Consumers and Competition - A consumer welfare analysis of three

CONSOMMATEURS ET CONCURRENCE :
UNE ANALYSE CONSUMERISTE
DE TROIS MARCHÉS DE DÉTAIL
DANS 14 ÉTATS MEMBRES DE L’UE
Une étude pilotée par Consumers International
et réalisée avec le soutien de la Direction générale
Santé et Protection des Consommateurs
de la Commission européenne
Septembre 2007
A propos de Consumers International (CI)
Consumers International (CI) est la seule organisation de consommateurs indépendante dont l’action
s’exerce à l’échelle mondiale. Consumers International compte plus de 220 organisations membres ,
présentes dans 115 pays. Notre but est de bâtir un mouvement international puissant, afin d’accroître
la protection des consommateurs et de renforcer leur influence partout dans le monde.
Consumers International est une organisation à but non lucratif à responsabilité limitée par garanties
(Limited by Guanrantee), enregistrée en Angleterre sous le n° 4337856.
Pour de plus amples informations, visitez notre site Internet à l’adresse :
www.consumersinternational.org
La présente publication s’inscrit dans le cadre d’un projet de 2 ans intitulé « A Consumer Welfare
Analysis of the retail Distribution Market in EU Member States » (une analyse du bien-être des
consommateurs sur le marché du commerce de détail dans les Etats membres de l’UE).
Quatorze organisations européennes de consommateurs ont pris part au projet, coordonné par
Consumers International. Le projet a été financé par la Commission européenne (Direction générale
Santé et protection des consommateurs – DG Sanco) mais ne reflète pas forcément les opinions de
celle-ci.
Publié par Consumers International en septembre 2007
 Consumers International
24 Highbury Crescent
Londres N5 1RX
Royaume-Uni
E-mail : [email protected]
www.consumersinternational.org
2
SOURCES & REMERCIEMENTS
Rédaction
Kate Scribbins (partie consacrée à la surveillance du marché)
Orit Dayagi-Epstein (partie consacrée aux dispositions législatives)
Commentaires
Philip Marsden (BIICL)
Peter Whelan (BIICL)
Alena Kozakova (Which?)
Willemien Bax (BEUC)
Dominique Forest (BEUC)
Bjarne Pedersen (CI)
Suzanne Natelson (CI)
Robin Sim pson
Julian Edwards
Avec la collaboration des partenaires suivants (commentaires et données)
Allemagne
Verbraucherzentrale Bundesverband (VZBV - Fédération des organisations de
consommateurs allemandes)
Chypre
Kypriakos
Syndesmos
Katanaloton
(Association chypriote
de
consommateurs)
Danemark
Forbrugerrådet (Conseil danois de la consommation)
Espagne
Mag Estudios De Consumo, S.L. (Centre d’étude de la consommation Mag)
France
Consommation, logement et cadre de vie (CLCV)
Grèce
Nouvel Institut des consommateurs INKA
Italie
Centro Tecnico Regionale Di Ricerca Sul Consumo Europeo (CTRRCE Centre technique régional pour l’étude de la consommation européenne)
Lituanie
Fédération nationale lituanienne des consommateurs
Malte
Ghaqda Tal-Konsumaturi (Association de consommateurs)
Pays-Bas
Consumentenbond (Association néerlandaise de consommateurs)
(participant national et expert du projet en méthodologie de recherche)
Pologne
Stowarzyszenie Konsumentow Polskich, Skp (Association des
consommateurs polonais)
Portugal
Associaçáo Portugesa Para A Defesa Do Consumidor (DECO - Association
portugaise pour la protection des consommateurs)
République tchèque
Sdruzeni Obrany Spotrebitelu Ceske Republiky (SOS - Association de
défense des consommateurs de la République tchèque)
Royaume-Uni
Which? (Organisation de consommateurs)
Royaume-Uni
British Institute for International Comparative Law (BIICL - Institut
britannique de droit international et de droit comparé)
Slovénie
MIPOR – Institut international d’étude de la consommation
3
TABLE DES MATIÈRES
Synthèse
5
Introduction
8
•
•
Contexte
Exposé général du projet
Analyse du marché
•
•
•
•
•
10
Objectif
Procédure de recherche
Méthodologie : définition du cadre
Méthodologie : produits spécifiques étudiés
Conclusions clés
Politique & contrôle de la concurrence
• Objectif
• Procédure de recherche
• Méthodologie
•
29
Conclusions clés
Conclusions
38
Recommandations
41
Annexes
45
I – Participants au projet
II – Résultats de l’étude consacrée à l’essence
4
SYNTHÈSE
Il est essentiel pour les consommateurs du monde entier qu’une politique de la concurrence soit
efficacement mise en oeuvre. La concurrence commerciale est, en effet, bénéfique pour les
consommateurs car elle leur permet de profiter du meilleur rapport qualité-prix et d’offres
économiquement avantageuses, généralement grâce à une amélioration des performances .
Les organismes de réglementation et les consommateurs accordent, depuis peu, un intérêt croissant
aux pratiques contraires aux lois de la concurrence, peut-être en raison de la libéralisation des marchés
et des échanges commerciaux. Cet intérêt s’explique par le fait que les pratiques anti-concurrentielles
peuvent entraîner une augmentation du coût des biens et des services (même de toute première
nécessité) et nuire à leur qualité. Il est donc dans l’intérêt des consommateurs que soient mises en
place des institutions et des lois qui réglementent les pratiques commerciales restrictives.
Consumers International (CI) a pour objectif de donner aux organisations de consommateurs les
moyens d’identifier les comportements anti-concurrentiels afin de chercher à les éradiquer. Le présent
rapport décrit son action la plus récente : la coordination d’un projet de deux ans visant à renforcer la
capacité de quatorze organisations européennes de consommateurs à prendre en charge les problèmes
de concurrence. Les organisations participantes ont examiné les pratiques concurrentielles en vigueur
dans leurs pays respectifs en :
•
étudiant les prix de détail de l’essence, du paracétamol et des cartouches pour imprimantes à jet
d’encre ;
•
évaluant les régimes concurrentiels nationaux et leurs relations institutionnelles avec les
organisations de consommateurs.
Le projet a débuté en 2005 et a été financé en grande partie par la Commission européenne
(Direction générale Santé et protection des consommateurs).
Résultats des études de marché
Paracétamol
Dans de nombreux pays de l’UE, le paracétamol n’est vendu qu’en pharmacie. Dans certains pays, ni
la gamme des produits et ni leurs prix ne sont affichés. Ces pratiques commerciales limitent le choix
du consommateur et ont des répercussions sur le développement du marché unique. Les organisations
de consommateurs sont souvent exclues du processus décisionnel qui définit la manière dont les
médicaments délivrés sans ordonnance sont vendus, alors que les milieux d’affaires sont, en revanche,
consultés.
Le paracétamol générique est généralement considérablement moins cher que les produits de marque
équivalents. Pourtant, le manque de transparence au niveau des points de vente, l’absence de
cohérence dans la commercialisation des génériques à l’échelle de l’Union européenne et la relative
méconnaissance du public à l’égard de ces produits ont pour conséquence que les consommateurs ne
bénéficient pas des produits les plus avantageux.
Encre pour imprimante
Des solutions alternatives aux cartouches d’encre proposées par les fabricants d’imprimantes
eux-mêmes sont de plus en plus souvent disponibles et généralement nettement moins chères. Leur
usage est toutefois peu répandu et des études montrent que bon nombre de consommateurs ne
considèrent pas ces solutions alternatives comme équivalentes aux produits des fabricants.
5
Des facteurs directs et indirects peuvent dissuader les consommateurs d’envisager les solutions
alternatives. Les autorités en charge de la concurrence devraient peut-être étudier l’impact commercial
de l’implantation de puces dans les cartouches par les fabricants (afin d’empêcher toute copie ou
réutilisation) ainsi que du recours à des conditions de garantie de l’imprimante valables uniquement
sous réserve de l’utilisation de l’encre originale de la marque.
La diffusion de plus amples informations permettant de comparer les coûts d’impression et la qualité
des différentes cartouches proposées à la vente permettrait aux consommateurs d’être mieux armés
pour choisir leurs produits en connaissance de cause. Les détaillants devraient veiller à ce que leurs
publicités en extérieur et sur le lieu de vente respectent les normes internationales et présentent les
cartouches de telle sorte qu’elles puissent être comparées sur le plan concurrentiel, par exemple en
mentionnant le prix par page imprimée.
Essence
La vente d’essence par l’intermédiaire des supermarchés et des hypermarchés semble avoir un impact
positif sur la concurrence au niveau local. De nombreuses études ont montré que les prix pratiqués
dans les autres points de vente étaient inférieurs dans les environs immédiats d’un supermarché. Dans
certains pays, les supermarchés se lancent seulement dans cette activité et leur arrivée sur le marché
pourrait avoir des effets similaires à plus long terme.
Les prix les plus élevés sont souvent pratiqués sur les autoroutes. Ce phénomène s’explique
vraisemblablement par le fait que, une fois sur l’autoroute, le consommateur est dans une certaine
mesure «pris au piège » et ne se voit offrir qu’un choix limité de stations-service où se ravitailler
facilement.
Résultats des études portant sur les dispositions législatives
Les législations nationales en matière de concurrence n’ont fait l’objet d’aucune harmonisation à
l’échelle de l’Union européenne et des différences importantes sont à dénombrer . Des incohérences
existent en part iculier dans : la définition des notions de consommateur et de domination du marché ;
la structure des services nationaux en charge de la concurrence ; les droits des organisations de
consommateurs et des consommateurs à titre individuel en termes d’implication dans des procédures
judiciaires et matérielles (et les perspectives offertes) ; et la mesure dans laquelle le préjudice porté au
consommateur est pris en compte dans l’évaluation des pratiques anti-concurrentielles.
Les organisations de consommateurs doivent faire face à différents obstacles dans le cadre de leur
participation à la réglementation de la concurrence. Il arrive que leur rôle ne soit pas reconnu ou
qu’elles ne disposent pas des compétences ou des ressources nécessaires pour s’impliquer
efficacement.
Les organisations de consommateurs, comme les autorités en charge de la concurrence, devraient
participer activement au renforcement de l’influence des consommateurs, afin de promouvoir la
concurrence et d’en dégager les effets bénéfiques. La réglementation de la concurrence est une
question de politique générale relativement nouvelle dans de nombreux pays. Il est ainsi essentiel que
les principes de l’intérêt du consommateur et de la représentation des consommateurs soient reconnus
au plan législatif et que des structures institutionnelles soient mises en place et repensées .
Selon Consumers International, une collaboration entre les autorités en charge de la concurrence et les
organisations de consommateurs ne peut être que mutuellement bénéfique. Pour qu’une telle
collaboration soit efficace, des mesures doivent être prises pour faire disparaître les obstacles auxquels
les organisations de consommateurs sont confrontées lorsqu’elles se mobilisent pour des problèmes
liés à la concurrence. Des mesures doivent également être prises afin de s’assurer que l’influence des
pratiques commerciales sur l’amélioration ou la dégradation du bien-être des consommateurs est
évaluée. Autrement dit, les actions suivantes doivent être menées :
6
•
garantir que les dispositions législatives et réglementaires font référence de manière appropriée à
la promotion des intérêts des consommateurs ;
•
prendre des dispositions législatives autorisant officiellement les organisations de consommateurs
à s’impliquer dans la mise au point et la mise en œuvre de la politique de la concurrence ;
•
permettre aux organisations de consommateurs d’assumer efficacement ce rôle grâce à un soutien
pratique et à des formations ;
•
améliorer les mécanismes par lesquels les organisations de consommateurs et les consommateurs à
titre individuel peuvent obtenir réparation pour les pertes subies des suites de comportements
anti-concurrentiels ;
•
soutenir les programmes visant à sensibiliser et à informer les consommateurs quant aux
problèmes liés à la concurrence et aux recours possibles en cas de violation des règles applicables
dans ce domaine.
7
INTRODUCTION
Contexte
Dans un monde idéal, la concurrence entre les entreprises bénéficie à la fois aux producteurs et aux
consommateurs. La bataille que se livrent les entreprises pour séduire les consommateurs peut être
source de performance économique, d’innovation et d’amélioration de la qualité des produits
parallèlement à une baisse de leurs prix. Dans ce cas de figure, les consommateurs, comme l’activité
économique, se retrouvent gagnants.
La concurrence se livre, cependant, rarement dans un cadre parfait. Et lorsque, au lieu d’offrir aux
consommateurs toujours plus de choix et des prix moins élevés, la libéralisation conduit à la formation
de cartels et de monopoles, elle prive alors le consommateur des avantages mêmes qu’elle est
supposée lui apporter. Il est par conséquent fondamental pour les consommateurs, et donc pour les
organisations qui les représentent, que la concurrence soit promue en gardant toujours à l’esprit
l’intérêt du consommateur.
Consumers International (CI) a travaillé sur un large éventail de programmes dédiés aux
problématiques de la concurrence au cours des cinq dernières années. L’objectif du projet présenté ici
était de renforcer l’influence des organisations membres de CI afin qu’ elles soient en mesure de
défendre au mieux le point de vue des consommateurs dans le cadre de discussions ou de négociations
portant sur des questions de concurrence, aussi bien au niveau national qu’international. Mis en œuvre
sur une période de deux ans à partir de septembre 2005, et financé par la Direction générale Santé et
protection des consommateurs (DG SANCO) de la Commission européenne, le projet visait à
promouvoir le bien-être des cons ommateurs dans le cadre des prises de décisions en matière de
politique de la concurrence au sein de quatorze pays européens et à l’échelle de l’UE.
L’objectif spécifique était de renforcer les connaissances, l’expérience et les compétences techniques
des organisations dans les domaines suivants :
•
les recherches visant à évaluer les prix, le choix et l’accessibilité des biens et des services au sein
du secteur du commerce de détail étudié ;
•
l’analyse des affaires, des lois, des procédures et des politiqu es en matière de concurrence du point
de vue du bien-être du consommateur ;
•
la représentation des intérêts des consommateurs auprès des autorités en charge de la concurrence
à l’échelle nationale et de l’UE .
Exposé général du projet
Quatorze organisations nationales de consommateurs formaient un groupe de pilot age plurinational et
plurilatéral, coordonné par Consumers International et assisté par des experts en droit de la
concurrence, méthodologie de recherche, analyse économique et participation des consommateurs
dans la politique de la concurrence (les participants et les experts sont énumérés à l’Annexe I). Le
groupe de pilotage était impliqué dans toutes les décisions clés , telles que la formulation des
méthodologies et des critères de recherche, af in de s’assurer que le projet atteigne ses objectifs.
Les recherches entreprises dans le cadre du projet et présentées dans ce rapport se subdivisent comme
suit :
•
surveillance du marché et collecte de données ;
8
•
analyse du droit de la concurrence, de la politique de la concurrence et des autres politiques ayant
des répercussions en matière de concurrence.
Les partenaires impliqués dans le projet organisaient des réunions et utilisaient des listes de diffusion
électroniques pour mener des débats (afin de confronter leurs points de vue nationaux et leur
savoir-faire en matière de recherche) et discuter des décisions à prendre en termes de procédure et de
politique. Les partenaires pouvaient ainsi enrichir leurs connaissances au contact les uns des autres, à
mesure que les recherches progressaient. Leurs expériences respectives constitueront une mine de
conseils absolument précieuse pour l’action future des organisations de consommateurs dans le
domaine de la concurrence et dans le cadre d’autres projets plurilatéraux à venir.
9
ANALYSE DU MARCHÉ
Objectif
L’objectif du programme de surveillance du marché était de :
1) former les organisations partenaires à la conduite de recherches solides sur les prix et la
disponibilité (compétence essentielle pour contribuer, avec autorité, aux discussions et aux
décisions concernant la concurrence et son impact sur les consommateurs) ;
2) mener une étude pratique sur des produits de consommation spécifiques, permettant d’évaluer les
performances des marchés respectifs de ces produits et les mesures à prendre pour faire face aux
obstacles à la concurrence.
Procédure de recherche
Les recherches étaient organisées en quatre phases :
•
Examen analytique initial :
- cartographie du secteur du détail
- analyse et débat quant à la sélection des produits
- examen préliminaire du marché pour six produits
•
Recherches pilotes sur la disponibilité et les prix
•
Recherches à l’échelle réelle sur la disponibilité et les prix
•
Analyse des résultats et conclusions
Examen analytique initial
L’objectif de l’examen pré-pilote était de rassembler des renseignements à caractère général sur le
secteur du détail dans tous les pays partenaires et d’identifier les préoccupations communes en matière
de concurrence. Les partenaires ont ensuite travaillé main dans la main afin de cibler des produits
suffisamment similaires dans l’ensemble des pays pour faire l’objet de comparaisons. La première
étape de la procédure a consisté en une cartographie du secteur du détail, à l’aide d’un questionnaire,
et a été suivie d’un débat visant à la sélection des produits qui allaient être comparés dans le cadre du
projet. Un examen préliminaire du marché desdits produits a ensuite été réalisé en s’appuyant sur un
autre questionnaire. Six produits ont initialement été identifiés avant d’être réduits à trois pour l’ étude
complète.
L’identification de produits similaires disponibles dans quatorze pays représentait un véritable défi.
Un mode de collecte des informations par étapes a été adopté, en commençant par les informations
d’ordre général sur le marché, avant d’affiner les recherches sur des produits bien précis sur lesquels
l’ensemble des participants pouvaient enquêter. Les critères de sélection adoptés étaient les suivants :
•
les produits devaient être commercialisés sous des formes identiques ou très similaires (marque,
caractéristiques techniques, format d’emballage, etc.) ;
•
les produits devaient occuper un positionnement similaire sur le marché (degrés de popularité et
de consommation similaires) ;
•
les chercheurs devaient être en mesure de rassembler les données de prix en se comportant comme
des consommateurs lambda ;
•
au moins un produit devait être proposé en supermarché (pour aborder la problématique de la
concentration) ; au moins un produit devait être disponible en ligne ; au moins un produit devait
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pouvoir faire l’objet d’une acquisition transfrontalière et au moins un produit devait poser le
problème de l’accessibilité à tous (en particulier pour les consommateurs se trouvant dans les
zones rurales) ;
•
des raisons devaient exister de soupçonner que des problèmes en matière de concurrence
pourraient être détectés dans au mois un des pays partenaires.
11
Méthodologie : définition du cadre
Collecte d’informations à caractère général sur le marché
Une légère fluctuation dans le prix d’un produit ou d’un service isolément ne permet pas de tirer des
conclusions quant au bon fonctionnement de la concurrence. Plus un marché est concurrentiel, plus la
concurrence des prix sera féroce. Selon les lois de l’économie, un marché parfaitement concurrentiel
se caractérise par des prix qui se rapprochent le plus possible du coût marginal, et donc par des prix
quasi-harmonisés. De même, un marché dominé par un cartel, sur lequel il y a collusion ou entente sur
les prix , aura également tendance à proposer un prix unique. Ainsi, un phénomène de prix unique peut
témoigner aussi bien d’une concurrence quasi-parfaite que d’une absence quasi-totale de concurrence.
S’intéresser exclusivement aux prix n’est donc pas suffisant. Toute évaluation du bon fonctionnement
de la concurrence appelle une analyse préalable du marché étudié.
L’obtention d’informations relatives aux parts de marché a souvent été problématique dans le cadre du
projet pilote. Les données relatives aux volumes des ventes , aux principales marques et aux principaux
modèles n’étaient pas du domaine public. Dans certains cas, les détaillants et les organismes
professionnels étaient en mesure de fournir des informations partielles. Certaines recherches ont
montré que des entreprises d’étude de marché détenaient des informations mais que leur coût
d’acquisition dépassait le budget alloué au projet. L’accès à des informations précises sur les marchés
est crucial si les organismes de défense des consommateurs souhaitent réaliser une analyse pertinente
desdits marchés. En l’absence de telles informations, leur mission de pression est compromise.
Cohérence de l’approche adoptée
En raison du grand nombre de chercheurs de terrain mobilisés dans quatorze pays, avec des types de
points de vente au détail différents, des formats d’emballage différents et des devises différentes, une
approche cohérente a impérativement dû être adoptée pour la collecte des données de comparaison. Le
choix exact des marques et des caractéristiques techniques pour lesquelles les partenaires devaient
relever les prix a fait l’objet d’une préparation minutieuse. Il a toutefois été admis que les chercheurs
se retrouveraient vraisemblablement confrontés à des fluctuations inattendues sur le terrain.
Structure du marché
Dans chaque domaine de produits, les participants ont rassemblé des informations quant à la structure
du marché. Les points essentiels à identifier étaient : les marques les plus populaires, les types de
points de vente fréquentés par les acheteurs (y compris en ligne), les techniques de vente, le nombre de
concurrents et leur part de marché, toute intervention pertinente de l’Etat, toutes autres dispositions
législatives ou réglementaires, en particulier lorsque celles-ci étaient susceptibles d’affecter les
importations ou de créer des obstacles à l’entrée des fournisseurs sur le marché. Ces informations
étaient de première importance dans la détermination de l’échantillonnage pour le projet de collecte
des prix à l’échelle réelle. Certaines techniques de vente et certains types de points de vente étaient
importants dans certains pays mais absents dans d’autres (par exemple la vente d’encre pour
imprimantes en ligne ou de paracétamol dans les supermarchés ). Il était essentiel que la sélection des
magasins et autres sources soit largement représentative du marché pour tous les partenaires et
n’exclue aucun marché local important.
Marques
Les marques spécifiques pour le paracétamol et l’encre pour imprimantes ont été choisies en raison de
leur disponibilité et de leur popularité au sein des quatorze pays. Les cartouches HP et Canon se
trouvaient largement commercialisées dans l’ensemble des pays et Panadol était aisément disponible
dans la majorité de ceux-ci. Toutefois, à mesure que les recherches progressaient, il est apparu que
d’autres marques devraient être étudiées pour l’Allemagne, la France et l’Espagne parce que Panadol
n’était pas disponible dans ces pays ou commercialisé dans un trop petit nombre de points de vente. En
ce qui concerne l’essence, des marques individuelles n’ont pas été spécifiées en raison des fluctuations
nationales et parce que l’étude n’avait pas pour objet de comparer différentes marques. Les partenaires
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se sont, à la place, vus demander de recueillir les données de prix pour les grandes marques et les plus
petites marques .
Zone géographique
Dans le cas de l’essence, il était essentiel d’étudier le marché sur un large éventail de zones
géographiques (urbaines, suburbaines, rurales, autoroutes et proximité des frontières nationales).
L’étude consacrée au paracétamol s’est intéressée aux différences potentielles entre les zones urbaines
et rurales en termes de prix et de disponibilité des produits. La localisation géographique n’a pas été
jugée déterminante dans le cas des cartouches pour imprimantes.
Commerce de détail en ligne
L’étendue du marché en ligne dédié à l’encre pour imprimantes et au paracétamol était extrêmement
variable. Un échantillonnage réalisé à partir des magasins en ligne a donc été inclus (à compléter par
chaque pays le cas échéant).
Méthodologie : produits spécifiques étudiés
Paracétamol
Les marchés nationaux se subdivisaient en deux groupes principaux : les pays dans lesquels le
paracétamol était vendu exclusivement en pharmacie (la majorité des pays participants) et ceux dans
lesquels le paracétamol était disponible dans d’autres points de vente, tels que les supermarchés, les
supérettes ou les kiosques, en plus des pharmacies. Les partenaires du projet ont ainsi travaillé en deux
groupes, en définissant des bases d’échantillonnage distinctes pour chaque structure de marché. Dans
les deux cas, l’objectif était de comparer les prix et la disponibilité d’un emballage de 20 comprimés
de Panadol (ou de la marque de paracétamol la plus populaire et la plus largement disponible) avec du
paracétamol en nom générique (sans marque) proposant la même composition de 500 mg1.
Dans les pays dans lesquels la vente de paracétamol était limitée aux pharmacies, les données de prix
ont été recueillies à la fois pour Panadol (ou toute autre marque dominant le marché) et un
médicament générique alternatif, auprès des chaînes de pharmacies et des pharmacies indépendantes,
en zones urbaines, rurales et suburbaines ainsi qu’en ligne, lorsque c’était possible.
Dans les cas où le paracétamol était disponible dans d’autres points de vente que les pharmacies, les
données de prix ont été collectées auprès des chaînes de pharmacies, des pharmacies indépendantes,
des supermarchés et des commerces locaux, en zones urbaines, rurales et suburbaines ainsi qu’en
ligne, lorsque c’était possible.
Cartouches d’encre
L’étude s’est penchée sur les prix et la disponibilité des cartouches d’encre noire commercialisées par
les fabricants d’imprimantes eux-mêmes pour les modèles Hewlett Packard HP45 et Canon BCI24 en
comparaison avec d’autres cartouches d’encre noire commercialisées sous d’autres noms de marque
ou sans nom de marque. Les données de prix ont été recueillies pour les marques d’imprimantes et les
produits génériques , auprès de chaînes de magasins d’informatique ou d’électroménager, de
commerces d’informatique ou d’électroménager indépendants, de supermarchés, de fournisseurs de
matériel de bureau, en ligne (lorsque c’était possible) et auprès de commerces spécialisés dans les
cartouches d’encre (lorsque existants).
Essence
Les données de prix ont été recueillies pour de l’essence sans plomb indice d’octane 95 (95 RON)
dans différents types de zones géographiques. Cinq prix ont généralement été pris en compte pour
1
Les données de prix ont été recueillies pour du paracétamol proposé sous la forme d’emballages de
20 comprimés. Dans les pays dans lesquels ce format n’était pas disponible, des prix indicatifs ont été calculés
aux fins de permettre la comparaison horizontale des données collectées dans le cadre du présent rapport.
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chaque zone mais ce seuil n’a pu être atteint à chaque fois en raison d’un nombre insuffisant de
stations -service. Dans ces cas de figure, l’ étude a porté sur autant de stations-service que possible. Les
données de prix ont été collectées auprès de deux stations -service appartenant à des grandes chaînes,
deux stations -service de plus petites marques et à l’avant des supermarchés, dans des zones urbaines,
suburbaines, rurales, sur autoroute et au niveau des frontières nationales (lorsque pertinent).
Calendrier
Les données de prix pour le paracétamol et l’encre pour imprimantes ont été recueillies sur une
période de deux semaines entre le lundi 25 septembre et le dimanche 8 octobre 2006. Les prix de
l’essence étant soumis à des fluctuations rapides, toutes les données ont été collectées le même jour, le
lundi 9 octobre entre midi et 18 heures.
Conclusions clés
Paracétamol
Le paracétamol est un produit de base que la plupart des consommateurs achètent au moins à
l’occasion. Les recherches menées avaient pour objectif de déterminer si l’accès aux médicaments
et/ou leur prix différeraient selon qu’on se trouve en zone urbaine ou en zone rurale ou au sein même
de ces zones. De plus, bien que le paracétamol soit délivré sans ordonnance dans l’ensemble des pays
participant à l’étude, il n’est disponible qu’en pharmacie dans certains pays alors que, dans d’autres, il
est commercialisé dans divers points de vente au détail, parmi lesquels des supermarchés et des
hypermarchés. Les différences qui existent en termes de réglementation et de structure du marché de
détail (en ce qui concerne les délivrances sans ordonnance, les autorisations d’exploitation des
pharmacies et le commerce sur Internet) sont susceptibles d’avoir des répercussions aussi bien sur la
disponibilité que sur les prix.
Bien que les formes génériques soient moins chères que le paracétamol commercialisé
sous un nom de marque, les consommateurs ont toujours tendance à se tourner vers les
marques
Dans huit des quatorze pays concernés par l’étude, le prix du paracétamol générique était inférieur de
moitié à celui de Panadol, et l’économie réalisée était même, dans certains cas, encore plus importante.
Toutefois , en dépit de ces très nettes différences de prix, les consommateurs ne se tournent pas
forcément vers les médicaments génériques, qui proposent pourtant les mêmes principes actifs. Les
Pays-Bas et l’Allemagne sont les seuls pays pour lesquels des données étaient disponibles au sein
desquels la part de marché des médicaments génériques était supérieure à celle de leurs équivalents de
marque. Cette situation soulève la question des moyens à mettre en œuvre pour augmenter la part de
marché des ventes de paracétamol générique dans les autres pays .
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Prix moyen du Panadol (ou marque équivalente) selon les lieux de vente
Italy
Greece
Portugal
Malta
Slovenia
Poland
Germany
Denmark
Czech
Lithuania
Drugstore
Netherlands
Mini-mart or local shop
Supermarket
Spain
Independent pharmacy average
Cyprus
Pharmacy chain average
France
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
4,50
Euro
(Les prix renseignés pour l’Allemagne correspondent au médicament Benuron , Panadol n’étant pas disponible.
Les organisations françaises et espagnoles ont, quant à elles, recueilli les données de prix pour Efferalgan,
Panadol n’étant pas disponible)
Prix moyen du paracetamol générique selon les lieux de vente
Italy
Greece
Portugal
Malta
Slovenia
Poland
Germany
Denmark
Czech
Lithuania
Drugstore
Mini-mart or local shop
Netherlands
Supermarket
Spain
Independent pharmacy average
Pharmacy chain average
Cyprus
France
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
Euro
15
3,00
3,50
4,00
4,50
Les prix renseignés pour la Grèce et la République tchèque correspondent respectivement aux
médicaments Depon et Paralen, en l’absence de paracétamol générique. Ces deux produits ne sont ni
très connus ni identifiés comme des « marques ». Ils ont été choisis en qualité de substituts les plus
proches d’une forme générique.
Répartition du marché entre paracetamol de
marque et paracétamol générique
Spain
Slovenia
Portugal
Poland
Netherlands
Malta
Branded
Generic
Lithuania
Italy
Greece
Germany
France
Denmark
Czech
Cyprus
Percent
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
(La mention de légende « de marque » qualifie la vente de paracétamol sous la forme de tout produit de marque.
Dans plusieurs pays, les chercheurs se sont trouvés dans l’impossibilité d’obtenir des informations sur les part s
de marché, les entreprises pharmaceutiques ne souhaitant pas leur fournir lesdites informations et ces dernières
n’étant pas disponibles à moins de consentir à des dépenses inacceptables.)
Aucune différence notable n’a été notée dans les prix et la disponibilité du paracétamol entre les zones
urbaines et rurales .
Un marché unique ?
Les recherches ont montré que les marchés du paracétamol sont essentiellement nationaux. Les
structures des marchés varient fortement, tout comme les habitudes de consommation (En Pologne,
par exemple, les taux d’automédication sont élevés et les ventes de médicaments sans ordonnance sont
fortes. En France, à l’inverse, très peu de paracétamol est vendu sans prescription médicale.). Le
comportement du consommateur peut également être influencé par le système de santé public et par
les subventions accordées par l’Etat. Le commerce transfrontalier est minime. En effet, le coût
relativement faible du médicament, dont l’achat est généralement peu fréquent, a pour conséquence
qu’il est très improbable de retirer un quelconque bénéfice d’un achat transfrontalier, une fois les frais
de port pris en compte. Les différences qui existent entre les pays quant à la manière dont le
paracétamol est vendu ont des répercussions plus importantes sur le marché unique que la question du
commerce transfrontalier.
Impact sur le marché des différences au niveau des réglementations nationale s
Dans le cadre de la recherche préliminaire de renseignements à caractère général, la quasi-totalité des
participants ont exprimé des inquiétudes par rapport à ce marché. Bien que le paracétamol était
généralement disponible dans des formats très semblables (principes actifs, puissance, caractère
16
soluble/non soluble, dimensions des emballages ), les techniques de vente présentaient, pour leur part,
de nombreuses différences .
La principale différence opposait les pays dans lesquels le paracétamol est disponible en pharmacie
exclusivement à ceux dans lesquels il est plus largement disponible dans le commerce (par exemple
dans les supermarchés, les supérettes et les kiosques).
Les techniques de vente du paracétamol
Allemagne
Paracétamol
proposé à la
vente en
pharmacie
exclusivement
Oui
Chypre
Danemark
Espagne
France
Oui
Oui
Grèce
Italie
Lituanie
Malte
Oui
Oui
Pays-Bas
Pologne
Portugal
République
tchèque
Slovénie
Oui
Oui
Restrictions à la
commercialisation
dans des points de
Contrôle des
vente autres que
les pharmacies
prix ?
Non
Panadol
uniquement
Non
Emballage
contenant
10 comprimés
Oui, en
uniquement
pharmacie
Non
Oui
Oui, en
Depon uniquement pharmacie
Uniquement en
présence d’un
pharmacien
qualifié
Dans certains cas
Non
Non
Petits emballages
uniquement
Emballages
contenant jusqu’à
12 comprimés
uniquement
Non
Magasins agréés
uniquement
Non
Prix plafond fixé
mais concurrence
des prix féroce
Oui
Dans certains pays , les contrôles portant sur la vente de paracétamol ont récemment été réduits, ou un
tel changement est actuellement envisagé. La libéralisation du marché des médicaments délivrés sans
ordonnance est une question essentielle pour les consommateurs. Les participants à la présente étude
ont toutefois rapporté que, bien que de nombreux groupes d’intérêts aient été impliqués dans les débats
d’orientation, le point de vue des consommateurs n’a pas été suffisamment bien représenté. Les
17
négociations portant sur les changements effectifs apportés aux réglementations ont, en particulier ,
souvent été dominées par l’industrie pharmaceut ique. Voici quelques exemples concrets :
•
En Slovénie, les pharmaciens se sont violemment opposés aux propositions d’étendre la vente des
médicaments délivrés sans ordonnance au-delà des seules pharmacies. Une liste de
230 médicaments proposés pour la commercialisation dans d’autres points de vente, dressée par la
National Drugs Agency, a été restreinte à 17 médicaments à la suite d’une décision de la
commission (les discussions n’ont pas été ouvertes au public). Aucun de ces 17 produits ne
contenait de paracétamol. Des propositions ont même été faites afin que la vente de préparations
pour tisane soit interdite en dehors des pharmacies.
•
En Allemagne, les pharmaciens ont déposé divers recours légaux pour contester la décision qui
autorise la chaîne de pharmacies néerlandaise Doc Morris à ouvrir des boutiques. La société
Doc Morris soutenait qu’elle serait en mesure d’offrir à ses clients une économie pouvant atteindre
30 % par rapport aux pharmacies allemandes traditionnelles.
•
En République tchèque, la Chambre des pharmaciens a été condamnée en 2006 à une amende en
raison de la présence de dispositions anti-concurrentielles dans son code professionnel, qui
visaient à empêcher toute publicité fondée sur les prix pour les médicaments disponibles en vente
libre.
•
En Pologne, les pharmaciens ont fait pression pour que la vente de médicaments en ligne soit
interdite et afin de limiter le nombre de pharmacies ouvertes par quartier.
•
A Malte, le gouvernement a récemment décidé de ne pas lever les restrictions qui concernent les
licences des pharmacies, une décision à laquelle se sont publiquement opposés les organismes de
défense des consommateurs.
Le commerce en ligne constitue une autre source d’inquiétudes pour la réglementation du marché des
médicaments en vente libre. Les pharmacies en ligne sont autorisées à Malte, aux Pays -Bas, en
Pologne, au Danemark, en Allemagne et en Slovénie. En Allemagne, le paracétamol ne peut être
vendu qu’en pharmacie. Il peut toutefois être acheté en ligne sur les sites Internet des pharmacies, ce
qui a donné naissance à une controverse. Dans tous les autres pays impliqués dans l’étude, les ventes
en ligne à partir de sites Internet enregistrés dans le pays sont interdites.
Le paracétamol peut être
acheté en ligne dans les pays
suivants :
Allemagne
OUI
Chypre
NON
Danemark
OUI
Espagne
NON
France
NON
Grèce
NON
Italie
NON
Lituanie
NON
Malte
OUI
Pays-Bas
OUI
Pologne
OUI
NON
Portugal
République tchèque
NON
Slovénie
OUI
18
Quel choix pour les consommateurs ?
Pourquoi les formes génériques du paracétamol n’ont-elles pas plus de succès auprès des
consommateurs ? Les recherches menées donnent à penser que le principal problème de l’offre
proposée sur le marché (d’un point de vue concurrentiel) est le fait que le choix offert aux
consommateurs est limité par la manière dont le paracétamol est exposé et rendu accessible :
En France, les médicaments délivrés sans ordonnance ne sont pas exposés dans les rayonnages mais
conservés derrière le comptoir. Les pharmaciens font généralement des recommandations et les
consommateurs peuvent ignorer l’existence d’équivalents génériques moins chers. Le paracétamol
générique n’est pas repris dans le répertoire des médicaments génériques (liste des médicaments pour
lesquels le brevet qui avait été déposé sur la composition active a expiré) parce qu’aucun brevet n’a
été déposé sur celui-ci. Cette absence peut avoir des répercussions sur la notoriété des alternatives aux
marques reconnues. De plus, certains consommateurs peuvent se voir prescrire du paracétamol, ce qui
permet aux médecins d’exercer une forte influence sur le choix de la marque. L’accès aux formes
génériques alternatives étant limité (soit parce qu’ elles ne se trouvent pas exposées soit parce que leur
vente en dehors des pharmacies est soumise à restrictions), il est très difficile d’atténuer l’impact que
peut avoir cette influence.
A Malte, les recommandations des médecins influent grandement sur les choix des consommateurs,
qui sont dès lors susceptibles d’ignorer les alternatives moins onéreuses. Les consommateurs n’ont,
par ailleurs, pas accès au paracétamol dans d’autres points de vente que les pharmacies.
En Allemagne, le paracétamol est conservé derrière les comptoirs des pharmacies. Les consommateurs
n’ont aucune visibilité sur la gamme des produits disponibles ou les prix. C’est le pharmacien qui
prend la décision pour le consommateur, à moins de s’être vu demander une marque spécifique.
En Lituanie, les prix ne sont pas affichés dans les magasins .
A Chypre, Panadol est la seule marque qui peut être vendue en dehors des pharmacies . Les
supermarchés, les commerces de proximité et les kiosques sont des lieux courants pour l’achat de
paracétamol : il n’est dès lors pas étonnant que Panadol domine le marché.
En Grèce, Depon est la seule marque qui peut être commercialisée dans d’autres points de vente que
les pharmacies.
Les restrictions et les autres principes qui régiss ent les importations peuvent également avoir une
influence sur le développement du marché des médicaments génériques. A Malt e, par exemple, les
dépenses à encourir pour répondre aux exigences de l’UE en matière d’enregistrement des
médicaments importés peuvent avoir freiné le lancement des produits génériques sur le marché.
Il est important que les consommateurs soient informés des différences qui existent entre le
paracétamol générique et celui dit « de marque » afin de pouvoir décider en connaissance de cause
vers quels produits se tourner. Certains des facteurs abordés ci-dessus influencent de manière
significative l’opinion et les attentes des consommateurs. Dans les pays où le paracétamol n’est
disponible qu’en pharmacie, et où le consommateur n’a aucune visibilité quant à la gamme de produits
(pas exposée), les consommateurs auront vraisemblablement tendance à solliciter les conseils du
pharmacien ou de leur médecin. Les recommandations d’usage de ces professionnels pour des produits
de marque peuvent induire une diminution de la confiance des consommateurs dans la qualité de leurs
équivalents génériques moins chers (bien que ceux-ci soient d’un point de vue pratique identiques) et
encourager le consommateur à se tourner « par défaut » vers la marque conseillée lors de ses achats
sans ordonnance ultérieurs. De nombreux médicaments de marque en vente libre font, par ailleurs,
l’objet d’une importante publicité, au contraire des génériques. En l’absence d’autres sources de
conseils efficaces, ces publicités exercent une très nette influence sur le choix des consommateurs.
19
Encre pour imprimantes
Le marché des cartouches pour imprimantes à jet d’encre a été choisi pour l’étude parce que les
recherches initialement menées ont mis en évidence un certain nombre d’inquiétudes concernant les
offres liées de produits (à savoir le fait que les fabricants d’imprimantes cherchent à contraindre les
acheteurs à utiliser leurs propres cartouches). L’objectif de l’étude était d’évaluer la disponibilité des
autres marques de cartouches (et des produits génériques) par l’intermédiaire de différents réseaux de
distribution (commerces spécialisés dans les cartouches d’encre, supermarchés , vente en ligne) ainsi
que les différences de prix.
Part de marché
Dans la majorité des pays, les participants se sont retrouvés dans l’impossibilité d’obtenir des
renseignements quant aux parts de marché pour les cartouches d’encre. Les fabricants n’ont pas
souhait é divulguer ces informations et celles -ci n’ont pu être trouvées par ailleurs, en dépit de
recherches approfondies. Cette situation met en lumière un problème d’ordre général important auquel
les organisations de consommateurs doivent faire face dans le cadre du contrôle de la concurrence, de
l’identification des marchés qui desservent les intérêts des consommateurs et lorsqu’elles cherchent à
obtenir la prise de mesures concrètes par les autorités en charge de la concurrence.
Données sur la répartition du marché entre cartouches de
marque et cartouches génériques
Spain
Slovenia
Portugal
Poland
Netherlands
Branded
Malta
Lithuania
Alternativ
e
Italy
Greece
Germany
France
Denmark
Czech
Cyprus
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Percent
Les chiffres avancés pour la Pologne se fondent sur une estimation.
La vente des cartouches d’encre pour imprimantes ne fait l’objet d’aucunes restrictions et les
recherches préliminaires ont montré que ces cartouches étaient disponibles dans une grande variété de
points de vente, parmi lesquels des magasins d’informatique, des fournisseurs de matériel de bureau,
des supermarchés et un nombre croissant de commerces spécialisés. Des solutions alternatives aux
cartouches des fabricants Hewlett Packard (HP) et Canon étaient, par ailleurs, faciles à trouver dans la
quasi-totalité des pays.
20
Les autres cartouches d’encre coûtent invariablement moins cher que celles proposées
par les fabrican ts des imprimantes
La surveillance du marché dans l’ensemble des quatorze pays a mis en évidence d’importantes
différences de prix. Les solutions alternatives aux cartouches HP et Canon étaient presque toujours
moins chères, et souvent même plus de deux fois moins chères. Les tableaux 7 et 8 proposent une
comparaison du coût moyen des cartouches des fabricants par rapport à celui des autres cartouches
disponibles.
L’économie moyenne par cartouche se situe entre 10 et 14 euros pour les modèles HP et entre 3 et
6 euros pour les modèles Canon. Le volume d’une cartouche HP est de 42 ml alors que celui d’une
cartouche Canon est de 8 ml. Les autres cartouches étudiées offraient pour la plupart des volumes
d’encre équivalents, même si les volumes pouvaient varier en Pologne et en France. Il a été calculé,
sur la base d’une consommation annuelle de deux cartouches HP ou du volume d’encre équivalent
(soit 5,25 cartouches Canon), que l’utilisation d’autres cartouches permettrait de réaliser une économie
annuelle de 20 à 28 euros pour les modèles HP et de 31 à 63 euros pour les modèles Canon. Une étude
récente sur les cartouches d’encre conduite au Royaume-Uni par Which? (Ink Cartridges, Which?,
février 2006) calculait qu’une personne imprimant une photo et quatre pages de texte par semaine
pendant trois ans pouvait économiser 121 £ (soit 180 €) en dotant son imprimante Canon de
cartouches autres que celles proposées par la marque.
21
Prix moyen des cartouches génériques
et cartouches de marque
Alternative to Canon
Canon BCI 24
Italy
Alternative to HP
HP45
Greece
Portugal
Malta
Slovenia
Poland
Germany
Denmark
Czech
Lithuania
Netherlands
Spain
Cyprus
France
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
Average price (Euro)
22
35,00 40,00
Economie réalisée par cartouche grâce à l'achat de produits génériques
(Moyenne générale quel que soit le type de magasins)
Italy
Greece
Portugal
Malta
Slovenia
Poland
Germany
Canon
HP
Denmark
Czech
Lithuania
Netherlands
Spain
Cyprus
France
0,00
2,00
4,00
6,00
8,00
10,00
12,00
14,00
16,00
Euro
Le prix reflète -t-il la qualité ?
Sur les autres marchés envisagés dans le cadre de la présente étude (le paracétamol et l’essence), la
qualité des produits concurrents n’est pas une donnée problématique (les produits étant, d’un point de
vue pratique, identiques). Les consommateurs auraient, en revanche, plus de raisons de se méfier des
différences de qualité susceptibles d’exister entre les cartouches d’encre. Des études et des tests
réalisés par des organisations de consommateurs ont abouti à des résultats variables. Au RoyaumeUni, Which? est arrivé à la conclusion que les cartouches de la marque des fabricants d’imprimantes
fonctionnaient bien, qu’un grand nombre des autres cartouches proposaient des performances
quasi-similaires mais que certaines se caractérisaient par des résultats médiocres (Ink Cartridges,
Which?, fév. 2006). Altroconsumo en Italie et d’autres organisations au Portugal, en Espagne et en
Belgique ont ciblé 2 000 consommateurs dans ces quatre pays et ont découvert qu’à peine 37 % des
personnes interrogées avaient déjà utilisé une solution alternative aux cartouches du fabricant de leur
imprimante mais que, parmi celles-ci, deux tiers étaient satisfaites de la qualité d’impression
(Altroconsumo, n° 196, septembre 2006). En Allemagne, Stiftung Warentest est arrivé à la conclusion
que, si elles pouvaient être jusqu’à trois fois moins chères que les cartouches originales, les cartouches
concurrentes offraient de moins bonnes performances (Test, juin 2006).
D’autres facteurs, tels que le type d’imprimante (le modèle au sein de la gamme de la marque) et le
type de pilote utilisé par l’imprimante, peuvent influer sur la qualité d’impression. Par exemple, si une
même cartouche HP est utilisée sur deux modèles d’imprimante HP différents, le rendement de l’encre
sera vraisemblablement variable. Les différences de pilotes d’imprimante peuvent également avoir le
même effet. Ces facteurs rendent l’appréciation du rapport qualité-prix relatif très délicate.
La mise à disposition d’informations standardisées mentionnant le prix par page imprimée aiderait
certainement les consommateurs à faire des choix judicieux. Ces informations devraient toutefois
idéalement être fournies pour chaque modèle d’imprimante et chaque configuration logicielle
susceptibles d’être utilisés avec une cartouche donnée. Des méthodologies d’évaluation
internationalement
reconnues
existent
pour
les
encres
(ISO/IEC 24711:2006).
Consumers International souhaiterait que les fabricants de cartouches soient contraints de fournir les
données chiffrées correspondantes.
23
Les normes prévoient des coûts d’utilisation « ajustés en fonction de la qualité » mais ceux-ci ne
prennent pas en compte les évaluations de la qualité d’impression sur papier . Les inquiétudes des
consommateurs par rapport à d’éventuelles différences en ce qui concerne cet aspect de la qualité
d’impression, de même que les effets à long terme des cartouches sur l’imprimante elle-même, sont
des problèmes plus difficiles à gérer . Les publicités et les informations commerciales sont rarement
neutres et objectives. Il est, par ailleurs, dans l’intérêt des fabricants d’imprimantes , et éventuellement
de certains détaillants, d’encourager la méfiance des consommateurs vis-à-vis des autres cartouches
disponibles sur le marché. Les organisations de consommateurs, comme certains magazines
commerciaux, publient des évaluations périodiques fondées sur des tests (des réserves peuvent
toutefois être émises quant à l’objectivité des magazines, ceux-ci étant porteurs de publicités).
A ce jour, il semblerait que de nombreux consommateurs n’aient pas connaissance de l’existence
d’autres cartouches que celles commercialisées par les fabricants d’imprimantes ou n’aient jamais
pensé à en acheter. Le Conseil danois de la consommation a étudié le comportement de 692 personnes
parmi un échantillon représentatif de consommateurs en janvier 2007. Il a découvert que près de la
moitié des individus qui n’achetaient pas de cartouches autres que celles des fabricants d’imprimantes
n’avaient même jamais envisagé de se tourner vers cette solution alternative (rapport interne du
Conseil danois de la consommation). D’autres raisons sont présentées dans le graphique proposé
ci-dessous :
Raisons invoquées pour ne pas acheter de cartouches
génériques
5 0,4
Higher price (0,4)
10,9
Lower quality
11,3
5,4
Short durability
Advised to use only original
cartridges
15,1
Advised that guarantee will not
cover
Not able to get one
0,8
Never considered buying a
generic alternative
Other reasons
6,7
44,4
Do not know
Le choix offert aux consommateurs reste, par ailleurs, actuellement limité étant donné que les
cartouches dites « génériques » ne sont pas toujours largement disponibles. En France en particulier ,
les chercheurs ont rencontré des difficultés pour trouver des cartouches différentes de celles des
fabricants d’imprimantes dans les magasins, même si les points de vente spécialisés et en ligne sont en
pleine expansion.
Obstacles à la concurrence
Les recherches réalisées ont pointé du doigt un certain nombre d’obstacles potentiels à la concurrence
susceptibles de dissuader les consommateurs d’acheter des cartouches différentes de celles des
fabricants d’imprimantes. Certains semblent être le fruit d’une volonté délibérée des fabricants
24
d’imprimantes de restreindre la concurrence sur leur « marché d’après-vente ». Ces atteintes à la libre
concurrence peuvent inclure les exemples suivants :
•
La présence de dispositifs technologiques (puces) intégrés aux imprimantes et/ou aux cartouches ,
qui rendent la production ou l’utilisation d’autres cartouches difficiles ou coûteuses. Ce cas de
figure peut constituer une violation d’une résolution de 2002 du Parlement européen, qui interdit la
mise en œuvre de ce type d’obstacles techniques . Consumentenbond (l’organisation néerlandaise
de défense des consommateurs qui participe au projet) a l’intention de porter cette affaire devant
l’autorité de réglementation de la concurrence des Pays -Bas.
•
Le recours à des conditions de garantie des imprimantes qui stipulent que les dommages causés
par l’utilisation d’autres marques de cartouches ne seront pas couverts par la garantie. Bien que le
risque de survenue de tels dommages soit faible, ce type de clause est susceptible de dissuader le
consommateur de prendre librement sa décision, non seulement pendant la période de garantie
mais également longtemps après.
Essence
L’essence a été choisie comme sujet de l’étude car certaines organisations de consommateurs
craignaient que la concurrence sur ce marché ne soit limitée par sa concentration, des abus de position
dominante et/ou des ententes explicites sur les prix ou des collusions tacites. Une inquiétude
concernait plus particulièrement les prix et le manque de concurrence sur les autoroutes ainsi que la
manière dont les fluctuations des prix du brut sont répercutées au niveau des stations -service (et la
rapidité avec laquelle ce processus prend place).
Le marché de l’essence est, par nature, vulnérable au phénomène de collusion : un produit homogène,
des prix transparents et aisément ajustables, des entreprises similaires et des obstacles importants à
franchir pour y accéder .
De nombreuses études ont été menées dans les différents pays impliqués dans le projet en ce qui
concerne la concurrence sur le marché de l’essence. Certaines ont mis en évidence avec succès des
comportements anti-concurrentiels (en Lituanie et en République tchèque) ; alors que d’autres ont été
peu concluantes (au Danemark et à Chypre, par exemple) . Dans le cadre du présent projet, une étude
relativement simple a été organisée, dont l’objectif était d’obtenir un instantané des fluctuations de
prix en un jour donné, en accordant une attention particulière aux différences observées au sein même
de petites zones géographiques et entre plusieurs types de zones (urbaines, rurales, etc.). Les
autoroutes et les régions frontalières ont également été étudiées, lorsque jugées pertinent es.
Une concurrence tarifaire a été observée au niveau local dans la majorité des pays
Dans chacun des pays, le marché est dominé par entre une et cinq grandes sociétés . Les prix semblent
relativement uniformes à l’échelle nationale mais la concurrence est, en revanche, souvent active à
l’échelle locale. La vente d’essence par les supermarchés et les hypermarchés semble avoir un impact
positif sur la concurrence au niveau local. Il a, en effet, été noté que les prix pratiqués étaient souvent
plus bas dans les environs immédiats d’un supermarché. Dans certains pays, les supermarchés se
lancent tout juste dans le secteur et leur arrivée pourrait avoir des effets similaires à plus long terme.
Les prix les plus élevés sont souvent observés sur les autoroutes. Ce phénomène peut s’expliquer par
le fait que le consommateur y est en quelque sorte «prisonnier » et peu désireux d’emprunter une
sortie pour partir à la recherche d’essence moins chère. Etant donné que l’exploitation des
stations -service sur autoroute peut également faire l’objet de restrictions basées sur les licences
(susceptibles d’augmenter encore les coûts habituels, déjà élevés, d’accès au marché et même de
restreindre délibérément le nombre de points de vente), les autoroutes doivent être envisagées comme
un marché à part dans le cadre d’une enquête antitrust.
25
Prix moyens de l’essence (en euros par litre de sans plomb 95 RON)
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1,2
1,4
Pays - Bas
Danemark
Italie
Portugal
France
Allemagne
Malte
R épublique tchèque
Pologne
Espagne
Slovénie
Chypre
Grèce
Lituanie
Les résultats nationaux détaillés de l’étude consacrée à l’essence peuvent être consultés à l’Annexe II.
Un marché unique ?
L’objectif du projet n’était pas d’étudier le marcher européen de l’essence. Les différences de prix
entre les pays sont largement conditionnées par les inégalités entre les taxes , de telle sorte qu’il est très
délicat de calculer les prix de détail sous -jacents.
De par sa nature, l’essence ne peut être achetée à distance ni transportée aisément par les
consommateurs en de grandes quantités . Le marché transfrontalier de la vente au détail se limite ainsi
logiquement à des zones réduites très proches des frontières nationales. Les recherches menées ont
montré qu’un certain nombre d’échanges transfrontaliers existaient localement lorsque les prix
pratiqués le justifiaient.
Des inquiétudes s’agissant du commerce transfrontalier ont été exprimées en France (où les taxes
élevées et donc les prix de détail élevés encouragent les achats à l’étranger) et en Lituanie (où
l’apparition de prix élevés en comparaison avec les autres pays baltes est le résultat d’un abus de
position dominante, au titre duquel la société pétrolière incrimin ée a été condamnée à verser une
amende).
Stimuler la concurrence dans le secteur de l’essence
La reconnaissance de l’impact de la structure du marché sur la concurrence dans ce secteur a conduit
le gouvernement néerlandais à instaurer de nouvelles règles, imposant que toutes les stations -service
soient mises aux enchères tous les quinze ans. Les grandes sociétés pétrolières ont également été
contraintes de renoncer à la moitié des stations -service qu’elles détenaient. Ces réformes témoignent
d’une volonté de surmonter les problèmes de concurrence liés à la concentration du marché et à
l’intégration verticale entre les fournisseurs et les détaillants. Les recherches menées par
Consumentenbond montrent qu’un phénomène d’ouverture du marché s’est produit, avec l’arrivée de
quelques heureux nouveaux venus, mais que les grandes sociétés pétrolières restent les acteurs
26
dominants. Une autre solution possible pour encourager la concurrence est de se pencher sur la
politique nationale d’urbanisme et de procéder, si nécessaire, à un assouplissement des permis de
construire afin de faciliter l’accès au marché.
Les résultats nationaux de l’ étude consacrée à l’essence mettent en évidence des structures de marché
variées :
Allemagne : le marché allemand est dominé par les grandes chaînes, les trois plus importantes
représentant un tout petit peu moins de 50 % du marché. L’étude a montré que les prix accusaient des
variations d’une région à une autre et dans les zones rurales.
Chypre : Chypre représente un tout petit marché avec seulement quatre entreprises pétrolières. Les
différences de prix sont pratiquement inexistantes . L’étude menée sur une seule et même journée a
permis de mettre en évidence des prix identiques dans six zones urbaines, suburbaines et rurales. Il a
été observé que les entreprises pétrolières travaillaient main dans la main, augmentant instantanément
les prix lorsque les cours mondiaux sont à la hausse et retardant les baisses tarifaires lorsque les cours
mondiaux chutent. L’association chypriote de défense des consommateurs a avancé la thèse d’une
collusion auprès de la Commission de protection de la concurrence, qui étudie actuellement cette
question.
Danemark : le Danemark se caractérise par un nombre relativement élevé de stations -service pour un
petit pays . La plupart des consommateurs résident ainsi à moins de 5 km d’une station-service et ne
sont pas prêts à voyager loin pour de l’essence. L’étude a montré que les prix variaient très peu. Il a
toutefois été noté que les deux principales entreprises pratiquaient des prix plus bas lorsque leurs
points de vente étaient situés à proximité de ceux d’autres chaînes, moins chères. Ce phénomène
indique que la concurrence joue effectivement, mais au niveau local. Le marché danois se caractérise
par une « redéfinition » des prix, sur la base de prix recommandés , une à deux fois par semaine. Cette
pratique neutralise ainsi temporairement la concurrence, avant que celle-ci ne s’installe à nouveau et
ne soit particulièrement farouche avant que les prix ne soient une nouvelle fois redéfinis. Cette
pratique a fait l’objet d’une enquête menée par les autorités danoises compétentes dans le domaine de
la concurrence.
Espagne : trois grandes sociétés dominent le marché espagnol et leur part de marché a peu évolué ces
dernières années. Plusieurs amendes leur ont été infligées au titre d’ententes sur les prix. La décision
prise par la Cour européenne de Justice en décembre 2006 d’autoriser les hypermarchés à ouvrir des
stations -service pourrait avoir des répercussions sur le marché. L’étude réalisée n’a mis en évidence
que peu de différences entre les prix.
France : les supermarchés et les hypermarchés occupent une place très importante, avec une part de
marché de 55 % (2004 et 2005). La concurrence est rude entre les stations-service détenues par les
sociétés pétrolières et celles des hypermarchés. A la fin de l’année 2006, le ministère de l’Economie a
mis en ligne un site Internet qui permet aux consommateurs de comparer les prix pour toutes les
stations -service en France. La seule source d’inquiétude, d’un point de vue concurrentiel, est le réseau
autoroutier. Les prix les plus faibles ont généralement été observés à proximité des supermarchés ou
des hypermarchés. Les plus élevés se concentraient, en revanche, sur les autoroutes (où les
hypermarchés n’ont que peu d’impact) et dans Paris (où ils sont interdits).
Grèce : diverses enquêtes officielles ont été menées au cours des quelques dernières années sur le
marché grec de l’essence. La dernière en date (conduite par la Commission hellénique de la
concurrence) est toujours en cours. Trois grandes sociétés pétrolières dominent le marché. L’étude a
mis en évidence des variations dans les prix pratiqués, en particulier dans les zones rurales et les îles
frontalières.
Italie : un grand groupe (ENI) domine le marché, qui est caractérisé par un phénomène d’intégration
verticale. Les détaillants indépendants sont très peu nombreux. L’autorité antitrust italienne a
récemment (en janvier 2007) exigé que les entraves à la concurrence soient levées. Ces mesures
permettront d’ouvrir le marché aux supermarchés et à de nouveaux acteurs. L’autorité antitrust a
27
également ouvert des enquêtes sur neuf sociétés pétrolières soupçonnées de s’être entendues sur les
prix et d’avoir ainsi contrevenu aux lois de la concurrence.
Lituanie : les prix sont élastiques et les fluctuations des cours mondiaux rapidement répercutées.
Toutes les principales chaînes pétrolières possèdent des sites Internet qui présentent leurs prix. Une
caractéristique distinctive du marché lituanien est l’absence de stations-service rattachées à des
supermarchés ou à des hypermarchés : une seule se trouve actuellement en construction.
Malte : les prix de l’essence sont fixés par un comité constitué par le gouvernement maltais. Ce
comité a mis au point une formule pour rapprocher le prix de l’essence du prix du pétrole. Le prix de
l’essence est ainsi publié au début de chaque mois. En vertu du traité d’adhésion conclu entre Malte et
l’UE, l’importation de carburant pour la consommation intérieure devait être entièrement libéralisée
pour le mois de janvier 2006. A la suite d’un avertissement de l’UE, le pays a promis de tenir ses
engagements pour le second semestre 2007.
Pays-Bas : cinq grandes sociétés pétrolières dominent le marché néerlandais. Elles possèdent, en
particulier, l’ensemble des stations-service sur autoroute, qui représentent 25 % des ventes globales
d’essence. L’étude a montré que les prix pratiqués sur les autoroutes étaient environ 5 % plus élevés
que dans les autres zones géographiques (1,33 euro par litre en comparaison avec 1,27/1,29 ailleurs).
Les prix pratiqués sur les autoroutes étaient globalement très uniformes.
Pologne : les prix de l’essence sont élevés par rapport aux salaires. A proximité de la Biélorussie, de
nombreux habitants franchissent la frontière pour acheter de l’essence. La société PKN Orlen domine
le marché polonais. Les hypermarchés proposent généralement les prix les plus bas . Dans certaines
zones, les variations de prix peuvent atteindre jusqu’à 7 %.
Portugal : la concurrence oppose les détaillants indépendants, les super/hypermarchés et les
stations -service détenues par des sociétés pétrolières verticalement intégrées. Les prix les plus élevés
ont été observés sur les autoroutes et les prix les plus bas dans les stations -service situées à proximité
d’aires commerciales telles que les supermarchés ou les hypermarchés. La présence de supermarchés
et d’hypermarchés semble stimuler la concurrence locale sur les prix. La concentration de
l’approvisionnement (plus de 90 % du carburant est fourni par GALP) est une donnée préoccupante.
Les consommateurs ont essayé de se tourner vers de l’essence de qualité inférieure (95) en réaction
aux prix élevés.
République tchèque : le marché tchèque est dominé par les grandes sociétés, dont la plupart ne sont
pas nationales, qui ont tendance à posséder les stations -service les mieux situées. Les supermarchés
sont récemment arrivés sur le marché et se positionnent avec réussite sur le plan concurrentiel. Les
principales différences de prix observées concernaient les autoroutes (le plus cher) et les zones dotées
de stations -service d’hypermarché (le moins cher).
Slovénie : l’approvisionnement est dominé par la société Petrol, qui appartient à l’Etat et détient une
part de 68 % sur le marché du détail. Elle possède la majorité des stations -service et occupe tous les
sites de premier ordre. Seule une chaîne de supermarchés a décidé de vendre de l’essence. Les
détaillants s’éloignent rarement du prix de vente recommandé. Les prix sont influencés par une
« formule type » du gouvernement, qui prend en compte une marge distributeur standard, dont rares
sont ceux qui choisissent de s’en écarter.
28
POLITIQUE & CONTRÔLE DE LA CONCURRENCE
Objectif
L’objectif de ce volet du projet était de développer les compétences des organisations européennes de
consommateurs en matière d’analyse (du point de vue du consommateur) du droit et de la politique de
la concurrence ainsi que des autres affaires et politiques ayant des répercussions sur la concurrence, à
l’échelle nationale et de l’UE. Les recherches consacrées aux différents régimes concurrentiels en
vigueur visaient plus particulièrement à :
•
accroître les connaissances des organisations partenaires en ce qui concerne les principales
exigences législatives en matière de concurrence dans leurs pays respectifs et les principaux
problèmes législatifs vis-à-vis des consommateurs dans ce domaine ;
•
permettre aux organisations partenaires de montrer leur compréhension des
questions/réglementations législatives fondamentales et identifier les aspects du droit de la
concurrence dans lesquels elles doivent être mieux formées ou acquérir davantage d’expérience.
L’étude des régimes concurrentiels a examiné le cadre institutionnel dans lequel les organisations
partenaires et les autorités nationales en charge de la concurrence opéraient et a permis d’enrichir les
connaissances des partenaires en ce qui concerne leurs réglementations nationales en matière de
concurrence. Parmi les points étudiés : le traitement des pratiques restrictives ; les dérogations aux
règles de la concurrence ; la définition des notions de domination du marché et d’abus de position
dominante et l’évaluation des fusions observées sur le marché. L’étude s’est, en outre, intéressée à des
questions de procédure, en particulier en ce qui concerne les perspectives offertes aux organisations de
consommateurs en termes d’implication dans la politique de la concurrence. En complément des
recherches portant sur la surveillance du marché, les inquiétudes en matière de concurrence ont été
évaluées pour les trois produits ayant fait l’objet d’une étude de marché (voir section précédente), afin
de proposer une vue d’ensemble complète de ces secteurs.
Méthodologie
Deux étud es législatives ont été réalisées par chacune des organisations nationales de consommateurs
impliquées dans le projet. Ces études couvraient les principales lois en matière de concurrence et les
principales inquiétudes vis-à-vis des consommateurs dans chacun des pays partenaires. Les problèmes
de concurrence sur chacun des marchés spécifiques choisis par les partenaires (essence, encre pour
imprimantes et paracétamol) ont également été examinés. Des questions plus subjectives ont, en outre,
été posées afin d’évaluer dans quelle mesure les consommateurs et les milieux d’affaires avaient
conscience de l’ importance et de la nature des dispositions législatives en matière de concurrence.
Phase I : première étude des lois de la concurrence
La première étude, préparée par le responsable du projet de CI durant les tout premiers mois du projet,
consistait en un ensemble de dix questions portant sur la structure institutionnelle des régimes
concurrentiels, la nature générale des lois de la concurrence et les dossiers en cours des autorités
compétentes. Elle avait pour objet d’aborder le droit de la concurrence de chacun des pays partenaires
dans son ensemble et d’attirer l’attention des organisations partenaires sur les principales dispositions
législatives en la matière dans leur pays , ainsi que sur leurs interactions avec les réglementations
européennes parallèles. Ce questionnaire a, par la suite, posé les bases de la seconde étude législative
et aidé à la sélection finale des (trois) produits qui allaient faire l’objet des recherches. Il a été rempli
par chacune des organisations partenaires au cours des mois de novembre et décembre 2005.
29
Phase II : seconde étude des lois de la concurrence
La seconde étude a été préparée par BIICL et visait à obtenir des informations plus détaillées que la
première étude. L’un de ses objectifs premiers était de rassembler des informations sur les affaires de
concurrence nationales liées aux trois produits ayant fait l’objet des recherches dans la phase de
surveillance du marché. Un autre objectif clé était d’évaluer l’ampleur de la couverture médiatique
accordée aux problèmes de concurrence et le degré de sensibilisation à ces questions ainsi que le rôle
joué par les organisations de consommateurs dans ces affaires de concurrence. Cette étude a été menée
par les quatorze partenaires aux mois de mai et juin 2006. Après le dépôt des réponses, BIICL a
ponctuellement cherché à obtenir des informations complémentaires auprès des partenaires, le cas
échéant (par exemple pour clarifier le sens de certaines déclarations, demander des arguments
supplémentaires ou s’assurer que les réponses étaient les plus détaillées possibles ).
Analyse des résultats
Les résultats des deux questionnaires ont été vérifiés, compilés dans une base de données puis
examinés par BIICL. Ils ont servi de base à la rédaction du rapport Competition Law and the
Consumer: Results of the Legislative Survey on Fourteen European Competition Law Regimes (droit
de la concurrence et consommateurs : résultats de l’examen de quatorze modèles législatifs européens
en matière de concurrence). Une première version de ce rapport a été achevée pour le mois
d’octobre 2006 et envoyée à l’expert-conseil pour commentaires. BIICL a présenté un projet définitif à
CI en mars 2007.
Le rapport propose un chapitre distinct pour chaque pays, avec des sections dédiées aux thématiques
suivantes : exposé général du droit de la concurrence des pays partenaires ; le cadre institutionnel ; les
dispositions clés des textes législatifs dédiés à la concurrence ; la mise en application et les sanctions ;
la protection juridique ; les organisations de consommateurs et leur influence dans les affaires de
concurrence ; les principales préoccupations en matière de concurrence dans les juridictions des
partenaires et les points de vue mis en évidence par l’étude législative. Le rapport n’a pas pour objectif
de fournir un état des lieux détaillé de la législation applicable en matière de concurrence (ou des
préoccupations dans ce domaine) dans les pays partenaires. Il vise plutôt à présenter les conclusions
auxquelles ont abouti les différentes organisations de consommateurs dans leur tentative de
comprendre et d’interpréter leurs règles nationales en matière de concurrence et les problèmes qui en
découlent. Les législations nationales ont été examinées d’un point de vue régional et sont présentées
dans ce rapport.
Conclusions clés
Les législations nationales en matière de concurrence n’ont fait l’objet d’aucune
harmonisation au sein de l’Union européenne et des différences importantes sont à
dénombrer
Bien que chacun des Etats Membres ait intégré des dispositions nationales équivalentes conformément
aux Articles 81 et 82 du Traité de Rome, les informations récoltées dans le cadre du projet montrent
que d’importantes différences existent encore entre les législations nationales en vigueur dans le
domaine de la concurrence. Ces différences ont été notées en droit matériel comme dans les règles de
procédures, en ce qui concerne les points suivants :
La définition des notions de domination du marché ou d’abus de position dominante et les
tests matériels légaux pour l’évaluation des fusions
Certaines lois nationales utilisent une définition de la notion de domination du marché qui se fonde
sur la part de marché détenue par l’entreprise en situation de domination (par exemple 40 % de part de
30
marché en République tchèque, en Lit uanie et à Malte), tandis que d’autres pays n’ont pas défini cette
notion (Italie).
La définition de la notion d’abus (de position dominant e) peut s’étendre à la condamnation de l’abus
de dépendance économique (Grèce, France et Italie) ou de la concurrence déloyale (Lit uanie).
Certains pays n’évaluent les fusions que sur la base d’un examen des parts de marché des parties
fusionnées (Grèce, Litu anie et Pays-Bas), alors que d’autres prennent également en compte le volume
des ventes des entreprises fusionnées (Allemagne, Italie, Slov énie, Espagne et Portugal).
Ces dissemblances sont d’une importance fondamentale car elles suggèrent que l’évaluation du
« préjudice » causé aux acteurs tiers du marché et/ou aux consommateurs, dans le cadre de la gestion
d’affaires de concurrence, peut se fonder sur des critères différents selon les Etats membres concernés.
Ainsi, les pays qui se basent sur des seuils de part de marché établis avec précision dans les tests visant
à contrôler les fusions et dans al définition de la notion de domination du marché se concentrent
généralement plus sur la structure du marché que sur l’impact de la concurrence (à savoir les effets
positifs et négatifs pour les consommateurs).
De la même manière, des différences apparaissent avec l’intégration de la notion de «dépendance
économique » (ou l’exploitation abusive par un vendeur de la dépendance économique d’un client ou
d’un fournisseur qui ne peut se tourner vers aucun autre interlocuteur équivalent pour effectuer ledit
achat). Ce type d’abus peut prendre la forme d’un refus d’approvisionnement, de ventes liées, de
conditions de vente discriminatoires ou d’une rupture de relations commerciales bien établies au seul
motif que l’autre partie refuse de se plier à des conditions commerciales abusives.
La conception du mécanisme de mise en application
L’étude a mis en lumière des différences notables dans la conception des mécanismes de mise en
application. Par exemple, dans huit des quatorze Etats membres étudiés, une seule et même autorité
prend en charge la mise en application des lois de protection des consommateurs et des lois de la
concurrence. Dans les autres pays, en revanche, l’application de ces lois relève d’autorités distinctes.
De même, si dans certains pays la mise en application des règles de la concurrence relève de plusieurs
autorités, dans d’autres elle est le fait d’une seule et même entité. Ces structures institutionnelles
variées peuvent refléter , ou engendrer, des points de vue divergents quant à la nature des intérêts du
consommateur et conduire à des incohérences entre les différentes autorités de mise en application
officiant au sein d’un même pays. Elles peuvent également s’avérer problématiques pour les
organisations de consommateurs qui se retrouvent contraintes de traiter avec plusieurs interlocuteurs
différents. La mise en application des lois de protection des consommateurs et des lois de la
concurrence par des autorités distinctes peut, par ailleurs, limiter la portée des recours offerts aux
organisations de consommateurs.
Les droits procéduraux des consommateurs
Les droits procéduraux des organisations de consommateurs et des consommateurs à titre individuel
varient selon les pays. Par exemple, alors que, dans certains Etats membres, les organisations de
consommateurs ne peuvent intenter des actions que pour mettre un terme à des infractions aux règles
de la concurrence ou à des pratiques qui portent att einte aux lois de la concurrence (mesure de
redressement par voie d’injonction) au nom des consommateurs et ne sont pas habilitées à déposer des
demandes de dommages et intérêts pour le compte des consommateurs ; dans d’autres pays, ces
mêmes organisations peuvent uniquement chercher à obtenir des dommages et intérêts et ne peuvent,
en revanche, pas engager d’action en justice pour mettre fin à des pratiques anti-concurrentielles .
Même lorsqu’une organisation de consommateurs intente une action en dommages et intérêts, son
efficacité peut être contrariée si les ayants droit sont tenus de s’engager personnellement dans l’affaire
(modèle de l’« opt-in »), comme en Espagne, en Lituanie et au Royaume-Uni. Un autre obstacle peut
31
se dresser si les organisations de consommateurs ne sont pas habilitées à formuler des demandes
isolées et ne peuvent solliciter des dommages et intérêts qu’à la suite d’une infraction avérée par les
autorités compétentes en matière de concurrence.
La reconnaissance du rôle des organisations de consommateurs
L’étude a mis en évidence des incohérences, entre les différents Etats membres et même au sein des
pays, en ce qui concerne la définition des « intérêts légitimes » des consommateurs (ex. : les diverses
interprétations des tribunaux allemands).
La reconnaissance de l’intérêt légitime des organisations de consommateurs est essentielle pour leur
participation aux affaires de concurrence/à l’univers de la concurrence. Cependant, si certains
Etats membres prêtent aux organisations de cons ommateurs un intérêt légitime, qui leur permet de
représenter les consommateurs dans le cadre de procédures juridiques et auprès des autorités en charge
de la concurrence, ce n’est pas le cas de tous (par exemple la Slovénie).2 Lorsque la définition d’un
« intérêt légitime », dans le cadre de toute affaire de concurrence, suppose qu’une partie ou le
demandeur ait subi un préjudice financier substantiel, soit grandement exposé à un tel préjudice ou se
trouve lésé sur le plan concurrentiel, les organisations de consommateurs (qui ne subissent pas
directement le préjudice) peuvent être considérées comme non habilitées à demander réparation pour
le compte des consommateurs directement touchés (en particulier lorsque ces derniers n’ont subi, à
titre individuel, qu’un préjudice mineur).
La mesure dans laquelle les organisations de consommateurs se voient accorder une certaine
« légitimité » varie également au sein même des pays. Elles peuvent, par exemple, être habilitées à
représenter les consommateurs auprès des autorités en charge de la concurrence mais pas dans le cadre
de procédures juridiques ; ou autorisées à intenter des actions en justice pour mettre un terme à des
infractions aux lois de la concurrence mais pas en dommages et intérêts, parce qu’elles n’ont pas subi
de préjudice direct (aux Pays-Bas par exemple). Dans le cas des modèles dits de l’« opt-in », les
organisations de consommateurs sont également dépendantes de la bonne volonté des consommateurs
à prendre part aux affaires.
La protection des inté rêts des consommateurs n’est pas reconnue comme un objectif
spécifique dans certaines réglementations nationales en matière de concurrence
Les lois nationales correspondant aux Articles 81 et 82 du Traité de Rome englobent dans la définition
de la notion d e « consommateurs » non seulement les consommateurs finals mais également les
consommateurs intermédiaires (c’est-à-dire les entreprises qui achètent les produits dans le cadre de
leurs échanges commerciaux). 3 En outre, l’interprétation généralement répandue des dispositions
européennes en matière de concurrence au niveau national est que, si l’on avance l’argument qu’une
pratique restrictive profitera aux consommateurs, il n’est pas nécessaire de prouver que les
consommateurs finals jouiront de l’ensemble des avantages produits mais seulement qu’une « partie
équitable » de ceux-ci leur sera réservée.
Contrairement aux termes de l’ Article 82 du Traité de Rome, les législations nationales
correspondantes ne présentent pas toutes le préjudice porté au consommateur comme résultant d’un
abus de position dominante (en Italie par exemple). Cette omission témoigne de l’accent qui est mis ,
dans certains pays , sur la protection des intérêts des consommateurs intermédiaires (plutôt que des
consommateurs finals) vis-à-vis des pratiques anti-concurrentielles.
2
En vertu de l’Article 74 de la loi slovène sur la protection des consommateurs, les organisations de
consommateurs peuvent contester toutes les formes de dispositions contractuelles illégales, à l’exclusion des
affaires impliquant des infractions au droit de la concurrence.
3
Kamiel Mortelmans et Stewart Watson, « The Notion of Consumer in Community Law: A Lottery ? » in
Julian Lonbay, ed., Enhancing the Legal Position of the European Consumer (BIICL, Londres 1996), p. 38.
32
Les organisations de consommateurs peuvent intervenir de diverses manières sur le plan
de la concurrence
Les opportunités qui s‘offrent aux organisations de consommateurs en termes d’intervention peuvent
être subdivisées en deux catégories :
« Ex ante » (préalablement à une infraction potentielle) : ces cas de figure englobent la participation à
des consultations et à des procédures législatives ainsi que la rédaction d’observations concernant une
fusion proposée ou une demande de dérogation.
« Ex post » (à la suite d’une infraction présumée ou dans le cadre d’affaires initiées, par exemple, par
un concurrent ou un client intermédiaire) : ces cas de figure peuvent englober les dépôts de plaintes
auprès des autorités de la concurrence ; les demandes de réparation pour le compte des consommateurs
(demandes de dommages et intérêts ou actions visant à éradiquer des pratiques anti-concurrentielles) ;
les appels de décisions des autorités de la concurrence ; la prépar ation d’« amicus briefs », dépôt
d’informations ou interprétation par un tiers qui n’est pas directement lié à l’affaire (Italie, Slovénie et
Espagne), et la possibilité de s’engager dans une affaire en cours (France, Danemark et Portugal).
L’étude montre que la participation ex ante des organisations de consommateurs peut avoir des
effets aussi positifs (si pas plus) que leur intervention ex post (plaintes officielles et actions en
justice). Cette particularité s’explique par les frais relativement plus faibles et le fardeau de la preuve
relativement allégé requis pour les soumissions pour consultation, lorsque les questions relèvent du
domaine public (par exemple : les implications d’une fusion prévue lorsque les autorités de la
concurrence en sont avisées), en comparaison avec les actions en justice. La participation ex post des
organisations de consommateurs est également importante. L’une des découvertes clés de cette étude,
en ce qui concerne les difficultés rencontrées par les organisations de consommateurs dans leur quête
d’informations sur les parts de marché pour le paracétamol et les cartouches d’encre, souligne
l’importance pour les organisations de consommateurs d’avoir accès à des informations pertinentes
pour être en mesure de défendre le bien-être des consommateurs dans les discussions relatives à des
infractions soupçonnées. En raison de leurs ressources et de leurs capacités d’investigation limitées ,
les organisations de consommateurs rencontrent généralement des difficultés dans l’obtention de
preuves suffisantes pour attester l’existence de pratiques anti-concurrentielles (telles que la conclusion
d’ententes sur les prix, la mise en œuvre d’autres pratiques restrictives et les abus de position
dominante) et leurs effets sur les consommateurs.
La participation ex ante des organisations de consommateurs dans des questions telles que le contrôle
des fusions ou l’octroi de dérogations s’agissant d’accords anti-concurrentiels peut contribuer , dans un
premier temps, à empêcher la formation de structures de marché anti-concurrentielles ou la mise en
place de pratiques restrictives. Une telle implication permet dès lors, dans un second temps, de réduire
le besoin de recourir à des demandes de réparation consécutives à des abus (ex post). L’implication
ex ante des organisations de consommateurs peut également contribuer à renforcer l’attention accordée
en droit de la concurrence, et par les autorités compétentes dans ce domaine, à l’importance de la prise
en compte du point de vue du consommateur dans le cadre de l’élaboration et de la mise en œuvre des
politiques dédiées à la concurrence.
Le rôle joué par le partenaire français dans la modification des règles qui régissent la tarification dans
le secteur du détail (Loi Galland) témoigne de la réussite que peuvent rencontrer les organisations de
consommateurs dans le cadre de procédures législatives.
Cependant, en dépit de l’efficacité potentielle d’un engagement ex ante, les recherches ont montré que
les organisations de consommateurs avaient tendance à agir principalement par le biais de dépôts de
plaintes (donc ex post). Ce choix peut être expliqué par les difficultés rencontrées pour répondre à des
demandes multiples en raison d’un manque de compétences et de ressources, par la brièveté des délais
33
fixés pour les réponses aux consultations ou encore par l’absence de structure officielle ou informelle
claire pour les engagements ex ante.
Un déséquilibre dans la représentation des groupes d’intérêts au sein de l’autorité en charge de la
concurrence peut donner lieu, de manière indirecte, à un parti pris dans la définition de ses priorités et
de ses actions. Au Danemark, par exemple, seul un membre du Conseil danois de la concurrence sur
dix-sept est nommé sur la base des recommandations des organisations de consommateurs, alors que
sept sont désignés par des organisations professionnelles. Le Conseil polonais des bonnes pratiques
économiques (organisme consultatif qui rend des avis), à l’inverse, est composé d’un nombre égal de
représentants des entreprises et des organisations de consommateurs (cinq dans chacun des cas sur un
total de quinze membres) et le reste des membres sont choisis pour leurs connaissances ou leurs
compétences.
Des incohérences existent entre les pays en ce qui concerne les relations entre les
autorités nationales en charge de la concurrence et les organisations de consommateurs
La nature des relations qui lient les autorités de la concurrence et les organisations de consommateurs
varie selon les pays. Dans de nombreux Etats membres (tels que Chypre, la République tchèque, le
Danemark, la France, l’Italie, la Lit uanie, les Pays-Bas, la Pologne, l’Espagne et le Royaume-Uni), ces
rapports sont institutionnalisés . Les dispositions prises dans ce domaine incluent : un protocole
d’accord entre les autorités de la concurrence et les organisations de consommateurs (République
tchèque et Lituanie) 4 ; la participation des organisations de consommateurs au conseil/comité
consultatif de l’autorité en charge de la concurrence (Danemark, France et Pologne) ; la participation à
des réunions régulières (Pays-Bas) ou à des consultations officielles (Espagne) ; la désignation d’un
officier de liaison national dédié à la représentation des consommateurs (Pays-Bas et Italie) ainsi que
le droit de soumettre des rapports (Italie et Malte) ou des témoignages d’expert (France).
Aucun lien officiel n’existe entre les autorités en charge de la concurrence et les organisations de
consommateurs à Malte, en Slovénie ou en Allemagne.
Les organisations de conso mmateurs doivent surmonter un certain nombre d’obstacles
pour pouvoir s’impliquer dans les problèmes de concurrence
En dépit des diverses voies de recours décrites plus haut, les organisations de consommateurs ne
s’impliquent pas toutes dans les problèmes de concurrence, pour cause de ressources limitées et/ou
d’accès limité aux informations (dans certains cas, elles ne disposent d’aucunes voies de droit). De
nombreuses organisations de consommateurs se concentrent ainsi sur la fourniture de conseils
jurid iques et la sensibilisation des consommateurs, et cherchent moins à s’impliquer dans le travail des
autorités de la concurrence ou dans les procédures judiciaires liées à des questions de concurrence.
Dans certains pays, l’action des organisations de cons ommateurs est directement contrariée par les
règles de procédure en vigueur. Parmi celles -ci, l’obligation pour les demandeurs :
•
•
d’obtenir le consentement de nombreux consommateurs à titre individuel, lorsque leur implication
est indispensable au dépôt de toute demande de dommages et intérêts (cf le modèle de l’« opt-in »
décrit plus haut).
d’attester d’un « préjudice direct » afin de justifier d’un intérêt légitime par rapport à une affaire
ou à une question. Une organisation de consommateurs peut ainsi se trouver dans l’impossibilité
de représenter les consommateurs au motif qu’elle n’a pas subi de pertes à titre personnel. En
4
GROUPE CONSULTATIF EUROPEEN DES CONSOMMATEURS (ECCG), Sous-groupe dédié à la
Concurrence, Groupe A, « Dialogue with Competition Agency » (15 novembre 2006) , rapport inédit dont un
exemplaire est conservé par l’auteur.
34
•
•
Slovénie, par exemple, l’organisation de consommateurs active dans le pays ne peut pas participer
aux procédures de l’autorité en charge de la concurrence ni intenter d’action en justice pour des
questions liées aux lois de la concurrence. Etant donné que les consommateurs peuvent hésiter à
intenter une action à titre individuel (en raison de la difficulté et des coûts potentiels), une telle
situation peut être synonyme d’absence de recours efficace. 5
de prouver qu’ils ont subi un préjudice financier « substantiel ». Cette condition constitue
également un obstacle en termes de procédure étant donné qu’il arrive que les consommateurs ne
subissent qu’un préjudice financier mineur à titre individuel alors que, pris es collectivement, les
pertes sont substantielles.
de répondre à des critères visant à garantir que les organismes qui prétendent représenter les
consommateurs jouissent effectivement d’une légitimité en la matière. En Allemagne, par
exemple, seuls les centres d’aide aux consommateurs et les organisations de consommateurs
financés par l’Etat sont considérés comme habilités à représenter les consommateurs dans le cadre
de procédures auprès de l’autorité de la concurrence (à condition également que leurs intérêts
soient grandement concernés ou susceptibles de l’être). Outre empêcher certaines organisations de
consommateurs allemandes de s’impliquer dans des problèmes de concurrence, ce type de réserve
entraverait par exemple également l’action de Which? au Royaume-Uni ou d’autres organisations
similaires (qui ne reçoivent pas de financement public) dans d’autres pays de l’UE .
Même lorsque les organisations de consommateurs sont considérées comme habilitées à représenter
les consommateurs, leur action peut être contrariée par des restrictions officielles (en termes de
procédure). Leur capacité d’action peut, par exemple, être limitée à des procédures visant à éradiquer
des pratiques anti-concurrentielles (tout recours en dommages et intérêts étant exclu, comme expliqué
plus haut) ou n’être habilitées à requérir des dommages et intérêts que si l’autorité en charge de la
concurrence a précédemment jugé qu’il y avait effectivement eu abus de marché.
Les organisations de consommateurs peuvent également rencontrer des difficultés dans le cadre de
demandes de dommages et intérêts collectives pour le compte de particuliers expressément nommés
(tel que requis en vertu du modèle de l’« opt-in »), étant donné qu’il est fort probable que les
consommateurs soient difficiles à rallier au mouvement. L’adoption d’un modèle de l’« opt-out »
(comme au Portugal et à Chypre), en vertu duquel les organisations de consommateurs sont en mesure
d’intenter des actions au nom de l’intérêt général des consommateurs sans que ces derniers ne doivent
personnellement s’engager, peut constituer la solution à ce problème.
Dans d’autres cas , les organisations de consommateurs ne se voient octroyer le droit d’intenter une
action en réparation qu’après avoir effectué « des tentatives suffisantes aux fins d’atteindre les
objectifs visés par ladite action par le biais d’un processus de consultation avec le défendeur » ou
seulement lorsque l’autorité en charge de la concurrence n’a pris aucune mesure (République tchèque).
L’action des organisations de consommateurs peut, par ailleurs, être entravée par des obstacles de
procédure lorsque les décisions prises par les autorités de la concurrence s’agissant de plaintes ne
peuvent faire l’objet d’un recours en révision judiciaire (par exemple au Danemark) ; ou lorsque les
organisations de consommateurs ne peuvent déposer une plainte que si elles étaient partie à la
procédure initiale ; ou encore lorsqu’un appel est interjeté en pr emier ressort auprès de l’autorité de la
concurrence, soit l’organe qui a initialement pris la décision contestée.
5
Il est peu vraisemblable que les consommateurs cherchent à obtenir réparation à titre individuel. En effet,
s’engager dans une telle procédure peut être jugé excessivement coûteux (en temps comme en argent) en
comparaison avec le préjudice mineur encouru par chaque consommateur individuellement, les consommateurs
ayant tendance à se concentrer sur leur activité productrice (ou leur revenu) et la légitimité des acquéreurs
indirects étant relativement incertaine dans les plaintes relatives à des violations des lois antitrust.
Orit Dayagi-Epstein, « Representation of Consumer Interest by Consumer Associations – Salvation for the
Masses? » in Competition Law Review , vol. 3, n° 2, 2007, p. 209, 211-212, 229, 234 et références associées.
35
La possibilité pour les demandeurs et autres tiers de contester la décision de l’autorité de la
concurrence de ne pas prendre en compte une plainte donnée dans le cadre d’une révision judiciaire est
très puissante, étant donné qu’elle garantit que l’autorité examinera plus attentivement sa décision,
sachant que celle-ci pourrait devoir être défendue devant les tribunaux. En outre, même lorsque les
organisations de consommateurs sont officiellement autorisées à faire appel des décisions des
autorités compétentes en matière de concurrence, une telle démarche peut être difficile à mettre en
œuvre si l’autorité de la concurrence n’est pas tenue de publier ses décisions mais seulement d’en
informer les parties concernées. Les organisations de consommateurs peuvent, dès lors, ne même pas
être au courant de la prise de telles décisions (par exemple, lorsqu’elles ne sont pas à l’origine de la
plainte initiale).
Les organisations de consommateurs ont tendance à disposer de pouvoirs limités en
vertu du droit de la concurrence par rapport à ceux dont elles disposent en vertu du
droit en matière de protection des consommateurs
Dans plusieurs Etats membres, il a été remédié à certains des obstacles auxquels se trouv aient
confrontées les organisations de consommateurs du point de vue du droit en matière de protection des
consommateurs mais pas en ce qui concerne le droit de la concurrence. Le Enterprise Act de 2002
permet, par exemple, à une organisation de consommateurs britannique de disposer de pouvoirs
coercitifs s’agissant de certains aspects de la protection des consommateurs, mais pas en ce qui
concerne les problèmes de concurrence. Le code de procédure civil polonais autorise les organisations
à faire valoir leur point de vue devant les tribunaux sous la forme de résolutions ou de dépositions
uniquement dans les affaires qui relèvent de la protection des consommateurs et non de la
concurrence. Le fait que les organisations de consommateurs jouissent de droits procéduraux plus
avantageux en vertu du droit en matière de protection des consommateurs peut être le signe qu’elles
bénéficient d’une plus grande reconnaissance (légitimité) dans leur domaine d’action « consacré ».
Les autorités en charge de la concurrence ont tendance à ne prendre en compte le
préjudice subi par le consommateur que lorsque le marché envisagé est directement
tourné vers le consommateur final
Les autorités en charge de la concurrence ne se concentrent généralement sur les intérêts des
consommateurs finals que lorsqu’une pratique particulière est sensée avoir des conséquences directes
pour ces derniers, par exemple dans le domaine des services publics et des télécommunications , y
compris la téléphonie mobile (par exemple au Danemark, à Chypre et en République tchèque), et sur
des marchés de détail spécifiques (notamment les détaillants de la branche alimentaire à Chypre et au
Danemark). Les dépôts de plaintes des organisations de consommateurs concernent, à juste titre,
majoritairement des cas dans lesquels des consommateurs lambda ont apparemment été victimes d’un
préjudice direct. Par exemple, en novembre 2005, trois opérateurs de téléphonie mobile français ont
été accusés et déclarés coupables d’avoir échangé des informations stratégiques dans le but de
stabiliser leurs parts de marché respectives entre 2000 et 2002 et de s’être entendus sur une hausse
simultanée de leurs prix de détail. Le Conseil de la concurrence français les a condamnés à une
amende totale de 543 millions d’euros. A la suite de cette condamnation, l’organisation française de
consommateurs UFC-Que Choisir a décidé d’intenter, en octobre 2006, des actions individuelles pour
le compte de consommateurs français. Dans les autres cas de figure, les autorités compétentes en
matière de concurrence se concentrent, en revanche, plutôt sur l’impact qu’une pratique peut avoir sur
les intérêts des clients intermédiaires et des acteurs concurrents du marché concerné.
Les organisations participantes ont généralement une bonne compréhension des
principaux problèmes de concurrence qui existent dans leur pays
36
Ces organisations gagneront à être mieux formées par rapport au concept du « préjudice » subi par le
consommateur et à son interprétation par les autorités de la concurrence, les tribunaux et la législation
au niveau national. Ceci n’est pas surprenant étant donné que ces questions sont de nature technique et
traitées par des lois qui font encore l’objet de très vives discussions parmi les experts.
Sensibiliser et mieux informer la population
Dans le cadre des recherches menées pour le projet, les organisations participantes se sont penchées
sur la question de la sensibilisation du public au droit de la concurrence et aux affaires liées et ont
tenté de l’évaluer sous plusieurs aspects. Elles ne se sont pas livrées à de nouvelles études de terrain
mais ont examiné leurs propres observations, les informations véhiculées par la presse et les analyses
des comportements des consommateurs (notés sur une échelle de 1 à 5).
Une couverture médiatique de ces questions a été notée dans l’ensemble des pays. Elle a, toutefois, été
jugée la plus forte en France, à Chypre, en Lituanie, en Slovénie et au Portugal ; et la plus faible en
République tchèque, au Danemark, en Allemagne, à Malte et en Pologne. Les cas de soupçons
d’« arnaque » au consommateur concernant des produits ou des services de grande consommation
reçoivent généralement la plus grande attention (kits de supporters et billets de match de football,
fournisseurs de gaz, tours opérateurs, téléphonie mobile, vente au détail, taxis et dentistes, par
exemple). La presse s’intéresse principalement à la révélation et au dénouement des affaires ainsi
qu’aux scandales impliquant des industries ou des acteurs clés sur la scène nationale. Les médias
généralistes mettent le plus souvent l’accent sur les questions de prix, les affaires complexes et les
analyses juridiques restant souvent l’apanage de la presse économique et spécialisée. Ce phénomène
peut constituer une entrave à la prise de conscience des consommateurs. En France, par exemple, les
accords anti-concurrentiels conclus entre les banques n’ont été que peu couverts par les médias alors
qu’ils auraient pu avoir pour effet de limiter la disponibilité des crédits aux consommateurs.
Les participants ont noté que les prises de position des médias n’appuyaient pas toujours les thèses des
organisations de consommateurs.
Les organisations participantes de huit Etats membres ont fait état d’une prise de conscience
satisfaisante des problèmes liés à la concurrence (évaluée entre 4 et 5 sur une échelle de 1 à 5), alors
que dans d’autres pays la prise de conscience restait relativement limitée (entre 1 et 2).
Les consommateurs étaient, en règle générale, moins sensibilisés à ces questions dans les nouveaux
Etats membres que dans les Etats membres plus anciens . De manière tout à fait logique, il est apparu
que les affaires de concurrence étaient généralement mieux connues du public que les principes et le
droit de la concurrence mais aucun lien significatif n’a été noté entre ce phénomène et l’ampleur de la
couverture médiatique accordée à ces questions.
Cet état des lieux illustre à quel point il est important pour les organisations de consommateurs de
rechercher, cibler et gérer la couverture médiatique des problèmes et affaires de concurrence. Le
soutien et la prise de conscience du public sont des facteurs essentiels dans leur travail pour
l’information des consommateurs quant à leurs actions et la sensibilisation de ces derniers au poids de
la concurrence dans leur vie au quotidien.
37
CONCLUSIONS
Cadre juridique et institutionnel
Le cadre juridique et institutionnel pour la promotion de la concurrence et l’éradication des pratiques
restrictives devrait encourager l’implication des consommateurs dans la définition des principes
directeurs, la détection des abus sur le marché et la mise en place de mesures rectificatives ou
d’indemnisation dans les cas où des abus sont effectivement décelés.
Les recherches menées par les organisations de consommateurs dans quatorze pays de l’UE dans le
cadre du projet ont mis en évidence d’importantes différences au niveau du droit de la concurrence ,
qui influencent directement et limitent la marge de manœuvre des organisations de consommateurs et
des consommateurs à titre individuel. Les gouvernements et les autorités nationales de la concurrence
devraient reconnaître l’influence positive que l’action des consommateurs peut avoir sur la promotion
de la concurrence et, le cas échéant, modifier les lois, les réglementations et les procédures afin de
faire disparaître les entraves à leur participation.
Les structures institutionnelles des organismes de protection des consommateurs et de défense des
lois de la concurrence varient également d’un pays à l’autre, ce qui influence la manière dont est
perçu l’intérêt des consommateurs. Une solution à ce problème pourrait être l’adoption d’une approche
unifiée en matière de protection des consommateurs et de concurrence. Simplifier les responsabilités
d’un point de vue exécutif, en regroupant les autorités compétentes, permettrait de réduire la charge
qui pèse sur les organisations de consommateurs dont l’objectif est de soutenir et d’encourager leur
action. Les bénéf ices retirés de l’adoption d’une approche intégrée en matière de concurrence et de
protection des consommateurs ont été reconnus dans les huit Etats membres sur quatorze dans lesquels
une seule et même autorité assume les deux fonctions.
Il apparaît, au regard des conclusions de l’étude relative à la participation des organisations de
consommateurs aux soumissions de rapports, aux consultations et aux procédures législatives, qu’une
implication ex ante est plus porteuse que ex post (dépôt de plaintes et ouverture de procédures
judiciaires ). Ce phénomène s’explique par les frais moindres et le fardeau de la preuve allégé que
requièrent les procédures de consultation par rapport aux procédures judiciaires. S’agissant des
procédures ex post, les organisations de consommateurs rencontrent également des difficultés pour
obtenir des preuves dans les cas d’atteintes à la concurrence par des pratiques restrictives et des abus
de position dominante par exemple. Elles ont donc besoin d’accéder plus facilement aux informations
pertinentes pour être en mesure de s’impliquer pleinement.
Le manque de recours collectifs induit une plus grande dépendance des consommateurs vis-à-vis des
activités des autorités en charge de la concurrence. Les mécanismes de contrôle public ne peuvent se
substituer aux initiatives privées, les contrôles privés et publics poursuivant souvent des objectifs
différents. Le contrôle public s’intéresse davantage à la suppression des obstacles à la concurrence et
vise donc principalement à mettre fin à des infractions, à trouver des solutions structurelles ou à
prendre des sanctions à l’égard des contrevenants. Le contrôle privé, en revanche, se concentre sur la
protection des droits de propriété des consommateurs lésés par des comportements anti-concurrentiels
et s’appuie sur des recours fondés sur les branches du droit privé (par exemple, le recours en
responsabilité délictuelle ou les actions en restitution). L’absence de recours privés collectifs peut
donc nuire à la protection des intérêts des consommateurs, en particulier lorsqu’il est peu probable que
les consommateurs soient en mesure ou désireux de demander réparation à titre individuel.
Des recommandations spécifiques sont faites dans le but d’apporter des améliorations à ce niveau à
l’échelle nationale et de l’UE. Un soutien pratique aux organisations de consommateurs, qui manquent
pour la plupart grandement de ressources pour s’atteler aux problèmes de concurrence d’intérêt
général, devrait également être envisagé.
38
Les marchés spécifiques é tudiés
Les études consacrées à la disponibilité et au x prix de trois produits de consommation dans les
quatorze pays envisagés ont mis en lumière l’existence d’obstacles à la concurrence au niveau des
réglementations. Elles ont également permis de soulign er à quel point il est essentiel de mieux
informer et conseiller les consommateurs afin de les encourager à faire preuve d’initiative dans leur
recherche du meilleur rapport qualité-prix (et donc leur permettre de choisir leurs produits en toute
connaissance de cause) , et de leur en donner les moyens .
Paracétamol
Le paracétamol générique est, en règle générale, beaucoup moins cher que les produits de marque tels
que Panadol. Dans la plupart des pays, les médicaments génériques sont toutefois souvent méconnus
des consommateurs et leurs ventes dès lors généralement faibles .
Les recherches menées nous conduisent à nous poser deux questions essentielles :
- premièrement, à quel point la nécessité d’adopter une politique européenne harmonisée pour la vente
de paracétamol est-elle forte ?
- et, deuxièmement, si la nécessité d’une telle harmonisation est établie, quels facteurs faut-il prendre
en compte dans le cadre de ce processus afin de garantir que les droits des consommateurs sont
respectés au mieux ?
Les recherches ont montré qu’aux Pays-Bas, où le paracétamol générique est vendu librement et où les
consommateurs sont conscients de son existence, ce dernier est plus populaire que ses équivalents de
marque. Cependant, sur ce marché, d’autres facteurs (tels que la protection des consommateurs,
l’accès à des informations indépendantes, le prix ou encore la disponibilité) doivent être envisagés et
évalués dans le cadre du débat pour savoir si une harmonisation au niveau de la vente de paracétamol à
l’échelle de l’UE est souhaitable ou même possible. Il est essentiel que les organisations de
consommateurs soient impliquées dans ce débat, en leur qualité d’experts et de représentants des
consommateurs, et que toutes les parties prenantes légitimes, et pas seulement celles qui sont
directement intéressées (telles que les pharmaciens ou les sociétés de médicaments), puissent prendre
part au débat au même titre.
Cartouches d’encre pour imprimantes
Des solutions alternatives aux cartouches proposées par les fabricants d’imprimantes eux-mêmes sont
de plus en plus souvent disponibles et, la plupart du temps, beaucoup moins chères. Le marché semble
donc ouvertement concurrentiel. Ces autres cartouches sont, pourtant, peu utilisées et des recherches
montrent qu’un grand nombre de consommateurs ne considèrent pas les produits de ces marques
concurrentes ou les produits génériques comme les équivalents parfaits de ceux proposés par les
fabricants d’imprimantes.
Les fabricants d’imprimantes peuvent être tentés de limiter la concurrence sur leur « marché
d’après-vente » des cartouches d’encre en recourant à des puces électroniques visant à empêcher la
copie ou la refabrication (entrave directe à la concurrence) et en exploitant des conditions de garantie
qui cherchent à dissuader l’utilisateur de se tourner vers d’autres cartouches. Les consommateurs ne
disposent, par ailleurs, pas de comparaisons objectives et fiables en termes de rapport qualité-prix, les
coûts restant difficiles à évaluer du point de vue de la consommation et de la qualité d’impression.
Essence
Les prix de l’essence varient moins que ceux du paracétamol ou de l’encre pour imprimantes sur les
marchés nationaux parce qu’une proportion élevée du prix à la pompe est déterminée par les taxes.
Lorsque celles -ci affic hent des différences importantes d’un pays à un autre, un phénomène de
commerce transfrontalier est alors observé.
39
La vente d’essence par l’intermédiaire des supermarchés et des hypermarchés semble avoir un impact
positif sur la concurrence au niveau local. Dans de nombreux pays, les prix relevés dans les environs
immédiats d’un supermarché étaient généralement plus bas.
Les prix les plus élevés, à l’inverse, sont souvent pratiqués sur les autoroutes. Ce phénomène
peut logiquement être expliqué par le fait que , une fois sur l’autoroute , il n’est pas pratique
pour le conducteur de rechercher une alternative aux stations-service directement disponibles ,
de telle sorte que les automobilistes représentent alors un marché « semi-captif ».
40
RECOMMANDATIONS
Pour améliorer l’environnement concurrentiel :
Les gouvernements et les autorités nationales en charge de la concurrence
devraient :
Offrir aux organisations de consommateurs les moyens de s’impliquer davantage.
•
Reconnaître officiellement les organisation s représentatives des consommateurs en tant
que parties prenantes légitimes (c’est-à-dire jouissant d’un « intérêt légitime ») dans le cadre
des procédures auprès des autorités de la concurrence et dans le système judiciaire. Les
organisations de consommateurs devraient être impliquées dans la définition des critères
ouvrant droit à cette reconnaissance.
•
Mettre en place des voies de recours collectif efficaces, telles que la possibilité de mener des
actions collectives isolées ou faisant suite à une infraction. Initier une action collective ne
devrait pas requérir la participation directe d’un grand groupe de consommateurs à titre
individuel. Le modèle de l’« opt-out » devrait ainsi être adopté. Les recours collectifs ne
devraient pas être limités aux demandes d’indemnisation après qu’une infraction ait eu lieu
mais inclure également les actions visant à mettre un terme à des infractions en cours (mesure
de redressement par voie d’injonction).
•
Garantir que les organisations de consommateurs peuvent faire appel des décisions prises par
les autorités en charge de la concurrence.
•
Garantir que les organisations de consommateurs jouent un rôle important et significatif au
stade ex ante, dans le cadre de procédures législatives et de consultation.
•
Mettre en place un mécanisme de « super-plainte », comparable à celui prévu par
l’Enterprise Act britannique de 2002, donnant à des organisations de consommateurs
désignées le droit de déposer des plaintes officielles concernant des caractéristiques ou des
pratiques préjudiciables d’ordre général et des infractions présumées de nature spécifique aux
lois de la concurrence. Ces organisations de consommateurs pourraient ainsi jouer un rôle sur
le plan légal dans la détermination des questions traitées par les autorités de la concurrence si,
comme au Royaume-Uni, celles-ci sont tenues de répondre à une plainte dans un délai
prédéfini.
•
S’engager à soutenir activement la coopération entre les organismes de contrôle de la
concurrence et de protection des consommateurs, par exemple en créant des ressources
d’informations communes en ce qui concerne les comportements des consommateurs et les
plaintes déposées par ces derniers.
•
Renforcer l’engagement institutionnel à garantir que les points de vue des consommateurs
sont pris en compte. Ces mécanismes devraient inclure des accords formels (par exemple des
protocoles d’accord) avec les organisations de consommateurs, spécifiant les attentes de
chacune des parties, et la désignation au sein de l’autorité en charge de la concurrence d’un
officier de liaison dédié à la représentation des cons ommateurs (disposant des ressources
appropriées), pour servir d’interlocuteur unique aux consommateurs et aux organisations de
consommateurs.
41
Supprimer les obstacles à une implication efficace des organisations de
consommateurs.
•
Garantir que les procédures de consultation, d’appel et autres procédures laissent
suffisamment de temps aux organisations de consommateurs pour agir en regard des
ressources limitées à leur disposition.
•
Permettre aux organisations de consommateurs de recevoir des financements pour leurs
activités dans le domaine de la concurrence, par exemple en touchant des amendes versées à la
suite d’infractions aux lois de la concurrence, en se voyant accorder des dommages et intérêts
à titre personnel ou en exploitant des procédés juridiques tels que l’aide juridique et les
honoraires conditionnels.
•
Instaurer des mécanismes visant à améliorer l’accès des organisations de consommateurs aux
informations commerciales (accès pour l’heure limité pour des raisons de confidentialité
commerciale ou en raison du coût d’acquisition élevé des études de marché commerciales).
Donner toute leur place aux intérêts des utilisateurs finals, à savoir les
consommateurs lambda, dans l’analyse concurrentielle et les affaires de
concurrence .
•
Garantir que le droit de la concurrence et le cadre dans lequel sont réalisées les recherches
font spécifiquement référence à l’impact sur la partie « demande » du marché en général, et
sur le consommateur final en particulier , afin d’éviter un parti pris en faveur de la partie
« offre » ou des clients intermédiaires.
Soutenir et encourager les actions visant à sensibiliser le public aux problèmes de
concurrence , à la contribution personnelle que les consommateurs peuvent
apporter par le choix des produits qu’ils achètent et à leurs droits lorsqu’ils sont
victimes de pratiques restrictives.
•
Mettre en place des projets communs avec les organisations de consommateurs pour la
formation et la sensibilisation des consommateurs .
•
Aider les médias à mieux comprendre les principes qui régissent la concurrence ainsi que les
affaires de concurrence, et les pousser à s’y intéresser.
La Commission européenne devrait :
Encourage r les Etats membres à reconnaître les « intérêts légitimes » des
organisations de consommateurs dans la réglementation de la concurrence et à
adopter des mesures nationales en accord avec les recommandations formulées
ci-dessus.
Adopte r des mesures similaires en ce qui concerne la réglementation de la
concurrence à l’échelle de l’Union européenne.
•
Mettre en place des voies de recours collectif et faire disparaître les obstacles à une
participation efficace des consommateurs dans les procédures judiciaires .
•
Mettre en place un mécanisme de « super-plainte ».
42
•
Soutenir la coopération entre les organismes européens de gestion de la concurrence et de la
protection des consommateurs, par exemple en créant des ressources d’informations
communes en ce qui concerne les comportements des consommateurs et les plaintes déposées
par ces derniers.
•
Donner aux organisations de consommateurs un rôle formel dans le développement de la
politique de la concurrence, par exemple au moyen de procédures de consultation
transparentes .
•
Définir et allouer des ressources dans les domaines de la concurrence et de la protection des
consommateurs aux officiers de liaison dédiés à la représentation des consommateurs (e t
intégrer pleinement ces fonctions dans le cadre de l’élaboration des politiques officielles).
•
Encourager et soutenir, par une aide financière, les programmes nationaux d’information et de
formation des consommateurs, pour promouvoir une meilleure compréhension des problèmes
liés à la concurrence et une sensibilisation à ces questions.
•
Encourager et soutenir la mise en commun des informations et la collaboration en matière de
recherche entre les organisations de consommateurs en ce qui concerne les prix, la
disponibilité des produits, les plaintes des consommateurs et d’autres facteurs liés à la gestion
de marchés concurrentiels et transparents.
Les o rganisations de consommateurs devraient :
Entretenir et enrichir leur compréhension et leurs compétences techniques
s’agissant du droit de la concurrence en général ainsi que des principes et de
l’interprétation de la notion de préjudice porté au consommateur en particulier.
Mettre au point des stratégies médias afin de sensibiliser les consommateurs à
l’existence et à la nature des règles de la concurrence (et à leurs implications dans
leurs achats au quotidien) et afin d’encourager les autorités en charge de la
concurrence à agir dans l’intérêt des consommateurs.
Nouer des relations formelles et informelles constructives avec les autorités en
charge de la concurrence, en mettant l’accent sur les avantages mutuellement
retirés d’une telle coopération (comme s’associer dans le cadre de campagnes de
formation des consommateurs ou de promotion de la concurrence, par exemple).
Facili te r e t encourager l’exercice par les consommateurs de leur droit à choisir en
connaissance de ca use quels produits acheter, et les aiguiller vers de meilleurs
fournisseurs .
Pour améliorer les marchés spécifiques étudiés
Paracétamol
Les gouvernements et les autorités en charge de la concurrence devraient reconsidérer la
pertinence, et les conséqu ences, des restrictions concernant la vente de paracétamol (et des autres
médicaments délivrés sans ordonnance), en prenant bien en compte les avis des organisations de
consommateurs et des autres parties prenantes.
43
Les organisations de consommateurs devraient encourager l’utilisation du paracétamol générique
et des équivalents génériques des autres médicaments délivrés sans ordonnance, en expliquant aux
consommateurs (par l’intermédiaire des médias et des autres moyens à leur disposition) qu’il s’agit des
équivalents directs des produits de marque, préparés à partir de formules internationalement reconnues
dans le respect des normes de qualité applicables.
Cartouches d’encre pour imprimantes
Les organisations de consommateurs devraient poursuivre leurs comparaisons et leurs tests réguliers
des cartouches et chercher à diffuser le plus largement possible les résultats obtenus .
Les gouvernements et les autorités en charge de la concurrence et de la protection des
consommateurs devraient encourager les fabricants de cartouches à fournir des informations
comparatives sur leurs emballages ou dans leurs publicités, déterminées selon des méthodes
d’évaluation internationalement reconnues (c’est-à-dire formulées par l’organisation internationale de
normalisation ISO). Si les fabricants refusent de se plier volontairement à cette exigence, elle devrait
être rendue obligatoire au niveau national et/ou de l’UE , en vertu des précédents créés, par exemple,
par les étiquettes-énergie, l’étiquetage nutritionnel, les données de consommation de carburant des
automobiles et les taux d’intérêt réels.
Essence
Les gouvernements et les autorités en charge de la concurrence devraient contrôler le marché de
l’essence de près, étant donné que, dans la majorité des pays, la distribution est dominée par un petit
nombre de grandes sociétés. Ils devraient également examiner sur quelle base les licences sont
octroyées pour les stations -service d’autoroute et la liberté dont jouissent les fournisseurs d’y pratiquer
des prix élevés.
Les gouvernements, les autorités en charge de la concurrence et les organisations de
consommateurs devraient soutenir et faire connaître de nouvelles sources d’informations pour les
consommateurs en ce qui concerne les prix de l’essence, telles que les sites I nternet proposant des
listes de prix station par station.
44
ANNEXE I
Participants au projet
Allemagne
Chypre
Danemark
Espagne
France
Grèce
Italie
Lituanie
Malte
Pays-Bas
Pologne
Portugal
République tchèque
Royaume-Uni
Royaume-Uni
Royaume-Uni
Slovénie
Verbraucherzentrale Bundesverband (VZBV - Fédération des organisations de
consommateurs allemandes)
Kypriakos
Syndesmos
Katanaloton (Association
chypriote
de
consommateurs)
Forbrugerrådet (Conseil danois de la consommation)
Mag Estudios De Consumo, S.L. (Centre d’étude de la consommation Mag)
Consommation, logement et cadre de vie (CLCV)
Nouvel Institut des consommateurs INKA
Centro Tecnico Regionale Di Ricerca Sul Consumo Europeo (CTRRCE Centre technique régional pour l’étude de la consommation européenne)
Fédération nationale lituanienne des consommateurs
Ghaqda Tal-Konsumaturi (Association de consommateurs)
Consumentenbond (Association néerlandaise de consommateurs)
(participant national et expert du projet en méthodologie de recherche)
Stowarzyszenie Konsumentow Polskich, Skp (Association
des
consommateurs polonais)
Associaçáo Portugesa Para A Defesa Do Consumidor (DECO - Association
portugaise pour la protection des consommateurs)
Sdruzeni Obrany Spotrebitelu Ceske Republiky (SOS - Association de
défense des consommateurs de la République tchèque)
Which? (Organisation de consommateurs)
(experts du projet en analyse économique)
The British Institute of International and Comparative Law (BIICL - Institut
britannique de droit international et de droit comparé)
(experts du projet en droit de la concurrence)
Kate Scribbens
(expert du projet en méthodologie de recherche)
Orit Dayagi-Epstein
(expert du projet en ce qui concerne l’implication des consommateurs dans la
politique de la concurrence)
MIPOR – Institut international d’étude de la consommation
45
ANNEXE II
Prix de l’essence relevés dans les 14 pays participant à l’étude (en euros par litre
de sans plomb 95 RON) 6
Cyprus petrol prices
1,40
1,20
urban area 1
1,00
urban area 2
suburban area 1
euros
0,80
suburban area 2
0,60
rural area 1
rural area 2
0,40
0,20
0,00
1
location
Czech petrol prices
1,40
1,20
Urban area 1
Urban area 2
1,00
Suburban area 1
Suburban area 2
euros
0,80
Rural area 1
0,60
Rural area 2
Motorway
0,40
Border area
0,20
0,00
1
location
6
Les organisations avaient pour objectif de relever cinq prix pour chaque zone envisagée mais ce chiffre n’a pas
pu être atteint en raison du nombre trop restreint de stations-service. Les organisations ont donc, à chaque fois,
relevé le plus grand nombre de prix possible.
46
Denmark petrol prices
1.40
1.20
Urban area 1
1.00
Urban area 2
Suburban area 1
0.80
Suburban area 2
0.60
Motorway
Border area
0.40
0.20
0.00
1
location
euros
France petrol prices
1.40
urban area 1
1.20
urban area 2
1.00
suburban area 1
0.80
suburban area 2
0.60
rural area 1
0.40
rural area 2
0.20
motorway
0.00
1
location
47
Germany petrol prices
1.40
1.20
Urban area 1
1.00
Urban area 2
Suburban area 1
0.80
Suburban area 2
Rural area 1
0.60
Rural area 2
Motorway
0.40
Border area
0.20
0.00
1
location
Greece petrol prices
1.40
1.20
Urban area 1
1.00
Urban area 2
Suburban area 1
0.80
Suburban area 2
Rural area 1
0.60
Rural area 2
0.40
Motorway
0.20
0.00
1
location
48
Italy petrol prices
1.40
1.20
Urban area 1
1.00
Urban area 2
Suburban area 1
0.80
Suburban area 2
Rural area 1
0.60
Rural area 2
Motorway
0.40
Border area
0.20
0.00
1
location
Lithuania petrol prices
1.40
1.20
Urban area 1
1.00
Urban area 2
Suburban area 1
Suburban area 2
0.80
Rural area 1
Rural area 2
0.60
Motorway
Border area
0.40
0.20
0.00
1
location
49
Malta petrol prices
1.40
1.20
Urban area 1
1.00
Urban area 2
Suburban area 1
0.80
Suburban area 2
0.60
Rural area 1
Rural area 2
0.40
0.20
0.00
1
location
Netherlands petrol prices
1.40
1.20
Urban area 1
1.00
Urban area 2
Suburban area 1
0.80
Suburban area 2
Rural area 1
0.60
Rural area 2
Motorway
0.40
Border area
0.20
0.00
1
location
50
Poland petrol prices
1.40
1.20
Urban area 1
Urban area 2
1.00
Suburban area 1
Suburban area 2
0.80
Rural area 1
Rural area 2
0.60
Motorway
Border area
0.40
0.20
0.00
1
location
Portugal petrol prices
1,40
1,20
Urban area 1
Urban area 2
1,00
Suburban area 1
Suburban area 2
0,80
Rural area 1
0,60
Rural area 2
Motorway
0,40
Border area
0,20
0,00
1
location
51
Slovenia petrol prices
1,40
1,20
Urban area 1
Urban area 2
1,00
Suburban area 1
0,80
euros
Suburban area 2
Rural area 1
0,60
Rural area 2
0,40
Motorway
0,20
0,00
1
location
Spain petrol prices
1,40
1,20
Urban area 1
Urban area 2
1,00
Suburban area 1
Suburban area 2
euros
0,80
Rural area 1
0,60
Rural area 2
Motorway
0,40
Border area
0,20
0,00
1
location
52