le droit francais de l`environnement

Ambassade de France en Chine
Institut français de Chine
LE DROIT FRANCAIS DE L'ENVIRONNEMENT
Mme Jacqueline Morand-Deviller
Professeur agrégé de droit à l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne
Doyen honoraire
Présidente de l'Association internationale de droit de l'urbanisme
Jeudi 21 avril 2011
Conférence à l’Institut français de Chine
Pékin
Introduction
Le droit de l'environnement est un droit jeune qui a fait son apparition en France dans les
années 1970. Le premier ministère de l'Environnement a été créé en 1971 et la première loi
sur la protection de la nature a été adoptée le 10 juillet 1976.
Comme pour les autres pays de l'Union européenne, le droit français de l'environnement est
largement influencé par les normes d'origine communautaire. L'Union européenne était à
l'origine une communauté économique et les premiers traités ne faisaient aucune allusion à la
protection de l'environnement. Mais, en 30 ans, la progression a été irrésistible et l'on est
passé a-t-on dit « du zéro à l'infini », du « presque rien ou presque tout » : désormais
l'ensemble des règles de l'Union européenne, quelque soit le domaine concerné, doivent
prendre en compte la protection environnementale. Les mesures décidées à Bruxelles
s'imposent aux 27 pays de l'Union ; le droit communautaire de l'environnement stimule les
droits nationaux et tend aussi à favoriser l'unification de ces droits.
L'étude du droit français de l'environnement ne peut donc se concevoir qu'en relation avec
l'étude du droit européen
La réflexion portera d'abord sur les grands principes du droit de l'environnement et sur la
hiérarchie des sources du droit (I) . Il sera traité ensuite des institutions chargées de mettre en
oeuvre la protection environnementale : organismes centraux et organismes décentralisés (II).
Seront ensuite évoquées les méthodes de gestion et la complémentarité entre la
réglementation et la régulation (III) et les outils juridiques propres à encadrer la mise en
oeuvre de la réglementation dans les différents secteurs: (IV).
« Le droit français de l’environnement », Mme Morand-Deviller. Conférence à l’Institut
français de Chine, Pékin, 21 avril 2011.
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I/ Les principes fondamentaux et les sources du droit de l'environnement
A/ Principes fondamentaux
Le droit de l'homme a un environnement de qualité « lui permettant de vivre dans la dignité et
le bien-être » a été reconnu dès la célèbre Déclaration de Stockholm de 1972.
Ce droit fondamental est retenu par les textes de l'Union européenne et mis en œuvre par la
jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) qui siège à
Luxembourg.
Ce droit est une composante du " droit à la vie" reconnu par la Convention européenne des
droits de l'homme, ce qui a permis à la Cour européenne des droits de l'homme, siégeant à
Strasbourg de rendre des décisions fondées sur le respect de l'environnement, alors que la
Convention, signée en 1950, ne faisait aucune allusion directe à l'environnement
Les principes fondamentaux ont désormais valeur constitutionnelle depuis que la France s'est
dotée, en mars 2004 d'une Charte de l'environnement qui fait partie du Préambule de la
Constitution, au même rang que la célèbre Déclaration de l'homme et du citoyen de 1789.
La Charte, adoptée à l'unanimité, proclame que « l'environnement est le patrimoine commun
des êtres humains » et que « chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et
respectueux de la santé ». Elle comporte 10 articles et consacre les principes suivants :
1. Tout d'abord le droit à l'information, l'administration doit être transparente en ce qui
concerne à la fois l'état actuel de l'environnement et les projets qui pourraient lui
porter atteinte, le droit à la concertation c'est à dire la nécessité pour
l'administration d'organiser un débat avec les citoyens et le droit à la participation à la
prise de décision. Le principe de concertation a été renforcé en France par la mise en
place, en 1995, d' une Commission nationale du débat public, autorité
administrative indépendante qui peut organiser des débats avec le public afin de
discuter sur les projets d'aménagement d'intérêt national qui risquent de porter atteinte
à l'environnement.
2. Un autre principe, plus traditionnel, est celui de la prévention qui est présenté comme
le devoir incombant à toute personne, publique et privée de « prévenir les atteintes
qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les
conséquences ». La procédure d'étude d'impact environnementale est l'un des
moyens les plus efficaces pour répondre à cet objectif (il y a en France, chaque année
6 000 études d'impact 2/3 pour les projets privés, 1/3 pour les projets publics).
3. Le principe le plus discuté, mais qui a été retenu comme étant d'application directe
(sans nécessité de loi pour le préciser), est celui de précaution et, d'ores et déjà, la
jurisprudence en fait application. Ce principe a été consacré par la Déclaration de Rio
et par le traité européen de Maastricht impose aux autorités publiques la prudence
même lorsque la réalisation d'un dommage reste incertaine, « en l'état des
connaissances scientifiques du moment ». Il est ainsi défini: « Lorsque la réalisation
« Le droit français de l’environnement », Mme Morand-Deviller. Conférence à l’Institut
français de Chine, Pékin, 21 avril 2011.
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d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait
affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques
veillent, par application du principe de précaution et dans leur domaine d’attribution, à
la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures
provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ». Accusé par
certains milieux scientifiques et professionnels d'être susceptible de freiner
l'innovation et le progrès, il est mis en œuvre par le juge avec modération (cf. affaire
des organismes génétiquement modifiés, OGM). Les mesures ne seront, par ailleurs,
que provisoires, susceptibles d'être modifiées lorsque les connaissances scientifiques
seront moins incertaines. Il n'y a donc pas de raison d'avoir peur de la précaution.
4. En ce qui concerne la responsabilité environnementale, le principe qui s'impose est
celui du pollueur-payeur, qui signifie que la charge des dépenses liées à la lutte
contre les pollutions incombe au pollueur et non à la collectivité toute entière. Sa mise
en œuvre repose sur la taxation des pollutions (écotaxes) et divers mécanismes de
compensation. En dehors des taxes sur la consommation de l'eau, l'ensemble des taxes
(déchets, installations classées, pollution atmosphérique) ont été regroupées dans une
taxe unique : la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP).
5. Le célèbre principe du « développement durable » (« sustainable ») irrigue tout le
droit de l'environnement. (voir sommet de Johannesburg, en 2000, qui a été
l'occasion de faire le point sur la mise en œuvre de l'Agenda 21, défini à Rio en 1995).
Les retards et insuffisances des politiques ont été soulignés. L'objectif de
développement durable inspire désormais l'ensemble des politiques en France. Ainsi le
développement durable est un des critères de la commande publique à l'occasion de la
mise en concurrence pour l'obtention d'un marché.
6. Il est complété par le principe de gestion intégrée qui signifie que la protection de
l'environnement doit être prise en compte par l'ensemble des autres politiques et
qu'une « bonne gouvernance » doit parvenir à l'intégration et la mise en cohérence des
différents objectifs poursuivis: environnement et développement, environnement et
santé, environnement et urbanisme, environnement et tourisme etc...
B/ Sources du droit de l'environnement
Les sources du droit se présentent selon une hiérarchie qui place au sommet la Constitution.
L'environnement a pris une grande place dans la Constitution, depuis l'introduction dans le
Préambule, en 2005, de la Charte de l'environnement. Le respect des principes
fondamentaux par la loi sera désormais confié au Conseil constitutionnel.
Viennent ensuite les traités et conventions internationales qui ont une valeur supérieure à la
loi. Ceci explique que le droit communautaire, qu'il soit originaire (les traités fondateurs) ou
dérivés (les règlements et les directives), a pris tant d'importance dans les droits nationaux des
Etats membres de l'Union européenne. Dans l'Acte unique de 1972, le titre XIX consacré à
l'environnement contient l'engagement des Etats d'assurer « un niveau de protection élevé »
de l'environnement.
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Le droit dérivé se présente sous deux formes d'une part les règlements qui, dès leur
publication, font directement partie des droits nationaux, d'autre part les directives qui se
contentent de fixer des objectifs et laissent les Etats libres de choisir les moyens propres à
réaliser ces objectifs. Pour mettre en place ces moyens, les Etats disposent d'un certain délai
au delà duquel ils ont l'obligation de transposer la directive dans leur droit national.
La part du droit communautaire dans les droits nationaux est de plus en plus importante
atteignant parfois 80% de la matière concernée ce qui est la cas pour le droit de
l'environnement. .La France a parfois été condamnée pour retard dans la transposition des
directives mais les juges français annulent les actes de l'administration qui ne respecteraient
pas les objectifs des directives même si celles-ci n'ont pas été transposées. La Cour de
justice de l'Union européenne (CJUE), joue un rôle important dans l'interprétation et
l'harmonisation du droit communautaire qui contribue, sans aucun doute, au renforcement de
la protection environnementale.
On trouve ensuite les lois et les règlements nationaux ainsi que la jurisprudence. Le droit
de l'environnement reste avant tout un droit public et le contentieux est alors porté devant le
juge administratif – avec au sommet le Conseil d'Etat. Mais il se privatise depuis quelques
années, dès lors que les entreprises privées sont de plus en plus associées à la mise en œuvre
de ce droit et le juge civil ainsi que le juge pénal sont de plus en plus sollicités avec à leur tête
la Cour de cassation.
En 2000, la France s'est dotée d'un Code de l'environnement qui rassemble les différents
textes : il dépasse les 1000 pages.
Parmi les sources du droit, on citera enfin, la source conventionnelle (cf. infra). Les contrats
environnementaux se sont beaucoup développés. Il peut s'agir de contrats entre personnes
publiques ou de contrats passés avec des entreprises privées. La notion d'entreprises éco
responsables ne cesse de se développer.
II. Les institutions chargées de la protection de l'environnement
La protection de l'environnement est « l'affaire de tous » et elle sera d'autant plus efficace
qu'elle rencontrera la collaboration d'un maximum d'acteurs. Le problème est de déterminer la
hiérarchie des compétences et d'établir une véritable coopération entre les responsables.
A/ Les organismes d'Etat
Dans les Etats unitaires, comme la France, l'Etat reste le principal responsable de l'élaboration
et de l'application du droit de l'environnement :
- Il existe, depuis 1971, un ministère de l'Environnement spécifique qui n'a disposé
longtemps que de moyens modestes par rapport à son puissant rival le ministère de
l'Equipement. Son importance s'est imposée peu à peu et, dans le dernier gouvernement mis
en place en 2007 et réformé début 2011, le choix a été fait d'un grand ministère de
l'Ecologie, du Développement durable, des Transports et du Logement avec plusieurs
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Directions centrales comme, par exemple, une Direction de l'eau et une Direction de
l'énergie et du climat et plusieurs sous-directions (comme, par exemple, une sous-direction
du climat et de la qualité de l'air).
- On trouve aussi des Inspections générales (organes de contrôle), un Réseau scientifique et
technique comprenant plus de 16 000 experts, et de nombreux établissements publics
spécialisés : Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), Agences
de l'Eau, Agence nationale de la sécurité sanitaire (ANSES), Institut national de
l'Environnement industriel et des risques ...
- Les organismes consultatifs : ils sont très nombreux et participent à l'élaboration des
décisions. Certains ont une compétence générale, comme la Commission du développement
durable. La plupart ont une compétence spécialisée. Certains ont la qualité d'établissements
publics et bénéficient de larges délégations de pouvoir comme le Conservatoire de l'espace
littoral, les agences de l'eau, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie,
les agences de sécurité sanitaire et alimentaire. Leur rôle est important du fait de la
compétence technique de leurs dirigeants, mieux à même de traiter des problèmes que les
administrations à compétence générale
B/ Les institutions locales
La déconcentration des services de l'Etat au niveau local et la décentralisation au profit des
conseils élus des collectivités locales a tendance à se développer :
- Les régions ont certaines compétences propres : création et gestion des parcs naturels
régionaux, planification (plans pour la qualité de l'air), contrats de plan Etat-région. Le
préfet de région et les directions régionales de l'environnement (DIREN) qui représentent
l'Etat dans la région jouent un rôle important : initiative, répartition des aides.
Traditionnellement ce sont les préfets du département qui ont la lourde responsabilité des
« installations classées » (autorisation, contrôle, sanctions).
- Les communes (36 800 !) jouent un rôle important car elles sont pleinement compétentes en
matière d''urbanisme et d'aménagement urbain, domaine entièrement décentralisé, au profit
des collectivités de base : les communes. Le conseil municipal (élus de la commune) élabore
le plan d'urbanisme qui a l'obligation de prendre en compte la protection de l’environnement.
Les autorisations de construire sont délivrées par le maire de la commune. Des législations
spéciales peuvent intervenir, comme celles sur la protection du patrimoine architectural, la
compétence étant donnée aux architectes de l'Etat. Des conflits peuvent alors s'observer : ainsi
dans le cas de travaux de réfection d'un immeuble du XVIIème siècle situé dans l'Île Saint
Louis à Paris, acheté par l'émir du Qatar, les services de l'Etat donnent leur accord alors que le
maire de Paris refuse l'autorisation de construire. Un arrangement sera trouvé évitant le procès.
- Les associations de défense de l'environnement ont toujours joué un grand rôle dans le
domaine de l'environnement. Leur liberté pour se constituer et pour d'exprimer sont grandes.
Elles sont souvent à l'origine des contentieux devant le juge et certaines d'entre elles ont des
pouvoirs particuliers pour collaborer avec les pouvoirs publics: ce sont les associations
agréées pour la défense environnement. Près de 15 000 sont spécialisées dans le domaine de
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l'environnement et de l'urbanisme et jouent un rôle important notamment dans la saisine du
juge. La plupart sont de petites associations de proximité, constituées à propos d'un problème
particulier et ont un caractère provisoire, certaines ont une dimension nationale (cf « France,
Nature, Environnement ») et internationale. Les associations accomplissent trois missions
principales: la collecte des informations, la consultation et la participation à la gestion, la
contestation contentieuse.
- Phénomène nouveau, les entreprises, devenues « entreprises citoyennes », deviennent
des acteurs à part entière de la protection de l'environnement. Elles doivent respecter une
« haute qualité environnementale » et souscrire des « codes de bonne conduite ». Plus
récemment, encore la concertation est recherchée avec les partenaires sociaux et on parle
désormais à propos de l'environnement d'un " gouvernement des cinq" : Etat, collectivités
locales, associations de citoyens, entreprises et partenaires sociaux.
III - Les modes de gestion
La répartition du travail entre les différents responsables et les modes de gestion donne lieu à
une collaboration soutenue entre les partenaires publics et privés. Les experts jouent
nécessairement un rôle important et la régulation apporte son concours à la réglementation.
A/Réglementation et régulation
- En droit de l'environnement, comme dans beaucoup d'autres domaines, un mode souple et
consensuel d'administration s'est beaucoup développé ces dernières années : la régulation.
Elle se distingue de l'administration par voie de prescription unilatérale : la réglementation en
ce qu'elle recherche un consensus : elle fixe des « règles du jeu » et préfère le « faire faire »
au « faire ». C'est ce qui explique le développement du « contrat » comme mode
d'administration, contrats entre personnes publiques et contrats entre personnes publiques et
personnes privées, notamment les entreprises qui s'engagent à une « bonne conduite »
environnementale. Ce partenariat public-privé et ces engagements volontaires par le voie
contractuelle des acteurs privés sont à encourager mais ils ne sauraient se substituer à une
réglementation unilatérale et à des contraintes de la puissance publique. Ils interviennent à
titre complémentaire mais non principal
- Des législations contraignantes ont pu se révéler efficaces. On en donnera pour exemple la
loi montagne du 9 janvier 1985 et la loi littoral du 3 janvier 1986.
La loi littoral prévoit trois « zones » particulièrement protégées:
- une bande littorale de 100 mètres de profondeur où, lorsque l'espace n'est pas encore
urbanisé, toute construction est interdite,
- une zone dite « espaces proches du rivage » et une zone dite « espaces remarquables »
où les constructions ne peuvent être que limitées.
- Un établissement public: le Conservatoire du littoral a la possibilité d'acquérir
chaque année des terrains en bord de mer afin de les protéger, terrains qui deviennent
inaliénables. Il est déjà propriétaire de 70 000 hectares sur près de 900 kilomètres de
côtes.
B/ Expertise et procès
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- Parce qu'il touche à des problèmes techniques complexes, le droit de l'environnement doit
s'appuyer sur une expertise scientifique et technique qui joue souvent un rôle prédominant. Si
juridiquement l'expert ne donne qu'un avis à l'administration et au juge, la compétence
présumée de ces spécialistes a une influence déterminante sur la décision qui sera prise. La
question est posée d'un statut des experts afin de mieux garantir leur compétence et leur
indépendance (voir affaire récente mettant en cause un laboratoire pharmaceutique).
- Le contentieux de l'environnement est porté soit devant le juge administratif lorsqu'il y a
un procès mettant en cause l'administration (cf. recours en excès de pouvoir contre une
décision estimée illégale de l'administration) ou devant le juge judiciaire lorsqu'il y a procès
entre des particuliers (cf. recours de la victime d'un dommage causé par une entreprise).
Parce que le droit de l'environnement trouve ses sources dans des règles nationales et
internationales de niveau différent (cf. supra), un « dialogue des juges » est nécessaire afin de
parvenir à une interprétation unifiée du droit. Chaque juridiction suprême : Conseil
constitutionnel, Conseil d'Etat, Cour de cassation (juridictions nationales), Cour de
justice de l'Union européenne et Cour européenne des droits de l'homme (juridictions
européennes) conserve sa liberté d'interprétation. Quelques divergences peuvent se manifester,
mais ces nuances d'interprétation sont enrichissantes et, avec le temps, les conflits
disparaissent et l'unité du droit ainsi que la sécurité juridique sont respectées.
IV/ Les outils juridiques de protection de l'environnement
La question est très vaste et on se contentera de présenter les instruments essentiels soit de
planification, d'autorisation, de fiscalité et de contrôle, soit de contractualisation et
d'expérimentation
A/ Planification, autorisation, fiscalité, contrôles
- La planification est un outil de protection environnementale particulièrement développé et
efficace. Elle peut être spatiale afin de garantir la protection des espaces naturels et des
espèces menacées. Elle peut être sectorielle afin de prévenir les risques de pollution.
-
-
La planification spatiale : la protection des espaces naturels est prévue de manière
générale dans tous les plans d'urbanisme : plan local d'urbanisme (PLU) dans chaque
commune, schéma de cohérence et d'orientation du territoire (SCOT) pour un
regroupement de communes). Des planifications spécifiques se superposent :
directives paysagères, chartes des parcs naturels, plans de gestion applicables à
certaines forêts publiques et privées et qui doivent être conformes à des directives et
schémas régionaux..., zones spéciales de protection faisant partie d'un réseau
écologique européen dit Natura 2000
Quant aux planifications sectorielles, on les retrouve dans des domaines très divers :
schémas d'aménagement de gestion des eaux, schémas départementaux des
carrières, plans régionaux d'élimination des déchets ménagers et industriels,
plans de prévention des risques naturels (cf. inondations, séismes, avalanches),
plans de prévention des risques technologiques...
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- Le droit de l'environnement s'inscrit largement dans un contexte de police administrative
combinant l'interdiction, l'autorisation préalable, la réglementation, le contrôle. Le
secteur de la lutte contre les pollutions et nuisances est ainsi traité soit par la voie de la police
générale de l'ordre public: salubrité, sécurité, tranquillité publique, soit par la voie de
polices spéciales : eau, air, carrières et installations classées.
- Le droit des installations classées a été mis en place au début du XIXème siècle
et conserve ses principes essentiels : autorisation préalable délivrée par le préfet pour les
installations à risque, simple déclaration préalable pour les autres, contrôle sévère sur le
fonctionnement de l'installation, pouvoirs importants donnés à l'administration et au juge pour
perdre des mesures de protection ou faire cesser l'exploitation. Il est prévu aussi une
interdiction d'installer ces installations à risque à proximité des zones urbaines (cf. la tragique
affaire de l'usine AZF à Toulouse)
B/ Contractualisation : conventions publiques et marchés privés
- Comme il a été dit, un nouveau mode de gestion s'est développé : la régulation qui complète
plus qu'il ne remplace le mode traditionnel de réglementation. Les contrats
environnementaux sont nombreux. Dans la plupart des cas l'administration est partie au
contrat qui a la qualité de contrat administratif. Mais, dans la mesure où les entreprises du
secteur privé sont désormais directement engagées dans la protection de l'environnement, des
marchés de droit privé se développent dans certains secteurs
- Les conventions de droit public sont conclues soit entre des personnes publiques, soit entre
une personne publique et une personne privée.
- Dans le premier cas on donnera comme exemple les contrats de branche en matière de
pollution de l'eau, de l'air et du traitement des déchets (en échange d'aides financières les
entreprises s'engagent à prendre des mesures anti-pollution), les contrats « rivières
propres » passés entre l'Etat et les collectivités locales, les conventions de gestion passées
par le Conservatoire du littoral avec les communes ou des associations en vue de l'ouverture
raisonnable au public de ces espaces protégés.
- Plus récemment, on assiste au développement d'accords négociés dans l'industrie par
lesquels les chefs d'entreprise, codes de bonnes pratiques: labels de qualité
environnementale, engagements de diffusion de l'information.
- Les marchés privés d'échange : encore plus récemment et suivant un modèle américain des
marchés passés entre entreprises privées ont été mis au service de la protection
environnementale. Il s'est agi de lutter contre les émissions de gaz à effet de serre et de
tenter de maîtriser le changement climatique :
- Un système original a été mis en place en France et en Europe, celui des marchés de
quotas d'émission de gaz à effet de serre : voir la Directive européenne du 13
octobre 2003, transposée en France par l'ordonnance du 14 avril 2004. Le
mécanisme est le suivant : l'administration détermine un plafond global d'émissions
autorisées et distribue des permis d'émettre aux pollueurs sous forme de quotas.
Chaque émetteur a l'obligation de limiter ses émissions à un niveau déterminé. S'il
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réussit à réduire ses émissions à un niveau inférieur aux quotas, il peut vendre les
quotas restant à un autre émetteur qui pourra alors dépasser les quotas qui lui ont été
attribués. Un seul gaz à effet de serre est concerné actuellement, le dioxyde de
carbone plus facile à quantifier que les autres. L'avantage du système c'est de fixer un
plafond global d'émissions qui ne sera pas dépassé mais des critiques ont été faites sur
ce marchandage et cet achat du droit de polluer qui ne résous qu'imparfaitement la
question de la réduction de la pollution.
- Un autre « marché environnemental » est celui de la biodiversité : échange de crédits
d'actifs naturels, qui reste encore à l'état d'expérimentation
Conclusion
La montée en puissance des préoccupations environnementales : ou « 3ème génération des
droits de l'homme ». Les « trois piliers » du développement durable : le développement,
l'environnement et la protection sociale. Un droit de la solidarité : devoirs autant que droit, de
la réconciliation, de la paix.
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