Association Française des Opérateurs de Réseaux et

Contribution de l’AFORST à la consultation publique de l’ORECE relative
au nouveau remède de séparation fonctionnelle
Le 19 novembre 2010 à Paris
L’AFORST souhaite remercier l’Organe des régulateurs européens des communications
électroniques (ORECE) de lui offrir la possibilité de se prononcer sur son projet d’orientations
sur la séparation fonctionnelle consacrée aux articles 13a et 13b de la directive « accès » révisée du
25 novembre 20091.
L’AFORST se joint à la contribution de l’ECTA et laisse le soin à ses membres de commenter en
leur nom propre le document objet de la présente consultation. Notre Association souhaite
toutefois porter à l’attention de l’ORECE les remarques en prévision de l’adoption d’un
document final. L’AFORST souhaiterait revenir sur les dysfonctionnements persistants observés
sur le marché français et qui pourraient justifier l’imposition d’une séparation fonctionnelle, y
compris sur ce marché perçu comme concurrentiel.
Imposée en dernier ressort et à titre exceptionnel par le régulateur national lorsque « les obligations
appropriées imposées en vertu des articles 9 à 13 n’ont pas permis d’assurer une concurrence effective et que
d’importants problèmes de concurrence et/ou défaillances du marché persistent en ce qui concerne la fourniture en
gros de certains marchés de produits d’accès », l’obligation de séparation fonctionnelle peut constituer
un outil de dissuasion et une incitation efficace au comportement vertueux de l’opérateur
historique mais aussi et surtout une mise en œuvre effective du principe de non discrimination
concernant les goulets d’étranglement durable.
Ainsi, contrairement au leitmotiv des opérateurs historiques, la séparation fonctionnelle n’est pas
une mesure de « sur » régulation mais un moyen de garantir une mise en œuvre réellement
effective et simplifiée du principe de non discrimination en permettant de garantir l’équivalence
d’accès au bénéfice des opérateurs alternatifs. Elle est alors un outil de dérégulation progressive
permettant de cibler les goulets d’étranglement durables, d’optimiser l’investissement et de
stimuler l’innovation.
Plus de dix ans après l'ouverture du marché des télécoms à la concurrence, l’opérateur historique
français conserve toujours un quasi monopole sur l'accès qui lui assure une puissance d’action
unique via des rentes significatives liées à l'abonnement téléphoniques et à ses produits de gros.
Plusieurs éléments permettent de se prononcer en faveur de la séparation fonctionnelle de France
Télécom, seul remède à même d’assurer une mise en œuvre effective du principe de non
discrimination toujours insuffisamment garanti en France.
Directive 2009/140/CE du 25 novembre 2009 modifiant les directives 2002/21/CE relative à un cadre
réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques, 2002/19/CE relative à l’accès
aux réseaux de communications électroniques et aux ressources associées, ainsi qu’à leur interconnexion, et
2002/20/CE relative à l’autorisation des réseaux et services de communications électroniques.
1
En effet, outre les dernières réflexions du Président de l’Autorité de la Concurrence devant le
Club Parlementaire du Numérique2, l’AFORST constate et rapporte périodiquement :
I. 12 ans après la libéralisation, un marché français qui reste très largement dominé par France
Telecom
II. les dysfonctionnements et insuffisances de l’obligation de séparation comptable3;
III. Seule la séparation fonctionnelle peut garantir une réelle non discrimination opérationnelle ;
I/ 12 ans après la libéralisation, le marché français reste très largement
dominé par France Télécom
Le marché français de détail est souvent perçu comme parmi les plus concurrentiels d’Europe.
S’il est vrai que le marché du haut débit a été fortement dynamisé par le dégroupage et les
investissements massifs des acteurs alternatifs, il n’en reste pas moins utile de prendre une
photographie plus large du marché des télécoms dans son ensemble.
En effet, la position toujours de quasi-monopole de France Télécom sur les marchés de l’accès et
de la téléphonie fixe n’est pas sans conséquence. Malgré des tarifs d’abonnement parmi les plus
chers d’Europe selon les derniers rapports d’implémentation du cadre communautaire, FT
conserve 90% de la valeur du marché de la téléphonie fixe, marché supérieur à celui de l’ADSL
en valeur (7Mds contre 4 à 5 seulement). Qui plus est les sommes versées par les opérateurs
alternatifs au titre de l’accès au réseau de l’ancien monopole permettent à France Télécom de
capter une grande partie de la valeur du marché de l’ADSL.
Cette situation explique que France Télécom conserve un chiffre d’affaires quatre fois supérieur
au chiffre d’affaires cumulé de tous les opérateurs alternatifs. Ces derniers investissent pourtant
proportionnellement plus que l’opérateur historique : 47% des investissements du marché sont
faits par les opérateurs alternatifs qui n’ont cependant en partage que 23% de l’EBITDA.
Bruno Lasserre, Président de l’Autorité de la Concurrence, cité par EuroTMT : « il ne faut pas se l'interdire si [la
séparation fonctionnelle entre réseaux et services] s'avère être le seul instrument à même de garantir une concurrence effective ».
3 Décision 06-1007 de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes en date du 7
décembre 2006 portant sur les obligations de comptabilisation des coûts et de séparation comptable imposées à
France Télécom
2
Part de l'EBITDA et des Capex des opérateurs alternatifs
50%
45%
% Capex
40%
% EBITDA
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
2007
2008
2009
Source : IDATE
II/ les dysfonctionnements et insuffisances de l’obligation de séparation
comptable
Prévue à l’article 11 de la directive accès, la séparation comptable a été intégrée à l’article L.38 I 5
du CPCE qui contient les obligations de séparation comptable et de comptabilisation des coûts
dans les termes suivants : « Isoler sur le plan comptable certaines activités en matière d’interconnexion ou
d’accès, ou tenir une comptabilisation des services et activités qui permette de vérifier le respect des obligations
imposées au titre du présent article […] ». Les obligations comptables doivent ainsi permettre de
vérifier en particulier le respect de l’obligation de non discrimination dans la fourniture de
prestations d’interconnexion ou d’accès, et des obligations de ne pas pratiquer des tarifs excessifs
ou d’éviction et de pratiquer des tarifs reflétant les coûts. Dans ce contexte, et à la lecture des
comptes séparés 2006, 2007 et 2008, l’AFORST a mis en évidence un certain nombre de
dysfonctionnements. A titre d’illustration, nous pouvons citer notamment les points suivants :




les comptes ne correspondent pas à ceux d’une entreprise séparée ;
les comptes ne permettent pas une comparaison pluri annuelle ;
les chiffres conduisent à s’interroger sur les méthodes économiques
réglementaires actuelles ;
les comptes ne permettent pas de s’assurer de l’absence de discrimination ;
Le premier constat fait par les opérateurs alternatifs français est que les comptes séparés
témoignent de la non orientation de certains tarifs vers les coûts.
Les tarifs de gros de France Telecom sont déterminés sur la base d’une prévision de ses coûts
pour les années à venir. Pour diverses raisons, ces coûts prévisionnels différent des coûts réels
constatés ex post tels qu’ils sont connus en vertu de l’obligation de publication des comptes
séparés.
Ainsi, l’étude de ces comptes a montré qu’en 2006, 2007 et 2008 l’opérateur historique a dégagé
un surplus annuel d’environ 400 millions d’euros par an par rapport à ses comptes prévisionnels
vis-à-vis des opérateurs alternatifs.
Au-delà de ces surmarges constatées, le régulateur n’a prévu aucun mécanisme correctif
permettant de réparer les préjudices subis. Cet écart conséquent et constant, qui n’a pas été
corrigé ex post, représente un avantage indu pour l’opérateur dominant et un facteur sérieux de
distorsion de la concurrence.
L’AFORST a donc saisi le régulateur français d’une demande de compensation pour ce trop
perçu par France Télécom. Dans une décision du 17 juin 2009, l’ARCEP a constaté des écarts
significatifs entre les coûts prévisionnels utilisés pour fonder les décisions tarifaires passées et les
coûts réels pour 2006 et 2007 tels qu’ils peuvent être mesurés grâce à la séparation comptable.
L’Autorité a estimé n’avoir cependant à sa disposition aucun mécanisme de compensation avec
effet rétroactif. Seule correction, pour 2009, France Telecom a proposé de nouveaux tarifs, en
faisant par exemple passer les frais mensuels de dégroupage de la paire de cuivre de 9,29 € par
mois à 9 €. Mais, outre que cette baisse se fonde encore sur des prévisions de coûts pour 2009
dont l’expérience montre le risque de surévaluation, l’opérateur dominant ne propose nullement
de compenser le trop perçu des années antérieures. Ce trop perçu s’élève à 392 M€ pour 2006,
508 M€ pour 2007 et 383 M€ pour 2008.
Pour assurer une concurrence équitable entre les opérateurs il apparaît évidemment nécessaire de
corriger a posteriori de tels écarts, et ceci quel qu’en soit le sens. Dans le secteur de l’énergie où
un problème semblable s’est posé, la Commission française de Régulation de l’Énergie (CRE) a
estimé nécessaire « de mettre en place un mécanisme permettant de mesurer, pour des postes
préalablement identifiés, les écarts entre les charges et produits réels et les charges et produits sur
la base desquels ses propositions tarifaires sont fondées ». Elle a créé à cette fin un « compte de
régularisation des charges et des produits » (CRCP) dans lequel sont placés « tout ou partie des
trop-perçus et, le cas échéant, tout ou partie des manques à gagner d’un gestionnaire de réseaux
publics. Selon que le solde de ce compte est positif ou négatif, son apurement s’effectue par des
diminutions ou des augmentations des charges à recouvrer par les tarifs d’utilisation des réseaux
publics d’électricité au cours des années suivantes » (cf. exposé des motifs de la proposition
tarifaire de la Commission de régulation de l'énergie pour l'utilisation des réseaux publics de
transport et de distribution d'électricité du 29 juillet 2005).
L’expérience de ces dernières années montre tout l’intérêt qu’il y aurait à envisager un mécanisme
analogue pour les tarifs de gros des communications électroniques dans la mesure où ils sont
régulés. Ce mécanisme permettrait d’assurer une concurrence équitable entre les opérateurs La
situation présente apparaît en effet contraire à l’esprit du nouveau paquet télécom qui vise à
préserver la concurrence et à stimuler le choix des consommateurs grâce à la prévisibilité et à la
cohérence règlementaire.
Si l’introduction d’un CRCP et la transposition en droit français des nouveaux pouvoirs de
sanction conférés à l’ARCEP par le paquet télécom du 25 novembre 2009 peuvent constituer une
réponse périodique aux dysfonctionnements de la séparation comptable, l’AFORST considère
que seule la séparation fonctionnelle des entités de gros et de détails de France Télécom pourrait
cependant apporter une réponse efficace et pérenne.
En particulier, une séparation fonctionnelle permettrait de s’assurer que la part des tarifs de gros
de France Télécom correspondant à l’utilisation de la boucle locale sert bien à financer
uniquement l’exploitation et le renouvellement de la boucle locale, ce qui n’est actuellement pas le
cas en France. France Télécom utilisant à d’autres usages la rente qu’elle tire de la boucle locale.
Enfin, si la séparation comptable s’avère insuffisante en l’état pour remédier aux problèmes de
discrimination tarifaire, certes identifiés mais non traités, elle est totalement inutile concernant la
discrimination dite opérationnelle.
III/ La carence de la régulation ex-ante pour garantir une réelle non
discrimination opérationnelle
L’examen de la situation via les conditions d’accès aux offres disponibles permet d’identifier la
persistance de problèmes récurrents dans la mise en œuvre pratique du principe de non
discrimination. Ces problèmes s’avèrent encore bien plus critiques dans le cas des clients
entreprises. L’AFORST est d’avis que seule une séparation fonctionnelle permettrait de remédier
efficacement à ces problèmes.

L’asymétrie d’information : cœur du problème des offres passives
Les offres de gros doivent prévoir une information pertinente, fiable et dans des délais
compatibles avec la concurrence sur le marché. Il est essentiel que cette information soit livrée
aux opérateurs alternatifs dans les mêmes conditions qu’aux services concernés de l’opérateur
historique, et non de manière parcellaire et dilatoire, comme cela a pu être observé notamment
pour le génie civil. Une vigilance toute particulière doit être accordée aux processus d’accès aux
informations d’avant vente, y compris sur les évolutions à venir des tarifs de gros réputés sousjacents.
Les opérateurs alternatifs devraient avoir accès de manière transparente aux informations
cartographiques sur les fourreaux et les chambres mais aussi à toutes les informations techniques
indispensables au déploiement de leur propre réseau pour le raccordement des sites de leurs
clients ou de leurs propres équipements (NRA ZO).
Enfin, France Télécom impose aux opérateurs alternatifs des quotas de production stricts en
matière d’étude sans pour autant se les imposer à elle-même ce qui a pour effet d’engendrer des
coûts et surtout des délais supplémentaires dans l’accès à l’information.
L’exemple de l’accès au génie civil de France Télécom :
Dans sa décision n°2008-0835, l’ARCEP a imposé à France Télécom de donner accès à son génie
civil pour permettre aux opérateurs concurrents qui investissent dans la desserte résidentielle de
déployer leurs réseaux en fibre. En pratique, les règles prévues par cette décision demeurent
insuffisantes et ne sauraient être considérées comme une solution définitive et satisfaisante.
En particulier, en cas de saturation des fourreaux, l’opérateur alternatif n’a connaissance des
tronçons saturés que s’il a préalablement souscrit une option payante ad hoc. En outre, les
opérateurs alternatifs souffrent de la longueur et de la complexité des délais d’instructions de
l’opérateur historique. Il sont ainsi placés dans une situation d’asymétrie d’information
importante : France Télécom étant seule à détenir toute l’information nécessaire qui lui permette
de traiter la question pour ses besoins propres. Cette asymétrie d’information se révèle très
préjudiciable pour le développement d’une saine concurrence et la couverture numérique du
territoire national, d’autant que le génie civil représente plus de 70 % des investissements
nécessaires au déploiement d’un réseau.

La QoS : cœur du problème des offres actives
L’une des caractéristiques principales des clients à haute valeur sont leurs exigences élevées en
matière de QoS et de garantie de QoS. Il est crucial donc que les opérateurs soient tous en
mesure de répondre à ces besoins pour que la concurrence puisse se développer sainement. En
effet, comme l’affirme l’ARCEP elle-même, la QoS des offres de détail des opérateurs alternatifs
dépend grandement de celle offerte par l’opérateur historique sur les offres de gros.
A de nombreux égards, la définition d’un produit de gros offrant des SLA « premium » serait
donc une avancée importante pour permettre aux opérateurs alternatifs de vraiment jouer à
armes égales avec l’opérateur historique.
Pour répondre aux besoins spécifiques des entreprises, les opérateurs doivent notamment
s’engager sur des garanties de temps de rétablissement (GTR) et des délais maximum
d’interruption de service sur une période donnée. Pour les plus gros sites, des mesures
particulières sont prises lors de l’établissement des accès pour veiller à limiter au maximum les
risques de coupure de service, en particulier des accès fiabilisés (redondance d’équipements
terminaux) et des raccordements sécurisés (utilisation de deux routes différentes pour le
raccordement du site).
Une révision des procédures entourant la publication par l’opérateur historique d’indicateurs clés
de performance semble plus que nécessaire, ces améliorations pourraient notamment porter sur :
-
La mise en place de véritables audits de vérification, en particulier sur les indicateurs
de performance technique.
-
L’instauration de sanctions véritablement dissuasives : un système de pénalités
dissuasives devrait être intégré aux contrats entre l’opérateur historique et les
opérateurs alternatifs. Ce système devrait prévoir un montant de pénalités croissant
en fonction de la durée de l’indisponibilité du service.
Il est en outre essentiel que toutes options disponibles et offertes sur le détail par l’opérateur
historique soient également et instantanément disponibles sur les produits de gros aussi. Tout ce
qu’une agence France Télécom propose doit pouvoir être également proposé par opérateurs
alternatifs.
De manière générale, l’opérateur historique devrait se calquer sur les prestations existantes qu’il
propose sur le marché de détail. En particulier, la mise en place d’un responsable service client
dédié aux offres de gros pourrait permettre d’assurer un suivi personnalisé du Réseau de
l'opérateur tiers et notamment :
-
la rédaction et la mise en place d'un Plan Qualité Service Client (PQSC) :
organisations, procédures et modes de fonctionnement conjoints pour le service après
vente, la maintenance du Réseau et le suivi de la qualité de service ;
-
la fourniture de données statistiques de suivi des performances au travers de tableaux
de bord mensuels et d’un bilan annuel ;
-
l'organisation de réunions périodiques avec l'opérateur alternatif afin de suivre les
engagements contractuels
Enfin, l’exigence de QoS se retrouve également dans les difficultés de migration de ce type de
client pour qui une interruption de service est particulièrement inacceptable. Par exemple, dans le
cadre de l’offre de gros Collecte Ethernet Optique Opérateur (CE2O), un client de détail ne peut
changer de tranche de débits qu’au terme de procédures administratives très lourdes qui
débouchent au final obligatoirement sur la réinitialisation du système et entraîne donc une
coupure momentanée du service pour le client. Il s’agit d’une barrière à l’entrée très élevée pour
que les offres de revente proposées par France Télécom soient réellement utilisables par les
alternatifs. Ce type d’offres devrait être activables sur place, sans coupure pour le client,
décorellées des procédures en place sur le détail.
Conclusion
Ainsi, au regard des défaillances de la régulation actuelle et des difficultés opérationnelles
rencontrées par les opérateurs alternatifs, seule la séparation fonctionnelle de l’opérateur
historique pourrait efficacement répondre au problème d’asymétrie de l’information, et plus
généralement, garantir le respect du principe de non discrimination entre les acteurs du marché.
Ceci pourrait s’avérer encore plus vrai avec le nouveau cycle d’investissement dans une nouvelle
boucle locale fibre. L’ORECE reconnaît d’ailleurs que les investissements NGA devraient
également être pris en compte là où la séparation fonctionnelle serait imposée.
L’AFORST est donc favorable à la publication rapide des orientations de l’ORECE sur la
séparation fonctionnelle. Il s’agirait d’un signe fort à l’attention des pouvoirs publics et plus
particulièrement des régulateurs nationaux. Il est dans l’intérêt du marché et des utilisateurs finals
que le remède de séparation fonctionnelle introduit lors de la révision du paquet télécom le 25
novembre 2009 soit un remède effectif et non considéré comme un simple dispositif d’ultime
recours.
La séparation fonctionnelle, garante d’une concurrence efficace sur le marché du haut et du très
haut débit serait, pour l’AFORST, un puissant levier pour le développement d’une économie
numérique favorable aux consommateurs, aux entreprises, à l’innovation et à l’emploi sur le long
terme.