en 2003 auprès du Groupe de contact des experts
(GCE) de l’AIEA afin de mieux comprendre les problèmes liés à la mise en œuvre du
PDSN en Russie. Des discussions ont également eu lieu avec des représentants du
programme de réduction concertée de la menace des É.-U., qui avait, à ce moment-là,
une solide expérience en matière de démantèlement de sous-marins nucléaires en
Russie, et auprès de l’Agence fédérale russe pour l'énergie nucléaire (Rosatom) afin
d’identifier le type de sous-marins à démanteler et les chantiers navals où le
démantèlement pourrait se faire.
Suite à ces consultations, le Canada avait initialement décidé de collaborer avec le
programme de réduction concertée de la menace des É.-U. pour démanteler un sousmarin à propulsion nucléaire au chantier naval Zvyozdochka à Severodvinsk dans le
Nord-Ouest de la Russie. La justification de la décision du Canada comptait deux
volets : premièrement, les É.-U. était un partenaire qui avait de l’expérience en matière
de démantèlement de sous-marins en Russie et deuxièmement, ce chantier naval
possédait déjà l’infrastructure requise pour le démantèlement et le retrait du
58
Les objectifs/produits livrables du Partenariat mondial pour la NPB sont : 1) sécuriser et comptabiliser les
matières qui représentent des menaces de prolifération biologique; 2) élaborer et appliquer des mesures
appropriées et efficaces pour prévenir le mauvais usage délibéré des agents biologiques, s’y préparer et y
répondre; 3) renforcer les réseaux nationaux et mondiaux afin de repérer et de confirmer rapidement les
attaques biologiques délibérées, et y répondre; 4) renforcer les principes, pratiques et instruments de la nonprolifération biologique; 5) réduire les risques de prolifération en faisant la promotion d’une conduite sûre et
responsable dans les sciences biologiques.
Janvier 2013
77
combustible des sous-marins nucléaire. Une autre décision importante prise par le
Canada, et qui a contribué, au bout du compte, au succès indéniable de ce programme
a été de cibler une seule classe de sous-marin, et minimisé de ce fait les coûts de
gestion et de planification.59
Le Canada, par l’intermédiaire du portefeuille de la SNR, a également collaboré avec le
département de l’Énergie des É.-U. pour arrêter le réacteur de l’usine de production de
plutonium à Jeleznogorsk, faisant fond encore une fois de l’expérience des É.-U. dans
ce domaine. De même, en matière de DAC, le Canada avait initialement conclu un
partenariat avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni pour construire une UDAC
à Shchuch’ye. Le Canada a tiré profit de cette entente en ayant accès à la capacité de
gestion et à l’expertise des partenaires britanniques à un moment où ils n’étaient pas
disponibles au Canada. Avec le programme de la RASA, qui a précédé le PMS, le
Canada a pris à contribution l’infrastructure et les réseaux des centres des sciences
déjà en place (le CIST et le CSTU) pour la mise en œuvre de sa programmation, ce qui
était la seule option viable pour faire participer les anciens scientifiques de l’armement
de la Russie et des pays de l’ex-Union soviétique. Les centres des sciences ont
également servi de plateforme pour la programmation initiale dans le domaine de la
NPB. Bref, la décision prise dans les premières années du PPM de faire exécuter la
programmation par d’autres membres du Partenariat mondial et par des organisations
multilatérales était prudente, et a permis à la direction du PPM d’acquérir des
connaissances utiles sur la façon d’élaborer une programmation dans un
environnement qui était nouveau à ce moment-là, ce qui a finalement bien servi le
Programme au fil des ans.
Suite à la signature du traité bilatéral Canada-Russie en 2004, la direction du PPM était
en meilleure position pour négocier des arrangements de mise en œuvre directement
avec les bénéficiaires éventuels et a donné, par conséquent, un certain degré de
contrôle à la direction du PPM sur sa programmation, ce qu’il ne pouvait faire lorsque la
programmation était faite par l’intermédiaire d’autres partenaires du Partenariat mondial
et organisations multilatérales.
La programmation pour la Russie a été élaborée de façon responsable, grâce aux
gestionnaires du PPM qui analysaient soigneusement tous les aspects liés aux projets
et aux initiatives potentiels. Par exemple, avant d’amorcer les négociations avec un
bénéficiaire potentiel, la direction procédait préalablement à une évaluation du projet
proposé pour déterminer l’importance de la menace à atténuer, la capacité du
bénéficiaire et la portée des travaux. Dans le cas de l’enveloppe du démantèlement des
SPN, cela signifiait évaluer la capacité du chantier naval de Zvyozdochka et dans le
59
Comme il a déjà été observé, le PDSN avait initialement versé 32 millions de dollars au Fonds de soutien du
Partenariat pour l’environnement dans le cadre de la dimension septentrionale (PEDS) de la BIRD pour remédier
à la pollution nucléaire héritée de la guerre froide dans le Nord-Ouest de la Russie. Cette contribution a permis
au Canada de régler une vaste gamme de problèmes liés à l’infrastructure de l’assainissement nucléaires et
pertinents à son PDSN dans le Nord-Ouest de la Russie.
Janvier 2013
78
cadre de la phase II du démantèlement des SPN, celle du chantier naval à Zvezda en
Extrême-Orient russe pour la mise en œuvre de toutes les phases du processus de
dénucléarisation et de démantèlement. Pour la SNR, la direction, accompagnée de
spécialistes contractuels de la sécurité physique, a réalisée des évaluations
indépendantes des sites proposés, qui ont servi de base pour élaborer les
spécifications de conception de chacun des projets et déterminer l’ampleur des travaux
requis. Les entrepreneurs tenaient une liste de prix des entrants (matériaux et maind’œuvre) pour déterminer les coûts approximatifs de mise en œuvre du projet, qui
servaient ensuite dans les négociations avec le bénéficiaire.
Toutes les négociations avec les bénéficiaires sur les arrangements de mise en œuvre
ont été faites en personne, et sur place, avec le soutien d’experts en la matière et de
conseillers juridiques. Les arrangements de mise en œuvre étaient soigneusement
élaborés pour éviter tout risque de chevauchement ou de dédoublement des efforts des
autres donateurs (p. ex. clauses de divulgation relatives aux contributions des autres
donateurs) et pour réduire les risques financiers pour l’État. Par ailleurs, les
arrangements de mise en œuvre ont été négociés sur une base de coût fixe, transférant
ainsi au bénéficiaire le risque lié aux fluctuations de prix. De plus, tous les
arrangements de mise en œuvre précisaient des produits livrables clairs et mesurables
assortis de jalons, qui ont servi de fondement pour les paiements. En liant les
paiements à l’atteinte de jalons spécifiques, en s’appuyant sur des clauses relatives à la
suspension, la réduction ou l’annulation des paiements, le contrôle de la direction du
PPM sur les ressources consacrées à un projet donné a été considérablement accru,
ce qui démontre une planification exemplaire au niveau du projet.
Pendant la plus grande partie duc cycle de vie du PPM, le gouvernement russe a été un
partenaire disposé à collaborer, ce qui a par conséquent facilité la planification. Avec
l’expansion mondiale, la programmation du PPM à l’extérieur de la Russie et des pays
de l’ex-Union soviétique sera plus réactive et dépendra de la bonne volonté des pays
d’accepter de l’aide internationale, et de leur capacité respective de fournir leurs
propres contributions, deux éléments que l’on ne peut tenir pour acquis. Une autre
distinction entre la programmation pour la Russie et les pays de l’ex-Union soviétique et
la programmation globale est que, en Russie, les matières d’ADM étaient sous le
contrôle de l’État alors que dans les nouveaux pays et régions de la programmation,
elles risquent plus d’être sous le contrôle de civils.
Avec l’expansion mondiale, le PPM a amorcé la mise en œuvre de sa programmation
dans des pays avec lesquels le Canada n’avait pas signé de PE ou d’ententes en
matière de non-prolifération. Même si certains enseignements et pratiques optimales
tirées de la conception des arrangements de mise en œuvre en Russie pourraient être
adaptés aux accords avec les partenaires de mise en œuvre dans d’autres pays, il n’est
nullement assuré que ce sera possible de le faire. Il se pourrait que le Programme ne
puisse bénéficier du personnel approprié dans les missions pour appuyer la
Janvier 2013
79
programmation ou ne pas avoir les ressources pour s’assurer que les ententes
conclues avec les partenaires de mise en œuvre sont respectées, comme cela a été
possible de le faire en Russie. Le programme pourrait donc être exécuté de plus en
plus par l’intermédiaire de pays tiers ou d’institutions multilatérales.
En ayant davantage recours aux institutions multilatérales pour l’exécution de
programme, la question de l’autorisation de financement revêt une nouvelle importance.
Pour les Phases I, II et III du PPM, le Programme était limité dans l’octroi de
subventions, qui est l’option préférée des institutions multilatérales. Malgré le fait que
des subventions ne pouvaient être accordrées dans le cadre des Phases I, II et III du
GPP, cela n’a pas été un obstacle important pour la programmation, même si les
partenaires multilatéraux estimaient que c’était un facteur qui diminuait l’efficience et
l’efficacité de la mise en œuvre des projets. En se fondant sur l’hypothèse qu’avec
l’expansion mondiale, le PPM aura davantage recours aux institutions multilatérales
pour l’exécution de la programmation, il pourrait être avantageux de lui accorder cette
autorisation.
Constatation 21 :
L’expansion mondiale apporte de nouveaux défis en
matière de programmation qui requièrent un examen de
projet et un processus de sélection plus structurés, y
compris la participation d’intervenants potentiels.
Les constatations précédentes indiquent que même si des progrès ont été observés sur
le plan de l’élaboration de cadres stratégiques pour aider à déterminer les projets
susceptibles d’être financées, des critères plus détaillés sont nécessaires pour appuyer
la sélection de projet alors que le Programme élargit sa portée à de nouvelles régions
géographiques et à d’autres pays. IGA a élaboré récemment des lignes directrices pour
l’évaluation technique afin d’aider à l’examen des propositions de projets en matière de
sécurité nucléaire et radiologique. Ces lignes directrices étaient fondées sur quatre
facteurs : 1) intérêt du matériel [adaptation pour l’utilisation en cas d’attaque];
2) contexte de la menace du pays [preuve d’activité terroriste dans la région]; 3) état de
l’installation [conformité aux normes de sécurité de l’AIEA]; et 4) portabilité [proximité
d’une cible possible]. À partir de l’information reçue jusqu’à présent, aucune autres
lignes directrices n’ont été élaborée pour les autres enveloppes de la programmation.
Bien que les documents fondamentaux du PPM prévoient un processus officiel
d’examen des projets auquel participeraient les GPP, le directeur adjoint de politique,
services juridiques et finances ainsi que des représentants des directions générales
géographiques et des missions pertinents, il n’a toutefois pas été déterminé si cet
examen et cette sélection seront effectués sur une base consultative ou par
l’intermédiaire d’un organe officiel. La mesure dans laquelle les autres ministères
participeront à ce processus n’est pas claire non plus à ce moment-ci.
Janvier 2013
80
L’examen des propositions de projets élaboré au cours de la dernière année confirme
que la plupart des agents de mise en œuvre incluent un troisième pays (É.-U. ou
Royaume-Uni) ou des institutions multilatérales. Les négociations avec ces partenaires
de mise en œuvre peuvent être à la fois longues et coûteuses en termes du niveau
d’efforts, qui peuvent être justifiés, si les projets sont approuvés. La plupart des
partenaires participent à ce type de négociations en se fondant sur l’hypothèse que si
une entente est conclue, la mise en œuvre du projet se fera selon ce qui avait été
planifié. Toutefois, l’adoption du nouveau processus qui requiert préalablement
l’approbation de principe du Ministère, aucune assurance ne peut être donnée suite à
une entente préliminaire. Les coûts irrécupérables liés aux négociations et à
l’élaboration de propositions de projets, qui s’appliquent au Canada et aux partenaires
potentiels, et l’incertitude concernant l’approbation du projet pourraient avoir une
incidence négative sur l’administration du programme et peut-être même sur la
réputation du Canada comme étant un partenaire fiable et privilégié.
7.5.3
Gestion du risque
Constatation 22 :
Les stratégies de gestion du risque élaborées au fil du
temps pour le PPM et chacun de ses portefeuilles se sont
avérées solides et efficaces en ce qui concerne les activités
de programmation entreprises en Russie et dans les pays
de l’ex-Union soviétique. Certaines devront toutefois être
mises à jour afin de répondre aux différents types de
risques liés à l’expansion mondiale.
Comme il a déjà été mentionné, les mesures d’atténuation du risque étaient intégrées
au traité bilatéral conclu entre le Canada et la Russie, ce qui a permis de réduire au
minimum l’exposition au risque de l’État. Par exemple, les dispositions relatives aux
exonérations fiscales, à la propriété intellectuelle, à la protection de l’environnement,
l’accès à l’information et aux installations, les indemnisations relatives aux indemnités
nucléaires et non nucléaires, et les modalités de paiement. Dans ce cadre juridique, le
Programme a élaboré un plan de gestion du risqué détaillé (registre des risques,
matrice de risque et stratégies d’atténuation du risque) dont les éléments ont été
intégrés dans la programmation de chaque portefeuille. Dans le portefeuille du PDSN,
par exemple, une architecture détaillée de la gestion du risque a été adoptée et une
application spécialisée [« RIAS » par Davion Systems] a servi à officialiser les mesures
d’atténuation du risque liées au démantèlement des sous-marins nucléaires. Les
risques, les impacts et les mesures d’atténuation ont été calculés mensuellement. Des
registres du risque et des stratégies d’atténuation du risque similaires ont été élaborés
pour chacun des autres portefeuilles.
Le traité bilatéral Canada-Russie a également servi de base à la conception
d’arrangements de mise en œuvre qui comprenaient également des clauses
Janvier 2013
81
d’indemnisation visant à protéger l’État et d’autres qui portaient sur les risques
potentiels liés à la conception et à la mise en œuvre du projet. Par exemple, la plupart
des projets ont été signés sur une base de coûts fixes, transférant ainsi aux
bénéficiaires les risques financiers (c.-à-d. les fluctuations des taux de change). De
plus, les débours liés à l’atteinte de jalons spécifiques de même que les causes
relatives à la suspension, à la réduction ou à l’annulation de paiements constituent une
protection accrue contre l’exposition au risque.
Ces dispositions ainsi que celles des instruments juridiques ont aidé à réduire
considérablement les risques liés à la mise en œuvre de projets en Russie et dans les
pays de l’ex-Union soviétique et assuré que le Canada pourrait se retirer d’un projet
sans pénalité en cas de non-respect des modalités du projet. Par exemple, même si le
Canada avait initialement envisagé de financer la mise en œuvre d’améliorations de la
sécurité à CMC, le Programme a décidé de se retirer de ce projet en raison du délai
prolongé (deux ans) pour obtenir l’autorisation du gouvernement russe et l’incapacité de
s’entendre sur le coût des améliorations. Dans ces circonstances, il a été déterminé que
la décision du Canada était appropriée, puisqu’elle protégeait l’État contre d’autres
coûts futurs. La décision a également envoyé un message clair aux bénéficiaires
potentiels : même si le PPM contribue et appuie la non-prolifération, la direction du PPM
connaît les risques liés au projet et protège les intérêts du Canada surveille la façon
l’argent des contribuables est dépensé.
La décision qui a été prise de retirer le soutien du Canada au projet de laboratoire au
Kirghizistan démontre une saine gestion du risque. Même si le marché avait été signé
avec l’entreprise sélectionnée pour la construction du laboratoire, une clause prévoyait
que le terrain devrait être fourni préalablement à la construction et que le Canada ne
serait pas tenu, sur le plan juridique, de procéder à la construction, si cette clause
n’était pas respectée. Même si le gouvernement kirghize s’était engagé à fournir le site,
comme le démontre le traité Canada-Kirghizistan, il ne l’a pas fait; par conséquent, le
marché a été annulé. Le Canada a donc remboursé l’entreprise de construction pour les
frais irrécupérables engagés, mais il n’a pas été tenu de verser plusieurs millions de
dollars en coûts additionnels comme cela aurait été le cas si le projet avait été de
l’avant, ce qui est improbable, compte tenu du manque d’engagement politique envers
le projet.
On s’attend à ce que l’expansion mondiale expose le Canada à de nouveaux risques
qui devront être gérés individuellement, c.-à-d. la mise en œuvre de projets dans des
pays avec lesquels le Canada n’a pas conclu d’accords bilatéraux, de nouveaux
bénéficiaires ayant une capacité institutionnelle variable, les partenaires de mise en
œuvre qui n’ont pas fait leurs preuves, et des environnements de mise en œuvre
instables ou non sécuritaires. L’un des enseignements tirés de l’expérience du PPM en
Russie et dans les pays de l’ex-Union soviétique est que l’une des façons d’atténuer le
risque est d’intégrer des mesures d’atténuation dans tous les instruments juridiques. La
Janvier 2013
82
mesure dans laquelle ces pratiques optimales peuvent être adaptées et appliquées aux
ententes avec d’autres partenaires à l’extérieur de l’ex-Union soviétique reste à voir;
toutefois, des stratégies d’atténuation du risque devront être élaborées pour gérer les
risques spécifiques aux pays avec lesquels le PPM a une expérience préalable. Il
semblerait que IGD serait en train d’élaborer une nouvelle stratégie de gestion du
risqué pour gérer ces risques et ceux qui sont liés à l’expansion mondiale.
7.5.4
Suivi du rendement et fonction de contrôle
Constatation 23 :
Les mécanismes et les procédures mis en place pour
appuyer le suivi du rendement et les rapports sur les
résultats au cours de la période visée par l’étude étaient
solides et très efficaces, mais l’expansion mondiale
apportera de nouveaux défis à ces égards.
Le PPM était guidé par des objectifs axés sur l’atteinte de résultats clairs, concrets et
mesurables pour chacun de ses portefeuilles. Comme il a déjà été signalé, le traité
bilatéral Canada-Russie prévoyait des dispositions sur l’accès à l’information et aux
installations pour appuyer une surveillance efficace des projets et de la production de
rapports. Ces dispositions ainsi que d’autres ont par la suite été intégrées aux
arrangements de mise en œuvre des bénéficiaires. Dans le cadre du portefeuille de la
SNR, par exemple, les arrangements de mise en œuvre imposaient aux bénéficiaires
des obligations de rendre compte et de faire rapport exigeantes et ceux-ci devaient
fournir au MAÉCI des mises à jour écrites résumant l’état de mise en œuvre des projets
de coopération par rapport aux jalons prédéterminés. Les arrangements de mise en
œuvre prévoyaient des dispositions autorisant l’accès du MAÉCI et de ses
entrepreneurs (Raytheon et par la suite Gregg Protection Services) à l’information et
aux sites pour vérifier les progrès réalisés et l’achèvement des jalons. Les mêmes droits
et privilèges d’accès ont été appliqués à tous les arrangements de mise en œuvre des
bénéficiaires des autres portefeuilles.
Les bénéficiaires étaient également tenus de produire un rapport final et le remettre au
MAÉCI, et d’y inclure une description des activités de chacun des projets de
collaboration, les jalons atteints, une comparaison entre les activités planifiées par
rapport à celles qui avaient été exécutées, ainsi que des explications sur les variances,
les problèmes survenus, les mesures prises, les résultats et les enseignements tirés,
des constatations et des recommandations. Les entrepreneurs du MAÉCI devaient
également produire et remettre un rapport de fin de projet une fois le projet terminé.
IGA, pour sa part, a élaboré un modèle de rapport de clôture dans lequel étaient
résumées qui, à l’instar de ce qui précède, résumait les réalisations du projet, les points
forts et les points faibles de la conception et de la mise en œuvre, les enseignements
tirés et des recommandations pertinentes à la future programmation. En ce qui
concerne les activités de programmation, l’évaluation a trouvé que ces rapports étaient
Janvier 2013
83
détaillés et utiles. Cependant, les rapports sur les résultats, par exemple, la prestation
de la formation et la participation à des conférences, ne démontraient pas toujours les
résultats atteints au niveau des extrants. D’ailleurs, l’évaluation n’a pas trouvé de
preuve que des efforts avaient été faits pour regrouper les données disponibles sur le
rendement et les résultats pas plus au niveau du portefeuille qu’au niveau du
Programme.
Encore une fois, alors que le PPM élargit sa portée à l’échelle mondiale, il devra relever
de nouveaux défis en ce qui concerne le suivi du rendement et les rapports sur les
résultats. La programmation d’un grand nombre de petits projets dispersés dans une
variété d’endroits géographiques nécessitera une surveillance aussi étroite qu’en
Russie et dans les pays de l’ex-Union soviétique. Les exigences concernant le suivi du
rendement et les rapports sur les résultats devront être adaptées aux différentes
capacité institutionnelles et profils de risque des bénéficiaires admissibles. Alors que
des modèles d’exigences de rapport normalisés peuvent être appropriés pour certains
bénéficiaires, ils ne le sont peut-être pas pour tous. Il faudra en outre tenir compte des
différents environnements opérationnels. La surveillance de projets dans certaines
régions géographiques pourrait s’avérer difficile pour des raisons de sécurité. En outre,
divers mécanismes d’exécution, y compris l’utilisation des ressources de tierces parties,
l’attribution de subventions aux institutions multilatérales et l’exécution en même temps
que d’autres programmes nécessiteront également des exigences différentes en
matière de suivi et de rapports, ce qui compliquera l’attribution des résultats aux
interventions du PPM. Enfin, pour les domaines de programmation transversale comme
le PMS et la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU), il faudra
également adopter une approche différente pour le suivi du rendement et les rapports
sur le rendement, une approche qui soulignera les contributions de la résolution par
rapport au PMS.
7.5.5
Gestion des ressources humaines
Constatation 24 :
Les ressources humaines désignées pour les Phases I, II et
presque toute la Phase III du PPM répondaient aux
exigences techniques pour exécuter efficacement le
Programme; toutefois, la stratégie des ressources
humaines devra être revue pour tenir compte des défis
posés par l’expansion mondiale.
Le cadre de gestion du PPM était composé de GPP, appuyés par une petite équipe de
gestionnaires de programme et d’entrepreneurs ayant de l’expertise en matière de
démantèlement de sous-marins, de protection de l’environnement, de sécurité nucléaire
et radiologique, de génie ferroviaire et d’aménagement de l’infrastructure matérielle. Le
Programme était également appuyé par plusieurs agents financiers, un avocat et
d’autres spécialistes provenant d’autres ministères (p. ex. TPSGC, MDN, et CCC), au
Janvier 2013
84
besoin. La prestation du Programme était également appuyée par des EC et des ERP
en poste à Moscou. Ce mélange de compétences, provenant du secteur public et du
secteur privé du Canada et des autres pays, s’est avéré très efficace pour appuyer la
planification et l’exécution du Programme.
Pendant son cycle de vie, le PPM a bénéficié d’une solide et stable équipe de
professionnels d’un faible roulement au niveau des GPP, ce qui a contribué à une
meilleure continuité administrative, un élément que les partenaires considèrent
favorablement, particulièrement en Russie. La contribution du personnel juridique du
MAÉCI a déjà été mentionnée pour ce qui est de l’élaboration du traité bilatéral
Canada-Russie et des autres arrangements de mise en œuvre, ce qui a bien servi le
Programme. La continuité administrative a été renforcée par la présence durable de
membres du personnel du PPM à Moscow, qui ont joué un rôle essentiel pour la
collecte d’information à l’appui de la planification, l’établissement de relations avec les
partenaires russes, la liaison avec eux, et la prestation de soutien logistique à la
direction et aux entrepreneurs du PPM.
Le Programme a par ailleurs tiré profit de son utilisation judicieuse d’experts
contractuels. L’équipe de soutien aux entrepreneurs du portefeuille du démantèlement
des SPN (Teledyne Brown), par exemple, comptait un ancien gestionnaire de
programme du Programme de réduction concertée de la menace des É.-U., deux
anciens officiers de sous-marins nucléaires de la marine américaine et de la marine
britannique (respectivement), un ingénieur en environnement, des experts en
sauvetage maritime des Pays-Bas, deux mécaniciens de chemin de fer, un consultant
en gestion de l’information de projet et six interprètes officiels.60 Les capacités
techniques de l’équipe ont grandement contribué à la réussite de la programmation de
ce portefeuille, qui a été confirmé par les interlocuteurs russes interrogés au cours de la
présente évaluation.
Le portefeuille de la SNR a également bénéficié de l’expertise de ses entrepreneurs
(Raytheon et Gregg Protection Services) dont l’expérience en gestion de programme et
en direction d’équipes multidisciplinaires et de prestation de services techniques en
matière de protection de la sécurité nucléaire et des systèmes a été un atout important
dans la réussite de la programmation de ce portefeuille. Les services de Bechtel, l’une
des plus importantes firmes d’ingénierie au monde, ont joué un rôle déterminant dans la
conception et la surveillance de la construction d’une voie ferrée à l’UDAC de
Shchuch’ye. On a demandé de nouveau les services de Teledyne Brown pour aider à la
conception de l’UDAC à Kizner dans le cadre du PDRC. Les entrepreneurs (Tim-Tech
et Smith-Carter Engineers) ont également contribué à la conception du laboratoire au
Kirghizistan dans le cadre du portefeuille de la BIO. En général, le recours à des
60
Entre l’étape 1 et 2 du démantèlement des SPN, un ingénieur a été appuyé par le ministère de la Défense
nationale (MDN) pour mettre fin aux projets au chantier naval de Zvyozdochka quand l’attention a été portée sur
le chantier naval de Zvezda en Extrême-Orient.
Janvier 2013
85
experts contractuels pour la planification, la conception, la mise en œuvre et la
surveillance des projets a beaucoup contribué à la réussite du Programme.
L’expansion mondiale fait en sorte que le PPM doit procéder à une importante
restructuration, tant sur le plan de la conception de la programmation que de la
structure de gestion, et apporter des changements aux rôles et aux responsabilités.
Comme il a été mentionné précédemment, le PPM appuiera, avec un certain degré de
certitude, un plus grand nombre de plus petits projets dans une plus grande diversité de
pays, ce qui accroîtra vraisemblablement le niveau d’efforts requis pour appuyer la
planification, la conception et la surveillance des projets. L’absence d’employés recrutés
sur place, comme ce fût le cas en Russie, où le PPM a bénéficié d’un effectif sur place
pour appuyer la planification, l’exécution et la surveillance, augmentera encore
davantage ce niveau d’efforts.
En ce moment, il n’est pas possible de déterminer la mesure dans laquelle le PPM
pourra s’appuyer sur les services d’entrepreneurs, qui ont été si utiles au Programme
quand la programmation était axée sur la Russie et les pays de l’ex-Union soviétique.
Inversement, en s’appuyant davantage sur les institutions multilatérales et les tierces
parties pour exécuter le Programme, le niveau d’efforts sur le plan de la gestion pourrait
être réduit. En bref, l’expansion mondiale aura un impact important sur la composition
des ressources humaines de l’équipe de gestion du PPM, tant en termes de nombre
d’employés que de combinaisons de compétences. IGD examine actuellement les
exigences en matière de ressources humaines et élabore un plan de perfectionnement
des ressources humaines pour répondre aux besoins anticipés.
7.5.6
Gestion de l’information
Constatation 25 :
Même si les systèmes de gestion de l’information élaborés
par les GPP pendant la période visée par l’étude ont été
jugés adéquats, l’expansion mondiale nécessitera un
système de gestion de l’information plus intégré.
Pendant la période visée par l’étude, la responsabilité de la gestion des dossiers (sur
support papier et électroniques) avait été déléguée aux gestionnaires de programme
principaux (GPP) qui ont élaborés des systèmes adaptés à leurs besoins. Dans
l’ensemble, cette approche a très bien fonctionné, tant que les portefeuilles avaient une
programmation distincte. Par exemple, dans le cadre du portefeuille du PDSN, les GPP
ont utilisé un système de gestion des données adapté à leurs besoins pour échanger
des données sur le programme avec les entrepreneurs externes. Ce système a été
élaboré en utilisant un serveur sécurisé qui hébergeait les applications et les données
sur les projets auxquelles les utilisateurs externes autorisés pouvaient accéder par
Internet. Les GPP des portefeuilles de la SNR et de la DAC ont également élaboré leurs
Janvier 2013
86
propres systèmes de gestion des dossiers, y compris des conventions de classement,
qui semblent avoir bien fonctionné.
En adoptant une approche plus intégrée et davantage axée sur le pays en matière de
programmation, qui oblige tous les portefeuilles à collaborer, la nécessité de partager
l’information entre les GPP revêt une importance encore plus grande. On signale que la
Direction travaille à l’instauration d’une base données (financières et non financières)
intégrée au niveau du Programme, assortie de conventions de gestion de dossiers et de
procédures connexes, et à laquelle tout le personne pourrait avoir accès. Cette initiative
était à l’état embryonnaire au moment de la période visée par l’évaluation et aucune
évaluation concluante sur l’opérabilité, l’efficience et l’efficacité potentielles n’a pu être
réalisée.
7.5.7
Gestion des finances
Constatation 26 :
Le PPM a réussi à s’acquitter de façon efficace de tous ses
engagements tout en respectant les budgets alloués ou
réduits sans toutefois compromettre la qualité ou la
durabilité des résultats obtenus.
Les vérifications des bénéficiaires et les évaluations internes du PPM effectuées jusqu’à
présent indiquent que le programme a mis en place de saines pratiques de gestion des
finances. Le dernier rapport de vérification (2010) cite « …la participation active des
conseillers spéciaux du PPM à la gestion du budget des projets et le recours aux
examens mensuels officiels des données financières du Système de gestion intégrée
(SGI) afin de garantir des entrées opportunes et exactes » comme l’un des points forts
du Programme.
Il ressort de l’évaluation que la direction du PPM a constamment démontré une
responsabilité et une bonne gouvernance financière en ce qui concerne la mise en
œuvre de projets dans un environnement complexe et exigeant. Les dépenses au
niveau du projet ont fait l’objet d’un suivi très étroit et les paiements ont été versés
après l’atteinte des jalons et la présentation des rapports sur les résultats. Cependant,
les rapports financiers au niveau du portefeuille et le suivi des budgets réels par rapport
aux budgets prévus a été un défi, en grande partie, de l’absence d’une banque de
données centralisées. La capacité du Programme de transférer des fonds entre les
portefeuilles a, d’une part, a accordé au PPM la souplesse nécessaire pour adapter et
diriger les dépenses vers les projets prioritaires mais, d’autre part, a accru de façon
considérable la complexité de la gestion financière du Programme.
Même si les transferts de fonds de l’enveloppe de l’aide internationale (EAI) au PPM, au
GTSR et aux deux programmes de renforcement des capacités (p. ex. du FPSM au
PPM et au PRCLC) étaient possibles, tenir ces transactions à jour créait des problèmes
Janvier 2013
87
à la direction du PPM. Par exemple, le Programme a eu de la difficulté à présenter un
rapport consolidé sur les dépenses de programme réelles et les restrictions budgétaires
(du crédit 1 et du crédit 10), démontrant comment le milliard de dollars autorisé avait été
dépensé au cours de la période de programmation de 10 ans. L’absence d’un rapport
financier disponible rapidement a été expliquée par une réduction importante de
l’effectif de la section des finances et par leur préoccupation concernant la planification
et la préparation de rapport. Une autre raison a été l’absence d’une base de données
appropriée pour recueillir l’information financière nécessaire. Toutefois, l’absence d’une
base de données a eu d’autres incidences sur la gestion quotidienne et la planification
du Programme tant au niveau du portefeuille qu’au niveau du projet.
Le tableau 4 ci-dessous présente le résumé des allocations de budget, des dépenses
réelles et des réductions de budget du Programme sur une période de 10 ans.
Tableau 4 : résumé du financement - PPM
Programme de partenariat mondial – Résumé du financement
Subventions et contributions – programmation de 10 ans (exercices 2003 à 2013)
Financement total (présentations au CT 2003-2013)
Crédit 1
N001 - Autres dépenses de fonctionnement
N010 – Salaire des employés non permutants
TPSGC
Vérification et évaluation
RASE
Crédit 1 Réductions budgétaires du niveau de
référence
Sous-total credit 1
Crédit 5
N005 – Capital secondaire
Crédit 5 Réductions budgétaires du niveau de
référence
Sous-total crédit 5
Crédit 10
PPM – Direction générale des programmes majeurs
PPM -- Sécurité nucléaire et radiologique
PPM – Fonds pour le sarcophage de Tchernobyl
PPM – Démantèlement des sous-marins nucléaires
déclassés
PPM – Destruction des armes chimiques
PPM – Réorientation des anciens scientifiques de
l’armement
PPM Non-prolifération biologique
1 008 031 726,00
46 403 638,00
21 734 055,08
3 178 000,00
3 500 000,00
5 289 000,00
47 496 360,92
127 601 054,00
294, 81,68
563 018,62
858 000,30
566 979,16
235 636 190,78
43 000 000,00
208 103 806,53
196 097 234,84
87 362 095,01
31 324 231,27
Janvier 2013
88
Résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies
(CSNU)
Crédit 10 : Réductions budgétaires nettes du niveau de
référence
Crédit 10 Non dépensé - Exercice 2012-2013
Sous-total Crédit 10
528 880,00
25 384 123,71
51 569 464,54
879 573 005,84
Total des dépenses (2003-2012)
1 008 032 060,14
Même si le processus actuel d’approbation de projets du PPM présente des défis, ce
dernier a toute de même pu débourser ses fonds du Crédit 10 pour 2011-2012.
L’équipe d’évaluation a trouvé suffisamment d’informations et d’éléments probants à
l’effet que la gestion financière du PPM a été prudente et responsable même si ses
défis sur le plan de la programmation ont augmenté en raison de l’absence d’une base
de données pour le Programme, de la complexité de celui-ci et de la nécessité de
rajuster constamment sa programmation en raison de la nature changeante de la
prolifération de la menace et des priorités du MAÉCI.
En résumé, le PPM a réussi à s’acquitter de tous les engagements pris envers la
Russie et les pays de l’ex-Union soviétique malgré les considérables compressions
budgétaires au Crédit 1 et au Crédit 10 au cours des dernières années. Certaines
faisaient partie des restrictions globales apportées au financement de l’enveloppe de
l’aide internationale (EAI); d’autres résultaient des réductions du niveau de référence
suite à la réponse du Ministère au Plan d’action économique 2012 du GC.
7.5.8
Efficience et efficacité de l’exécution du programme
Constatation 27 :
Le PPM a été administré très efficacement, ce qui a permis
d’obtenir le maximum de résultats à un coût minimum.
Au cours du cycle de vie du PPM, le Programme a réussi à atteindre tous ses objectifs
déclarés à un coût inférieur d’environ 15 p. cent du budget prévu, même s’il a dû
abandonner un certain nombre de projets pour des raisons valables. En outre, les frais
d’administration du PPM s’élevaient à environ 10 p. cent, ce qui est acceptable pour un
programme aussi important et aussi complexe que le PPM. Cette réussite est
attribuable à la planifcation préliminaire rigoureuse des projets, qui a contribué de façon
importante à l’efficience et à l’efficacité en fonction du coût. Il a déjà été question dans
la constatation qui précède des mesures proactives prises en ce qui concerne
l’élaboration des instruments juridiques visant à minimiser les risques financiers pour
l’État, comme le prix fixe des marchés, qui transfère les fluctuations de prix aux
bénéficiaires.
Janvier 2013
89
La conception des projets a également permis de réaliser des gains d’efficacité et
d’efficacité. Par exemple, dans le cadre du portefeuille du PDSN, la décision de cibler
une seule classe de sous-marins a permis de réaliser des économies d’échelle. Il a été
déterminé que le démantèlement des sous-marins de classe Victor était la solution la
moins coûteuse, parce que leurs réacteurs (deux par sous-marin) contenaient
approximativement le même nombre d’assemblages combustibles que ceux des sousmarins plus gros, mais comme les sous-marins Victor sont plus petits, leur
démantèlement est plus rapide et produit moins de déchets dangereux non nucléaires.
De plus, la concentration des activités dans un seul chantier naval a permis d’abaisser
les coûts de gestion du projet en diminuant le budget des déplacements et les frais
administratifs généraux. En retenant les services d'un ancien officiel américain du
Programme de réduction concertée des menaces, qui connaît bien les modalités
d'établissement des coûts au chantier de Zvyozdochka, le Canada a réussi à négocier
le coût le plus bas par sous-marin comparativement à tout autre pays occidental. Ce
coût est devenu la référence pour les accords de mise en œuvre subséquents au
chantier naval à Zvezda.
Dans le cadre du portefeuille de la SNR, des gains d’efficience et des économies
similaires sont évidents. Les services fournis par le conseiller en sécurité sur place de
IGA, combine aux services fournis par les entrepreneurs de MAÉCI (Raytheon et Gregg
Protection Services), ont joué un rôle essentiel pour assurer l’optimisation des
ressources du Canada à un coût minimum. Toutes les estimations de coûts présentées
par les bénéficiaires, par exemple, étaient examinées rigoureusement par rapport à une
liste de prix (main-d’œuvre et matériaux) gérée par Gregg Protection Services, ce qui
permis, en moyenne, des réductions de 30 à 40 p. cent des coûts du projet. Les
interlocuteurs russes interrogés dans le cadre de la présente évaluation ont tous signalé
que leurs partenaires canadiens étaient bien préparés pour amorcer les négociations et
défendre efficacement les intérêts du Canada.
L’équipe de gestion du PPM a également démontré une saine gestion des ressources à
sa disposition dans son choix de partenaires pour la mise en œuvre. Comme il a déjà
été mentionné, la décision d’exécuter la programmation par l’intermédiaire d’institutions
multilatérales et de tierces parties pendant la première année du Programme en Russie
a été sage, et a donné l’occasion à la direction du PPM de tirer profit de l’expertise et
des ressources des partenaires tout en obtenant de précieux renseignements sur le
fonctionnement du programme dans ce qui était à ce moment-là un environnement
nouveau. Précédemment, dans le présent rapport, il a été mentionné que les chantiers
navals à Zvyozdochka et Zvezda avaient été choisis parce que les É.-U. avaient déjà
investi beaucoup de ressources pour améliorer leur infrastructure physique afin
d’appuyer efficacement le démantèlement et la dénucléarisation des sous-marins
nucléaires; que la décision de choisir comme partenaire l’EPWGPP des É.-U. pour
l’arrêt du réacteur à l’usine de production du plutonium à Zheleznogorsk, et par
conséquent, tirer profit une fois de plus de l’expérience des É.-U. dans ce domaine; et
Janvier 2013
90
le choix du ministère de la Défense du Royaume-Uni pour établir l’UDAC à Shchuch’ye,
pour n’en nommer que quelques-uns. Dans chacun de ces cas, le Canada a tiré profit
de ces ententes, tant en termes de réduction des coûts que des renseignements
précieux en matière de programmation, qui ont par la suite si bien servi le PPM.
Même si certaines pertes d’efficacité ont été rapportées, comme ce fût le cas pour
l’entente avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni pour le projet à Shchuch’ye,
les enseignements tirés de cette expérience ont servi à la conception et à la mise en
œuvre du projet à Kizner.
Des pertes majeures ont été évitées, et de précieux enseignements ont été tirés suite
aux décisions de ne plus appuyer certains projets, par exemple, le projet CMC en
Russie et le projet de laboratoire en République kirghize. Ces décisions ont permis à
l’État d’économiser des millions de dollars.
En résumé, dans le cadre des Phases I, II et III, le PPM a exécuté très efficacement son
mandat en optimisant les résultats à un coût minimum.
Constatation 28 :
Même s’il est difficile de quantifier en termes monétaires le
rendement du capital investi dans les activités de nonprolifération des ADM, les contributions au PPM en vue de
prévenir le déclenchement d’événements catastrophiques
par l’utilisation d’ADM à des fins malveillantes constituent
une optimisation des ressources.
Il est difficile de mesurer le rendement d’un investissement dans la sécurité. Tout
comme un investissement dans une assurance, dont la valeur ne se concrétise que
lorsqu’on en a besoin, la valeur d’un investissement dans la sécurité ne devient réelle
qu’en cas d’infraction à la sécurité. Il suffit de considérer les conséquences
économiques immédiates qui ont suivi les attaques du 11 septembre, qui ont coûté
environ 40 milliards de dollars américains, en réclamations d’assurance seulement,
pour comprendre les ramifications économiques découlant d’une utilisation possible des
ADM dans un grand centre métropolitain.61 Par rapport aux pertes économiques
mesurables, sans compter les tragédies humaines liées à un événement de ce genre,
les investissements de la communauté internationale, dont le Canada, par
l’intermédiaire du PPM, pour sécuriser les matières d’ADM et les empêcher de tomber
dans des mains malveillantes, constituent de l’argent bien dépensé.
61
Immédiatement après les attentats du 11 septembre, la Réserve fédérale américaine a ajouté 100 milliards de
dollars par jour en liquidités pour éviter une crise financière.
Janvier 2013
91
8.0
POINTS FORTS, POINTS FAIBLES ET
ENSEIGNEMENTS TIRÉS DU PPM
Exécution centralisée du programme
On décrit souvent le PPM du Canada comme un programme « unique »,
comparativement aux programmes de non-prolifération des autres pays. Il doit cette
« unicité » à sa conception et à sa structure d’exécution. Étant un programme particulier
conçu pour exécuter les engagements du Partenariat mondial, le PPM ressemble au
Programme de réduction de la menace mondiale du Royaume-Uni, mais diffère
considérablement du programme à multiples volets des É.-U. qui est exécuté par un
grand nombre de ministères (État, Défense, Énergie, etc.) et organismes.
La création d’une seule unité pour administrer le PPM a été l’un de ses points forts. En
étant au MAÉCI et en étant exécuté par l’intermédiaire de ce dernier, le PPM a été le
seul point de contact au gouvernement, ce qui a facilité la coordination des partenaires
internationaux et des bénéficiaires, réduit la possibilité de dédoubler les efforts et de
négliger certains enjeux; et favorisé une approche intégrée dans tous les secteurs
prioritaires. Le MAÉCI a comblé ses lacunes sur le plan de l’expertise en embauchant
des fournisseurs de services de l’externe pour la prestation de conseils d’experts
techniques et de services de contrôle.
La présente évaluation, et plus particulièrement, les projets examinés et les preuves
des résultats obtenus, indiquent que le Programme a comblé le manque d’expertise par
l’embauche de consultants appropriés pendant aussi longtemps qu’il a nécessaire de le
faire. Dans la plupart des cas, les mécanismes utilisés par les gestionnaires de
programme pour embaucher des contractuels pour une durée limitée ont permis de
réaliser d’importantes économies et d’améliorer l’efficience de la mise en œuvre des
projets complexes.
Outil diplomatique puissant
On décrit souvent le PPM comme un outil diplomatique souple qui peut être utilisé
même après la mise en œuvre des projets de non-prolifération. Les projets requièrent
l’établissement de réseaux et des négociations avec les partenaires et les pays
bénéficiaires et les organisations internationales. L’établissement de liens de ce genre
et de réseaux a apporté au Canada des avantages connexes à plus long terme, au-delà
des impacts directs sur le terrain. Par exemple, il a fallu du temps et des efforts pour
établir une relation de confiance avec l’OMS dans le cadre de la programmation de la
biosécurité, mais les avantages pourraient être importants pour les futures
collaborations et les liens avec les autres pays dans le cadre d’un partenariat.
Janvier 2013
92
Avantages pour le Canada
Le Canada a collaboré étroitement avec les É.-U. pendant les cinq premières années
du PPM, et a commandé un haut niveau de respect chez des partenaires des É.-U.
pour la façon dont il s’est acquité de tous ses engagements ainsi que pour la qualité, la
cohérence et l’efficacité de ses projets, et la gestion globale du programme.
Même si le mandat du PPM n’était pas lié à des objectifs commerciaux, il y a des
avantages commerciaux potentiels pour le Canada. Par exemple, le Canada est un
important producteur d’uranium et le PPM contribue à projeter une image du Canada
comme étant un producteur sûr et fiable et un partenaire commercial de grande qualité.
La mise en œuvre de projets pour prévenir la prolifération et le trafic illégal d’armes de
destruction massive et de matières connexes ou de substances à double usage, le
PPM contribue à réduire la possibilité d’incidents et d’attaques en utilisant ces matières.
Il a été démontré qu’une seule attaque pourrait compromettre gravement 10 p. cent de
l’économie mondiale.
Établissement de réseaux
Le PPM est un outil diplomatique souple qui peut servir au-delà de la simple mise en
œuvre de projets. La mise en œuvre de la programmation et l’exécution des projets à
l’échelle internationale requièrent de plus en plus l’établissement de réseaux avec les
partenaires, les organisations internationales et les pays bénéficiaires. L’établissement
des relations et réseaux de ce genre pourraient apporter des avantages connexes et à
plus long terme au Canada, bien au-delà de l’impact des projets sur le terrain.
Mise à profit de l’expérience acquise en Russie
Puisque les menaces de prolifération des ADM sont gérées efficacement en Russie et
en ex-Union soviétique, et avec la capacité accrue de la Russie et son expérience pour
sécuriser et gérer ses installations nucléaires et radiologiques, il y a de plus en plus de
possibilités pour la Russie de collaborer et de mettre à profit son expertise sur le plan
de la gestion des menaces de prolifération à l’échelle internationale. Le Partenariat
mondial et le Programme de partenariat mondial du Canada plus particulièrement ont
contribué au développement de la relation entre la Russie et les pays membres du
Partenariat mondial qui doivent gérer les menaces de prolifération à une plus grande
échelle. On s’attend à ce que la Russie appuie le Partenariat mondial dans l’effort pour
la sécurité et atténuer les menaces de prolifération des armes CBRN à l’échelle
internationale.
Janvier 2013
93
Défis potentiels liés à l’expansion mondiale
L’expansion mondiale du PPM pose un nouveau défi et ajoute à sa complexité.
Travailler dans un plus grand nombre de pays sur de plus petits projets sans marchés
bilatéraux ou protocoles d’entente (PE) pour couvrir les questions de responsabilités et
établir les rôles et les responsabilités spécifiques pourrait nécessiter plus de recherche
initiale et de négociations.
L’absence de PE bilatéraux pourrait être neutralisée par une utilisation accrue des
multiples mécanismes multilatéraux d’exécution de programmes, principalement les
pays tiers et les mécanismes bilatéraux. Bien qu’ils fournissent les cadres juridiques
nécessaires, ces mécanismes empêchent le Canada de participer directement et
d’acquérir de l’expérience dans les nouveaux pays.
Janvier 2013
94
9.0
CONCLUSIONS DE L’ÉVALUATION
Le Partenariat mondial a été créé en 2002, suite au Sommet de Kananaskis qui a eu
lieu cette même année, et répondait à ce qui était alors perçu comme l’une des plus
importantes menaces à la sécurité de la communauté internationale, que des groupes
de terroristes et des États suscitant des préoccupations sur le plan de la prolifération se
procurent des ADM. Le PPM, établi en 2003, était la réponse du Canada à l’appel des
dirigeants des États membres du G8 d’appuyer des projets de coopération, d’abord en
Russie et dans les pays de l’ex-Union soviétique, pour détruire et/ou sécuriser les ADM
vulnérables et les matières connexes et éradiquer la menace que pose la prolifération
des connaissances liées aux ADM. Depuis 2003, le PPM a harmonisé sa
programmation aux priorités de programmation changeantes énoncées par les
dirigeants du G8, le Groupe de travail du Partenariat mondial, et les priorités du GC en
matière de politique étrangère. Ces priorités en évolution ont détourné l’attention de la
menace posée par les ADM et les matières connexes et l’expertise sous le contrôle de
la Russie et des pays de l’ex-Union soviétique vers la menace posée par les matières
connexes aux ADM sous le contrôle des civils dans les pays à l’échelle mondiale. Le
PPM a adapté sa programmation à ce nouvel environnement, et confirmé par
conséquent sa pertinence continue par rapport au programme actuel de nonprolifération des ADM aux intérêts du Canada en matière de sécurité.
Parmi les membres du Partenariat mondial, la contribution financière du Canada au
programme de non-prolifération des ADM n’a été dépassée que par les É.-U. et la
Russie. Au cours des neuf dernières années, le PPM a réussi à s’acquitter de tous ses
engagements et à obtenir les résultats escomptés en Russie et en ex-Union soviétique
en respectant le budget et le calendrier, démontrant ainsi que sa planification, sa
gestion du risque et sa gouvernance des ressources à sa disposition étaient
exemplaires. En plus des réalisations de ses différents portefeuilles concernant la
menace spécifique posée par les ADM, le PPM a contribué de façon importante à
l’accroissement de la capacité à long terme de la Russie et des autres pays de l’exUnion soviétique de disposer des ADM et des matières connexes et de maintenir la
sécurité des installations qui hébergent des matières de ce type. Le PPM a en outré
contribué à promouvoir le Canada comme chef de file en matière de non-prolifération
des ADM auprès de la communauté internationale et renforcé les relations bilatérales
du Canada avec la Russie et les autres partenaires du Partenariat mondiale,
particulièrement auprès des É-U. et du Royaume-Uni.
Malgré les défis liés au nouveau processus ministériel d’approbation de projet,
l’évaluation a noté des progrès concernant la programmation à l’extérieur de la Russie
et de l’ex-Union soviétique, harmonisée à la vision du Partenariat mondial et du
nouveau mandat d’expansion géographique du PPM. Les mesures en vue d’établir
l’infrastructure administrative nécessaire pour appuyer la programmation à l’échelle
internationale sont toutefois en cours d’élaboration et par conséquent, incomplètes. Par
Janvier 2013
95
exemple, alors que le Programme voit la nécessité d’adopter de nouveaux organismes
d’exécution qui incluent davantage les intervenants interministériels et extraministériels
dans la prise de décision, le mandat de ces organismes ainsi que leur composition ne
sont pas encore finalisés.
Le Programme reconnaît en outre la nécessité de créer de nouveaux cadres
stratégiques de planification pour éclairer la sélection des pays et des projets pour ses
portefeuilles; cependant, ces cadres en sont encore à l’état embryonnaire de leur
développement. Cette observation s’applique également, à divers degrés, à d’autres
éléments d’infrastructure essentiels, par exemple, un plan de gestion du risque à jour,
un système intégré de gestion des données, un solide système de gestion des finances
et des procédures normalisées de fonctionnement, qui sont tous nécessaires pour
appuyer la programmation de façon efficiente et efficace.
En se fondant sur ces constatations et sur l’analyse connexe, les recommandations
suivantes ont été élaborées pour améliorer la pertinence et le rendement du PPM.
Janvier 2013
96
10.0
RECOMMANDATIONS
Recommandation 1 :
Que la direction du PPM, suite à des consultations
effectuées auprès de tous les intervenants ministériels
et interministériels pertinents, établisse un cadre de
gouvernance pour fournir des conseils et des
orientations stratégiques sur la programmation du PPM
et appuie la coordination entre les programmes de
sécurité du MAÉCI.
L’approche du PPM pour sélectionner les pays d’intervention ne peut être fondée
uniquement sur les menaces de prolifération identifiées. Le processus de sélection
nécessitera une analyse plus détaillée des pays où les projets du Canada ont le plus de
chances d’avoir un impact optimal. Selon certaines des personnes interrogées, cette
approche était utilisée par d’autres pays; une plus grande coordination entre les
membres du Partenariat mondial pourrait également être nécessaire.
Le PPM pourrait obtenir de meilleurs résultats en identifiant les forces du Canada et les
chances de ce dernier de changer les choses dans un pays spécifique ou en optimisant
les relations existantes, l’expérience et la confiance gagnées dans le cadre d’autres
programmes et initiatives du MAÉCI (p. ex. dans les Amériques), plutôt que de
répondre aux menaces les plus pressantes, qui pourraient se présenter dans un pays
avec lequel le Canada pourrait ne pas avoir de solides relations politiques ou
commerciales.
Recommandation 2 :
Que le PPM établisse des cadres stratégiques pour les
domaines et portefeuilles thématiques principaux et
transversaux du Programme.
Ces cadres permettront notamment :
•
•
•
•
d’établir les priorités globale du PPM pour les cinq prochaines années et de
prendre des décisions concernant leurs allocations budgétaires respectives;
de déterminer la mesure dans laquelle les projets seront amorcés sur une base
proactive/préventive ou réactive/au besoin seulement;
de planifier une distribution raisonnable des méthodes d’exécution de
programme (p. ex bilatérale, trilatérale, multilatérale, de même que l’utilisation de
subventions par rapport aux contributions);
de déterminer la portée et l’engagement au sein de chaque secteur prioritaire en
tenant compte des ressources financières et humaines du PPM, et des priorités
internationales du Canada.
Janvier 2013
97
Recommandation 3 :
Que IGD établisse un cadre de gestion du risque assorti
de stratégies d’atténuation du risque pour le Programme
qui tiennent compte du nouveau profil de risque associé
à l’expansion géographique du PPM.
Même si de solides pratiques de gestion du risque étaient en place pour tous les projets
du PPM mis en œuvre en Russie, les stratégies d’atténuation du risque du Programme
devront être améliorées afin de prendre en compte le nouvel environnement dans
lequel les projets seront sélectionnés, planifiés et mis en œuvre. Les nouvelles
pratiques de gestion du risque devront être adaptées et intégrées en prévision du
nouvel environnement à risque plus élevé dans lequel le PPM devra fonctionner.
Le cadre de gestion du risque devrait tenir compte de cerains facteurs comme :
•
•
•
•
la mise en œuvre du Programme dans des pays avec lesquels le Canada n’a
pas conclu de traités bilatéraux;
la mise en œuvre de projets dans des pays vulnérables;
la mise en œuvre d’un plus grand nombre de projets de plus petite envergure;
les défis liés à la mesure des résultats et à l’attribution de ceux-ci.
Recommandation 4 :
Que le PPM accélère les efforts pour élaborer un
système intégré de gestion des dossiers qui intégrera
les données financières et les données du Programme
afin de faciliter l’établissement de rapports sur le
rendement au niveau du portefeuille et du programme.
Un système intégré de gestion des dossiers aidera la direction du Programme à :
•
•
•
répondre aux besoins accrus d’échange de renseignements et de coopération
entre les portefeuilles, et avec d’autres programmes de sécurité du MAÉCI;
faciliter la mesure du rendement au niveau du portefeuille et du Programme;
faciliter la planification stratégique, l’affectation des budgets et le suivi des
dépenses.
Janvier 2013
98
Recommandation 5 :
Que le PPM élabore des procédures opérationnelles
normalisées pour orienter la mise en œuvre du
Programme et des projets spécifiques dans le cadre du
nouveau mandat thématique et élargi.
Pour faciliter une transition sans heurts vers son nouveau mandat géographique élargi
et ses nouvelles priorités, le PPM devra élaborer des lignes directrices claires pour
l’élaboration de projets, ainsi que des critères d’admissibilité pour les subventions et les
contributions.
Lorsqu’un projet sera mis en œuvre bilatéralement dans des pays avec lesquels le
Canada n’a pas d’expérience préalable des cadres juridiques pour la coopération, il
faudra obtenir de solides avis juridiques pour déterminer les exigences nécessaires en
matière de responsabilité et les moyens de les assurer, p. ex. protocoles d’entente
(PE), marchés spéciaux, arrangements de mise en œuvre, etc.
Janvier 2013
99
11.0
RÉPONSE ET PLAN D’ACTION DE LA DIRECTION
RECOMMANDATION 1
Que la direction du PPM, suite à des consultations effectuées auprès de tous les
intervenants ministériels et interministériels pertinents, établisse un cadre de
gouvernance pour fournir des conseils et des orientations stratégiques sur la
programmation du PPM et appuie la coordination entre les programmes de sécurité du
MAÉCI.
L’approche du PPM pour sélectionner les pays d’intervention ne peut être fondée uniquement
sur les menaces de prolifération identifiées. Le processus de sélection nécessitera une
analyse plus détaillée des pays où les projets du Canada ont le plus de chances d’avoir un
impact optimal. Selon certaines des personnes interrogées, cette approche était utilisée par
d’autres pays; une plus grande coordination entre les membres du Partenariat mondial
pourrait également être nécessaire.
Le PPM pourrait obtenir de meilleurs résultats en identifiant les forces du Canada et les
chances de ce dernier de changer les choses dans un pays spécifique ou en optimisant les
relations existantes, l’expérience et la confiance gagnées dans le cadre d’autres programmes
et initiatives du MAÉCI (p. ex. dans les Amériques), plutôt que de répondre aux menaces les
plus pressantes, qui pourraient se présenter dans un pays avec lequel le Canada pourrait ne
pas avoir de solides relations politiques ou commerciales.
Réponse et plan d’action de la direction
Acceptée. Dans le cadre du renouvellement du PPM, le
Programme a élaboré un cadre des programmes
stratégiques (CPS) qui prévoit un exercice annuel détaillé
pour l’établissement des priorités et auquel participent les
intervenants ministériels et interministériels concernés
afin d’identifier les pays/régions clés où le PPM
procèdera à la mise en œuvre de programmes
d’atténuation de la menace posée par les armes et les
matériaux de destruction massive et l’expertise connexe.
La participation de tous les autres programmes de
sécurité du MAÉCI à ce processus sera nécessaire afin
d’assurer une coordination horizontale optimale.
Centre de
résponsabilité
Directeur,
Direction du
Programme de
partenariat
mondial (IGA)
Calendrier
Terminé
Cet exercice de CPS assurera l’harmonisation aux
priorités du Canada en matière de politique étrangère et
prendra en compte les pays où les projets canadiens ont
eu un impact optimal, la capacité des états bénéficiaires,
la volonté de partager le fardeau, les facteurs de gestion
du risque, y compris la sécurité / les conditions politiques
et économiques et la fiabilité du pays ou de la région
ciblé.
Janvier 2013
100
RECOMMANDATION 2
Que le PPM établisse des cadres stratégiques pour les domaines et portefeuilles
thématiques principaux et transversaux du Programme.
Ces cadres permettront notamment :
• d’établir les priorités globale du PPM pour les cinq prochaines années et de prendre
des décisions concernant leurs allocations budgétaires respectives;
• de déterminer la mesure dans laquelle les projets seront amorcés sur une base
proactive/préventive ou réactive/au besoin seulement;
• de planifier une distribution raisonnable des méthodes d’exécution de programme (p.
ex bilatérale, trilatérale, multilatérale, de même que l’utilisation de subventions par
rapport aux contributions);
• de déterminer la portée et l’engagement au sein de chaque secteur prioritaire en
tenant compte des ressources financières et humaines du PPM, et des priorités du
Canada en matière de politique étrangère.
Acceptée. Les trois portefeuilles de programmation
du PPM (sécurité nucléaire et radiologique, sécurité
biologique, résolution 1540 du Conseil de sécurité
des Nations Unies et armes chimiques) élaborent
actuellement de nouveaux cadres stratégiques qui
tiennent compte de la nouvelle orientation mondiale
du PPM et intègrent les nouveaux indicateurs de
gestion du risque et du rendement. Ces cadres
feront l’objet de consultations auprès des autres
programmes de sécurité du MAÉCI afin d’assurer
une coordination des efforts et d’assurer
l’harmonisation des activités proposées.
Centre de
résponsabilité
Gestionnaires de
programme
principaux et
Directeur, IGA
Calendrier
Septembre
2013
Ces cadres établiront les priorités de programme,
les affectations budgétaires théoriques, la
distribution des méthodes d’exécution de
programme et les indicateurs de gestion du
rendement et du risque.
Au niveau stratégique général, le PPM conservera
une certaine souplesse afin de pouvoir répondre
rapidement aux menaces nouvelles et émergentes
et aux nouvelles priorités identifiées par les
ministres sur une base continue et en étroite
coopération avec les autres programmes de sécurité
du MAÉCI.
Janvier 2013
101
RECOMMANDATION 3
Que IGD établisse un cadre de gestion du risqur assorti de stratégies d’atténuation du
risqué pour le Programme qui tiennent compte du nouveau profil de risque associé à
l’expansion géographique du PPM.
Même si de solides pratiques de gestion étaient en place pour tous les projets du PPM mis en
œuvre en Russie, les stratégies d’atténuation du risque du Programme devront être
améliorées afin de prendre en compte le nouvel environnement dans lequel les projets seront
sélectionnés, planifiés et mis en œuvre. Les nouvelles pratiques de gestion du risque devront
être adaptées et intégrées en prévision du nouvel environnement à risque plus élevé dans
lequel le PPM devra fonctionner.
Le cadre de gestion du risque devrait tenir compte des facteurs suivants :
• la mise en œuvre du Programme dans des pays avec lesquels le Canada n’a pas
conclu de traités bilatéraux;
• la mise en œuvre de projets dans des pays vulnérables;
• la mise en œuvre d’un plus grand nombre de projets de plus petite envergure;
• les défis liés à la mesure des résultats et à l’attribution de ceux-ci.
Acceptée. L’expansion géographique apporte un
nouveau cortège de facteurs de risque qui doivent
être gérés soigneusement.
Centre de
résponsabilité
Directeur, Direction
du Programme de
partenariat mondial
(IGA)
Calendrier
Septembre
2013
Dans l’ensemble, depuis une décennie, le PPM a un
excellent dossier en matière de gestion du risque,
qui a toujours été partie intégrante du cycle de
planification de projets du PPM.
IGA examine actuellement nos stratégies
d’atténuation du risque pour qu’un nouveau cadre
de gestion du risque pour le Programme soit en
place pour le premier trimestre du nouvel exercice.
Janvier 2013
102
RECOMMANDATION 4
Que le PPM accélère les efforts pour élaborer un système intégré de gestion des
dossiers qui intégrera les données financières et les données sur le Programme afin
de faciliter l’établissement de rapports sur le rendement au niveau du portefeuille et du
Programme.
Un système intégré de gestion des dossiers aidera la direction du Programme à :
• répondre aux besoins accrus d’échange de renseignements et de coopération entre
les portefeuilles, et avec d’autres programmes de sécurité du MAÉCI;
• faciliter la mesure du rendement au niveau du portefeuille et du Programme;
• faciliter la planification stratégique, l’affectation des budgets et le suivi des dépenses.
Acceptée. Depuis août 2012, IGA et IGC ont
collaboré avec le Groupe de travail sur la
stabilisation et la reconstruction (GTSR) pour
intégrer les processus de gestion de projet de IGD à
la base de données du Programme pour la paix et la
sécurité mondiales (PPSM) sur la gestion de projet
dans le but d’harmoniser et de rationaliser les
données de projet à la base de données du PPSM.
Bien que des progrès importants aient été réalisés,
d’autres travaux seront nécessaires concernant
cette initiative au cours des prochains mois.
Centre de
résponsabilité
IGA, en
collaboration avec
IGC et IRC
IGA collabore étroitement avec GBA pour élaborer
une base de données à long terme
« Panorama/MapAmericas », une solution pour
gérer les communications et l’information et qui est
relève actuellement de GBA, comme l’a demandé
MSFA. IGA continuera d’insister pour inclure à
l’initiative Panorama la capacité de migrer les
données de la base de données du PPSM plutôt
que d’entrer manuellement les données d’un
système à un autre.
GBA
Calendrier
Septembre
2013
En cours; le
calendrier n’a
pas encore été
établi
Janvier 2013
103
RECOMMANDATION 5
Que le PPM élabore des procédures opérationnelles normalisées pour orienter la mise
en œuvre du Programme et des projets spécifiques dans le cadre du nouveau mandat
thématique et élargi.
Pour faciliter une transition sans heurts vers son nouveau mandat géographique élargi et ses
nouvelles priorités, le PPM devra élaborer des lignes directrices claires pour l’élaboration de
projets, ainsi que des critères d’admissibilité pour les subventions et les contributions.
Lorsqu’un projet sera mis en œuvre bilatéralement dans des pays avec lesquels le Canada
n’a pas d’expérience préalable des cadres juridiques pour la coopération, il faudra obtenir de
solides avis juridiques pour déterminer les exigences nécessaires en matière de
responsabilité et les moyens de les assurer, p. ex. protocoles d’entente (PE), marchés
spéciaux, arrangements de mise en œuvre, etc.
Acceptée. IGA a élaboré des procédures
opérationnelles normalisées qui comprennent des
étapes de cycle de vie du projet décrivent étape par
étape chaque phase du cycle de vie de la gestion de
projet. Les procédures opérationnelles normalisées
sont un complément au cadre des programmes
stratégiques susmentionnés.
Centre de
résponsabilité
Directeur, IGA
Calendrier
Terminé; en
vigueur en avril
2013
Les nouvelles modalités du PPM (en vigueur en
avril 2013) traitent des exigences d’admissibilité
pour les programmes de subventions et de
contributions.
À l’instar des efforts de programmation précédents,
IGA continuera de se conformer aux conseils fournis
par les conseillers juridiques (JUS) du MAÉCI; le
Centre d'expertise pour les subventions et les
contributions (SMFC), et au besoin, la Division du
droit des traités (JLI) du MAÉCI.
En cours
Janvier 2013
104

évaluation sommative du programme de partenariat mondial

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