L`activité de domiciliation des CCAS/CIAS et des associations

PREFET DE LA REGION LANGUEDOC–ROUSSILLON
Direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale
L’activité de domiciliation
des CCAS/CIAS et des associations agréées
en région Languedoc-Roussillon
Une analyse territorialisée
Mai 2012
Etude réalisée au sein de la cellule « Observation, Veille, Etudes »
de la Mission d’appui Interdépartementale, par Sylvia Legait
Direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale
3 avenue Charles FLAHAULT - 34094 Montpellier Cedex 5 - Tél : 04 67 10 14 00 - Fax : 04 67 41 38 80
Site Internet : www.languedoc-roussillon.drjscs.gouv.fr
1
Introduction
Cette étude a été réalisée au sein de la Direction régionale de Jeunesse, des Sports et de la
Cohésion Sociale en lien étroit avec les Directions départementales DDCS/ DDCSPP de la
région. Commanditée par le Pôle Cohésion sociale territoriale de la DRJSCS, elle vise
d’abord à mesurer l’activité de domiciliation en 2011 dans la région.
En effet, suite à la circulaire de la DGAS du 25 février 2008 relative à l’élection de domicile
des personnes sans domicile stable, a été instaurée une nouvelle procédure d’agrément des
organismes domiciliataires autres que les CCAS et CIAS, ces derniers étant habilités de
plein droit. Ces agréments ont été mis en place entre 2009 et 2010 dans chacun des
départements. Par ailleurs, rappelons que cette activité est référencée dans le référentiel
national des prestations du dispositif Accueil, Hébergement, Insertion.
Pour autant, cette activité est mal appréhendée par les services de l’Etat qui souhaitent dans
un 1er temps quantifier cette activité pour en mesurer l’importance et la charge. L’articulation
de cette activité entre les différents organismes domiciliataires est également étudiée, ainsi
que les difficultés de mise en œuvre, afin d’aider les DDCS/DDCSPP à coordonner et
réguler l’activité de domiciliation sur le territoire départemental.
Enfin, elle a pour objectif également de mieux connaitre les différents publics bénéficiaires
car cela constitue une source de connaissance des publics précaires sans abri même si un
certain nombre de personnes qui ne rentrent pas dans cette catégorie recourent à la
domiciliation .
Que soient remerciés ici toutes les associations et les CCAS et CIAS qui ont répondu à
l’enquête et qui par leurs réflexions ont permis de faire avancer l’analyse.
Merci également à Sylvie Recoulat, conseillère technique en travail social à la DDCS des
Pyrénées Orientales, pour l’aide que son travail sur son département a apporté à cette étude
et à l’UDCCAS de l’Hérault qui a incité les CCAS de ce département à répondre à l’enquête.
2
Sommaire
Le dispositif de domiciliation
p4
Méthodologie et limites de l’étude
p5
8 200 personnes sans domicile stable domiciliées
en Languedoc-Roussillon
p5
7 domiciliations sur 10 réalisées dans une association agréée
p6
Une activité concentrée géographiquement
p8
Des entrées et des sorties du dispositif qui génèrent
une activité importante
p 13
Une progression importante entre 2011 et 2012
dans les Pyrénées Orientales
p 13
Des domiciliés plus jeunes dans les associations
p 14
Les ¾ des domiciliés sont français
p 14
Des domiciliations plus anciennes dans les CCAS/CIAS
p 15
Les domiciliations pour demande d’asile
p 16
30% des personnes radiées ont accédé à une domiciliation stable
p 16
Des moyens humains alloués à cette activité très hétérogènes
p 16
De réelles difficultés rencontrées par les structures
p 17
Des demandes refusées par les ¾ des organismes
p 19
Peu d’échanges organisés d’informations avec le conseil général
et les organismes de protection sociale
p 19
Des préconisations pour améliorer le dispositif
p 20
3
Le dispositif de domiciliation
La domiciliation concerne 3 types de public : les personnes ayant besoin d’une adresse
postale afin d’avoir accès aux prestations généralistes, les étrangers en situation irrégulière
qui ont recours à l’Aide médicale d’Etat (AME) et les demandeurs d’asile dans le cadre de
leur démarche de demande d’asile.
Les 1ères, qui constituent 80% de l’ensemble des personnes domiciliées, se font domicilier
pour la délivrance d’un titre national d’identité, l’inscription sur les listes électorales, les
demandes d’aide juridique, l’ouverture de droits aux prestations légales, réglementaires et
conventionnelles et l’accès à des services essentiels tels que l’accès à un compte bancaire
ou à une assurance légalement obligatoire.
Selon la circulaire DGAS du 25 février 2008 relative à la domiciliation des personnes sans
domicile stable, est concernée « toute personne qui ne dispose pas d’une adresse lui
permettant d’y recevoir et d’y consulter son courrier de façon constante. En effet, la
domiciliation n’a pas vocation à concerner des personnes qui ont la possibilité de recevoir du
courrier à une adresse stable. Cela imposerait une charge de travail inutile aux organismes
de domiciliation et limiterait leur capacité à domicilier les personnes qui en ont réellement
besoin ».
Cette définition exclut de fait toute personne résidant de manière temporaire ou durable dans
un habitat ou lieu d’hébergement de nature à lui garantir en permanence une adresse
sécurisée pour la réception et le retrait de son courrier. Ne sont donc pas concernées par ce
dispositif les personnes accueillies dans une structure collective d’hébergement pérenne
(CHRS, stabilisation..) ou dans une forme de logement adapté/intermédiaire (maison relais,
résidence sociale , sous-location...).
Ce dispositif reste toutefois éligible aux personnes hébergées chez un tiers, y compris sur la
durée, dès lors que celle-ci estime ne pas être en mesure d’y recevoir son courrier.
La notion de lien avec la commune doit par ailleurs être établie pour les personnes
souhaitant se faire domicilier auprès d’un CCAS. Ce lien est apprécié par les CCAS à partir
d’une liste de critères définis par la circulaire du 25 février 2008 tendant à attester de la
stabilité de la personne sur la commune. Ces critères constituent la base référentielle des
CCAS amenés à évaluer au cas par cas la légitimité des demandes de domiciliation
enregistrées sur la commune à l’aide des éléments recueillis sur la situation des personnes
dans le cadre du premier entretien d’accueil et des justificatifs éventuellement fournis par les
intéressés ( attestation de formation, inscription scolaire , preuve d’une attache familiale..).
Les agréments délivrés aux associations peuvent être de 3 natures différentes :
L’agrément généraliste ou encore dit « loi DALO » pour l’accès aux prestations de
droit commun
L’agrément spécifique pour l’aide médicale Etat (AME)
L’agrément spécifique pour les demandeurs d’asile
Les CCAS et CIAS sont habilités de plein droit et sans agrément particulier à délivrer une
attestation de domiciliation à la fois pour l’accès aux prestations généralistes mais aussi pour
l’accès à l’AME.
Les associations agréées pour l’accès aux prestations généralistes le sont généralement
aussi pour l’accès à l’AME. Seules 8 associations sont agréées dans la région pour
domicilier des demandeurs d’asile.
L’étude porte sur l’ensemble des domiciliés quelle que soit la modalité de recours. Au regard
des volumes d’activité, seront plus particulièrement étudiées les domiciliations généralistes
qui représentent la majorité des domiciliations.
4
Méthodologie et limites de l’étude
Une enquête a été menée début 2012 auprès de toutes les associations agréées ainsi
qu’auprès des CCAS et CIAS des pôles urbains de la région. Le questionnaire a été construit
en collaboration avec les DDCS/PP et s’inspire de l’étude menée dans les Pyrénées
Orientales un an auparavant. Il a été testé auprès du CCAS de Montpellier et de l’association
ISSUE. L’enquête a été administrée par un formulaire internet.
Les structures d’hébergement qui ne domicilient que les personnes qui sont hébergées sur
leurs places d’insertion ou de stabilisation ont été retirées du champ de l’enquête.
Au final, 91 organismes domiciliataires ont été interrogés et font partie du champ de
l’enquête. Le taux de réponse est globalement de 80% , les associations ayant mieux
répondu que les CCAS.
CCAS
Aude
Associations
Total
interrogés
répondants
Taux de
réponse
interrogés
répondants
Taux de
réponse
interrogés
répondants
Taux de
réponse
7
5
71%
3
3
100%
10
8
80%
Gard
13
11
85%
6
6
100%
19
17
89%
Hérault
14
12
86%
11
10
91%
25
22
88%
Lozère
5
3
60%
3
3
100%
8
6
75%
Pyrénées Orientales
20
12
60%
9
8
89%
29
20
69%
Région
59
43
73%
32
30
94%
91
73
80%
Les 73 réponses traitées ne sont pas toutes complètes et certaines questions n’ont pas pu
faire l’objet d’une analyse détaillée faute d’un nombre suffisant de répondants. Notamment,
la question concernant les conditions d’hébergement ou logement de la personne à l’entrée
de la domiciliation n’a pu être exploitée, les organismes ayant eu du mal à répondre à cette
question.
Par ailleurs, il n’a pas été possible de redresser la non-réponse en raison d’une très grande
hétérogénéité des taux de domiciliations.
On fait l’hypothèse dans ce qui suit que les éventuelles domiciliations réalisées par les nonrépondants portent sur des volumes négligeables.
Enfin, l’étude a eu le mérite de mettre en évidence que certaines associations agréées
n’avaient aucune activité de domiciliation ce qui permet aux DDCS/PP d’aborder la nouvelle
campagne d’agrément en toute connaissance de cause.
8 200 personnes sans domicile stable domiciliées en Languedoc-Roussillon
Parmi les 8 200 personnes domiciliées en Languedoc-Roussillon, 6 500 le sont pour avoir
accès aux prestations généralistes, près de 900 pour recourir à l’AME et 840 sont
demandeurs d’asile. La demande d’asile se concentre dans l’Hérault et l’activité de
domiciliation qui y est attachée est étudiée à part car touchant un public spécifique (voir
encadré).
Le taux de domiciliation s’élève à 28 pour 10 000 habitants (tableau 1) pour la région . C’est
dans l’Aude qu’il est le plus faible (16) et dans les Pyrénées Orientales qu’il s’avère le plus
élevé (49).
5
Tableau 1
Domiciliations* réalisées dans les associations agréées et CCAS/CIAS
de la région Languedoc-Roussillon en 2011
Associations
Nb de
domiciliations
généralistes
CCAS
Nb de
domiciliations
AME
Nb de
domiciliations
généralistes
Total
Nb de
domiciliations
AME
Aude
274
Gard
1096
204
218
4
1314
208
21,7
Hérault
1681
412
884
25
2565
437
29,1
Lozère
149
1
3
0
152
1
19,8
1150
240
783
1
1933
241
48,8
857
2178
30
6528
887
28,4
Pyrénées Orientales
Région
4350
* hors demandes d’asile
Source : enquête DRJSCS 2012
290
Nb de
domiciliations
généralistes
Taux de
domiciliation
Nb de
(pour 10 000
domiciliations
hbts)
AME
564
15,9
7 domiciliations sur 10 réalisées dans une association agréée
La grande majorité des domiciliations (70%) sont mises en place par les associations
agréées. En particulier, la domiciliation pour l’accès à l’AME est essentiellement prise en
charge par les associations.
L’implication des CCAS/CIAS dans la mise en œuvre de ce dispositif est très variable d’un
département à l’autre. Le CCAS de la ville de Nîmes dans le Gard a notamment
conventionné avec l’association l’Espélido vers qui il renvoie toutes les demandes de
domiciliation. Ceci explique en grande partie la faible part que représentent les CCAS dans
la gestion des domiciliations dans le Gard.
En Lozère, la quasi totalité des domiciliations sont effectuées par les associations. A
contrario, dans l’Aude et dans une moindre mesure dans les Pyrénées Orientales, les
CCAS/CIAS prennent une part importante de l’activité, respectivement 51% et 36%.
Répartition des domiciliations entre associations et CCAS/CIAS
3500
3000
2500
2000
ccas/cias
1500
associations
1000
500
0
Aude
Gard
Hérault
Lozère
Source : enquête DRJSCS 2012(hors demandes d’asile)
6
Pyrénées
Orientales
Une analyse plus poussée montre que dans les communes où n’existe aucune association
agréée, les CCAS ont logiquement une activité de domiciliation plus importante rapportée à
la population de la commune. Ainsi, les CCAS réalisent 30 domiciliations pour 10 000
habitants dans les communes sans association domiciliataire et seulement 17 dans les
communes avec. Dans les communes où existe au moins une association qui domicilie, la
part prise par les CCAS dans cette activité est de 22% en moyenne régionale. Dans l’Aude,
dans ces communes, presque la moitié des domiciliations sont réalisées par le CCAS/CIAS,
ce qui traduit la forte implication des CCAS de l’Aude dans l’activité de domiciliation.
Dans les Pyrénées orientales, cette part s’élève à 34%. Elle est dûe à une forte activité du
CCAS de Perpignan qui enregistrait, fin 2011, 613 domiciliations actives.
Enfin, on retrouve pour le Gard et la Lozère une part dérisoire de domiciliations réalisées par
les CCAS dans les communes où existe une association agréée.
nb de domiciliations en CCAS pour 10000hbts
dans les communes sans dans les communes avec
association domiciliatrice association domiciliatrice
% de dom. en
CCAS dans les
communes avec
association
Aude
95,5
19,5
48,5%
Gard
23,3
1,7
2,4%
Hérault
36,0
12,5
18,1%
Lozère
0
1,6
2,0%
Pyrénées Orientales
13,6
51,8
33,9%
Région
28,3
17,4
21,6%
Source : enquête DRJSCS 2012 (hors demandes d’asile), Insee RP2009
7
Une activité concentrée géographiquement
L’essentiel de l’activité de domiciliation est réalisé dans les plus grosses communes du
département.
Département de l’Aude
Source : enquête DRJSCS 2012 (hors demandes d’asile), Insee RP2009
Dans l’Aude, l’activité est assez bien répartie sur le territoire. Les associations « Aude
Urgence Accueil » et « Aide Matérielle et Morale à la Population Gitane» domicilient en effet
sur plusieurs communes. C’est pourquoi la commune de Berriac enregistre 56 domiciliations.
Dans ce département, une association déplore que des CCAS ne respectent pas leurs
obligations. Cela n’a pu être vérifié. Cependant cela traduit une tension et un manque de
régulation de cette activité dans l’Aude.
Les villes de Carcassonne et Narbonne concentrent 62% des domiciliations réalisées sur le
territoire départemental.
8
Département du Gard
Source : enquête DRJSCS 2012 (hors demandes d’asile), Insee RP2009
Dans le Gard, Nîmes concentre 64% de l’activité de domiciliation du département et cette
activité est réalisée intégralement par l’association Espélido qui domicilie pour le compte du
CCAS.
Les communes du Vigan et d’Alès affichent un taux de domiciliation important rapporté à leur
population ; dans ces communes, le CCAS réalise une part faible de l’activité. Il est à noter
que, comme à Nîmes, le CCAS d’Alès a conventionné avec l’association SAJE en 2006,
même si le CCAS a gardé quelques domiciliations dans un souci de continuité pour les
domiciliés.
Dans le secteur d’Alès, les CCAS des communes avoisinantes ont tendance à se décharger
sur l’association, ce qui nécessiterait de rappeler aux CCAS leurs obligations en la matière.
9
Département de l’Hérault
Source : enquête DRJSCS 2012 (hors demandes d’asile), Insee RP2009
Dans l’Hérault, les villes de Pézenas, Béziers, Agde et Sète enregistrent un taux de
domiciliations important rapporté à leur population. Montpellier concentre 54% de l’activité
de domiciliation du département ; le CCAS de Montpellier réalise 14% des domiciliations de
la commune.
10
Département de la Lozère
Source : enquête DRJSCS 2012 (hors demandes d’asile), Insee RP2009
En Lozère, l’activité de domiciliation est réalisée sur les 3 communes de Mende, Marvejols et
Florac, essentiellement par les associations. En effet, les CCAS de Marvejols et de Florac
renvoient systématiquement vers l’association présente sur leur commune (Alter et Quoi de
9). Florac enregistre le plus fort taux de domiciliation rapporté à la population.
11
Département des Pyrénées Orientales
Source : enquête DRJSCS 2012 (hors demandes d’asile), Insee RP2009
Dans les Pyrénées Orientales, 83% des domiciliations sont réalisées à Perpignan, pour un
gros tiers d’entre elles au CCAS. Ceci s’explique en partie par le fait que Perpignan, peu
éloignée de la frontière espagnole, est une zone de passage.
Les communes de Banyuls sur Mer et de Céret enregistrent un taux de domiciliation
important au regard de leur population. Elles comptent toutes les deux une association
domiciliataire sur leur territoire.
12
Des entrées et des sorties du dispositif qui génèrent une activité importante
La domiciliation est
accordée pour une
Domiciliations généralistes
Domiciliations AME
durée d’1 an mais
peut être résiliée
Associations
CCAS
Associations
avant la date
Aude
1,67
1,77
d’expiration : soit à
Gard
1,91
1,11
1,59
la demande de la
personne si elle a
Hérault
1,37
1,82
1,60
retrouvé un
Lozère
1,64
domicile stable,
soit si elle ne s’est
Pyrénées Orientales
2,00
3,33
2,44
pas manifestée
1,70
2,11
1,80
Région
pendant plus de 3
mois.
* entrées+sorties/dom. actives au 1-1-2011
Source : Enquête DRJSCS 2012
La domiciliation
peut ne pas être
renouvelée au bout d’un an par l’organisme domiciliateur, pour les mêmes raisons.
Les nouvelles domiciliations et les radiations génèrent donc un turn over important dans
l’année qui est générateur d’activité pour les organismes.
Le turn-over mesuré par les mouvements d’entrées et sorties en 2011 rapportés aux
domiciliations actives au 1er janvier 2011 est plus élevé dans les CCAS que dans les
associations. Il est particulièrement élevé dans les CCAS des Pyrénées Orientales, et tout
particulièrement au CCAS de Perpignan où les mouvements dans l’année 2011 représentent
presque 4 fois le stock de domiciliations actives au 1er janvier.
Dans les associations agréées des Pyrénées Orientales, le turn over est plus important que
dans celles des autres départements, qu’il s’agisse de domiciliations généralistes ou pour
l’accès à l’AME.
Turn -over* de l'activité de domiciliation en 2011
Une progression importante entre 2011 et 2012 dans les Pyrénées Orientales
C’est dans les CCAS que la progression entre 2011 et 2012 est la plus importante (+ 32%
contre +4% dans les associations pour l’accès aux prestations généralistes). Dans les
associations comme dans les CCAS, le département des Pyrénées Orientales se distingue
là encore par une progression des domiciliations supérieure aux autres départements. Le
nombre de domiciliations comptabilisé dans le CCAS de Perpignan a presque doublé en 1
an.
Evolution 2011-2012 de l'activité de domiciliation
Domiciliations généralistes
Domiciliations AME
CCAS
4,7%
Associations
Aude
Associations
-15,2%
Gard
3,6%
10,7%
-13,9%
Hérault
4,9%
16,2%
-3,5%
Lozère
12,9%
Pyrénées Orientales
10,0%
90,0%
22,4%
4,5%
Région
Source : Enquête DRJSCS 2012
32,2%
-0,3%
13
L’association « Amitiés Tsiganes en Roussillon (ATR) » s’est vu confier par ailleurs par
mandat préfectoral, une mission de prise en charge sociale des personnes logées de façon
précaire notamment sur la commune de Pia ; ces personnes sont domiciliées auprès de
l’association dans l’attente d’un logement stable. Ainsi pour cette association le nombre de
domiciliations a augmenté de 43% en un an.
Dans les Pyrénées Orientales, le nombre de domiciliations pour accès à l’AME a augmenté
significativement en un an, contrairement aux autres départements. Il semblerait que ce type
de domiciliation soit utilisé pour assurer une couverture sociale aux personnes étrangères en
attente de travail mais aussi pour celles qui travaillent dans l’attente de l’ouverture de leurs
droits aux prestations de la CPAM, sous réserve d’une présence minimale de 3 mois sur le
territoire, comme la loi l’exige.
Des domiciliés plus jeunes dans les associations
Les publics domiciliés par
les associations sont plus
jeunes : plus de la moitié a
moins de 35 ans (contre
40% dans les CCAS).
Ils sont majoritairement des
hommes (73%).
93% sont sans enfants.
Age des personnes domiciliées
pour l'accès aux prestations généralistes
40,0%
35,0%
30,0%
25,0%
20,0%
associations
ccas
15,0%
10,0%
5,0%
S
0,0%
o
16-18
18-25
26-35
u
ans
ans
ans
r
c
e
Source : enquête DRJSCS 2012
36-50
ans
51-60
ans
>60 ans
Les ¾ des domiciliés sont français
Globalement dans
la région, les ¾
des personnes
100%
domiciliées sont de
90%
80%
nationalité
70%
française. Dans les
60%
CCAS, les
50%
40%
étrangers
30%
domiciliés sont
20%
proportionnelleme
10%
0%
nt un peu plus
Aude
Gard
Hérault
Lozère
Pyrénées
Région
nombreux (28%
Orientales
contre 24% en
Français
Etrangers de l'UE Etrangers hors UE
association). Mais
c’est surtout entre
Source : enquête DRJSCS 2012 (hors AME et demandes d’asile)
les départements
que les différences
se creusent. Dans l’Aude et la Lozère , plus de 9 domiciliés sur 10 sont français. En
revanche, dans les Pyrénées Orientales, 1/3 des domiciliés sont étrangers et près de 20%
Répartition des domiciliés par nationalité selon le département
14
sont issus de l’Union Européenne. Sous l’impact de la crise économique en Espagne, on
note dans ce département un afflux de travailleurs immigrés issus de ce pays.
Des domiciliations plus anciennes dans les CCAS/CIAS
La réponse à cette question ne concerne que la moitié des domiciliations actives au 1er
janvier 2012 en raison du faible taux de réponse à cette question. Il convient donc de
considérer avec prudence les informations données ci-après.
Plus de 4 domiciliations sur 10, actives au 1er janvier 2012, datent de plus d’un an dans les
CCAS et 17% de plus de 2 ans. A l’inverse, dans les associations, 41% des domiciliations
ont été réalisées depuis moins de 6 mois.
Associations
CCAS/CIAS
33,1%
34,4%
41,0%
41,0%
<6 mois
6 mois à 1an
>1 an
24,6%
25,9%
Source : enquête DRJSCS 2012 (hors AME et demandes d’asile)
Dans les Pyrénées Orientales, la part des domiciliations de moins de 6 mois est
supérieure à celle constatée sur les autres départements, ce qui confirme le turn-over
important déjà observé dans ce département.
Ancienneté des domiciliations
120,0%
100,0%
80,0%
60,0%
40,0%
20,0%
0,0%
Aude
Gard
Hérault
<6 mois
Lozère
6 mois à 1an
Pyrénées
Orientales
>1 an
Source : enquête DRJSCS 2012 (hors AME et demandes d’asile)
15
Région
Les domiciliations pour demande d’asile
Les demandeurs d’asile ont besoin d’être domiciliés pour déposer leur demande, auprès
d’une association agréée pour cela. Une fois leur statut reconnu, ils rentrent dans le droit
commun, y compris pour la domiciliation.
840 domiciliations pour demande d’asile sont comptabilisées fin 2011, sachant que sur les 8
associations agréées, une n’a pas répondu et une autre n’en met pas en œuvre. 80% de
ces domiciliations ont été réalisées dans le département de l’Hérault où l’association ISSUE
en compte 565 actives au 1er janvier 2012.
Les domiciliations pour demandes d’asile ont augmenté de 50% entre 2011 et 2012. Les
nouvelles domiciliations et les radiations de 2011 représentent 2 fois les domiciliations
actives en fin d’année 2011, ce qui traduit un turn-over important, propre à ce type de
domiciliation. 53% des domiciliations actives datent de moins de 6 mois.
Ces domiciliations concernent majoritairement des hommes (68%) et des jeunes de moins
de 35 ans (68% également). La moitié a des enfants.
Une association gardoise suggère la mise en place d’une plateforme d’information
départementale sur la procédure de demande d’asile à destination des familles, ce qui la
déchargerait d’avoir à renseigner ces familles sur l’ensemble des questions relatives à leur
vie quotidienne.
30% des personnes radiées ont accédé à une domiciliation stable
Globalement, la moitié des radiations ou non-renouvellements sont dûs au fait que les
domiciliés ne se sont pas présentés pendant plus de 3 mois consécutifs, et 30% car la
personne a pu accéder à une domiciliation stable. Dans les CCAS, la part de ceux accédant
à un logement ordinaire est plus élevée que dans les associations, qui a contrario comptent
davantage de personnes intégrant une structure d’hébergement. Il est ainsi possible que les
associations domicilient globalement des personnes plus précaires et moins insérées que les
CCAS.
C’est dans l’Hérault que la part des personnes radiées pour cause d’accès à une
domiciliation stable est la plus élevée (35%) ; 27% ont accédé à un logement ordinaire. A
l’inverse dans les Pyrénées Orientales, ils ne sont que 13% et 11% ont été accueillis dans
une structure d’hébergement social ou médico-social. Ainsi dans les Pyrénées Orientales, il
semblerait que les personnes domiciliées soient plus précarisées que dans les autres
départements.
Des moyens humains alloués à cette activité très hétérogènes
L’évaluation de l’effectif consacré à l’activité de domiciliation au sein de l’organisme a été un
exercice difficile pour les associations et les CCAS/CIAS et ce d’autant plus que l’activité est
peu importante et morcelée. 30% des répondants à l’enquête n’ont pas renseigné cette
question dont une majorité de petites structures.
16
Il est par ailleurs difficile pour certaines associations d’isoler le temps d’instruction de la
demande de domiciliation, de l’évaluation sociale globale effectuée par le travailleur social.
Ainsi, l’effectif déclaré par les structures ne recouvre probablement pas toujours l’ensemble
de l’activité de domiciliation.
Au final l’analyse de ces réponses donne des résultats très hétérogènes d’une structure à
l’autre. Par exemple 5 associations ont déclaré 1 ETP alors que leur activité s’étend de 143 à
873 domiciliations actives au 1er janvier 2012.
En ne considérant que les structures (associations et CCAS/CIAS) ayant plus de 30
domiciliations actives au 1er janvier 2012, elles réalisent en moyenne près de 300
domiciliations avec 1 ETP.
Les CCAS/CIAS déclarent un effectif double de celui des associations à activité équivalente :
avec 1 ETP ils prennent en charge 177 domiciliations contre 387 pour les associations.
Ceci s’explique en partie par le fait que les associations ont mal chiffré le temps d’instruction
et ont donc sous-estimé le nombre d’ETP consacrés à la domiciliation.
Par ailleurs, les domiciliations pour le recours à l’AME et pour les demandeurs d’asile, qui
sont essentiellement prises en charge par les associations, ne devraient pas générer le
même volume d’activité que les domiciliations généralistes, à la fois en terme de temps
d’instruction qu’en gestion du courrier. Ceci explique en partie aussi le fait que les
associations puissent en faire plus que les CCAS pour le même temps d’activité.
Il est à noter que n’ont pas été pris en compte dans ces chiffres le nombre de refus de
domicilier qui pourtant a généré de l’activité pour la structure. D’abord parce que ce nombre
a été mal renseigné par les structures déclarant pourtant qu’elles étaient amenées à refuser
des domiciliations. Et enfin parce qu’en intégrant ces refus dans les ratios effectifs/activité,
on ne change pas les conclusions de l’analyse.
De réelles difficultés rencontrées par les structures
Une charge de travail lourde et chronophage
Beaucoup de structures - associations et CCAS - signalent leurs difficultés à absorber cette
charge de travail qu’elles voient augmenter sans moyens supplémentaires.
La gestion du courrier, classement , distribution ou réexpédition, est chronophage. Le
traitement du courrier des personnes radiées est également lourd. Le courrier doit être traité
sans retard et avec rigueur dans l’intérêt des personnes, notamment pour les demandeurs
d’asile qui reçoivent des recommandés avec délai de réponse.
Un accompagnement social négligé faute de moyens
Certaines associations et les gros CCAS, notamment dans les Pyrénées Orientales,
déplorent que l’accompagnement socio-éducatif et administratif ne fasse pas partie
intégrante de la démarche de domiciliation. En l’absence de mention spécifique dans les
textes, l’accompagnement social des domiciliés serait tout au plus « optionnel » selon la
vocation et les moyens disponibles de l’organisme. Dans les faits, les moyens humains et
financiers sont de toute façon nettement insuffisants pour réaliser ce travail social. Pourtant,
la domiciliation est un 1er pas primordial dans le processus de réinsertion. Dans les accueils
de jour qui domicilient par exemple, le retrait du courrier est un moment où on peut capter la
personne parfois très éloignée des autres dispositifs sociaux, et amorcer avec elle un
première démarche d’aide.
Le CCAS de Perpignan qui fait face à un nombre de domiciliations très important et en
constante augmentation, considère que l’activité de domiciliation qu’il réalise ne prend
aucunement en compte les problématiques humaines rencontrées, et ce faute de moyens. Il
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considère que la dignité des personnes n’est en ce sens pas suffisamment respectée dans
cette démarche.
Une activité qui rencontre des difficultés de fonctionnement …
8 organismes sur 10 ne disposent pas d’un logiciel adapté à la gestion des domiciliations.
Plus de 30% ne procèdent pas à un enregistrement systématique des visites des domiciliés
(36% dans les CCAS).
42% des organismes n’ont pas établi de règlement intérieur précisant les conditions de
gestion du courrier après radiation (56% dans les CCAS).
Le renvoi de courrier NPAI devenant payant, se pose le problème de la réexpédition des
courriers des personnes radiées.
Il est par ailleurs difficile de remettre systématiquement aux personnes radiées la lettre de
radiation en raison de l’inconstance des publics concernés.
Enfin, la règle des 3 mois sans retrait de courrier avant radiation est jugée préjudiciable par
les associations pour les publics les plus précaires (dont les personnes incarcérées) car elle
favorise leur exclusion sociale et sanitaire,
…et d’instruction
Le recours frauduleux à la domiciliation est plusieurs fois mentionné par les CCAS. Il s’agit
par exemple de personnes qui sont domiciliées sans recevoir de courrier, qui ne sont
généralement pas dans une situation précaire mais veulent par ce biais échapper à leur
obligations (huissier, carte grise). Certains recourent à la domiciliation pour éviter que leur
« hébergeur » voie sa taxe d’habitation augmenter. Certains déclarent plusieurs adresses
(une à la CAF, une autre à leur banque par exemple). En conséquence le temps d’instruction
doit être suffisant pour détecter les demandes frauduleuses. Cependant il est difficile pour un
CCAS de refuser une domiciliation quand le lien avec la commune est établi ; la loi est
imprécise sur ce point.
Enfin pour les CCAS le lien avec la commune est difficile à établir ce qui est préjudiciable
pour les personnes qui ne peuvent alors avoir accès à leurs droits.
Des publics difficiles
Les CCAS se disent confrontés à des publics difficiles, voire agressifs, notamment en raison
d’addictions, et qui ne respectent pas toujours le règlement de domiciliation.
Une association peut être amenée à aider les publics domiciliés en errance à répondre aux
courriers qu’ils reçoivent. Dans certains cas, elle est confrontée à l’illettrisme qui nécessite
un accompagnement plus important.
Le cas des petits CCAS
Les petites communes sont peu informées sur les modalités de mise en œuvre d’une
domiciliation et ont tendance à renvoyer les demandes qui leur incombe vers le CCAS du
bourg centre. Du coup, celui-ci a une charge de travail plus importante qui l’empêche de faire
un véritable accompagnement social.
Cette situation ne répond pas, en outre, à la mission de service de proximité de la
domiciliation qui s’adresse à un public souvent peu autonome dans ses déplacements.
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Des demandes refusées par les ¾ des organismes
Les ¾ des structures - associations et CCAS - sont amenées à refuser ou à ne pas
renouveler des demandes de domiciliations.
Les raisons invoquées par les CCAS et les associations sont :
L’absence de lien de rattachement avec la commune pour les CCAS,
l’absence de désir d’installation sur la commune pour les associations
Une domiciliation déjà active ailleurs
La connaissance par le service d’une adresse stable
Le motif frauduleux de la demande
La non-détention d’une pièce d’identité à jour (ce qui ne devrait pas être un
motif de refus puisque la domiciliation doit justement permettre de demander
des papiers d’identité)
Pour les étrangers, l’absence de titre de séjour (hors AME) ;
Un comportement irrespectueux, agressif , ne respectant pas le règlement de
domiciliation
Les associations évoquent spécifiquement les raisons suivantes :
Le nombre de domiciliations dépasse le plafond conventionnel
La personne ne rentre pas dans le champ de compétence de l’association
La personne est majeur protégé et n’a pas l’avis de son tuteur
La personne est hébergée dans une communauté
La personne bénéficie déjà d’un accompagnement social par un autre service
Pour les gens du voyage : titre de circulation non rattaché à la préfecture du
département ou absence de titre ; renvoi vers la commune de rattachement.
Peu d’échanges organisés d’informations avec le conseil général et les
organismes de protection sociale
La moitié des associations et 80% des CCAS n’informent pas régulièrement le conseil
général ni les organismes de protection sociale sur les décisions d’attribution et de radiation
de domiciliation.
Quand les associations ou CCAS ne font pas cette information régulièrement, ils disent
souvent répondre aux demandes ponctuelles des administrations (CAF, conseil général,
CPAM, commission rogatoire de la Police) et les informer quand ils reçoivent de leur part du
courrier pour les personnes radiées (ou leur réexpédier leur courrier) . Certains CCAS
déplorent ne pas avoir identifié d’interlocuteur dans ces organismes et n’avoir donc pu
organiser de coordination avec eux, d’autant que cette articulation n’est pas prévue dans les
textes de façon claire.
Quand une transmission régulière d’information est mise en œuvre auprès du conseil
général, de la CAF et de la CPAM, elle est généralement effectuée par courrier, soit par liste
mensuelle (radiations et nouvelles domiciliations) soit à l’occasion de chaque nouvelle
domiciliation, souvent en joignant copie de l‘attestation de domiciliation ou la demande
CERFA.
Une association ne transmet des informations qu’à la CAF et seulement sur les
domiciliations émises pour obtenir des prestations relevant de la CAF comme le RSA. Une
autre informe seulement la CPAM tous les mois des nouvelles domiciliations et des
radiations.
Certains procèdent par téléphone. Une association a noué des contacts de proximité avec la
circonscription locale. Une autre transmet directement les informations au permanencier de
la CAF.
Il est cependant à noter que l’imprimé CERFA suggère que la personne domiciliée donne
son accord ou pas à la transmission directe par l’organisme domiciliataire aux organismes de
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protection sociale. Il ne devrait donc pas y avoir d’envoi systématique de listes, sauf avec
l’accord de l’usager.
Des préconisations pour améliorer le dispositif
Favoriser le développement et l’utilisation d’un logiciel adapté
Un tel logiciel, dont certains (et en particulier quelques CCAS) déclarent disposer d’ores et
déjà, aurait le double avantage de faciliter la gestion du courrier et le suivi des personnes
domiciliées et aussi de permettre de sortir les données statistiques nécessaires au rapport
d’activité annuel (voir ci-dessous). Une mutualisation des outils entre organismes
domiciliataires serait une piste à creuser.
Coordonner les organismes domiciliataires
Au-delà de l’outil informatique, il revient aux DDCS/PP de réguler cette activité au sein du
département. Il s’agit de faire en sorte que les associations agréées soient bien identifiées
par les CCAS/CIAS afin qu’ils puissent orienter les personnes qui n’ont pas de lien avec la
commune. Une connaissance mutuelle des règlements intérieurs mis en œuvre par chaque
organisme permettrait aussi une harmonisation des pratiques. Enfin il s’agit aussi de
sensibiliser tous les CCAS et leur rappeler leurs obligations en matière de domiciliation. Cela
devra être accompagné d’un guide explicatif, comme celui édité par la FNARS et
l’UNCCAS.
Au cas par cas, pourraient être étudiées toutes les formes de conventionnement entre CCAS
et associations agréées pour permettre une meilleure prise en charge sociale des domiciliés.
Les conventions sur Nîmes et Alès peuvent à ce titre faire école.
Harmoniser les rapports d’activité
La grille travaillée à l’occasion de cette étude doit pouvoir servir de trame à la rédaction du
rapport d’activité annuel à adresser aux DDCS/PP.
En effet, l’intérêt d’une vision globale quantifiée de l’activité de domiciliation a été salué par
tous les organismes. Cela n’a été rendu possible que grâce à un questionnaire précis
collectant des données comparables d’un organisme à l’autre. Enfin, un tel recueil annuel
permettrait de mesurer l’évolution de l’activité sur le département et ainsi de mieux réguler
cette activité, notamment entre organismes domiciliataires.
Mettre à jour le CERFA n°13482
L’imprimé CERFA mentionne encore le RMI au lieu du RSA qui l’a remplacé. Une
association l’a même adapté pour qu’il prenne mieux en compte la situation des travailleurs
frontaliers. Il s’agirait pour le ministère d’actualiser ce document.
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Favoriser le rôle d’orientation des organismes domiciliataires vers les services
de prise en charge socio-administrative des bénéficiaires
Dans la mesure où la domiciliation est une porte d’entrée pour un accompagnement social et
concerne pour une bonne part des personnes en recherche de logement, il s’agit pour les
DDCS/PP d’aider les organismes qui domicilient à jouer leur rôle d’orientation de 1er niveau
vers les associations ou administrations qui pourront les aider. L’étude montre que la plupart
des associations, les accueils de jour notamment, mais aussi certains CCAS arrivent à
accompagner les domiciliés dans leurs démarches mais que les gros CCAS qui concentrent
une activité importante n’arrivent même pas à assurer un soutien social minimum.
Il convient pour ceux là de trouver tous les leviers favorisant l’orientation vers les organismes
compétents.
Clarifier les besoins d’information des organismes de protection sociale et des
conseils généraux
Le besoin d’organiser les flux d’information entre les structures qui domicilient et les
organismes de protection sociale et les conseils généraux est justifié par le fait que ces flux
sont expressément prévus dans le cahier des charges accompagnant les agréments et par
le souci d’assurer la continuité des droits des personnes concernées.
Il s’agirait donc d’organiser dans chaque département une réunion ciblée avec l'ensemble
des organismes institutionnels concernés pour clarifier exactement les besoins
d’informations et les modalités de transmission pour ensuite formaliser ces attentes auprès
des associations et CCAS.
Il subsiste néanmoins le fait que la transmission d’informations de la structure domiciliatrice
vers les organismes institutionnels est soumise à l'accord de la personne, notifié dans le
document CERFA.
Poursuivre les travaux de connaissance des publics
Cette étude ne permet pas suffisamment de connaitre les publics amenés à demander une
domiciliation. En particulier, on n’a pas pu repérer les personnes en réelle demande de
logement, ce qui pourtant était un des objectifs initiaux de l’étude. Par ailleurs, les publics en
grande précarité, désocialisés sont méconnus ; ils sont directement concernés par la
domiciliation qui est souvent le seul point d’ancrage qu’il leur reste. Il est à noter que l’Insee
a réalisé en 2011 une enquête auprès des sans domicile fixe dont les résultats, au niveau
national, seront connus dans les prochains mois.
Faire connaître et reconnaître l’utilité sociale de ce dispositif inscrit dans le
référentiel national des prestations du dispositif d’accueil, d’hébergement et
d’insertion auprès de l’administration centrale en vue d’une validation de
financement.
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