Pour un parcours hébergement-logement digne et efficace Synthèse

Pour un parcours hébergement-logement
digne et efficace
Synthèse
Table des matières
1. Les besoins évoluent, le dispositif aussi... ..................................................................................................... 2
2. Proposition de pistes d'amélioration ............................................................................................................. 2
2.1. Clarifier la lecture des besoins et les dispositifs d'offre ....................................................................... 3
2.2. La mise en relation des besoins avec l'offre ......................................................................................... 4
2.3. Développement de l'offre (logement et accompagnement) ................................................................ 4
2.4. Améliorer la prise en compte des personnes à droits incomplets ....................................................... 5
2.5. Améliorer la prise en compte des problèmes de santé ........................................................................ 5
3. Quelques propositions pour le PD(L)ALHPD .................................................................................................. 5
4. Conclusion .................................................................................................................................................... 6
Les associations œuvrant dans l'insertion par le logement et dans l'hébergement, réunies au sein du
Collectif Logement Rhône, souhaitent contribuer à une amélioration du service rendu aux personnes
en difficulté d'hébergement ou de logement, à partir de leur expérience et des innovations qu'elles
portent ou mettent en œuvre.
Dans un contexte économique et social peu favorable, les institutions réagissent dans l'urgence, avec
une augmentation sensible des moyens financiers de l'hébergement d'urgence. Elles réussissent
parfois à améliorer la réponse structurelle, comme en témoigne la mise en place de la Maison de la
Veille Sociale (le SIAO du Rhône et de la Métropole lyonnaise). Mais l'augmentation des besoins
insatisfaits est inexorable, alimentée tant par la situation économique que par des décisions qui
durcissent les conditions pour l'accès au logement, au travail et aux droits sociaux, comme c'est le cas
dans un mouvement continu depuis plus de vingt ans pour les étrangers.
Ce document a pour vocation de contribuer au débat sur l'évolution des politiques publiques et des
réponses apportées par les différents acteurs concernés. C'est une contribution à l'élaboration des
nouveaux plans locaux ou départementaux d'action pour le logement et l'hébergement des
personnes défavorisées.
Ce travail est soutenu par la Fondation Abbé Pierre.
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1. Les besoins évoluent, le dispositif aussi...
… mais les marges d'amélioration sont grandes.
Les associations constatent depuis une vingtaine d'années une évolution sensible de la situation des
personnes à la recherche d'un hébergement ou d'un logement. En effet, les familles avec enfants sont
beaucoup plus nombreuses à ne pas savoir où dormir le soir. On connaît une rupture forte de la prise
en charge, lorsqu'ils deviennent majeurs, des jeunes mineurs accueillis et suivis. C'est
particulièrement le cas des mineurs étrangers isolés, qui deviennent des étrangers sans papiers. Les
violences intra – familiales peinent à trouver les réponses qui conviendraient. Les problématiques de
santé, physique ou psychique, ainsi que la présence d'addictions deviennent très fréquentes parmi les
personnes accueillies.
Enfin, la réglementation du droit au séjour et au travail des étrangers, qu'ils soient demandeurs
d'asile ou non, a évolué sensiblement depuis les années 1990, ce qui conduit un nombre croissant de
personnes qui ont un droit au séjour incomplet, à rester sur le territoire national sans pouvoir ni
travailler, ni se loger, ni bénéficier de conditions de subsistance minimales ; ils ne peuvent obtenir un
toit que dans les structures d'hébergement destinées à l'accueil inconditionnel.
La création de la Maison de la Veille Sociale (SIAO) et la décision d'y rattacher de nombreux dispositifs
a apporté une amélioration sensible au fonctionnement des parcours de l'hébergement et du
logement. Mais les avancées ainsi obtenues sont largement occultées par l'engorgement
considérable de l'hébergement d'urgence, en raison de la situation vis-à-vis du droit au séjour d'un
nombre de personnes qui s'accroît bien plus vite que le rythme de sortie des personnes hébergées.
D'autres processus pourraient être améliorés. Ainsi, l'accompagnement des personnes relève de
plusieurs programmes qui possèdent chacun des règles d'éligibilité et de fonctionnement précises,
assez peu adaptables à la particularité de chacune des situations rencontrées. La faiblesse de la
communication entre les secteurs de l'hébergement et de la santé complique le travail des
professionnels de l'hébergement. L'offre de logements sociaux ou privés, abordables et adaptés ou
adaptables, vers lesquels pourraient être orientés bien des personnes candidates à l'entrée ou à la
sortie des centres d'hébergement, est insuffisante et mal répartie.
Globalement, l'offre des réponses aux besoins en hébergement est devenue progressivement illisible.
Sa présentation relève davantage des logiques des programmes de financement ou des objectifs des
structures gestionnaires que des réels besoins, en constante et rapide évolution, des personnes à
accueillir.
Conséquence de tout cela, les efforts d'observation et de construction d'une connaissance partagée,
qui devrait servir de base à la définition des actions et à leur évaluation, rencontrent de grandes
difficultés à produire des messages traductibles en plans d'action.
2. Proposition de pistes d'amélioration
Réfléchies à partir de leur action quotidienne et de leur expérience accumulée sur plusieurs
décennies, les associations membres du CLR formulent une série de propositions qui visent en
premier lieu à mieux satisfaire les besoins des personnes accueillies, à les accompagner dans un
parcours personnel adapté au plus près de leur situation pour qu'elles en gardent ou recouvrent la
maîtrise au mieux de leurs capacités.
Bien entendu, certaines propositions nécessitent la mobilisation de moyens supplémentaires, en
particulier lorsque des besoins restent, malgré les obligations légales, insatisfaits. Mais des
améliorations sont aussi possibles sans engager de dépenses incompatibles avec la situation
budgétaire de l’État et des Collectivités territoriales. Certaines propositions peuvent se mettre en
place à assez brève échéance, tandis que d'autres doivent s'inscrire dans la durée.
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2.1. Clarifier la lecture des besoins et les dispositifs d'offre
Nous proposons de classer les besoins des personnes en demande d'hébergement ou de logement
accompagné suivant deux critères qui caractérisent leur situation. En effet, les personnes accueillies
par les associations ont des besoins qui sont liés à leur situation personnelle et non aux solutions qui
peuvent être proposées. Il n'y a pas, à proprement parler, de « besoin de CHRS » ou de « besoin de
résidence sociale » par exemple :

le besoin d'un toit : un toit tout de suite, pour les personnes ayant besoin d'une mise à l'abri
immédiate, qui constitue l'ultime protection pour éviter la rue. Trois types de situation
personnelle peuvent être rencontrés : les grands exclus, les personnes à statut administratif
complexe et l'urgence traditionnelle ; un toit pour une période transitoire, pour des
personnes ayant besoin d'un logement sommaire pour une durée limitée ou personnes
rencontrant des difficultés transitoires ayant besoin d'un étayage adapté. Ces dernières ont
en général besoin d'un accompagnement, mais pas toujours ; un toit pérenne, pour des
personnes en sortie d'hébergement, ou qui rencontrent des difficultés qui risquent de les
priver du logement qu'elles occupent ou qui peinent à accéder à un logement par leurs
propres moyens

le besoin d'un accompagnement. Le besoin d'accompagnement et son contenu doivent
toujours résulter d'un diagnostic de la situation de la personne concernée, il ne peut pas être
systématiquement prescrit sans cet examen partagé. Pris sous une acception large,
l'accompagnement peut prendre plusieurs formes, qui restent à préciser : une information,
qui permet à la personne de se situer dans le système ; une position de référent, qui s'assure
que la personne peut accéder aux droits, que les démarches qu'elle entreprend suivent la
bonne voie ; une aide à l'insertion, pour reconstruire le lien social, franchir une étape ; et
enfin un accompagnement centré sur la personne, lorsqu'elle rencontre de multiplies
difficultés, il est alors multidimensionnel. La gestion locative adaptée fait partie de
l'accompagnement ainsi conçu. Cette proposition de caractérisation est à retravailler avec les
partenaires concernés, dans le but de revoir les référentiels de l'accompagnement.
En croisant le besoin de toit et le besoin d'accompagnement, on peut ainsi définir quelques profils
de besoins, à partir desquels on pourra construire la réponse adaptée à la situation. Cette méthode
conduirait à une clarification des bases sur lesquelles le rapprochement entre besoin et offre est
pratiqué, pouvant permettre une meilleure programmation de l'offre et un suivi statistique clarifié.
Dans la droite ligne du mode de raisonnement proposé pour la définition des besoins, on pourrait
caractériser l'offre par une combinaison de trois critères principaux :

l'offre immobilière, classée en lieux de vie collective ou individuelle. Les premiers relèvent
de toute forme d'habitat/hébergement qui comporte des lieux communs : on y trouve des
structures telles que les CHRS, les CHU, les pensions de famille, destinées à accueillir des
personnes qui doivent retrouver une autonomie et d'autres (meublés, résidences sociales et
FJT) pouf des personnes qui ont encore besoin d'un soutien pour l'insertion sociale. Les lieux
de vie individuelle sont dépourvus de locaux collectifs. Ils peuvent être destinés à l'accueil
d'urgence (les nuitées d'hôtel) ou, au contraire, à permettre aux personnes accueillies de
s'inscrire dans un parcours.

l'offre de statut d'occupation, qui peut être pérenne (droit commun des locataires) ou
temporaire
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
l'offre d'accompagnement. Elle peut être classique (droit commun des travailleurs sociaux et
des associations). Pour les situations complexes, elle est pluridisciplinaire. La gestion locative
adaptée peut également être classée dans l'offre d'accompagnement. Enfin,
l'accompagnement dispensé par des bénévoles vient compléter le panorama des offres
d'accompagnement.
En croisant ces trois critères, on peut définir une offre classée par profils. Les principaux d'entre eux
vont de la mise à l'abri immédiate (un toit tout de suite) au logement avec ou sans accompagnement,
en passant par l'hébergement accompagné et le logement temporaire.
2.2. La mise en relation des besoins avec l'offre
La grande variété de situations rencontrées conduit à adapter la forme du « toit », du statut
d'occupation et de l'accompagnement à chaque situation. La classification sommaire ci-dessus a
pour vocation de définir les « briques de base » à partir desquelles peut se construire la réponse
adaptée à chaque situation personnelle.
a)
Pour une programmation renouvelée des financements publics
L'accompagnement est souvent financé par une autre collectivité publique que celle qui apporte le
financement de l'offre, ce qui ne facilite pas la conjonction des deux. L'efficacité de la réponse
publique nécessiterait donc que toutes les collectivités publiques concernées gèrent leurs
programmations financières de façon coordonnée, notamment dans le cadre du PD(L)ALHPD.
b) Privilégier pour chaque situation la solution la mieux adaptée et la moins coûteuse
Dans cette optique, l'hébergement hôtelier devrait être réservé aux personnes seules et,
exceptionnellement, aux familles avec enfants pour des hébergements de très courte durée dans
l'attente d'un hébergement ou d'un logement.
Des structures d'hébergement de petite dimension sont moins coûteuses et plus efficaces pour
l'inclusion sociale, il conviendrait donc de les privilégier, même si cela conduit à les multiplier. Elles
peuvent ainsi être mieux réparties dans le territoire.
Enfin, les solutions qui mobilisent des logements existants, dotés du statut et de l'accompagnement
adéquats sont également plus pertinentes.
2.3. Développement de l'offre (logement et accompagnement)
Il est largement admis que l'offre pour héberger ou loger les personnes en difficulté est très
insuffisante. Son développement doit donc mobiliser toutes les ressources disponibles, que ce soit
dans le parc existant par l'accélération de la rotation et la mobilisation d'un plus grand nombre de
logements ou dans le parc nouveau.
Le développement d'une offre de logement et d'hébergement (toits) demande un gros effort, qui
nécessite qu'il soit inscrit dans les documents de planification urbaine, principalement le PLU et le
PLH lorsqu'il n'est pas inclut dans le PLU.
Ce type d'accueil peut s'effectuer au sein du parc social1 ou dans des opportunités foncières ou
immobilières de taille moyenne, captées avec l'appui des collectivités locales. Ou encore dans le parc
des collectivités détenu à titre temporaire.
1 Le parc privé peut également être mobilisé plus largement qu'il ne l'est aujourd'hui. Cela demanderait une
stratégie dédiée et une augmentation des moyens.
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Malgré les efforts importants réalisés récemment, la production de logements PLA I doit être encore
accrue, en étant très attentifs au montant des loyers et charges.
Dans le parc existant, il est nécessaire d'introduire une diversification des loyers dans chaque
immeuble, en refondant une grille des loyers découplée du financement originel. Enfin, la mécanique
de production de logements spécifiques, basée sur des besoins identifiés mais non susceptibles
d'être satisfaits par l'offre de droit commun, doit être dynamisée.
Un accompagnement bien mené permet d'éviter des dépenses ultérieures plus importantes : aide
aux impayés, procédures d'expulsion, mise en jeu de garantie ou réparations locatives. La refonte des
systèmes d'accompagnement et leur développement pourraient combiner une programmation
financière réaliste et coordonnant l'ensemble des financeurs, un mode de prescription à partir de
diagnostics partagés et un suivi individuel exigeant par l'ensemble des parties.
Il s'agirait ainsi d'éviter quelques écueils : un règlement rigide et une application ne garantissant pas
un minimum d'équité de traitement, l'auto-prescription d'actions d'accompagnement par des acteurs
agissant trop seuls, un montant de financement trop éloigné de la réalité des coûts, un mode de
compte-rendu trop complexe.
2.4. Améliorer la prise en compte des personnes à droits incomplets
Problème majeur dans la gestion de l'hébergement, la prise en compte des personnes ayant des
droits au séjour incomplets doit pouvoir être améliorée par une meilleure coordination entre les
acteurs concernés. Il nous paraîtrait utile, en particulier, que la Direction de la Citoyenneté, de
l'Immigration et de l'Intégration puisse être mieux associée à la gestion de l'hébergement. Dans cette
optique, nous proposons qu'une plate-forme d'accueil des personnes sans droits soit installée, avec
pour objectif de déterminer l'orientation vers un logement/hébergement en fonction de la nature de
la solution ultérieure à privilégier.
Cette coordination pourrait également permettre de mieux accompagner les personnes ayant eu des
droits ouverts et qui les ont perdus. Pour celles-ci, nous proposons que l'orientation vers un logement
accompagné ou un logement tout court soit prise en fonction de la situation concrète du ménage et
non en fonction de son droit au séjour. Le statut d'occupation serait adapté à la situation vis-à-vis du
droit au séjour. Cette solution permettrait de rester dans le même lieu à chaque changement de
situation, et parallèlement, d'alléger la pression sur l'hébergement d'urgence.
2.5. Améliorer la prise en compte des problèmes de santé
Il s'agit d’intégrer pleinement la dimension santé dans l’accompagnement proposé. Cela nécessite
d’une part de conforter les liens avec les professionnels de santé, avec le soutien de l'ARS, et d’autre
part de faire évoluer les formations des personnels accompagnants et leurs pratiques
d'accompagnement en y intégrant la dimension médico-psycho-sociale.
3. Quelques propositions pour le PD(L)ALHPD
Les associations membres du CLR sont bien conscientes qu'une partie des propositions
d'amélioration qu'elles formulent ne peuvent pas se mettre en place dès le début des nouveaux
PLAHLPD. Elles tiennent toutefois à souligner que certaines doivent être prises en compte dès le
début.
C'est par exemple le cas de la mise en place de l'approche des besoins par profil et de la classification
de l'offre pour répondre à ces profils de besoins. Le dispositif de recueil des données et de mise en
place du suivi peut être formaté rapidement, conduisant à une meilleure efficacité du système
d'observation.
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Certains principes, s'ils ne peuvent pas être immédiatement concrétisés, doivent avoir été actés en
amont pour pouvoir prendre leur plein effet par la suite :

l’assouplissement des dispositifs d'octroi et de gestion des mesures d’accompagnement, le
recours à des diagnostics de façon systématique ;

la programmation globalisée de l'offre, qui comporte la production d'un toit et d'un
accompagnement, complétés d'un statut d'occupation, nécessiterait de coordonner des
démarches qui, pour l'instant, restent assez indépendantes, puisque relevant d'entités
différentes (différents Ministères, État et collectivités locales), ce qui ne va pas de soi. Mais
elle comporte également un nécessaire ajustement des Accords Collectifs d'Attribution ;

un mode de distribution des aides financières individuelles qui privilégie la relation
contractuelle et l'engagement réciproque de l'ensemble des parties, plutôt que l'attribution
assortie de conditions perçues comme des injonctions ;

l'amélioration de la prise en compte des problématiques de santé nécessite un dialogue à
nouer, dès le début, avec l'ARS ;

une coordination doit être envisagée, dès le début, avec la Direction de la Citoyenneté, de
l'Immigration et de l'Intégration, pour les problématiques spécifiques des personnes à droits
incomplets ;

la poursuite du développement de l'observation et de l'évaluation des actions conduites
constitue un support indispensable à la mise en cohérence d'une action terriblement
complexe. La création d'un « comité d'experts » auprès des acteurs de l'observation pourrait
permettre d'éclairer des zones que l'analyse statistique laisse dans l'ombre : une lecture
sensible des données, alimentée par l'expérience de terrain ; une approche du non-recours et
des personnes qui, bien que connues comme demandeurs, n'accèdent pas à un hébergement
ou un logement.
4. Conclusion
Il est devenu évident aux yeux d'un nombre croissant d'acteurs que les parcours des ménages
défavorisés dans l'hébergement et le logement ne comportent pas de césure entre ces deux
domaines qui, pourtant, relèvent de responsabilités politiques et de procédures administratives et
budgétaires distinctes. Une meilleure fluidité des parcours des personnes est une des conditions
premières de l'amélioration de leur situation, c'est sans doute le constat qui a présidé à la décision de
fusionner les PDALPD et les PDAHI. Il faut maintenant aller plus loin en construisant la fluidité dans la
gestion de ces domaines.
En période de contrainte budgétaire, des efforts ont été faits notamment pour accroître l'offre
d'hébergement d'urgence. Mais le rythme de développement de l'offre est resté inférieur au rythme
de l'accroissement des besoins, les pouvoirs publics en sont largement conscients. En particulier, la
tension sur les structures destinées à l'hébergement inconditionnel est telle que, dans la réalité,
l'entrée y est évaluée en fonction de critères qui deviennent de fait des conditions d'accueil.
Le développement de l'offre nécessite une politique globale, volontariste et inscrite dans la durée,
qui soit inscrite dans les documents de planification urbaine. Mais la satisfaction des besoins passe
aussi par une augmentation de la rotation dans l'offre, une meilleure adéquation entre la situation de
chaque personne ou ménage et la solution qui lui est proposée et, enfin, par une inflexion des
mécanismes qui conduisent des personnes à devoir être hébergées dans les différentes formes
d'hébergement ou de logement accompagné.
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L'expérience des associations permet d'affirmer qu'un accompagnement bien mené permet souvent
d'éviter une aggravation de la situation des personnes et, par suite, des dépenses ultérieures
importantes de la puissance publique. Cette action de prévention et de mise en capacité des
personnes à mieux maîtriser leur parcours devrait être reconnue par une augmentation significative
des moyens qui lui sont consacrés, en fonction des évolutions possibles du budget des FSL.
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