La Rénovation Urbaine : le renouvellement de la Politique de la Ville

La Rénovation Urbaine : le renouvellement de la Politique de la
Ville ?
Une application locale : la copropriété des Bosquets à Montfermeil (93).
Sylvaine Le Garrec
CRETEIL (IUP - Université
Paris XII Val de Marne)
[email protected]
Résumé
Le renouvellement urbain et la rénovation urbaine se sont installés dans la sphère de la Politique de la
Ville sur les bases d’un constat d’échec des interventions passées. La démolition, et plus
généralement radicalisation de l’intervention sur le cadre bâti, ont été dès lors envisagées comme le
recours ultime pour lutter contre les phénomènes de ségrégation et de paupérisation des quartiers
d’habitat social. Cependant, l’étude d’un exemple local, le quartier des Bosquets à Montfermeil , nous
amène à relativiser cette rupture. Le projet de rénovation urbaine semble en effet s’inscrire dans la
continuité des projets précédents, qui ont tour à tour été remis en cause par la succession des
dispositifs nationaux et qui ont toujours privilégié les restructurations lourdes au détriment de
l’amélioration de la gestion et de l’accompagnement social. Il est donc possible que l’augmentation
de moyens concédée par la loi Borloo ne soit pas suffisante pour mettre fin à l’impuissance des
pouvoirs publics qui n’ont pu amorcer jusqu’à présent aucun processus de revalorisation ou de
changement social sur ce quartier.
Introduction
La démolition est devenue le nouvel outil de prédilection pour agir sur les grands ensembles en
difficulté. Cette option longtemps considérée comme un tabou s’est imposée à partir de 1999 grâce
aux discours innovants sur le renouvellement urbain [1]. La radicalisation de l’action sur le cadre bâti
et l’environnement urbain des quartiers d’habitat social est alors vue comme une véritable rupture
dans l’évolution de la Politique de la Ville.
Bien qu’il ait choisi de remplacer l’expression de renouvellement urbain par celle beaucoup plus
controversée de rénovation urbaine [2], le gouvernement actuel a conservé et même renforcé cette
ligne de conduite. La loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du
1er août 2003,qui a mis en place les Projets de Rénovation Urbaine (P.R.U.), a en effet permis de
concentrer les financements sur les interventions urbaines et d’intensifier les objectifs quantitatifs des
démolitions.
Après avoir connu toutes les procédures qui ont été imaginées dans le cadre de la Politique de la Ville
depuis vingt ans, l’agglomération de Clichy-Montfermeil fait aujourd’hui l’objet du plus gros Projet
de Rénovation Urbaine en France, avec un budget qui a été évalué à 480 millions d’euros [3] pour
une première phase qui s’étend de 2005 à 2009, à laquelle il faudrait ajouter une deuxième phase qui
devrait se poursuivre jusqu’en 2015 et qui n’a pas encore été chiffrée.
Nous avons choisi de resituer ce Projet de Rénovation Urbaine dans une perspective historique, pour
interroger les perspectives nouvelles qu’il propose au regard des dispositifs précédents qui ont été
appliqué sur ce territoire.
Clichy-Montfermeil est une agglomération très particulière en raison de la prédominance de
copropriétés en difficultés dans son parc de logements et de l’importance des difficultés structurelles
1
qu’elle cumule. Appréhender ce Projet de Rénovation Urbaine spécifique ne permet donc pas
d’évaluer la pertinence de ce nouveau dispositif au niveau national, mais l’acuité des problèmes
rencontrés sur ce site contribue à faire émerger des questionnements qui peuvent éclairer les
expériences menées dans d’autres contextes [4].
L’agglomération de Clichy-Montfermeil : l’un des sites les plus
complexes de la Politique de la Ville
Un site particulièrement touché par le phénomène des copropriétés en
difficulté
Les villes de Clichy-sous-Bois et de Montfermeil comptent environ 30 000 habitants chacune et sont
situées à une quinzaine de kilomètres de Paris, à la frontière Est de la Seine-Saint-Denis.
L’agglomération est emblématique du phénomène des copropriétés en difficulté avec deux des dix
copropriétés définies nationalement comme « sites prioritaires » par le Comité Interministériel à la
Ville d’octobre 2000 : les Bosquets à Montfermeil et la Forestière à Clichy-sous-bois. En outre toutes
les copropriétés de Clichy-sous-bois [5] sont considérées comme étant « fragiles » ou « en difficulté »
et font l’objet d’une intervention publique en terme de prévention ou de redressement. Clichy-sousbois concentre ainsi sur son territoire cinq Plans de Sauvegarde, ce qui représentait en 2001 presque le
dixième des dispositifs existants sur le territoire national.
Ces copropriétés ont toutes été construites entre les années cinquante et quatre-vingt au sein de grands
programmes privés de promotion immobilière impulsés par le projet d’une autoroute francilienne, l’A
87, qui fut sans cesse retardé puis définitivement abandonné en 1985. En raison de l’absence de cette
autoroute et du fort enclavement du site, à l’écart des grandes infrastructures routières et des réseaux
de transport en communs régionaux, ces différents programmes ont connu des difficultés dès leur
commercialisation. Les copropriétés des Bosquets et de la Forestière, construites respectivement en
1965 et en 1975, sont particulièrement représentatives des mécanismes de dégradation qui ont affecté
à un degré moindre les copropriétés voisines. N’étant pas parvenues à vendre la totalité des
appartements, les sociétés promotrices se sont transformées en bailleurs et ont loué les logements
invendus... sans jamais s’acquitter des charges communes. Dès les premières années, ces deux
copropriétés de 1400 et de 509 logements ont donc dû fonctionner avec un budget réduit d’un tiers
pour les Bosquets et d’un cinquième pour la Forestière [6] . A cela se sont ajoutées des malfaçons de
construction (étanchéité des façades, dysfonctionnements des ascenseurs...), des malfaçons de gestion
(manque de clarté dans le statut juridique du sol), de lourdes charges dues à la présence d’importants
espaces extérieurs (parkings souterrains, voiries, espaces verts) et l’absence d’une gestion effective de
la part des syndics successifs. Les deux copropriétés sont rapidement entrées dans une spirale de
dégradation dans laquelle les carences d’entretien et les impayés de charges se sont entretenus
mutuellement, au point que les prestations les plus élémentaires, telles que le fonctionnement des
ascenseurs sur des immeubles de 10 à 15 étages, ne soient plus assurées plusieurs années durant.
Aujourd’hui, la dette qu’a accumulée la copropriété des Bosquets auprès des principaux prestataires
et des fournisseurs d’eau et d’énergie s’est stabilisée à 6.3 millions d’euros, tandis que celle de la
Forestière s’élève à plus de 8 millions d’euros et continue de progresser.
Une population pauvre et fragilisée par la copropriété
En dépit de cet état général de dégradation, être propriétaire dans ces copropriétés coûte très cher, car
même si les logements sont assez économiques à l’achat [7], la détérioration des équipements induit
des coûts de gestion prohibitifs, sans aucune commune mesure avec la qualité des services fournis.
Ainsi, à la Forestière, un trimestre de charge s’élève en moyenne à 813 € par logement [8].
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Ce coût n’est pas anticipé par les accédants qui se retrouvent d’autant plus facilement en situation
d’impayés que ce sont pour la plupart des familles qui ne disposent que de faibles ressources et qui
ont dû bien souvent emprunter la totalité du prix d’achat à des taux peu avantageux compte tenu de
leur profil. L’accession dans ces copropriétés a généralement été une solution de logement ultime
pour ces ménages qui sont majoritairement de grande taille, immigrés et peu solvables.
Paradoxalement, ils ont eu plus de facilité à devenir propriétaires qu’à accéder au parc HLM. Attirés
par le faible prix des logements, ils se sont trouvés piégés dans un mécanisme d’endettement non
maîtrisé [9].
On retrouve des caractéristiques similaires chez les locataires. Les loyers pratiqués dans ces
copropriétés sont particulièrement élevés au regard de la qualité des logements, non seulement parce
que le poids des charges s’y répercute, mais aussi parce que l’achat d’un appartement dans une
copropriété en difficulté représente un placement rentable pour les bailleurs indélicats qui, sans
honorer leur charges communes et sans effectuer de travaux dans les appartements, arrivent à louer
leur bien au dessus de leur valeur locative à des ménages exclus des autres segments du parc de
logements tant par le marché que par les discriminations .
Les caractéristiques de la population des Bosquets se distinguent nettement des caractéristiques
moyennes de la population des Zones Urbaines Sensibles (ZUS).
Tableau 1 : Caractéristiques de la population des Bosquets
Aux
Zones Urbaines
Agglomérations
France
Bosquets
Sensibles [11] comprenant une ZUS [12] entière [13]
[10]
5 000
4 462 851
32 245 039
58 513 700
Population totale
Part de la Population
50 %
qui a moins de vingt ans
Part de la population
53,9 %
étrangère
Part de la population
50, 7 %
née à l’étranger
Taux de chômage
42 %
31,5 %
25 %
16,5 %
7, 9 %
18,3 %
21,5 %
5,6 %
4,4 %
11,3 %
On sait par ailleurs que 50 % des ménages vivant aux Bosquets sont composés d’au moins cinq
personnes et qu’un logement est occupé en moyenne par 4,5 personnes [14]. Enfin, en 1995, 40 % des
allocataires de la Caisse d’Allocation Familiale de Seine-Saint-Denis avaient un revenu inférieur à 11
435 €, contre 28,1 % dans le département [15].
Un territoire qui cumule une multitude de handicaps
La présence exceptionnelle de copropriétés dégradées ne constitue pas l’unique problématique à
laquelle est confrontée l’agglomération de Clichy-Montfermeil. Le territoire cumule véritablement
une multitude de handicaps. Une grande partie du parc social, constitué lui aussi de grands
ensembles, présente des symptômes de dégradation et de paupérisation similaires à ceux des
copropriétés en difficulté. Le principal bailleur social, Orly parc, a fait faillite et a été racheté par le
groupe OPIEVOY. L’enclavement du site pénalise fortement les deux communes qui sont pourtant
localisées à une quinzaine de kilomètre de Paris et des deux pôles d’emplois de Roissy et de Marne la
Vallée. Cet isolement par rapport aux infrastructures de transports a non seulement favorisé l’échec
des programmes immobiliers, mais il représente aussi un obstacle durable pour le développement
d’activités économiques et l’accès à l’emploi des populations locales. Les deux villes font ainsi partie
3
des villes les plus pauvres de France : le potentiel fiscal s’élève à 320 € pour Clichy-sous-bois et à
380 € pour Montfermeil, soit environ 40 % du potentiel fiscal moyen des communes de même strate
démographique.
La copropriété des Bosquets : vingt cinq ans d’intervention
publique
Un territoire qui a connu tous les dispositifs de la Politique de la Ville
C’est la situation des Bosquets qui alerte les pouvoirs publics locaux et nationaux au début des années
quatre-vingt. Il n’existe à l’époque ni savoir-faire ni outil juridique adapté [16] pour intervenir sur les
copropriétés récentes en difficulté. Le problème est envisagé avant tout comme celui d’un « grand
ensemble » dont le statut privé est perçu comme une anomalie par rapport aux ensembles similaires
de logements sociaux pour lesquels ont déjà été imaginés le programme Habitat et Vie Sociale (HVS)
et les subventions PALULOS [17]. Comme la copropriété, en tant que résidence privée postérieure à
1948, ne peut alors bénéficier d’aucune aide publique, les pouvoirs publics font appel à un bailleur
social pour qu’il devienne lui-même copropriétaire en rachetant une partie des logements et qu’il
engage des travaux de réhabilitation grâce aux subventions que son statut lui permet d’obtenir.
Ainsi, en 1980, grâce à des aides attribuées par l’Etat, l’ODHLM 93 [18] se porte acquéreur de 468
appartements soumis à une vente forcée suite à la liquidation des sociétés promotrices qui étaient
restées propriétaires des lots invendus. Puis, par voie de préemption, elle achète 130 logements
supplémentaires. Parallèlement, un dispositif HVS est mis en place et la Mission Banlieue 89
échafaude un projet pour le quartier. Cependant, les réalisations effectives se limitent à quelques
petites opérations-témoins de création de petits équipements socio-culturels. La réhabilitation des
immeubles reste au point mort et les financements octroyés à l’ODHLM pour les acquisitions sont
suspendus en 1986 [19] alors que l’office n’est propriétaire que de 43 % des lots de copropriété, ce
qui reste insuffisant pour en maîtriser la gestion.
Mais l’action publique est lancée, et à partir de là, tous les dispositifs de la Politique de la Ville vont
se succéder pendant vingt ans sans toutefois parvenir à enrayer le processus de dégradation de la
copropriété et du quartier. En 1989, le Pact-Arim est mandaté pour programmer une procédure de
« Développement Social des Quartiers » (DSQ), qui est remplacée dès début des années quatre-vingtdix par un dispositif d’exception : l’agglomération bénéficie de l’un des douze Grands Projets Urbains
(GPU) [20] mis en place au niveau national en 1994. Arrivé à son terme en 2001, un Grand Projet de
Ville (GPV) lui succède.
Au cours du temps, le périmètre d’intervention s’élargit pour englober la totalité du « grand
ensemble » intercommunal de Clichy-Montfermeil qui comprend la Forestière et les quartiers de
logements sociaux de Clichy-sous-Bois. Le GPV finit même par s’étendre à toute l’agglomération,
incluant les zones pavillonnaires des deux communes et les copropriétés en difficulté du « BasClichy ».
Les projets intègrent aussi de nouvelles dimensions. Avec le lancement du GPU, l’accent est mis sur
le développement économique, ce qui se traduit par la construction d’hôtels d’entreprises, la création
d’une structure d’insertion économique, et la réhabilitation d’une tour de bureau et d’un centre
commercial. Une Zone Franche Urbaine (ZFU) vient compléter ces mesures en 1996. Les différents
programmes privilégient également la construction et la réhabilitation d’équipements scolaires. Le
désenclavement du site est aussi un axe prioritaire, mais après la réaction violente des habitants des
zones pavillonnaires face au projet de construction d’une voie reliant l’agglomération à Roissy et
Marne-la-vallée dans les années quatre-vingt dix, aucun autre projet n’est engagé.
4
Les restructurations lourdes ont toujours été privilégiées
La copropriété des Bosquets occupe le cœur de tous ces dispositifs [21] qui chacun leur tour se
concentrent sur des opérations lourdes de restructuration.
Le projet urbain lié au DSQ prévoit déjà en 1989 la démolition de tous les bâtiments R+10 mais en
réalité un seul bâtiment (146 logements) est détruit en 1994 après quatre années de relogements. Le
GPU propose lui aussi des démolitions : celles d’un autre bâtiment R+10 (146 logements), de trois
cages d’escalier (94 logements) et d’un petit bâtiment de logements HLM (45 logements). Comme
elles visent à « désenclaver » et « dédensifier » le quartier, aucune nouvelle construction n’est
envisagée en compensation. Les logements démolis sont censés être remplacés par de nouvelles voies
de circulation à l’intérieur du quartier [22].
Il semble que l’amélioration de la gestion de la copropriété ait été appréhendée comme un objectif
secondaire au regard de ces grandes restructurations. Elle apparaît davantage comme un moyen de
rendre possible le projet urbain plutôt qu’une véritable fin en soi. Il a fallu attendre 1998 pour que soit
nommé un nouveau syndic qui contribue à stabiliser la dette de la copropriété. La maîtrise foncière de
l’ensemble immobilier par des bailleurs sociaux était restée jusque là le principal outil employé à
cette fin. Mais chaque changement de dispositif a entraîné le changement de l’opérateur missionné
pour poursuivre ces acquisitions. A la suite de l’ODHLM, c’est le Pact-Arim 93 qui reprend le rachat
des appartements. Il est relayé en 1996 par la SEM-CM [23]. Aucun d’entre eux n’est parvenu à
acquérir la majorité au sein de la copropriété, ni à regrouper un patrimoine acquis de manière diffuse
au gré des préemptions et des ventes amiables. Loin d’assainir la gestion, ils ont été mis eux-mêmes
en grande difficulté, ne parvenant pas à faire face à la dispersion de leurs logements, au poids des
charges communes et aux impayés de loyer. En 2003, le Pact-Arim 93, alors proche de la faillite, a
revendu son patrimoine à la société d’HLM I3F tandis que la SEM-CM, aujourd’hui en liquidation,
va céder prochainement le sien à l’AFTRP [24] à laquelle est confiée aujourd’hui la maîtrise
d’ouvrage du Projet de Rénovation Urbaine.
Tableau 2 : La répartition actuelle des propriétaires au sein de la copropriété des Bosquets
Propriétaire
Nombre de
logements
484
Pourcentage
ODHLM 93
45 %
I3F (ancien propriétaire : PACT226
21 %
Propriétaires
ARIM 93)
« institutionnels »
AFTRP (ancien propriétaire :
81 %
132
12 %
SEM CM)
Ville de Montfermeil
20
2%
Propriétaires bailleurs
100
9%
Propriétaires « privés »
Propriétaires occupants
96
9%
19 %
Syndics de copropriété
7
1%
TOTAL
1065
100 %
Source : SEM-CM, Grand Projet de Ville Clichy-sous-bois/ Montfermeil, Copropriété des Bosquets à
Montfermeil, Dossier de présentation : Projet de renouvellement urbain, 15/01/03.
Quant aux réhabilitations, qui auraient pourtant pu contribuer à la diminution des charges, elles sont
restées très marginales. Seuls cinq bâtiments sur dix-huit ont été réhabilités durant ces vingt-cinq ans
d’intervention, et l’un d’entre eux sera démoli dans le cadre du Projet de Rénovation Urbaine. Cette
faible proportion s’explique sans doute par la concentration des énergies sur les démolitions et par la
complexité du regroupement des différents patrimoines sur des immeubles distincts.
5
Enfin, il semble que ce volet « urbain » ait été dissocié du volet « social » de la Politique de la Ville.
Cela mériterait une évaluation plus approfondie, mais les services sociaux et le monde associatif,
pourtant très dynamiques dans l’agglomération, n’ont visiblement pas été associés à la définition et à
la réalisation de ces opérations de restructuration, ni même aux processus de relogement qui ont été
entièrement délégués au Pact-Arim 93. Les questions d’accompagnement et d’animation sociales
apparaissent cantonnées aux Contrats de Ville, gérés individuellement par les deux communes, tandis
que les transformations physiques du quartier et les « Grands Projets » restent plutôt entre les mains
de l’aménageur mandaté à cet effet.
Le projet de rénovation urbaine : rupture ou continuité ?
Le projet de rénovation urbaine
En 2002, le projet de la loi de programmation et d’orientation pour la ville et la rénovation
urbaine [25] bouleverse les orientations du GPV qui vient juste d’être signé après deux années de
négociations. Le ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine demande aux communes de
réviser leurs copies : elles doivent imaginer « un scénario plus ambitieux » dans une optique de
« renouvellement urbain ». Le nouveau Projet de Rénovation Urbaine (PRU) prévoit donc « plus de
démolitions, des reconstructions et moins de réhabilitations » [26] et prône une intervention massive.
Il se différencie des dispositifs précédents tant par la quantité des financements qu’il met en jeu
que par le volume des démolitions programmées.
Une convention avec l’Agence Nationale de Rénovation Urbaine (ANRU)est signée en décembre
2004 pour le lancement d’une « phase principale » (2005-2009) d’un budget de 330 millions d’euros.
Un avenant à cette convention devrait être prochainement conclu pour une « phase complémentaire »
qui recouvre la même période et qui est estimée à 150 millions d’euros [27]. A ces 480 millions
d’euros, il conviendrait d’ajouter le financement de la « deuxième phase » (2010-2025) qui n’a pas
encore été évalué. A titre de comparaison, l’enveloppe globale du GPV ne représentait 50 millions
d’euros.
Cette fois, les démolitions ne concernent plus la seule copropriété des Bosquets, mais s’étendent à la
totalité du Grand Ensemble intercommunal : 1624 logements sont visés et 1488 logements seront
reconstruits d’ici 2010 sous forme de petits collectifs de trois ou quatre étages et de maisons
individuelles. Cette nouvelle offre sera théoriquement complétée dans la deuxième phase (20102005) par 445 logements supplémentaires construits sur les terrains libérés par les démolitions.
Par ailleurs, 1134 logements devraient être réhabilités et résidentialisés. Le projet prévoit également
la démolition-reconstruction d’un centre commercial, d’une crèche et de deux écoles ainsi que
l’aménagement des espaces publics, la transformation du réseau viaire et la restructuration
d’équipements sportifs. La tour Utrillo, un immeuble de bureau de 13 étages dont la réhabilitation
avait été un élément phare du GPU, est elle aussi vouée à la démolition malgré l’ouverture en 2001
d’une Maison des Services Publics en rez-de-chaussée [28].
Les copropriétés des Bosquets et de la Forestière restent tout de même au centre du projet
puisqu’elles concentrent à elles seules 70 % des objectifs de démolition de logements. La Forestière,
avec ses 509 logements, est en effet destinée à disparaître complètement tandis que 60 % des
logements de la copropriété des Bosquets, soit 600 logements, vont être démolis, dont un bâtiment de
dix étages entièrement réhabilité par le Pact-Arim dans les années quatre-vingt-dix. Les appartements
conservés seront convertis en logement sociaux et réhabilités.
Quant aux logements reconstruits, ce seront presque uniquement des logements sociaux. Sur les 1488
logements programmés, seuls 40 sont en accession sociale et 75 sont des logements locatifs
intermédiaires construits par la Foncière.
6
C’est là la grande originalité de ce PRU. La rénovation urbaine à Clichy-Montfermeil, contrairement
aux objectifs du programme national, n’aboutira pas à une « diversification de l’habitat par la
création d’une offre de logements à loyer intermédiaire ou en accession ou pour d’autres opérations
privées » [29].Il s’agit à l’inverse « d’organiser le passage du statut de logements privés dégradés à
celui de logements sociaux » [30]. La forte augmentation de l’habitat social sur le territoire est ainsi
perçue comme un « progrès majeur au vu des conditions actuelles d’habitat dans les
copropriétés » [31].
Quelle articulation entre l’urbain et le social ?
La finalité principale du Projet de Rénovation Urbain de Clichy-Montfermeil est de « redonner au
site les meilleures chances de se repositionner dans le marché immobilier francilien et de relancer
une dynamique et une mixité résidentielle » [32]. Cet objectif se décompose en deux dimensions
distinctes : il s’agit d’une part d’accueillir des ménages extérieurs au site dans une perspective de
mixité sociale et d’autre part de contribuer à l’amélioration des conditions de logements des
populations relogées [33].
Le projet urbain est donc présenté comme un outil de développement social en soi : il doit permettre
aux familles reléguées dans les copropriétés en difficulté d’accéder à l’habitat social et de bénéficier
ainsi d’un logement plus adapté à leurs ressources dans un environnement plus diversifié, plus décent
et plus agréable. Pour autant, le passage de ces familles de la copropriété en difficulté vers le
logement social ne se décrète pas. Le Projet de Rénovation Urbaine ne suffit pas à lui seul à rendre
leurs candidatures plus acceptables aux yeux des bailleurs sociaux qui, devant une paupérisation
croissante de leur parc, sont hostiles à l’accueil de grands ménages, d’origine étrangère, peu solvables
et qui bien souvent ne possèdent pas de justificatifs de leurs salaires, de leur situation professionnelle
ou du paiement de leur loyer. Le relogement est particulièrement complexe pour les propriétaires
occupants fortement endettés par leur expérience de la copropriété. Dans cette configuration,
l’accompagnement social est considéré comme la clé de voûte de l’ensemble du projet. Il doit
permettre de mettre en place toutes les procédures nécessaires pour solvabiliser et consolider la
situation de l’ensemble des ménages à reloger afin qu’ils puissent prétendre au logement social. Le
relogement n’est pas seulement l’un des éléments essentiels de la réussite du projet, il est la condition
même de sa faisabilité car la démolition ne pourra pas être lancée tant que tous les habitants des
logements destinés à disparaître n’auront pas trouvé une autre adresse et, compte tenu de leurs profils,
la plupart d’entre eux ne seront pas en mesure de trouver une solution de logement en dehors de celles
que pourront leur proposer les différents partenaires du projet.
Cependant, la place octroyée à l’accompagnement social apparaît bien différente lorsque l’on
s’intéresse aux moyens qui lui sont destinés. Cette mission est déléguée, pour les deux copropriétés,
à une Maîtrise d’Oeuvre Urbaine et Sociale (MOUS) confiée à un prestataire externe qui constituera
pour l’occasion une petite équipe de travailleurs sociaux. Deux MOUS similaires seront créés pour le
relogement et la « médiation collective » [34]. Or, la totalité du financement de ces trois MOUS ne
représente qu’ 1 % du budget global de la phase principale du PRU.
Et ces mesures ne concernent que les copropriétés. Aucune structure globale de relogement,
commune aux deux copropriétés et au parc social, ne sera mise en place. Les bailleurs sociaux,
organiseront eux-mêmes, au sein de leurs services, le suivi social et le relogement de leurs
locataires [35]. Seule une charte du relogement et de l’accompagnement social, actuellement en cours
de négociation, lie les différents partenaires du projet.
Par ailleurs, les services sociaux du territoire ne sont pas du tout redimensionnés en prévision
de la nouvelle demande d’accompagnement induite par les relogements. Les services
d’accompagnement social classiques comme la Direction de la Prévention et de l’Action Sociale
(DPAS) [36] et le Centre Communal d’Action Social (CCAS), ainsi que les structures mises en place
depuis plusieurs années dans le cadre de la Politique de la Ville comme la Mission Locale, chargée de
7
l’accès à l’emploi des jeunes ou « DEFI [37] », l’équipe spécialisée dans l’insertion et la formation
professionnelle, ne bénéficient d’aucune ressources supplémentaires et ne sont pas associés au PRU et
à ses implications. Il en est de même des associations qui contribuent depuis de nombreuses années au
développement social [38]. Les MOUS dédiées au relogement et à l’accompagnement social ne
pourront donc bénéficier de cette expertise locale que de façon marginale.
Quelles préoccupations en terme de gestion ?
Les problématiques de gestion se posent de manière accrue à Clichy-Montfermeil non seulement au
niveau des copropriétés mais aussi au niveau des communes elles-mêmes. En raison de leur pauvreté
structurelle, les deux villes ont de grandes difficultés à assurer leurs missions de services publics les
plus élémentaires telles que le ramassage des déchets, l’entretien de la voirie et des espaces publics.
Il s’agit là d’un enjeu fondamental dans l’optique de revalorisation du site et le Projet de Rénovation
Urbaine se veut attentif cette dimension. Une ligne « Gestion Urbaine de Proximité » apparaît dans la
convention signée avec l’ANRU et la chargée de mission « Habitat » à l’AFTRP, qui coordonne déjà
les différentes équipes de relogement, pilote ces actions. Il s’agit pour l’instant d’un axe « fourretout » qui n’est pas encore bien défini, mais les différents acteurs du projet ont conscience qu’il est
nécessaire d’anticiper les questions de gestion qui seront posées par la nouvelle configuration du
quartier. La qualité architecturale des programmes immobiliers et des espaces publics ne pourra pas à
elle seule contribuer à la création d’un nouveau cadre de vie. La qualité de l’entretien sera tout aussi
déterminante pour la commercialisation des logements, l’attraction d’une nouvelle population et la
mobilisation d’investisseurs privés pour la deuxième phase.
Or, bien que les opérateurs apparaissent sensibilisés à ces questions, les financements concernant la
Gestion Urbaine de Proximité ne représentent que 0,1 % du budget prévisionnel de la phase
principale du PRU
Le Projet de Rénovation Urbaine est concentré presque exclusivement sur des investissements. Il ne
prévoit pas de financements pour le fonctionnement, contrairement au GPV dont 20 % de l’enveloppe
globale étaient réservés à de telles dépenses.
Il est vrai que la réforme de la Dotation Urbaine de Solidarité (DSU) a été pensée pour pallier à ces
manques. La Zone Franche Urbaine est censéé elle aussi consolider les ressources des communes.
Mais ces mesures restent insuffisantes au regard des besoins spécifiques de l’agglomération de
Clichy-Montfermeil. Comme l’explique ce directeur adjoint de la ville de Clichy-sous-bois, les deux
communes doivent faire face à un « effet de ciseaux entre des dépenses plus fortes qu’ailleurs, compte
tenu des besoins de la population, et des recettes beaucoup plus faibles. Par exemple, Clichy, de par
la jeunesse de se population, a le même nombre d’école qu’une ville de 50 000 habitants, alors
qu’elle n’a que 28 000 habitants. Borloo, avec la réforme de la DSU donne les moyens de diminuer
un peu le ciseau et d’être un peu plus une ville normal, mais les besoins en fonctionnement d’une ville
comme Clichy, qui en plus doit se reconstruire et se rénover, sont beaucoup plus importants qu’une
ville normale ! ».
Il est possible que le Projet de Rénovation Urbaine contribue, par les transformations physiques, à
clarifier les statuts et les usages du sol, il est aussi probable que les investissements induits incitent
les différents acteurs locaux à se préoccuper davantage de la gestion, mais sans une augmentation
conséquente des ressources de fonctionnement des deux villes, le PRU pourra-t-il réellement
contribuer à améliorer la capacité des villes à gérer l’espace public ?
8
Conclusion
A première vue, le Projet de Rénovation Urbaine de Clichy-Montfermeil crée bien sur le site une
dynamique de rupture avec les dispositifs précédents. L’ampleur des financements ainsi que la nature
des opérations privilégiées par l’Agence Nationale de Rénovation Urbaine ont mobilisé les énergies
sur un projet qui permet d’envisager une transformation réelle du cadre bâti de la ville. Le PRU a
également engendré une réorganisation des services, une reconfiguration des relations entre les
acteurs locaux et de nouvelles négociations partenariales.
Cependant, ce genre de dynamique n’est pas inédit dans l’histoire de la Politique de la Ville de
l’agglomération. De par l’ampleur des difficultés qu’elle rencontre, cette dernière constitue une
vitrine potentielle pour chacune des procédures imaginées par les gouvernements successifs afin de
répondre au problème des « quartiers en difficulté ». L’’apparition d’un nouveau dispositif au niveau
national a systématiquement induit la refonte complète du projet en cours et le changement des
opérateurs.
Par ailleurs, on observe de nombreux points communs entre le PRU et les projets précédents. Tous les
programmes imaginés dans le cadre de la Politique de la Ville ont en effet privilégié les
restructurations lourdes au détriment de l’accompagnement social et de l’amélioration de la gestion.
Ils se sont concentrés sur des dépenses d’investissement et ont négligé les questions de
fonctionnement. Le Projet de Rénovation Urbaine semble perpétuer ces travers.
On peut par conséquent se demander si l’augmentation de moyens induits par la loi Borloo suffira à
permettre au PRU de réussir là où les autres mesures ont échoué. Est-ce vraiment parce que les
interventions sur le bâti étaient trop timides que la Politique de la Ville s’est révélée impuissante à
enrayer le processus de dégradation de ce territoire ? Est-on bien certain que la solution réside
uniquement dans l’intensification des démolitions ? L’Echec des expériences passées n’est-il pas dû
au contraire à une trop grande concentration des moyens et des énergies sur la transformation du cadre
physique du quartier ? Au lieu d’une rupture, il se pourrait que l’on assiste plutôt à une radicalisation
des principes qui ont guidé les interventions du passé.
Notes
[1] Sylvaine LE GARREC, Le renouvellement urbain : la genèse d’une notion fourre-tout, synthèse
bibliographique élaborée pour le Plan Urbanisme Construction Architecture, à paraître.
[2] Ce terme était identifié jusque-là à la restructuration lourde des centres-villes engagée en 1958,
politique particulièrement critiquée pour ses répercussions sur le paysage urbain et ses conséquences
sociales.
[3] La participation de l’ANRU s’élève aujourd’hui à 129,7 millions d’euros, ce qui représente
presque 22 % des financements accordés par l’Agence dans tout le département de la Seine-SaintDenis.
[4] Les informations qui ont nourri cette intervention ont été récoltées dans le cadre de notre travail de
thèse pour lequel nous nous intéressons plus spécifiquement aux conséquences des démolitions sur
les trajectoires sociales et résidentielles des ménages délogés. Nous tenons à remercier toutes les
personnes qui ont bien voulu répondre à nos questions et qui nous ont permis d’accéder à leurs
archives.
[5] Les copropriétés représentent 70 % du parc collectif de la commune.
[6] Ce scénario est avéré pour la Forestière, mais pour les Bosquets, il reste à confirmer. Les Sociétés
Civiles Immobilières (SCI) créées pour la construction et commercialisation de l’ensemble
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immobilier sont bien restées propriétaires de 468 logements invendus qu’elles ont mis en location.
Cependant, dans l’état actuel de nos connaissances, nous ne pouvons affirmer qu’elles n’ont jamais
honoré leurs charges. Nous avons élaboré cette hypothèse car nous savons que ces SCI ont été mises
en liquidation en 1980 entraînant la vente judiciaire de 468 appartements. Par ailleurs, nous savons
qu’en 1972, les bilans de la Direction Départementale de l’Equipement parlaient déjà de catastrophe
et que le syndic a tenté d’attirer l’attention de municipalité sur le volume des impayés dès 1974.)
[7] A la Forestière, le prix de vente au mètre carré en 1999 se chiffrait à 280 €, alors qu’il s’élevait à
454 € en moyenne dans les autres copropriétés clichoises faisant l’objet d’un plan de sauvegarde et à
706 € dans les autres copropriétés de la ville (d’après le Diagnostic élaboré pour le PLH de la
communauté d’agglomération de Clichy-Montfermeil en 1999 par le cabinet Mouvement
Environnement Communication).
[8] L’eau et le chauffage collectif au gaz constituent les principaux postes de dépense.
[9] En 1999, 75 % des copropriétaires de la Forestière et 33 % des copropriétaires des autres
copropriétés en Plan de Sauvegarde à Clichy avaient des dettes de charges supérieures à 760 €.
(Diagnostic PLH, op. cit.)
[10] Chiffres extraits de l’analyse à l’îlot du Recensement Général de la Population de 1999.
[11] Données extraites du Rapport 2004 de l’Observatoire National des Zones Urbaines Sensibles,
Editions de la D.I.V. Les chiffres du tableau ne comprennent pas les Départements d’Outre Mer.
(http://www.ville.gouv.fr/pdf/editions/observatoire-rapport-2004.pdf )
[12] Idem.
[13] Idem.
[14] D’après l’analyse à l’îlot du Recensement Général de la Population de 1999.
[15] D’après les données de la Caisse d’Allocation Familiale de Seine-Saint-Denis.
[16] Depuis, une prise de conscience du problème particulier des copropriétés récentes en difficulté a
émergé au niveau national et a engendré des dispositifs spécifiques, tels que le Plan de Sauvegarde
(1996) ou l’ OPAH copropriétés (1994).
[17] Prime d’Amélioration des Logements à Usage Locatif et d’Occupation Sociale.
[18] Office Départemental HLM.
[19] L’ODHLM parvenait à racheter les logements de la copropriété grâce aux PLA-AcquisitionAmélioration. Mais en 1986, Le ministère de l’Economie et des Finances interdit l’attribution de ce
type de financement pour le rachat de logements qui avaient reçu des d’aides publiques pour leur
construction et la copropriété des Bosquets avait justement bénéficié des primes et prêts du Crédit
Foncier.
[20] Le GPU de Clichy-Montfermeil est programmé dès le début des années quatre-vingt dix, mais il
ne sera signé qu’en 1996.
[21] Malgré son insertion dans le périmètre du « grand ensemble », la Forestière ne fait que
tardivement l’objet d’une intervention spécifique et en raison de la complexité de sa gestion et de
l’état d’avancement de sa dégradation physique et financière, l’action des pouvoirs publics s’est
limitée à la formulation de projets sans cesse reformulés et renégociés, à la réalisation de quelques
travaux d’urgence dans le cadre d’un Plan de Sauvegarde et à la mise en place d’une équipe
d’animation sociale.
[22] Ces voies de circulation n’ont pu être réalisées car deux cages d’escaliers n’ont pas encore été
démolies. Elles restent aujourd’hui murées dans l’attente d’une destruction repoussée par l’arrivée de
Projet de Rénovation Urbaine (P.R.U) qui a totalement remis en cause le projet d’ensemble.
[23] Société d’Economie Mixte de Clichy Montfermeil. Elle a été créée dans le cadre du GPU.
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[24] Agence Foncière et Technique de la Région Parisienne. Etablissement Public créé par l’Etat en
1962.
[25] Loi du 1er août 2003.
[26] SEM-CM, Grand Projet de Ville Clichy-sous-bois/Montfermeil, Copropriété des Bosquets à
Montfermeil, dossier de présentation, Projet de Renouvellement Urbain, 15 janvier 2003.
[27] « Un tel découpage du projet en deux phases ne se justifiait que par une nécessité opérationnelle,
incontournable : obtenir le financement de l’opération sur un montant acceptable par l’Etat », Clichy
magazine, informations municipales de Clichy-sous-bois, n°54, janvier-février 2005.
[28] La tour est restée en majorité inoccupée en dépit des travaux de restructuration et le déficit
d’exploitation, pris en charge par l’Etat, est trop lourd à porter.
[29] Délégation Interministérielle à la Ville, « l’Agence Nationale de Rénovation Urbaine », Dossiers
Ville, avril 2004. (http://www.ville.gouv.fr/infos/dossiers/anru.html)
[30] Convention Partenariale pour la mise en œuvre du projet de rénovation urbaine de Clichy-sousbois-Montfermeil (Convention ANRU), signée le 17 décembre 2004
[31] Ibid.
[32] Ibid.
[33] Les logements neufs seront donc réservés pour partie aux nouveaux arrivants. I3F prévoit par
exemple, dans les programmes en petits collectifs, de destiner 50 % des logements à des ménages qui
n’habitent pas le quartier. Les familles issues des bâtiments démolis seront quant à elles relogées dans
la fraction restante du parc reconstitué ainsi que dans le parc existant qui sera par la suite réhabilité.
Toutefois, ces deux types d’offre reste insuffisants dans l’état actuel pour subvenir aux besoins du
relogement. Une « organisation volontariste de la vacance à hauteur de 40 % » est donc nécessaire,
tant au niveau des immeubles à démolir, pour diminuer le nombre de familles à reloger, qu’au niveau
des immeubles conservés, pour augmenter le volume de logements disponibles. (d’après la
convention ANRU, op. cit.)
[34] La MOUS chargée de la « médiation collective » représente en fait le prolongement d’une
MOUS déjà existante sur la Forestière qui est chargée depuis plusieurs années de l’animation sociale
et l’information auprès des habitants.
[35] Pour réorganiser leurs services afin de répondre à ces nouvelles missions, ils bénéficient d’un
financement de 200 000 € sur cinq ans, soit 0,06 % du budget global de la phase principale.
[36] Service composé des assistantes sociales de secteur du Conseil Général
[37] Développement Emploi, Formation et Insertion
[38] Elles ont en outre des difficultés à faire face à la diminution des subventions du Contrat de Ville
suite au gel, en 2003, de 50 % du budget du FASILD (Fonds d’Action et de Soutien pour
l’Intégration et la Lutte contre les Discriminations).
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