La communication externe de la Banque Centrale Européenne

UNIVERSITE DE FRANCHE-COMTE, BESANÇON
UFR DES SCIENCES DE L’HOMME, DU LANGAGE ET DE LA SOCIETE
DESS Cadres en Relations Européennes.
Direction : Prof. Yvette Marin
Mélanie MOREAU
LA COMMUNICATION EXTERNE DE LA BANQUE CENTRALE
EUROPEENNE : LA PRISE EN COMPTE DES CITOYENS
Mémoire de DESS préparé sous la direction
du Professeur Sophie Mariani-Rousset
et soutenu en septembre 2003
TABLE DES MATIÈRES
LA COMMUNICATION EXTERNE DE LA BANQUE CENTRALE EUROPEENNE : LA PRISE EN
COMPTE DES CITOYENS
AVANT-PROPOS ET REMERCIEMENTS
2
SIGLES ET ABBRÉVIATIONS
3
INTRODUCTION
4
I. LES LEITMOTIVE DE LA COMMUNICATION EXTERNE
1. LA TRANSPARENCE
2. LA CLARTÉ
II. UNE COMMUNICATION POUR 379 MILLIONS DE PERSONNES ?
11
11
21
26
1. LES PROFESSIONNELS ET LES MULTIPLICATEURS
2. QU’ EST-CE QUE LE “GRAND PUBLIC” ?
3. LANGUES ET LANGAGE : LA COMPLEXITÉ EUROPÉENNE
26
31
38
III. SUR LES CHEMINS DE LA COMMUNICATION EXTERNE…
47
CONCLUSION
67
ANNEXES
70
FIGURES
73
BIBLIOGRAHIE
76
1.
2.
3.
4.
LES MEDIA
47
LES REPRÉSENTANTS DE LA BCE
51
LES PUBLICATIONS
53
LES NOUVELLES TECHNOLOGIES D’INFORMATION ET DE COMMUNICATION 57
2
AVANT-PROPOS ET REMERCIEMENTS
Dans un souci de clarté et d’uniformité compte-tenu de la variété des
sources utilisées, toutes les citations contenues dans ce mémoire sont en
français. Pour une meilleure visibilité, tous les articles présents en annexes
peuvent être consultés directement sur les sites Internet des périodiques
dont ils sont issus. Certaines informations qui auraient pu faire l’objet d’une
annexe ont été limitées aux notes de bas de pages afin de respecter leur
confidentialité. Enfin, je déclare avoir été bénéficiaire d’une bourse Leonardo
da Vinci dans le cadre de ce stage.
Je tiens à remercier chaleureusement M. Manfred Körber et Mme
Regina Schüller pour m’avoir donné l’opportunité unique de réaliser ce stage
au sein du service Presse et Information de la direction Communication de la
Banque Centrale Européenne. Je remercie également Messieurs Olivier
Radelet, Jean Rodriguez et Magnus Mäkelä pour leur confiance et l’aide
qu’ils m’ont apportée pendant toute la durée de mon stage. Merci à toute
l’équipe du service Presse et Information pour sa gentillesse, son
professionnalisme et son dynamisme.
J’aimerais également remercier Mme Sophie Mariani-Rousset, mon
directeur de mémoire, pour les conseils précieux qu’elle m’a apportés au
cours de la rédaction de ce mémoire ainsi que pour sa confiance.
Enfin, merci à toute la communauté stagiaire de la Banque Centrale
Européenne pour son ouverture d’esprit et sa sympathie, en particulier merci
à Catherine, Amandine, Baptiste, François, Gregory et Dorothée pour leur
amitié et leur soutien.
3
SIGLES ET ABBRÉVIATIONS
BCE : Banque Centrale Européenne
CJCE : Cour de Justice des Communautés Européennes
ECCO : Comité européen pour la Communication Externe (External
Communication Committee)
Fed : Réserve Fédérale américaine (Federal Reserve of the United states)
FMI : Fond Monétaire International
IPE : Info-Point Europe
NTIC : Nouvelles Technologies d’Information et de Communication
OLAF : Office européen de Lutte Antifraude
PIB : Produit Intérieur Brut
UE : Union Européenne
UEM : Union Economique et Monétaire
SEBC : Système Européen des Banques Centrales
TARGET : Trans-European Automated Real-Time Gross Settlement Express
Transfer System
TCE : Traité instituant la Communauté Européenne
TUE : Traité sur l’Union Européenne
4
INTRODUCTION
La communication au sein de l’Union Européenne
Depuis la difficile ratification du Traité de Maastricht, les objectifs en
matière de communication et les méthodes employées par les institutions et
autres organes décisionnels européens pour multiplier et améliorer leurs
relations avec les citoyens ont fait l’objet de nombreuses innovations. Des
points d’information au grand public (Info-Point Europe ou IPE) ont été créés
dans la plupart des régions, la Commission Européenne a mis en place un
serveur Internet spécialisé (Europa), ainsi qu’ un centre européen
d’information (Europe Direct) qui permet de répondre à toutes les questions
des citoyens concernant l’Union Européenne. Les journaux écrivent
quotidiennement sur les affaires européennes et le Parlement Européen gère
une chaîne télévisée entièrement consacrée aux thèmes européens (Ebs,
« Europe by satellite »).
Parallèlement, les outils et méthodes employées pour communiquer
ont considérablement évolué notamment avec l’apparition des nouvelles
technologies d’information et de communication (NTIC). La fin du XXème
siècle a donné naissance à la « société du savoir » ou « société de
l’information ». Ayant un accès de plus en plus large à l’information, cette
société est devenue beaucoup plus exigeante quant à la quantité et la qualité
des messages et des données qu’elle reçoit de ses dirigeants. L’information
et la communication sont désormais des facteurs-clés de la réussite
économique et politique des pays industrialisés, et en particulier de l’Union
Européenne (UE).
L’Union Européenne vue par ses citoyens
Cependant, malgré les évolutions constatées dans les stratégies de
communication des divers organismes européens, l’UE, et à travers elle ses
organes représentatifs, reçoit encore de nos jours de sévères critiques quant
5
au
« vide
démocratique »
qui
l’empêche
de
former
une
société
intrinsèquement européenne. L’UE échappe toujours à ses citoyens ; elle
leur semble trop lointaine et surtout trop complexe. Ecrivains, journalistes et
politologues ne cessent de souligner
communication
et
d ‘information.
les lacunes en matière de
Régulièrement,
les
enquêtes
Eurobaromètre mettent en évidence la faiblesse des connaissances des
citoyens sur les organes décisionnels de l’UE et leurs rôles respectifs.
Ce manque de connaissances est accentué par un manque d’intérêt
apparent chez une grande majorité d’entre eux. Les taux d’abstention
croissants aux élections du Parlement européen sont une manifestation
concrète de l’indifférence dans laquelle l’UE se construit. Les représentants
européens n’étant pas librement choisis par une majorité de la population, il
en résulte l’impossibilité pour les uns d’expliquer leurs missions et leurs
objectifs et le refus ou l’incapacité pour les autres de les comprendre. Ces
constats semblent confirmer le diagnostic selon lequel l’UE (dirigeants et
citoyens) souffre d’une carence communicationnelle qui nuit à son bon
fonctionnement démocratique.
Quid de la Banque Centrale Européenne ?
Malgré sa création récente et contemporaine à l’essor des NTIC, ainsi
que le succès de la campagne pour l’introduction de la monnaie unique dans
douze pays de l’UE en 2002, « L’euro, notre monnaie », la Banque Centrale
européenne (BCE) semble être confrontée aux mêmes difficultés .
Cette organisation a vu le jour le 1er juin 1998, à Francfort sur le Main,
en Allemagne. Elle est chargée de conduire la politique monétaire des pays
européens ayant adopté la monnaie unique européenne : l’euro, son
principal objectif étant d’assurer la stabilité des prix dans la zone euro. Le
Traité instituant la Communauté Européenne (TCE) constitue le fondement
juridique de la BCE et du Système Européen des Banques Centrales
(SEBC)1, qui comprend la BCE et les banques nationales de chacun des
Etats membres de l’Union Européenne. Tant qu’il existera des Etats
6
membres de l’UE n’ayant pas encore adopté l’euro, à savoir le Danemark, le
Royaume-Uni et la Suède, le SEBC est à différencier de l’Eurosystème, qui
est composé de la BCE et des douze banques centrales de la zone euro.
Les missions de l’Eurosystème consistent à définir et mettre en
oeuvre la politique monétaire de la zone euro, à conduire les opérations de
change, à détenir et gérer les réserves officielles de change des pays de la
zone euro, à émettre les billets dans la zone euro (les pièces relèvent de la
responsabilité des douze banques centrales) et à promouvoir le bon
fonctionnement des systèmes de paiement. L’Eurosystème est en outre
chargé de collecter les informations statistiques nécessaires pour élaborer la
politique monétaire, de suivre l’évolution des secteurs bancaire et financier et
de favoriser les échanges d’information entre le SEBC et les autorités de
contrôle bancaire.
La BCE est dotée d’un Conseil des Gouverneurs chargé de définir la
politique monétaire de la zone euro. Il est habilité à fixer les taux d’intérêt
auxquels les banques commerciales peuvent obtenir de la monnaie auprès
de leur banque centrale. Il est composé des douze gouverneurs des banques
centrales des pays de la zone euro et des six membres du Directoire. Ce
dernier comprend le président, M. Duisenberg, le vice-président, M.
Papademos et quatre autres membres nommés par les chefs d’ État ou de
gouvernement des pays de la zone euro, M. Solans, Mme Tumpel-Gugerell,
M. Padoa-Schioppa et M. Issing. Sa principale mission est de mettre en
oeuvre la politique monétaire définie par le Conseil des Gouverneurs en
donnant les instructions nécessaires aux banques centrales. Il prépare
également les réunions du Conseil des gouverneurs et est responsable de la
gestion courante de la BCE. Le troisième organe de direction est le Conseil
Général, composé du président et du vice-président de la BCE ainsi que des
gouverneurs des banques centrales des quinze États membres de l’UE. Il
remplit un rôle consultatif et de coordination au sein de la BCE.
1
Traité instituant la Communauté Européenne, tel que modifié par le Traité d’Amsterdam,
7
La division Presse et Information
La BCE est organisée autour de quinze directions générales, dont la
direction « Communication », dirigée par M. Körber. Elle est elle-même
composée des divisions « Protocoles et Conférences », « Publications et
Bibliothèque » et « Presse et Information » (PAI). Cette dernière est chargée
des relations avec la presse et de la communication avec le grand public
ainsi que de la communication interne de la BCE. Elle est dirigée par Mme
Schüller et comprend six attachés de presse, un chargé des visiteurs, trois
secrétaires, trois assistants administratifs et un stagiaire. La division PAI
utilise plusieurs outils pour mener à bien sa mission d’interface entre la BCE
et le monde extérieur. Premièrement, ses attachés de presse assurent la
communication avec les journalistes notamment grâce à l’organisation de
conférences de presses ou de visites au sein de la BCE. D’autre part, les
assistants administratifs sont en contact permanent avec le grand public via
la boîte électronique d’information de la BCE, [email protected], ainsi que par le
courrier postal et le téléphone, qui permettent aux citoyens de contacter
l’organisation sur tous les sujets relatifs à son activité (ce moyen de
communication fera l’objet d’une analyse plus détaillée au cours de cette
étude). Enfin, la BCE organise régulièrement des visites au cours desquelles
les visiteurs assistent à des présentations générales de la Banque Centrale
Européenne mais aussi de l’UE et de l’Union économique et monétaire. La
mission principale de la division Presse et Information consiste à mettre en
œuvre la stratégie de communication interne et externe de la BCE et à
adapter les orientations de l’organisation en fonction des demandes qu’elle
reçoit. Son travail est un élément clé du fonctionnement de l’Eurosystème
étant données notamment les incidences que les informations fournies par la
BCE peuvent avoir sur les marchés financiers, tant à l’intérieur qu’à
l’extérieur de la zone euro.
article 8 et articles 98 à 124.
8
L’indépendance de l’Eurosystème
L’Eurosystème jouit d’une indépendance totale à l’égard des autorités
européennes et nationales en vertu de l’article 108 du TCE :
« Dans l'exercice des pouvoirs et dans l'accomplissement des missions
et des devoirs qui leur ont été conférés par le présent traité et les statuts
du SEBC, ni la BCE, ni une banque centrale nationale, ni un membre
quelconque de leurs organes de décision ne peuvent solliciter ni
accepter des instructions des institutions ou organes communautaires,
des gouvernements des États membres ou de tout autre organisme. Les
institutions et organes communautaires ainsi que les gouvernements
des États membres s'engagent à respecter ce principe et à ne pas
chercher à influencer les membres des organes de décision de la BCE
ou des banques centrales nationales dans l'accomplissement de leurs
missions. » TCE, Article 108.
Il ne peut accorder de prêts aux organes communautaires ou à des
organismes gouvernementaux nationaux. Cette disposition vise également à
le mettre à l’abri de toute interférence politique. La BCE a son propre budget,
distinct de celui de la Communauté européenne. Il a été souscrit et libéré par
les banques centrales des quinze États membres, au prorata de leur
population (50% de la souscription) et de leur Produit National Brut (50% de
la souscription). Il existe aussi une séparation entre la gestion de la BCE et
les intérêts financiers de la Communauté. Ce statut particulier est justifié par
la BCE dans sa publication La Banque Centrale Européenne2 comme une
condition nécessaire pour assurer l’efficacité des opérations dont elle est
responsable. Les membres des organes de décision de la BCE ont un
mandat de longue durée (de quatre à huit ans) ; ils ne peuvent être démis de
leurs fonctions que s’ils ont commis une faute grave ou s’ils ne remplissent
plus les conditions nécessaires à l’exercice de leurs fonctions.
Les différentes particularités qui donnent à la BCE un statut « à part »
et les méthodes de prise de décision de ses organes directeurs sont
régulièrement mises à contribution par les experts, les critiques et les
journalistes pour reprocher à la BCE son opacité en matière de
communication. Son degré d’ indépendance inquiète les observateurs et
conduit ceux-ci à un autre constat: son manque de transparence. A ce sujet,
2
BCE, La Banque Centrale Européenne, 2002, 48 p.
9
Etienne Farvaque, maître de conférences de sciences sociales économiques
à l’Université du Littoral Côte d’Opale, écrit :
« Le manque de transparence de la BCE est un premier motif
d’inquiétude(...) Rien ne filtre (...) les débats qui peuvent se
produire dans l’enceinte du Conseil des Gouverneurs à propos
des décisions de politique monétaire à adopter. Le public n’a pas
connaissance des votes et des positions défendues par les
différents membres du Conseil des Gouverneurs».3
Il est vrai que la grande majorité des organisations qui décident de la
législation et des politiques à appliquer sur le territoire de l’UE rendent leurs
discussions publiques, et les autorités participantes n’hésitent pas à faire part
à la presse de leur opinion personnelle quant au sujet débattu ou à la
décision adoptée (les déclarations recueillies par la presse à la sortie de
chaque réunion du Conseil européen en est une illustration). La BCE ne suit
pas cet usage. Les décisions de politique monétaires sont certes
généralement annoncées comme « le résultat d’un large consensus parmi
les membres du Conseil des Gouverneurs », mais sans commentaire sur les
différentes propositions avancées individuellement.
Clarté et transparence, indépendance et démocratie
La stratégie de communication de la BCE semble donc être
confrontée à une double difficulté. D’une part, il lui faut allier le besoin de
clarté sur un sujet d’une certaine technicité, à savoir les mécanismes de la
politique monétaire dans la zone euro, et le respect d’un principe de
transparence de plus en plus répandu, qui pourrait nuire à l’indépendance
dont elle a besoin pour conduire de manière objective la politique monétaire
d’un marché de 379 millions de personnes. D’autre part, elle doit remplir son
rôle de banque centrale, c’est à dire, fournir assez d’information sans
déstabiliser les marchés financiers, tout en participant à la construction de
l’Europe citoyenne en informant la population et en l’impliquant dans ses
activités.
3
Etienne Lafarque, La Lettre Jean Monnet, Pôle Jean Monnet des Universités de Lille 1 et
Lille 2, Septembre 2000.
10
L’objectif de cette étude est donc d’analyser les outils et moyens de
communication utilisés par la BCE jusqu’ à présent, ainsi que le langage
employé pour communiquer avec ses divers interlocuteurs. Il s’agira
essentiellement de mesurer l’impact de la politique de communication choisie
par la BCE sur la participation citoyenne au sein de l’UE. Il sera dès lors
possible d’en déduire les besoins en matière de communication pour une
telle organisation en vue des futurs défis qui s’imposent désormais à tous les
acteurs de la construction européenne, en particulier celui de créer l’Europe
citoyenne.
La première phase de cette étude permettra de comprendre les bases
théoriques et légales de la communication de la BCE en donnant une vue
d’ensemble
de
ses
diverses
obligations
vis-à-vis
des
institutions
internationales (Fond Monétaire International) et européennes (Parlement
européen, Commission européenne et Conseil européen). Cette partie
comprendra également les obligations et les objectifs que la BCE s’est ellemême fixés en matière de communication avec le grand public ainsi que
leurs implications pour sa stratégie de communication.
Une deuxième partie sera consacrée aux difficultés rencontrées par la
BCE dans sa communication avec le grand public européen. Une attention
particulière sera donnée à la complexité de fournir une information très
technique mais uniforme tout en prenant en compte l’hétérogénéité du public
visé.
Enfin, il sera intéressant d’analyser en détail les outils dont la BCE
dispose pour concrétiser ses objectifs, ceux qu’elle utilise de fait et ceux
qu’elle pense mettre en place. En particulier, l’analyse du travail de la
division Presse et Information auprès du grand public permettra de montrer si
l’offre de la BCE en matière de communication et de contenu informationnel
correspond à la demande des citoyens.
67
CONCLUSION
L’objectif de cette étude consistait à analyser la communication
externe de la Banque Centrale Européenne avec le grand public afin d’en
déduire le degré démocratique de cet organisme européen. Trois axes ont
dès lors été identifiés pour évaluer la stratégie de communication de la BCE :
les principes directeurs de cette stratégie, l’identification de ses destinataires
et l’étude des moyens utilisés pour la mettre en place. Il convient de rappeler
les diverses conclusions obtenues au cours de cette analyse.
Premièrement,
il
a
été
montré
qu’en
ce
qui
concerne
sa
communication externe, la BCE exerce ses activités dans le contexte unique
d’union monétaire qui lui procure un double statut. En effet, cette
organisation remplit à la fois le rôle d’institution monétaire internationale (elle
en fait la deuxième Banque centrale d’importance mondiale) et celui
d’organisme décisionnel européen, ce qui implique pour sa politique de
communication un double objectif : celui de transparence et celui de clarté.
L’étude de l’application pratique de ces deux principes par la BCE a montré
que si elle respecte le premier objectif et s’efforce continuellement d’atteindre
le deuxième, il s’avère difficile de concilier ces deux exigences compte-tenu
du caractère unique de sa structure et de son fonctionnement ainsi que de la
diversité et l’étendue du public auquel elle s’adresse.
Ces premières conclusions ont permis de s’interroger dans un
deuxième temps sur les caractéristiques du public visé par la BCE afin de
mieux comprendre les raisons qui se cachent derrière la difficulté de remplir
simultanément ses objectifs de transparence et de clarté. Il est apparu que le
public-cible de l’organisme monétaire européen se distingue par sa très
grande hétérogénéité, qu’elle soit géographique, culturelle, linguistique,
cognitive, ou sociologique. Il a cependant été possible de différencier trois
groupes principaux parmi cette population : les professionnels, les
multiplicateurs et le grand public. Cette dernière catégorie s’avère
68
particulièrement intéressante et délicate en termes de communication d’une
part parce qu’elle n’est pas nécessairement consciente de l’importance des
activités de la Banque dans sa vie de tous les jours et d’autre part parce
qu’elle représente la partie du public cible la plus hétérogène. Face à la
complexité de ce groupe, la BCE est amenée à faire des choix concernant la
priorité de l’information, la langue utilisée et le langage adopté pour la
communiquer de façon claire et transparente.
Enfin, il a été démontré lors d’une troisième étape que les orientations
choisies par la BCE pour sa stratégie de communication avec le grand public
ont une incidence sur les canaux de transmission qu’elle utilise pour
transmettre ses messages. L’étude des moyens de communication choisis
par l’organisation a permis de déduire l’importance de la presse écrite pour la
communication avec les citoyens, en tant que simplificateur et traducteur
culturel. Cependant, il a été souligné que les media sollicités par la BCE
mériteraient d’être plus diversifiés et d’être plus adaptés au public cible.
L’étude des publications et du site Internet de l’organisation a permis de
mettre en avant les lacunes en matière de communication « grand public » ,
identifiées également par la BCE. Ces deux moyens de communication font
actuellement l’objet de modifications importantes qui devraient améliorer de
manière significative leur attractivité et leur pertinence dans le cadre d’une
communication « grand public ». Enfin, l’analyse des demandes envoyées
par les citoyens par courrier électronique au service Presse et Information a
permis de constater le commencement d’une nouvelle période pour la
communication de la BCE, marquée par un amenuisement de l’intérêt pour la
monnaie unique et la nécessité de rediriger l’attention des citoyens vers les
autres aspects de la politique monétaire dans la zone euro.
L’ensemble de ces conclusions a permis de montrer que la Banque
Centrale Européenne n’oublie pas son rôle en tant qu’organisme européen
devant participer à la construction de l’Europe citoyenne. Malgré quelques
lacunes observées dans sa politique de communication, il convient de
souligner les efforts qu’elle fournit en permanence pour s’adresser à une
69
partie de son public cible qui n’est pas prioritaire du fait de l’activité
spécifique de la Banque, mais dont l’implication s’avère néanmoins
essentielle pour le bon fonctionnement de sa politique monétaire.
On regrettera peut-être le manque de co-opération entre les divers
organes décisionnels européens en matière de communication « grand
public ». En effet, même si l’information à communiquer diffère, l’ensemble
des institutions et organismes européens sont confrontés aux mêmes
difficultés en ce qui concerne la complexité du public qu’ils veulent atteindre,
à savoir son multilinguisme, son multiculturalisme et son manque de
connaissances en ce qui concerne l’Union Européenne. Bien sûr, il ne faut
pas oublier la différence essentielle entre la BCE et la Commission
Européenne, par exemple, qui est incarnée par la séparation entre le
domaine politique et le domaine économique. Il ne s’agit pas d’ôter à la
Banque son indépendance et de l’influencer politiquement, mais d’augmenter
l’efficacité de sa communication externe grâce à l’expérience partagée avec
d’autres institutions ayant la même responsabilité : construire une Europe
réellement démocratique, une Europe conçue avant tout pour les personnes
qui y vivent.
76
BIBLIOGRAHIE
Articles extraits de périodiques
TONGLET, Benoît, « BCE : la confiance ou le contrôle
démocratique ? », L’Echo, Bruxelles, 21/07/2003, p. 2.
ADAMS, Richard, “A little knowledge from a bank can be a dangerous
thing”, The Guardian, Londres, 16/06/2003, p. 15.
SEARJEANT, Graham, BENNETT, Rosemary et HURST, Greg, «
Euro would mean end of free NHS », Times, Londres, 08/05/2003,
p.1.
Périodiques
LE MONDE, Paris, quotidien, périodique vivant, consulté : mai - août
2003.
THE GUARDIAN, Londres, quotidien, périodique vivant, consulté : mai
- juillet 2003.
EL PAÍS, Madrid, quotidien, périodique vivant, consulté : mai - juillet
2003.
WALL STREET JOURNAL EUROPE, Washington, quotidien,
périodique vivant, consulté : mai - juillet 2003.
Sites Internet
Site de la Banque Centrale Européenne, http://www.ecb.int.
Site de la Commission européenne, http://www.europa.int.
Site du Parlement européen, http://www.europarl.int.
Site du Fond Monétaire International, http://www.imf.org.
Documents législatifs
Traité sur l’Union européenne, articles 110 à 113.
Traité instituant la Communauté européenne, Titre VII, La politique
économique et monétaire, articles 105 à 124.
Ouvrages
LAFARQUE, Étienne, “La Banque Centrale Européenne, contre
l’Euro?”, Lettre Jean Monnet, Lille, 2000, p. 3.
CASSEN, Bernard, « Rapatrier le pouvoir de décision chez les
citoyens », Le monde Diplomatique, Juillet 1998, p. 6 et 7.
FOUQUER, Florence, Le manque de confiance collective : les limites
de l’internationalisation de l’euro, Université de Poitiers, Colloque
CRIEF, 14-16 novembre 2001.