Examen de la politique agricole de l`Australie

Examen de la politique agricole
de l’Australie
Série : Note d’information sur les pays d’intérêt pour le Canada qui s’inspire
d’analyses effectuées par plusieurs organismes énumérés à la page 6.
Vue d’ensemble
L’Australie est un acteur important dans le
commerce mondial de plusieurs produits et
l’agriculture est un pilier de l’économie
australienne.
65 % de la production agricole est exportée,
ce qui représente à peu près 25 % des
exportations totales de marchandises. La
part des produits agroalimentaires
transformés dans les exportations totales de
marchandises a doublé depuis 1986-1988.
Figure 1 : Valeur brute de la production et des exportations
de certains produits agroalimentaires australiens
(Moyenne triennale, 2003/04 – 2005/06)
V in
Laine
C o t o n b r ut
Sucr e
Pr o d ui t s l ai t i èr es
V o lail l e
M o ut o n
Po r c
B o euf
Ho r t icul t ur e
O l éag ineux
C ér éal es seco nd ai r es
R iz
Blé
V aleur s d es exp o r t at i o ns
V aleur s d e l a p r o d uct i o n
0
1
2
3
4
5
6
7
$A U S
Zone du pâturage
Source : Calculs personnels, à l’aide de données tirées du site www.abareconomics.com
Zone du blé et du mouton
Zone de forte pluviosité
Environ 60 % du territoire australien est
consacré à l’agriculture et est divisé en trois
grandes zones d’activités agricoles, comme
l’indique la carte ci-dessus, à savoir la zone
de pâturage, la zone consacrée à la culture
du blé et à l’élevage du mouton et la zone
de forte pluviosité. L’Australie ne comptait
qu’environ 130 000 exploitations agricoles
commerciales en 2005, ce qui signifie
qu’une ferme moyenne soit d’assez grande
taille.
L’agriculture australienne est axée sur le
marché et à une vocation exportatrice. La
figure 1 illustre l’importance des exportations
pour la plupart des principaux produits
agricoles. Pour certains produits
agroalimentaires, les agrégats de valeurs de
production et de valeurs d’exportation ne
sont pas directement comparables parce
que les valeurs d’exportation reflètent la
valeur des produits transformés, comme le
sucre et le vin. Dans l’ensemble, environ
De 1986-1988 à 2002-2004, le soutien aux
producteurs australiens est passé de 8 % à
4 % de la valeur totale de la production
agricole, comme l’illustre la figure 2.
L’Australie affiche le deuxième niveau de
soutien aux producteurs le plus bas des
membres de l’OCDE. La productivité a
augmenté au taux annuel moyen de 2,8 %
pendant les trois dernières décennies
(Dolman et al., 2005).
Figure 2 : Estimations du soutien aux producteurs dans les
pays de l’OCDE
% de la valeur rajustée de la production
Source : www.abareconomics.com
80
70
60
50
19 8 6 - 8 8
2002-04
40
30
20
10
0
N o u v e lle -Z é la n d
A u stra lie
Nouvelle- Australie
Zéland
É .-U .
É.-U.
Ca n a da
Canada
OCDE
OCDE
Source: Base de données de l’ESP de l’OCDE.
UE
UE
Ja p o n
Japon
C o ré e
Corée
Examen des politiques agricoles
2
Gestion des risques et politiques
d’adaptation
Sécheresse et « circonstances
exceptionnelles »
L’évolution des programmes de gestion
des risques
L’Australie est dotée d’une politique
nationale sur la sécheresse fondée sur les
principes de l’autonomie et de la gestion des
risques. La politique sur les circonstances
exceptionnelles (CE) est conçue de manière
à s’appliquer en harmonie avec la politique
nationale sur la sécheresse et le régime
d’ajustements ruraux. Elle dispose que les
circonstances exceptionnelles :
À la fin des années 1980, l’Australie a
adopté une politique davantage orientée
vers le marché au lieu de chercher à
atteindre le même degré du soutien accru
accordé ailleurs. Cette décision a été
influencée par l’expérience de la
Nouvelle-Zélande plus tôt dans la décennie,
les conseils éclairés des organismes de
transparence australiens, la dépendance de
l’Australie à l’égard des exportations et les
résultats de l’Australian Wool Corporation et
du régime de commercialisation de l’agneau
de l’Australie de l’Ouest (Western Australian
Lamb Marketing Scheme).
Depuis, l’Australie a atténué le rôle du
gouvernement dans le secteur
agroalimentaire. Elle favorise la compétitivité
internationale et réduit ses interventions
stratégiques et sa réglementation, et elle
aide par une approche disciplinée les
particuliers et les collectivités à surmonter
les difficultés à court terme.
Des prestations de soutien au ménage sont
versées pour une durée limitée aux
agriculteurs en difficulté, et ceux-ci peuvent
bénéficier de conseils professionnels et,
dans les cas qui s’y prêtent, de subventions
leur permettant de se recycler dans une
nouvelle activité. L’accent que l’Australie
continue de mettre sur les programmes axés
sur les marchés, le développement des
compétences, la gestion, la planification
financière et la responsabilité commerciale
semble avoir porté fruit puisque les recettes
agricoles soutiennent la comparaison avec
le rendement d’autres investissements,
comme l’illustre la figure 3.
Australie
1) doivent être rares et ne se produire
qu’une fois tous les 20 ou 25 ans en
moyenne;
2) doivent entraîner une baisse inhabituelle
et marquée du revenu agricole sur une
période prolongée (> 12 mois);
3) ne peuvent être planifiées ni gérées
dans le cadre des stratégies normales
de gestion des risques des agriculteurs;
4) doivent être un événement distinct ne
s’inscrivant pas dans un ajustement
structurel à long terme.
Figure 3 : Rendements de l’investissement
Rendements sur les investissements (%)
À la fin des années 1970 et au début des
années 1980, l’Australie avait des régimes
de gestion des risques plutôt limités. Elle
appliquait aussi des régimes assimilables à
la gestion de l’offre dans son industrie
laitière et des régimes de stocks tampon et
de prix de réserve dans son industrie de la
laine.
Certains actifs australiens, 1999-2005
25
Tranche supérieure de 25% des fermes
20
15
10
Ferme moyenne
5
Argent
0
(5)
Actions ordinaires
(10)
19 9 9 2000
20002001
2 0 0 12002
20022003
20032004
20042005
Source: ABARE 2006 Outlook Conference
Les déclarations de circonstances
exceptionnelles (CE) sont fondées sur
l’évaluation de six critères fondamentaux :
les conditions météorologiques, les
conditions agronomiques et l’état des
stocks, l’approvisionnement en eau, les
impacts environnementaux, les niveaux de
revenu agricole et l’ampleur de l’événement.
Des CE sont déclarées lorsque l’effet
combiné sur les agriculteurs de ces critères
fondamentaux constitue un événement rare
et grave. Les conditions météorologiques
constituent le seuil ou la principale condition.
Examen des politiques agricoles
L’aide CE est devenue le principal moyen
d’aide aux agriculteurs dans une région ou
une industrie qui subit un repli important par
suite d’un événement rare et grave. L’aide
permet de garantir que les événements
échappant à la gestion normale des risques
ne forceront pas les agriculteurs viables à
quitter leur terre. L’aide est accordée sous
forme d’allocations de secours et de
bonifications d’intérêts. Les bonifications
d’intérêts sont accordées aux producteurs
admissibles des régions où sont déclarées
des CE. Des sommes allant jusqu’à
100 000 $ par année peuvent être obtenues
à un taux correspondant à la moitié de
l’intérêt payable sur les prêts pour la
première année d’une déclaration de CE et
à un taux pouvant aller jusqu’à 80 % au
cours des années suivantes.
Les sécheresses graves mettent à l’épreuve
la volonté des décideurs de s’en tenir à ces
éléments de politique puisque des pressions
politiques se font souvent sentir en faveur
de la modification des paramètres. Compte
tenu de la gravité, de la durée et de la
portée de la sécheresse actuelle, le
gouvernement a récemment déclaré des CE
dans un nombre accru de régions, prorogé
l’échéance des déclarations CE existantes
et renouvelé certaines déclarations
expirées. Des discussions ont présentement
cours sur la question de savoir si les
sécheresses extrêmes récentes devraient
être considérées comme de nature
temporaire ou comme un nouvel « état du
monde » à la lumière des changements
climatiques et d’autres facteurs. Si les
sécheresses sont considérées comme
temporaires, le gouvernement continuera
d’effectuer des paiements de soutien
conformément aux critères CE. Toutefois, si
des sécheresses plus fréquentes et
extrêmes venaient à être considérées
comme systémiques et s’inscrivant dans un
nouvel « équilibre » à la lumière des
changements climatiques, les agriculteurs et
les collectivités rurales seront
éventuellement forcés de se débrouiller
seuls.
Agriculture Advancing Australia (AAA)
Lancé en 1997, Agriculture Advancing
Australia (AAA) est un ensemble intégré de
programmes visant à aider les producteurs à
Australie
3
être plus concurrentiels, viables et rentables.
En voici les avantages :
1) financement pour les entreprises et
formation en gestion des ressources
naturelles;
2) soutien aux industries subissant des
changements;
3) outils de gestion des finances;
4) information financière et orientation;
5) financement au titre des conseils
professionnels, de l’amélioration des
compétences et de la formation;
6) aide aux familles agricoles éprouvant des
difficultés financières graves;
7) amélioration de l’accès aux marchés.
Dans le cadre du programme AAA, le
régime de dépôts de gestion agricole
s’inscrit comme un outil fiscal de gestion du
risque permettant aux producteurs de faire
face à la fluctuation de leur revenu. Le
régime permet aux producteurs de mettre de
coté leur revenu imposable tiré de la
production première durant les années
profitables et de le retirer dans les périodes
de revenus faibles. Les dépôts de gestion
agricole fournissent des avantages fiscaux
s’ils sont conservés pendant au moins
12 mois. Le montant total des dépôts porte
intérêt selon les taux du marché. Les dépôts
de gestion agricole sont offerts par
l’entremise d’organismes de dépôt autorisés
comme les banques, les sociétés de
construction (building societies) et les
coopératives de crédit.
Le programme d’aide aux agriculteurs
s’inscrit aussi dans le cadre du AAA. Il est
axé sur l’adaptation. Le programme d’aide
aux agriculteurs fournit de l’aide à court
terme aux familles qui éprouvent de graves
difficultés financières, ayant peine à
assumer leurs frais de subsistance, et qui
n’obtiendront vraisemblablement aucun prêt
d’un établissement financier. Cette aide
permet aux agriculteurs de prendre des
dispositions pour améliorer leurs
perspectives financières à long terme, en
accroissant le rendement financier de leur
exploitation agricole, en trouvant des
sources de revenus non agricoles ou encore
en s’établissant dans une autre branche
d’activité. Le programme encourage les
agriculteurs à tirer parti de renseignements
stratégiques, à effectuer des analyses et à
prendre les décisions qui amélioreront leur
Examen des politiques agricoles
sécurité financière. Le programme offre une
aide pouvant aller jusqu’à 55 000 $ par
famille agricole. L’aide comprend :
1) un soutien au revenu pouvant aller
jusqu’à 12 mois, sous réserve des
critères applicables en matière de revenu
et d’actif, pour donner aux agriculteurs le
temps de prendre des décisions au sujet
de leur avenir;
2) des conseils et des subventions de
formation d’une valeur pouvant aller
jusqu’à 5 500 $ par famille agricole. La
première séance consultative est
obligatoire et comporte une évaluation de
la situation financière de l’exploitation
agricole;
3) des subventions de réorientation pouvant
aller jusqu’à 50 000 $ aux agriculteurs
qui ont décidé de quitter l’exploitation
agricole et dont ils peuvent se prévaloir
après la vente de celle-ci (sous réserve
du critère applicable aux actifs).
Les bénéficiaires doivent effectuer une
évaluation financière et établir un « plan de
cheminement » (« Pathways Plan ») pour
être admissible au soutien au revenu ou à
une subvention de réorientation. Le plan de
cheminement est fondé sur une évaluation
financière effectuée au cours de la première
séance de consultation, à laquelle s’ajoutent
les objectifs à long terme de la famille
agricole. Chaque agriculteur dresse un plan
adapté à sa situation, avec l’aide d’un agent
d’aide de Centrelink Farm. Depuis la
création du programme d’aide aux
agriculteurs, des enquêtes longitudinales ont
été effectuées auprès des familles
participantes. Plus de 80 % des agriculteurs
qui ont gardé leur exploitation agricole ont
indiqué qu’ils en avaient bénéficié à long
terme. Plusieurs ont mentionné la nature
diagnostique du plan de cheminement
obligatoire ainsi que les ajustements qu’il
avait permis d’apporter. Un grand nombre
des agriculteurs qui ont gardé leur
exploitation agricole ont par la suite sollicité
des conseils professionnels en complément
de ceux qu’ils avaient obtenus par
l’intermédiaire du programme.
De ceux qui se sont prévalus des
subventions de réorientation et qui ont quitté
leur exploitation agricole, les trois-quarts ont
convenu qu’ils ne s’en portaient que mieux
et que l’aide aux agriculteurs les avait aidés
Australie
4
à se préparer et à s’adapter à la vie hors de
la ferme. La satisfaction des participants,
l’efficacité du programme et l’efficience des
transferts sont tous à un niveau élevé. Le
programme est bien ciblé et comporte des
objectifs et des critères d’admissibilité clairs.
Les limites temporelles et financières au
soutien font en sorte que le programme ne
favorise pas la dépendance permanente. Le
programme est doté de moyens d’exécution
bien pensés ainsi que d’un soutien de suivi.
L’importance des organismes de
transparence
Comme il a été noté précédemment,
l’Australie a le deuxième niveau de soutien
le plus faible de l’OCDE, après la
Nouvelle-Zélande. Toutefois, contrairement
à la Nouvelle-Zélande, elle n’a pas dû
passer par une période d’adaptation
traumatisante, et cela est en partie
attribuable à l’action des organismes de
transparence, dont les plus importants sont
la Commission de la productivité (CP)
(Productivity Commission) et le Bureau
australien de l’économie agricole et des
ressources (Australian Bureau of
Agricultural and Resource Economics –
ABARE) ainsi que leurs prédécesseurs. La
surveillance et l’examen continus des
politiques, des programmes et des
règlements par la CP maintiennent le
soutien à un niveau relativement faible et
font en sorte que les politiques et
programmes soient pertinents, efficients et
efficaces et que les groupes d’intérêt ne
puissent facilement en abuser.
Les organismes que la CP a remplacés sont
la Commission des tarifs (Tariff Board),
établie en 1921, et la Commission d’aide à
l’industrie (Industry Assistance
Commission), établie en 1973. Le nom et le
mandat ont été modifiés pour devenir ceux
qu’on connaît aujourd’hui (établis en 1998).
La CP mène des enquêtes publiques et des
travaux de recherche sur une vaste gamme
de questions économiques et sociales
touchant le bien-être des Australiens : la
politique de la concurrence, la productivité,
l’environnement, l’infrastructure
économique, le marché du travail, le
commerce et l’aide, et les ajustements
structurels.
Examen des politiques agricoles
Ce qui distingue la CP, au point de la rendre
unique en son genre, des autres organismes
du secteur public dans le monde, c’est la
combinaison de principes fondamentaux
qu’elle défend :
• Indépendance – La CP exerce ses
activités conformément aux lignes
directrices de sa propre loi habilitante. Elle
a une relation sans lien de dépendance
avec le gouvernement, qui peut lui dire
quoi faire mais non quoi dire.
• Transparence – Les conseils de la CP et
l’information qu’elle diffuse sont
susceptibles d’examen.
• Accent sur la collectivité - Lorsqu’elle
fournit des conseils, la Commission tente
de promouvoir les intérêts de l’ensemble
de la collectivité.
Les récentes réformes agroalimentaires qui
ont porté sur la Commission du blé de
l’Australie (1999) et l’industrie laitière (2000)
ainsi que le « bilan » de l’ensemble du
secteur agricole (2004-2006) ont bénéficié
de la participation de la Commission.
Le programme d’avenir
En 2004, le ministre de l’Agriculture, des
Pêches et des Forêts a établi un « groupe
de référence » composé des principaux
intervenants et l’a chargé de faire des
recommandations relativement aux
orientations futures du secteur
agroalimentaire. En février 2006, des
recommandations ont été formulées dans
quatre secteurs : adaptation du marché et
de la chaîne d’approvisionnement;
compétitivité; adaptation aux changements;
gestion des ressources naturelles. Le
groupe de référence considérait que le
gouvernement jouait un rôle de facilitateur
visant la création du meilleur environnement
possible pour le fonctionnement des
marchés. Dans la mesure où l’Australie
applique avec succès ses réformes
permanentes orientées vers le marché, elle
deviendra un concurrent encore plus
redoutable.
Adaptation du marché et de la chaîne
d’approvisionnement. Dans ce secteur,
l’Australie a décidé de mettre l’accent sur :
l’ordre de priorité des intérêts à défendre
Australie
5
(par question, par marché) dans le cadre
des pourparlers multilatéraux sur le
commerce; les principales questions d’accès
aux marchés; l’élaboration de stratégies
prévisionnelles relativement aux nouveaux
obstacles techniques au commerce; la
poursuite de la réforme intérieure; le
maintien de son rôle de premier plan dans la
promotion de la libéralisation accrue des
échanges commerciaux sur la scène
internationale. À l’échelle nationale,
l’Australie élaborera simultanément des
règlements et des mesures d’application en
matière de concurrence en vue de favoriser
une chaîne de valeur nationale plus
cohérente et axée sur le consommateur, où
tous les participants reconnaissent leur
interdépendance.
Compétitivité. Il est bien établi que la
compétitivité future du secteur
agroalimentaire dépend de la collaboration
efficace au sein du secteur. Les ententes de
financement et de recherche concertés
(contributions et soutien gouvernemental)
seront maintenues et, dans certains cas,
améliorées. De plus grandes ressources
seront consacrées à assurer la
complémentarité de la recherche et des
mesures d’expansion et à promouvoir
l’innovation dans la chaîne de valeur. Pour
mieux établir des priorités et distinguer les
politiques et programmes, l’Australie
s’efforcera d’améliorer la collecte de
données, l’établissement des rapports
financiers et le calcul du rendement des
investissements liés aux subventions et aux
résultats subséquents.
Adaptation aux changements. L’Australie
continuera d’aborder les problèmes
d’adaptation des agriculteurs, des sociétés
et des collectivités au moyen d’une méthode
temporelle cohérente de soutien
gouvernemental. L’accent sera mis sur
l’éducation, les compétences en gestion et
l’autonomie ainsi que sur le renforcement
des capacités de réagir aux incitatifs du
marché.
Gouvernance des ressources
naturelles. Comme les agriculteurs gèrent
une grande partie du territoire australien, ils
sont considérés comme les premiers
gardiens des ressources naturelles. Les
questions de gestion des ressources sont
considérées comme prédominantes dans le
Examen des politiques agricoles
6
cadre des défis stratégiques de l’avenir. Les
associations d’agriculteurs, les
gouvernements et les groupes
environnementaux s’entendent de plus en
plus pour dire que les instruments du
marché sont essentiels aux progrès dans la
gestion responsable des ressources
hydriques, de la biodiversité et des
écosystèmes.
Sources
Conclusion
Banks, G. Structural Reforms Australian
Style: Lessons for Others? Présentation de
la Productivity Commission à l’OCDE, Paris,
mai 2005.
L’agriculture australienne est axée sur les
marchés et à une vocation exportatrice. Elle
continue de bien réagir aux signaux du
marché et aux préférences des
consommateurs et a tiré parti de ses atouts
pour réaliser des gains remarquables.
Cette adaptation s’explique en partie par les
programmes de renouvellement et
d’ajustement qui mettent l’accent sur les
outils d’évaluation techniques et financiers,
les choix personnels, la responsabilité et les
compétences en gestion. Les enquêtes
révèlent que la satisfaction des participants,
l’efficacité des programmes et l’efficience
des transferts sont toutes à un niveau élevé.
L’importance des organismes de
transparence de l’Australie dans l’évaluation
de l’efficacité et du rendement concurrentiel
ne peut être sous-estimée. Ces organismes
examinent le comportement des entités des
secteurs public et privé de même que des
partenaires commerciaux et des concurrents
et déposent des rapports publics à cet
égard. Ils ont joué un rôle crucial dans
l’identification des mesures, des politiques et
des règlements qui sont contraires au
bien-être général. Ils ont aidé à définir les
mesures qu’appliquent les gouvernements
et l’industrie et ils ont joué un rôle critique
dans l’identification de celles qu’il fallait
éviter.
ABARE. Agriculture in Australia: Past,
Present, Future, Canberra, 2006.
Agriculture and Food Policy Reference
Group. Creating our future: agriculture and
food policy for the next generation,
Canberra, Australie, 2006.
Dolman, B., Lu, L. et J. Rahman.
Understanding productivity trends, The
Treasury, Canberra, 2005.
Gruen, F. « A quarter century of Australian
agricultural economics », Australian Journal
of Agricultural and Resource Economics,
42(2), (1998) p. 177 à 189.
OCDE. Politiques agricoles des pays de
l’OCDE, Paris, juin 2007.
Productivity Commission. Trends in
Australian Agriculture, Canberra, Australie,
2005.
Warhurst, J. « The Industries Assistance
Commission and the Making of Primary
Industry Policy », Australian Journal of
Public Administration, 1982.
Remerciements. Cet examen a été effectué par Brad Gilmour ([email protected],
613-759-7404) et Rajendra Gurung ([email protected], 613-694-2451).
Pour obtenir de plus amples renseignements au sujet de cette série, communiquer avec :
Cameron Short, directeur, Division de l’analyse des politiques ([email protected], 613-759-7426)
October 2007
o
Projet n 07-048-b
Australie