Ethique et corruption dans l`éducation

Ética e corrupção na educação
Ethique et corruption dans l’éducation
Muriel Poisson (IIEP – UNESCO)
Gonflement des effectifs, versement de frais d’inscription illégaux, rémunération d’enseignants
fantômes, prévarication dans les marchés de construction ou de cantines scolaires, fraude aux examens,
achat
de
faux
diplômes,
détournement
des
procédures
d’accréditation
des
établissements
d’enseignement supérieur… les exemples de pratiques de corruption dans le secteur de l’éducation ne
manquent pas. Cet article en recense diverses formes, en utilisant pour ce faire les résultats du
programme de recherche conduit par l’Institut international de planification de l’éducation (IIPEUNESCO) sur les questions d’éthique et de corruption dans le secteur de l’éducation1.
Après avoir introduit la définition de la corruption dans le secteur éducatif, il s’attache à identifier les
principaux facteurs internes et externes au secteur éducatif qui tendent à en favoriser le
développement ; à opérer une distinction entre grande et petite corruption ; à justifier l’importance de
cette question pour le secteur ; à cartographier les risques de corruption dans l’éducation ; à présenter
quelques stratégies d’amélioration de la transparence et de la redevabilité ; et enfin à souligner
l’importance de l’accès à l’information dans ce cadre. Il choisit délibérément de s’intéresser aux
institutions et aux procédures, qui en fonction de leur bon ou de leur mauvais fonctionnement,
favorisent ou au contraire empêchent le développement de pratiques corrompues.
A cet égard, il s’efforce de répondre à l’une des préoccupations majeures formulées par le Comité de
rédaction du Cadre d’action de Dakar en faveur de l’éducation pour tous, en avril 2000, à savoir : « La
corruption, par l’hémorragie qu’elle entraîne, empêche d’utiliser efficacement les ressources de
l’éducation, et doit être impérativement jugulée ».
Définition de la corruption
La définition de la corruption dans le secteur public la plus communément utilisée est la suivante :
« l’utilisation d’une charge publique pour des intérêts privés ». Elle inclut aussi bien des problèmes de
malversation des fonds publics que de favoritisme dans le recrutement du personnel. La définition mise
au point par l’IIPE est dérivée de cette dernière puisqu’elle consiste à considérer comme relevant de la
corruption dans le secteur de l’éducation « l’utilisation systématique d’une charge publique pour des
intérêts privés, dont l’impact est significatif sur l’accès, la qualité et l’équité dans l’éducation » (Hallak
et Poisson, 2009). Le terme « systématique » est important, parce qu’il permet de se centrer non pas
sur des faits isolés commis par tel ou tel individu, mais sur des faits qui se répètent de manière
systématique, et qui in fine finissent par avoir un impact sur le bon fonctionnement du système.
Il est à noter que la corruption peut se faire contre la loi (paiement pour un acte illicite), mais parfois
aussi en conformité avec la loi et les règles (paiement pour un acte licite). Par exemple, des parents
peuvent être amenés à soudoyer un fonctionnaire pour que leur enfant soit admis à l’université, alors
même qu’il ne possède ni les qualifications ni les diplômes nécessaires – il s’agit alors d’un paiement
1
Pour plus d’information sur ce programme, voir la plateforme ETICO :
http://www.iiep.unesco.org/fr/recherche/themes-phare/ethique-et-corruption-dans-leducation/en-bref.html.
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pour un acte illicite. Mais si des parents, dont l’enfant dispose de toutes les qualifications et diplômes
requis, sont néanmoins dans l’obligation de verser un pot de vin ou d’offrir un cadeau pour assurer qu’il
ait bien accès à l’université, favorisant ainsi un acte administratif qui devrait avoir lieu s’il n’y avait pas
de corruption à l’intérieur du système – alors il s’agit d’un paiement pour un acte licite.
Cette définition appelle deux commentaires :
-
Premièrement, elle s’applique exclusivement au secteur public : cela ne signifie pas bien sûr que
la corruption n’existe pas dans le secteur privé : il existe à cet égard des définitions plus générales
de la corruption en termes d’abus d’une fonction (aussi bien publique que privée) pour des intérêts
personnels.
-
Deuxièmement, la question de savoir si la corruption est entendue de la même manière dans
différents contextes est régulièrement posée : dans de nombreux pays par exemple, l’échange de
cadeaux relève de l’échange social entre individus. En même temps, quelle que soit la culture, en
fonction du montant du cadeau et de la motivation de celui qui le donne, il est clair pour tous qu’au
delà d’un certain seuil, le fait d’offrir un cadeau relève de la corruption. Ainsi, même s’il existe une
zone grise et diffuse, on ne peut nier l’existence d’une limite entre des comportements considérés
comme honnêtes ou corrompus.
Le Tableau 1 suivant présente la définition de différentes pratiques de corruption (concussion, fraude,
extorsion, favoritisme), ainsi que des exemples illustratifs tirés du secteur de l’éducation.
Tableau 1. Définitions et exemples de pratiques de corruption dans l’éducation
Détournement de
fonds
Concussion
Fraude
Extorsion
Favoritisme

Argent ou
autres ressources
extorqués en
recourant à la
coercition, la
violence ou des
menaces d’utilisation
de la force

Abus de
pouvoir impliquant
une « privatisation »
et une répartition
extrêmement biaisée
des ressources
publiques

Vol de
ressources
publiques par des
agents de l’État

Relation
entachée de
corruption
impliquant le
versement ou
l’acceptation d’un
paiement (en
natures ou en
espèces)

Délit
économique qui
implique une forme
de supercherie,
d’escroquerie ou de
tromperie

Fonds
éducatifs
finançant une
campagne
électorale

Pots-de-vin
versés par un
enseignant pour
être recruté

Enseignants 
Droits
fantômes
illicites perçus pour
l’admission dans une

Usines à
documents et usines école

Fonds
scolaires
détournés à des
fins privées

Pots-de-vin à diplômes
versés par un
étudiant pour être
admis à l’université

Recrutement
d’administrateurs en
fonction de leur
appartenance à un

Harcèlement parti politique
sexuel pour une

Bonnes
promotion
notes obtenues par
favoritisme
Source : Hallak & Poisson, 2009.
Il est à noter que les termes plus positifs de transparence et de redevabilité sont régulièrement utilisés
pour évoquer des questions de corruption. On définit par transparence la situation dans laquelle les
parties prenantes concernées comprennent les règles d’allocation des ressources (humaines,
16
financières, matérielles) à l’intérieur du système ainsi que les modalités de leur utilisation ;
l’information joue un rôle très important dans ce cadre. Le terme de redevabilité quant à lui se réfère
au respect des statuts et des règlements ainsi que l’adhésion à des normes professionnelles –
notamment des enseignants, à travers l’adoption de codes de déontologie de la profession enseignante
(Poisson, 2009b).
Grande et petite corruption dans l’éducation
Dans le secteur de l’éducation, comme dans les autres secteurs publics, une distinction est opérée entre
deux niveaux spécifiques de corruption : la grande et la petite corruption.
La grande corruption implique des décideurs à un haut niveau et des montants financiers élevés ;
l’exemple type au sein du secteur de l’éducation, est celui de la corruption dans les marchés publics : le
détournement des règles de passation des marchés publics en matière de construction scolaire, ou de
production et de diffusion de manuels, génère ainsi d’importantes pertes financières, car les sommes en
jeu, provenant parfois en partie de l’aide internationale, sont généralement élevées.
A un autre niveau de l’échelle, la petite corruption peut toucher tous les fonctionnaires, à tous les
niveaux du système : ministères, administrations locales, directeurs d’écoles, enseignants. L’exemple
type est celui des frais d’inscription illégaux collectés au niveau des écoles. Alors que dans beaucoup de
pays, l’éducation est censée être un bien gratuit, selon la Constitution même, sur le terrain les enfants
sont obligés de payer pour être admis à l’école. Tous les petits montants collectés de cette manière,
pour permettre par exemple à un enfant de passer d’un niveau à un autre ou d’être admis dans
l’enseignement secondaire, n’ont pas forcément une incidence financière forte, mais peuvent avoir
beaucoup d’incidence d’un point de vue social, en empêchant certaines catégories d’individus
d’accéder à une éducation de qualité.
Faut-il se concentrer dans ce cadre sur la grande corruption, et laisser de côté la petite corruption, qui
souvent s’explique par un contexte de pauvreté ? On peut comprendre la petite corruption et la justifier
dans une certaine mesure du fait de différents éléments du contexte. Mais dans le même temps,
beaucoup considèrent que cette petite corruption est celle qui a le plus d’impact sur leur
vie quotidienne. Il faut donc certainement s’intéresser à ces deux niveaux à la fois.
Education éthique et éthique de l’éducation
Pourquoi traiter de l’éthique et de la corruption dans le secteur de l’éducation ? Beaucoup d’autres
secteurs font l’objet de pratiques de corruption : elles existent dans le secteur privé ainsi que dans le
reste du secteur public, et le secteur de l’éducation n’est pas forcément plus corrompu que d’autres. Le
baromètre global de la corruption de Transparency International, par exemple, qui permet de comparer
les niveaux de perception de la corruption dans différents secteurs publics, fait apparaitre un niveau de
corruption nettement plus élevé dans d’autres secteurs, par exemple celui des douanes, de la police, de
la justice, ou encore des médias.
Il nous semble néanmoins important d’inclure le secteur de l’éducation dans cette réflexion, parce que,
contrairement peut-être à d’autres secteurs publics, il a une vocation très spécifique qui est de
transmettre un certain nombre de valeurs universelles comme l’intégrité, de transmettre une éthique,
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et de favoriser le développement de certains comportements citoyens. Par conséquent la corruption
dans le secteur de l’éducation apparait en totale contradiction avec le rôle qui lui est imparti. En
d’autres termes, si l’on veut véritablement que le secteur de l’éducation soit un lieu où l’on puisse
promouvoir l’éthique, il faut commencer par améliorer l’éthique à l’intérieur du secteur.
Cartographie des risques de corruption dans l’éducation
La cartographie des risques de corruption présentée dans le Tableau 2 ci-dessous permet de mettre en
évidence les différents domaines de gestion et de planification du secteur éducatif dans lesquels on
peut trouver des risques de corruption. En fait, tous les domaines peuvent être sujets à la corruption, à
savoir : le financement ; le versement d’allocations spécifiques ; la construction, l’entretien et la
rénovation des bâtiments scolaires ; la distribution d’équipement, de fournitures et de matériels ; le
recrutement, l’affectation et la promotion des enseignants ; le comportement des enseignants ; les
examens et les diplômes ; l’accès à l’université ; l’accréditation des institutions ; et les systèmes
d’information. Pour chacun de ces domaines, des exemples de pratiques corrompues sont présentés
dans la colonne de droite du tableau.
Tableau 2. Risques de corruption dans le secteur de l’éducation par domaine de gestion
Domaines de gestion/planification
Financement
Allocations spécifiques (bourses,
subventions aux écoles publiques ou
privées)
Construction/entretien/rénovation des
bâtiments scolaires
Distribution d’équipement, fournitures
et matériels (transport, logement,
repas, manuels, etc.)
Recrutement, affectation et promotion
des enseignants
Pratiques corrompues

transgression des règles et procédures/critères

détournement de fonds,

Inflation des coûts et activités (gonflement des effectifs)

non-respect des critères

favoritisme/népotisme

pots de vin, cadeaux

discrimination (politique, sociale, ethnique)

distorsion des règles d’adjudication (dessous-de table, cadeaux,
favoritisme)

collusion entre fournisseurs

détournement de fonds/matériaux

non respect des critères (carte scolaire)

distorsion des règles d’adjudication

collusion entre fournisseurs

vols de fournitures scolaires

achat d’équipement inutile

fournitures fantômes

non-respect des critères d’affectation

non respect des droits d’auteur

favoritisme/népotisme

pourboires, cadeaux

discrimination (politique, sociale, ethnique)

falsification des qualifications/faux diplômes

déductions non autorisées des salaires des enseignants
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Comportement des enseignants

enseignants fantômes

absentéisme injustifié

collecte de frais illicites (admission des élèves, évaluations…)

favoritisme/népotisme/cadeaux

discrimination (politique, sociale, ethnique)

cours de soutien privé

harcèlement sexuel
Examens et diplômes

vente d’informations
Accès à l’université

fraude aux examens (triche, etc.)

pots de vin pour des bonnes notes, l’admission à un programme
spécialisé, etc.
Accréditation des institutions
Systèmes d’information

usines à diplômes et faux certificats

recherche frauduleuse, plagiat

fraude durant le processus d’accréditation (favoritisme, pots de
vin, cadeaux)

« usines à accréditation »

manipulation des données

sélection/suppression d’information

paiement d’infos qui devraient être gratuites
Source : Hallak & Poisson, 2009.
Ce qui est grave pour le secteur, c’est que ces différentes pratiques ont beaucoup d’impact à la fois sur
l’accès, la qualité, l’équité dans l’éducation, ou encore sur différentes priorités politiques.
Facteurs internes et externes favorables à la corruption
Il existe des facteurs à la fois internes et externes au système de l’éducation qui favorisent le
développement des mauvaises pratiques – manque de transparence de certaines normes, opacité des
procédures, absence de système indépendant d’assurance qualité, bas salaires, absence de normes
professionnelles, faible capacité de gestion, systèmes de comptabilité et de surveillance inefficaces,
absence de supervision et de contrôle, mauvaise information du public. Ils sont résumés dans le
Graphique 1 ci-dessous.
Graphique 1. Facteurs internes et externes de corruption dans l’éducation
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Facteurs internes
Décentralisation



Gestion des
établissements


Privatisation


Utilisation des
TIC
Mondialisat




Normes non
transparentes
Opacité des procédures
Monopole et pouvoir
discrétionnaire
Absence d’un système
indépendant d’assurance
qualité
Bas salaires et absence
de mesures incitatives
Absence de normes
professionnelles
Faible capacité de
gestion
Faible capacité
d’absorption
Systèmes de
comptabilité/surveillanc
e inefficaces
Absence de
supervision/contrôle
Mauvaise information
du public
Facteurs externes



Corruption
dans
l’éducat
ion








Absence de volonté
politique
Structures politiques/
économiques/ sociales
en place
Déclin des valeurs
éthiques (la corruption
comme norme)
Bas salaires dans le
secteur public
Pas de codes d’éthique
Fongibilité des budgets
Absence d’audit externe
Système judiciaire
défaillant
Forte compétition pour
les emplois
L’éducation comme
« porte d’entrée » vers
l’emploi (importance
des qualifications)
Pas de droit à
l’information
Approches
sectorielles
Soutien
budgétaire
Décaissements
rapides
Source : Hallak & Poisson, 2009.
De plus, certaines tendances générales génèrent de nouveaux risques : par exemple, dans beaucoup de
pays la question de la décentralisation est aujourd’hui au centre de toutes les préoccupations ; or, dans
des contextes où les procédures ne sont pas toujours très claires, où les compétences en matière de
gestion des structures locales sont faibles, où les systèmes de contrôle au niveau local sont totalement
inexistants, le processus de décentralisation contribue parfois à décentraliser la corruption à tous les
niveaux du système en impliquant un plus grand nombre d’acteurs qu’autrefois. D’autres tendances,
comme le développement des nouvelles technologies à grande échelle, peut également être mentionnée
avec l’explosion du phénomène des « usines à diplômes ».
Certaines évolutions dans le domaine de la coopération internationale, sous la forme d’appui direct au
budget, ou d’initiatives accélérées en faveur de l’éducation pour tous, posent également des défis
importants, en contribuant notamment à rendre la traçabilité des fonds souvent plus complexe, et en se
confrontant aux faibles capacités d’absorption des pays concernés.
Stratégies de lutte contre la corruption : le triangle vertueux
L’IIPE a commissionné diverses études de cas pour documenter et diffuser l’expérience de pays qui se
sont efforcés d’améliorer la transparence, et de réduire la corruption dans certains domaines éducatifs
spécifiques – par exemple, les processus d’allocation des ressources aux établissements scolaires, de
gestion des enseignants, ou encore d’admission aux universités.
L’analyse de ces expériences montre qu’il n’existe pas de stratégie unique permettant de réduire la
corruption au sein du secteur de l’éducation : seul un ensemble de stratégies peut permettre de
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progresser sur cette question. Ceci est résumé dans ce que nous avons appelé un « triangle vertueux »
(Hallak et Poisson, 2009), qui repose sur trois axes principaux : (i) création et entretien de normes,
systèmes de régulation, critères et procédures transparents et affichés ; (ii) amélioration des capacités
de gestion à tous les niveaux du système, notamment en matière de gestion, d’information, de contrôle
et d’audit ; et (iii) promotion d’un plus grand contrôle social, notamment grâce à un meilleur accès à
l’information des citoyens.
Trois exemples courts permettent d’illustrer chacun de ces points :
- Normes et procédures transparentes : pour faire face à de nombreux problèmes liés au
recrutement, à l’affection et à la promotion du personnel enseignant (favoritisme, versement de
post de vin, etc.), la responsable du secteur de l’éducation de Bogota en Colombie a réformé
totalement le système de gestion des enseignants de la ville. A l’aide d’un audit des postes
existants, d’une formulation de normes de gestion claires et de leur affichage, et de la mise en
place de nouveaux systèmes de contrôle de l’absentéisme, 240 000 nouveaux élèves ont pu être
inscrits sans nouveaux recrutements d’enseignants pour la moitié d’entre eux – non pas grâce à des
économies d’enseignants, mais parce qu’une meilleure transparence du système a permis sa plus
grande efficacité (Peňa & Rodriguez, 2005).
- Renforcement des processus de gestion : pour faire face à une fraude académique généralisée au
niveau de l’enseignement supérieur, l’Azerbaïdjan, le Kirghizstan, et l’Ukraine ont mis en place des
systèmes plus transparents d’admission dans les universités : dans le cas de l’Azerbaïdjan, une
Commission d’admission des étudiants, et un système de gestion entièrement informatisé (mise au
point des tests, organisation des examens, notation des copies, sélection pour l’université,
communication des résultats) a été mis en place. Dans le cas du Kirghizstan, depuis 2002,
l’admission dans les universités est basée sur le résultat au test national, géré par une entité
indépendante suivant des règles strictes de sécurité. Enfin, en Ukraine, une évaluation externe des
résultats obtenus par les élèves est effectuée par un Centre technologique d’évaluation et par ses
unités régionales, permettant l’homogénéisation des conditions d’admission et des procédures
d’examens.
- Appropriation et contrôle social : mieux sensibiliser les populations sur l’importance de la
transparence passe par le développement de programmes d’éducation contre la corruption,
notamment à l’intérieur du système universitaire, et ce dans différentes disciplines. Des
économistes intègrent maintenant la question soit de l’éthique, soit de la lutte contre la corruption,
en réfléchissant par exemple à l’impact de la corruption sur le fonctionnement des marchés et sur le
développement économique. C’est vrai aussi dans la gestion (corruption dans les bâtiments ou
travaux publics, les industries extractives, ou les procédures de passation des marchés publics), la
psychologie (autour des dynamiques et psychologie de groupes), l’entreprise (gestion du risque,
audit extérieur) ou encore les sciences juridiques et politiques (dispositions anti-corruption dans le
droit pénal, le droit civil et le droit administratif).
Le rôle clé de l’information
Dans des contextes où les modes de régulation habituels (législatifs, administratifs, judiciaires, etc.)
sont peu performants voire déficients, l’information constitue un outil indispensable pour : révéler les
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problèmes de corruption existants, favoriser la transparence du processus de décision, et renforcer le
contrôle social exercé par les communautés sur les dépenses publiques. Deux exemples pour illustrer ce
point :
- En Ouganda, suite à une enquête de traçabilité ayant mis en évidence un taux de déperdition de
83% des ressources, les autorités gouvernementales ont pris la décision de publier les chiffres des
montants alloués par le Ministère de l’éducation aux écoles. Ces montants ont été affichés dans la
presse, ainsi qu’au niveau des districts et des établissements scolaires pour que chacun sache ce que
chaque école était censée recevoir – permettant ainsi aux acteurs locaux d’exiger de recevoir ce qui
était dû. Cela a permis, selon une enquête réalisée cinq ans plus tard, d’augmenter de façon
spectaculaire (jusqu’à 80%) la part des ressources allouées aux écoles grâce à un meilleur contrôle
social (Reinikka & Smith, 2004).
- Au Bangladesh, des enquêtes à l’aide de « cartes participatives » ont été menées au niveau des
communautés, pour savoir, par exemple, combien d’argent elles devaient payer sous la forme de
frais illégaux. Ces enquêtes participatives ont permis de mettre des chiffres sur une réalité que tout
le monde connaissait, en mesurant dans huit districts combien les parents payaient pour les frais
d’admission, pour les loisirs des inspecteurs, ou encore pour les frais d’examens trimestriels et
annuels. On s’est aperçu que cela représentait une somme conséquente, et les communautés ont
engagé sur cette base la discussion avec les autorités locales pour mettre en place une manière plus
transparente de gérer ces fonds collectés auprès des parents (Karim, 2004).
L’ensemble des travaux menés par l’IIPE sur ces questions sont disponibles sur son site web 2. Deux
nouveaux projets sont en cours d’exécution : l’un porte sur le développement de codes de conduite
pour les enseignants et l’autre sur la transparence des mesures incitatives, notamment en faveur des
populations les plus pauvres.
Bibliographie sélective
Hallak, J. & Poisson, M. (2009). Ecoles corrompues, universités corrompues : que faire ? Série : Ethique
et corruption dans l’éducation. Paris : Editions UNESCO.
Karim, S. (2004). « Report card surveys in Bangladesh ». In : S. Karim, C.A. Santizo Rodall, E. Cabrero
Mendoza, Transparency in education. Report card in Bangladesh. Quality School Programme in Mexico.
Série : Ethique et corruption dans l’éducation. Paris: IIEP-UNESCO.
Peňa, M., & Rodriguez, J.S. (2005). « Maestros en Colombia: transparencia en la gestión de los recursos
humanos en Bogotà (1998-2003) » (pp.15-70). In : M. Peňa, J. Rodriguez, C.L. Latorre & P. Aranda,
Transparencia en la educación. Maestros en Colombia. Alimentación escolar en Chile. Série : Ethique et
corruption dans l’éducation. Paris: IIEP-UNESCO.
Hrynevych, L. (2009). « Ethical issues and examination systems in Ukraine » (pp. 54-70). In : A. Plikšnys,
S. Kopnicka, L. Hrynevych, & C. Palicarsky, Transparency in education in Eastern Europe. Série :
Ethique et corruption dans l’éducation. Paris : IIEP-UNESCO.
2
Les documents publiés dans le cadre du projet sont téléchargeables en ligne à :
http://www.iiep.unesco.org/fr/services-dinformation/publications/ethics-and-corruption.html.
22
Poisson, M. (2009a). Corruption and education. Education policy booklet series, No. 11. International
Academy of Education, IAE. Paris : IIEP-UNESCO.
Poisson, M. (2009b). Guidelines for the design and effective use of teacher codes of conduct. Série :
Ethique et corruption dans l’éducation. Paris : IIEP-UNESCO.
Reinikka, R., & Smith, N. (2004). Public expenditure tracking surveys in education. Série : Ethique et
corruption dans l’éducation. Paris: IIEP-UNESCO.
23