Rudiments du processus d`élaboration des politiques publiques

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Rudiments du processus d’élaboration des politiques publiques
Dans la présente section :
... Cycle de l’élaboration des politiques publiques
... Composantes de l’influence sur les politiques
Cycle de l’élaboration des politiques
publiques
Le processus d’élaboration des politiques est complexe et
dynamique, et il est difficile d’en donner un portrait en
deux dimensions. Une illustration, élaborée par l’Initiative
sur le secteur bénévole et communautaire du Canada, est
présentée à la Figure 3-1. Elle montre les composantes clés
du processus d’élaboration des politiques ainsi que certaines
des activités et des méthodes de participation au processus.
Les organisations de la société civile (OSC) peuvent
intervenir à diverses étapes du processus.
Identification des enjeux et établissement du programme.
Pour inclure un problème dans le programme des politiques, il est nécessaire de convaincre les intervenants
pertinents du processus d’élaboration des politiques que
le problème est important. Les OSC ayant une expérience
pratique sont souvent en excellente position pour « cadrer »
les enjeux et exprimer clairement les problèmes auxquels
font face les gens avec qui elles travaillent. Une question
clé à résoudre est celle qui concerne la manière de présenter
la compréhension qu’ont les OSC des problèmes de développement et la façon de communiquer efficacement afin de
promouvoir l’engagement et de gagner du terrain.
Conception des politiques. Les connaissances et les analyses
des OSC peuvent apporter une contribution valable tant
à la formulation des différentes options de politique qu’au
choix parmi ces dernières. Il importe de surmonter un
obstacle important qui consiste à trouver la manière dont
les OSC peuvent occuper une place légitime aux yeux des
responsables des politiques et aussi aux yeux des collectivités qu’elles affirment représenter.
Mise en œuvre des politiques. En tant que prestatrices de
services, les OSC participent souvent à la mise en œuvre
des politiques. À ce titre, elles doivent trouver les moyens
de convertir cette connaissance et cette expérience en preuves
convaincantes et crédibles susceptibles d’éclairer l’orientation des politiques futures.
Surveillance et évaluation des répercussions. Les OSC
peuvent jouer un rôle important, avec le temps, dans la
surveillance et l’évaluation de l’efficacité des politiques
sur le terrain. Grâce aux réseaux existants, elles sont bien
placées pour corréler et comparer leurs observations sur
les répercussions et les conséquences des politiques dans
les pays et les régions où elles sont mises en œuvre.
Démarche complexe par étapes
Bien sûr qu’en réalité, le processus d’élaboration des
politiques n’est pas aussi simple ou direct que le diagramme
ci-dessous le laisse supposer. Certaines des caractéristiques
réelles de l’élaboration des politiques sont les suivantes : 1
n
n
n
La démarche d’élaboration est complexe et se fait par
étapes. Les politiques sont souvent fondées sur l’expérimentation, sur le hasard, sur les leçons tirées des erreurs
commises et sur un éventail d’autres influences.
La démarche est façonnée par le discours politique.
Diverses histoires évoluent pour décrire les événements.
Certaines gagnent en notoriété et ont plus d’influence
que d’autres sur les décisions relatives aux politiques.
La démarche est éclairée par les réseaux d’intervenants.
Certaines personnes ou établissements diffusent et entretiennent des récits au moyen de chaînes de persuasion
et d’influence, et éclairent du même coup l’élaboration
des politiques.
Accroître nos connaissances et nos capacités en vue d’influer sur les politiques : Réflexions et ressources
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Figure 3-1 Le processus d’élaboration des politiques publiques2
Établissement
du programme
Identification
des enjeux
Analyse du
contexte
Recherche
Processus
politique
Sondages
d'opinions
Évaluation
de l‘impact
Défense collective
des droits
(action sociale)*
Rétroaction
Consultation
Conception
de politiques
Mise au point
« Optique »
(perspectives)
Participation
Analyse
Suivi
Mise en œuvre
Éléments du processus d‘élaboration des politiques publiques.
Modes de participation au processus (Nota : Bien que tous les modes de participation puissent s‘appliquer aux diverses étapes du
processus d‘élaboration des politiques publiques, certains modes sont plus appropriés que d‘autres durant certains éléments du processus.)
*Dans le secteur bénévole international le terme « plaidoyer » traduit la notion d’« advocacy » en anglais. Beaucoup d’organisations du secteur
bénévole canadien utilisent d’autres expressions telles « action sociale » et « défense collective des droits ».
n
n
La démarche a une nature politique. L’existence de
relations de pouvoir entre les citoyens, les experts et les
autorités politiques signifie que l’élaboration des politiques n’est pas neutre. D’autres intérêts nationaux,
d’autres partis politiques et d’autres valeurs personnelles
et politiques influent sur les décisions politiques.
La démarche est pluraliste. Beaucoup d’intervenants
et de groupes d’intérêts peuvent influer sur le processus
d’élaboration des politiques. Ils peuvent faire entendre
3-2
leur voix par un éventail de mécanismes. Ainsi, par
exemple, un ensemble de politiques représentant des
intérêts puissants peut prendre le pas sur les résultats
éventuels d’un autre ensemble de politiques destiné à
profiter aux pauvres et aux marginalisés.
En envisageant la manière d’influer sur les politiques,
les OSC doivent tenir compte des caractéristiques
décrites ci-dessus.
Accroître nos connaissances et nos capacités en vue d’influer sur les politiques : Réflexions et ressources
Figure 3-2 Activités contribuant à influer sur les politiques – Portrait partiel
Dialogue sur
les politiques
Faire campagne
Action soutenue
Approfondir
la compréhension
Analyse
et recherche
Politique
Engagement
du public
Bénévolat / Stages
Élaboration
des politiques
Sensibilisation
du public
Composantes de l’influence sur
les politiques
Une autre manière d’envisager le processus d’élaboration
des politiques est d’examiner divers éléments, ou genres
d’activités, qui contribuent à influer sur les politiques.
Le Conseil a mis au point le diagramme présenté à la
Figure 3-2 comme modèle de travail quant aux éléments
clés qui contribuent à influer sur les politiques pour les
organisations de la société civile. Le diagramme ne constitue certainement pas une analyse définitive, mais il donne
une illustration visuelle initiale de la manière dont les
éléments entrent en relation avec d’autres activités comme
l’engagement du public et les campagnes de sensibilisation.
Nous donnons ci-après une brève description des activités
susceptibles d’influer sur l’élaboration des politiques (côté
gauche du diagramme).
Recherche et analyse. Cette activité constitue un fondement
important pour les initiatives visant à influer sur les
politiques. Il peut s’agir d’une recherche sur le terrain, en
collaboration avec des partenaires pour réunir des observations sur ce qui se passe et de la mise en application des
leçons pertinentes aux politiques qu’on tire de ces données,
de récits, d’études de cas ou d’autres moyens. Elle peut
comprendre le développement de relations avec les établissements de recherche, particulièrement dans le Sud, en
vue de rester informé des tendances relatives à la recherche
et à l’analyse pertinentes effectuées par d’autres sur les
politiques pertinentes. Elle peut aussi inclure la surveillance
et l’évaluation des répercussions des politiques et des programmes existants au fur et à mesure de la mise en œuvre.
Dialogue sur les politiques. Le dialogue englobe toutes
sortes d’interactions entre les gouvernements et les OSC
tout au long du processus d’élaboration des politiques, en
vue de favoriser l’échange de connaissances et d’expériences
et la prise en charge de nouvelles idées. Le dialogue peut
contribuer à des relations et à donner un éclairage et une
perspective nouveaux aux deux secteurs, et il est
particulièrement important pendant les étapes de la
formulation des enjeux et de l’établissement du programme. Le succès du dialogue repose principalement sur
l’hypothèse que les gouvernements autant que les OSC
cherchent à rendre les politiques plus efficaces. (Consulter
la section 4 pour obtenir de plus amples renseignements
au sujet du dialogue sur les politiques.)
Élaboration des politiques. Cette activité peut être aussi
générale que l’élaboration d’une politique sur une nouvelle
question ou pour un contexte de développement en
Accroître nos connaissances et nos capacités en vue d’influer sur les politiques : Réflexions et ressources
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mutation, et aussi particulière que le fait de chercher à
influer sur la nuance à donner à une expression dans une loi.
Par exemple, la définition précise de « pays lourdement
endetté » ou d’« organisation terroriste » dans la législation
peut avoir des répercussions importantes sur les intervenants
du développement et sur les résultats de leurs actions.
Le plaidoyer. Le plaidoyer consiste à exprimer et à diffuser
de l’information visant à influer sur la conduite ou l’opinion
du public, le comportement des entreprises ou les politiques
publiques et la législation. Cette activité tend à nettement
faire valoir à une ou des questions particulières dans le but
de modifier les perspectives politiques et de susciter l’action
en vue d’un changement des politiques au moyen de
diverses formes de pression du public.
Une autre manière de caractériser les activités visant à
influer sur les politiques consiste à les considérer
comme des stratégies d’influence d’« initiés » ou de
« non-initiés ». Le dialogue sur les politiques et certaines
activités d’élaboration des politiques peuvent être considérés comme des stratégies d’initié, c’est-à-dire des
activités qui supposent la construction de relations, la
rencontre de responsables des politiques, la réalisation
de recherches et d’analyses et les négociations en coulisses
sur les enjeux. Le plaidoyer est une stratégie de noninitié qui peut reposer sur un travail avec les médias, sur
des rencontres avec la population et sur d’autres formes
d’activités visant à faire en sorte que le public exerce
des pressions sur les décisionnaires des gouvernements
et des politiques.
Les activités du côté droit du diagramme traitent des divers
aspects de l’engagement du public, depuis l’édification
d’une sensibilisation, en passant par les expériences pratiques comme le bénévolat et l’approfondissement de la
compréhension des enjeux, jusqu’au développement du
sens de la citoyenneté mondiale (action soutenue).3 Il existe
des liens fort précis entre l’engagement du public et les
activités d’influence sur les politiques. En effet, il est
probable qu’un public informé et engagé sera plus
intéressé qu’un autre aux projets de campagne à l’appui
du changement des politiques.
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Faire des choix et travailler ensemble
Peu importe cette caractérisation des activités d’influence,
ce qu’il faut retenir, c’est que pour influer sur les politiques il faut mener toute une gamme d’activités et que
les organisations doivent faire des choix stratégiques quant
à la nature, au moment et aux collaborateurs des mesures
qu’elles prennent. Il est important de répéter que peu
d’organisations de la société civile, s’il en est, peuvent
entreprendre efficacement chacune des activités que nous
venons de décrire. C’est plutôt par l’intermédiaire de
réseaux, de coalitions et des intérêts communs qu’elles
doivent trouver les moyens de s’approprier – et de regrouper
– un éventail de compétences, d’expériences et de ressources,
et de travailler de concert pour maximiser les répercussions
qu’elles peuvent avoir sur les processus politiques, les
responsables des politiques et la population. Cependant,
peu importe les choix effectués, les OSC doivent veiller
à ce que l’engagement organisationnel soit complet à
l’égard de la tâche choisie et allouer délibérément les
ressources et le temps nécessaires à une contribution
efficace. Les activités relatives aux politiques ne peuvent
pas s’ajouter simplement aux charges de travail existantes.
Par ailleurs, chaque OSC doit envisager le rôle qui lui
convient le mieux, les possibilités stratégiques qui se
présentent et les capacités qu’elle doit par conséquent
chercher à accroître. Ce ne sont pas toutes les organisations
qui disposent des ressources et des capacités pour recueillir
et analyser les connaissances issues du terrain. Certaines
peuvent conclure qu’elles peuvent être le plus efficace
en diffusant et en popularisant les recherches et les analyses
des organisations du Sud. Les organisations aux capacités
variées peuvent ajouter leur perspective à des efforts à grande
échelle. Et toutes devraient participer à la surveillance
et à l’évaluation des efforts d’influence sur les politiques,
afin de continuer à améliorer les répercussions des actions
qu’elles entreprennent. (Le lecteur trouvera davantage de
renseignements sur la surveillance et l’évaluation dans
la section 6.)
Accroître nos connaissances et nos capacités en vue d’influer sur les politiques : Réflexions et ressources
Contexte, données objectives et liens entre intervenants
Le programme Research and Policy in Development (RAPID) de l’organisme Overseas Development Institute (ODI)
au Royaume-Uni a profondément étudié la manière par laquelle et la raison pour laquelle les données objectives
entrent en ligne de compte dans l’élaboration des politiques. Pourquoi certaines idées sont-elles choisies et mises
en œuvre, tandis que d’autres sont négligées et disparaissent ? L’analyse de l’ODI donne à penser que plusieurs
facteurs, notamment le contexte, les données objectives et les liens entre les intervenants, jouent un rôle déterminant
à cet égard. Ceux qui cherchent à influer sur les politiques internationales de développement doivent pouvoir
répondre à des questions comme les suivantes : 4
Contexte des politiques
Qui sont les responsables des politiques ?
Y a-t-il une demande des responsables des politiques à l’égard des nouvelles idées ?
Quelles sont les sources et les forces de résistance ?
Quelle est la nature du processus d’élaboration des politiques ?
Quelles sont les possibilités et les bonnes occasions pour intervenir dans les processus officiels ?
Données objectives
Quelle est la théorie actuelle ?
Quels sont les récits prédominants ?
À quel point les nouvelles données objectives sont-elles divergentes ?
Quelles sortes de données objectives convaincront les responsables des politiques ?
Liens entre les intervenants
Qui sont les principales parties prenantes ?
Quels liens et réseaux existent entre elles ?
Qui sont les intermédiaires et quelle en est l’influence ?
De quel côté sont-ils ?
Influences externes
Qui sont les principaux intervenants internationaux dans le processus d’élaboration des politiques ?
Quelle influence exercent-ils ?
Quelles sont leurs priorités d’aide ?
Quels sont leurs objectifs et leurs mécanismes de recherche ?
Quels sont les principes des donateurs qui financent la recherche ?
Il existe toutes sortes de techniques et d’outils pour évaluer le contexte, les possibilités et les auditoires et pour
élaborer et communiquer les messages relatifs aux politiques. Ces techniques et ces outils ne sont pas résumés
ici, mais figurent dans de nombreuses publications.5
Accroître nos connaissances et nos capacités en vue d’influer sur les politiques : Réflexions et ressources
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Faire campagne en vue d’influer sur les politiques : Abolissons la pauvreté
Le projet Accroître nos connaissances et nos capacités en vue d’influer sur les politiques n’abordait pas directement le
développement des capacités dans des domaines comme le travail avec les médias ou les campagnes pour influer
sur les politiques. Toutefois, dès le début de 2005, beaucoup d’organisations de la société civile canadienne œuvrant
en coopération internationale ont eu la chance de participer à une importante campagne mondiale portant sur
les questions clés liées aux politiques, et cette activité a donné à beaucoup d’entre elles une formidable
occasion d’apprendre.
L’Action mondiale contre la pauvreté (AMCP), lancée au Forum social mondial en janvier 2005, réclamait une
augmentation importante de la quantité et de la qualité de l’aide; la justice commerciale; l’annulation des dettes
des pays pauvres; et le déploiement d’efforts nationaux responsables et durables pour éliminer la pauvreté. L’appel
a été reçu par les OSC dans plus de 90 pays. À certaines occasions clés au cours de 2005, notamment au sommet
du G8 en juillet, au Sommet mondial de l’ONU en septembre 2005 et à la Conférence ministérielle de l’Organisation
mondiale du commerce en décembre, les citoyens de partout au monde ont été appelés à porter des rubans blancs
et à participer à divers événements afin de montrer leur appui aux objectifs de la campagne.
Au Canada, la campagne avait pour nom : « Abolissons la pauvreté »; au Québec la campagne sœur s’intitulait
« Un monde sans pauvreté : Agissons! ». Un comité de direction composé d’organisations de la société civile à
vocation nationale et internationale et coprésidé par des représentants du Conseil et de l’Association québécoise
des organismes de coopération internationale (AQOCI), a coordonné la campagne Abolissons la pauvreté, et diverses
organisations ont fourni des ressources humaines et financières. Du matériel, notamment des rubans blancs, des
bannières, des dépliants et des trousses de renseignements, a été mis à la disposition des participants par l’intermédiaire du site Web de la campagne (www.abolissonslapauvrete.ca). Les personnes et les organisations se sont
inscrites à la campagne et ont envoyé des centaines de courriels aux politiciens canadiens pour appuyer les objectifs
de la campagne Abolissons la pauvreté dans le domaine des politiques. Des groupes et des personnes de partout
au pays ont organisé des activités d’engagement du public. De nombreuses municipalités, de Halifax à Vancouver,
ont déclaré des journées Abolissons la pauvreté. Certains édifices publics importants ont été entourés d’énormes
bannières blanches et les sympathisants de la campagne Abolissons la pauvreté ont organisé des marches et des
ralliements d’un océan à l’autre. En mars 2006, plus de 700 organisations avaient appuyé la campagne et plus
de 200 000 Canadiennes et Canadiens s’y étaient inscrits.
En tant qu’exemple de la collaboration des OSC pour faire entendre leurs voix sur les questions relatives aux
politiques de développement international, la campagne de l’Action mondiale contre la pauvreté était sans précédent.
Pour nombre d’organisations au Canada, Abolissons la pauvreté a été l’occasion d’acquérir ou d’améliorer la capacité
de plaidoyer et la capacité de faire campagne. À mesure que la campagne Abolissons la pauvreté se déroulera, le Conseil
travaillera avec ses membres et avec d’autres intervenants pour essayer de saisir les apprentissages clés à tirer de
cette action collective pionnière.
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Accroître nos connaissances et nos capacités en vue d’influer sur les politiques : Réflexions et ressources
1
Consultez Pasteur, Kath (2001). Tools for Sustainable Livelihoods: Policy Analysis. Brighton: Institute of Development Studies.
www.livelihoods.org/info/info_toolbox.html.
2
L’Initiative sur le secteur bénévole et communautaire (Canada) (2002). Code de bonnes pratiques pour le dialogue sur les politiques : Pour donner
suite à l’Accord entre le gouvernement du Canada et le secteur bénévole et communautaire. (Voir annexe 3).
3
Pour obtenir une information approfondie sur l’engagement du public et la citoyenneté mondiale, consultez les divers documents figurant
sous la rubrique Engagement du public dans le site Web du Conseil, à l’adresse : www.ccic.ca/f/002/public.shtml.
4
Start, Daniel et Ingie Hovland (2004). Tools for Policy Impact: A Handbook for Researchers. Overseas Development Institute, London, UK.
www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Policy_Impact/Index.html.
5
Consultez, par exemple :
Cohen, David, Rosa de la Vega et Gabrielle Watson (2001). Advocacy for Social Justice: A Global Action and Reflection Guide. Oxfam America
and The Advocacy Institute. Kumarian Press, Inc.;
L’Initiative sur le secteur bénévole et communautaire (2003). Participation à l’élaboration des politiques du gouvernement fédéral : Un Guide pour
le secteur bénévole et communautaire. www.vsi-isbc.ca/fr/policy/policy_guide.cfm;
Start, Daniel et Ingie Hovland (2004). Tools for Policy Impact: A Handbook for Researchers, Overseas Development Institute.
www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Policy_Impact/Index.html;
YMCA Canada (2003). Guide intitulé : Comment influencer la politique publique. Manuel et trousse d’outils sur la manière dont les organismes bénévoles
peuvent influer sur les politiques publiques. www.ymca.ca/fre_ycdaresources.htm.
Accroître nos connaissances et nos capacités en vue d’influer sur les politiques : Réflexions et ressources
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