CETO - HEC Montréal

BONJOUR !
Les organisations publiques
à l'ère de la Nouvelle gouvernance :
une transformation à deux rythmes
Cas des agences publiques québécoises
Bachir Mazouz
Professeur agrégé
École Nationale d’Administration Publique
Université du Québec
Séminaire du Centre d’étude en transformation des organisations
HEC Montréal, 15 mars 2005
«Les anciennes structures, je n’en veux pas (…)
On est ici pour bâtir quelque chose de neuf (…)
On va prendre des risques »
René Lévesque
Au menu…
1. De la «bureaucratie» au « Nouveau management public » : l’arrivée
du management au cœur de l’État.
2. 1979-1995, l’émergence de la NGP : DES paradigmes, DES
expériences et DES pratiques… toute une diversité à explorer!
3. 1995-2005, la NGP en œuvre ou la transformation des organisations
publiques : une approche par les facteurs et les rythmes
Ø La transformation vue sous l’angle des facteurs de
changement
Ø La transformation vue sous l`angle des rythmes d’adaptation
4. Un cadre conceptuel de la transformation : pour une approche par les
quatre capacités
Trois interrogations, au cœur d’une approche
évolutionniste des organisations publiques
§
Qu’est ce qui fait évoluer l’organisation publique (comme entité) ?
§
Comment expliquer le fait que certaines organisations publiques situées
dans un espace-temps commun se transforment plus ou moins rapidement
que d’autres ?
§
Pourquoi les organisations publiques ne subissent pas les transformations
selon des processus identiques ?
Les organisations publiques avant la percée du NMP
§
Comportements (stratégiques) prévisibles à partir des orientations et des
engagements politiques (garantissant un financement annuel de type BBZ) ;
§
Structures hiérarchisées et spécialisation des tâches ;
§
Cadre de gestion marqué par le recours à l’autorité, aux normes et aux
règles ;
§
Choix technologiques et techniques marqués par une aversion au risque et à
l’innovation.
La percée du NMP = nouveaux ‘‘principes
’’ directeurs
‘‘
en faveur du management au cœur de l’État
« Do more with less » et « E3, or efficiency, effectiveness and economy » :
optimisation des ressources disponibles, indicateurs de performance
« Value for money » : une approche axée sur citoyen-client
« User-pay principle» : diversité des modalités et de modes de prestation de
service publics
« Smart tape rather than Red tape » : simplification des règles, des procédures
La NGP, dans la littérature universitaire : multiplicité
des niveaux d’analyse (prisme conceptuel)
Gouvernance publique
Niveau d’analyse
INSTITUTION
ORGANISATION
Cadre de
GESTION
PRATIQUES de
Gestion
Qualité des services
Évaluation des politiques et des
aux citoyens et aux
programmes publics
entreprises
Allègement réglementaire
Éthique
Imputabilité,
reddition de
comptes
Sous-traitance
Impartition
Privatisation
Partenariat
Agencification
Gestion par résultats
Gestion par objectifs
Planification
stratégique
Gestion par programmes
Gestion par projets
Contrats de services
Gestion de risques
Mesure du rendement
E-government
RPA
La diversité des expériences de modernisation de la GP
§
N-Z. et Fr. : dépolitiser la réforme
• Le politique est l’initiateur des changements sur fond de crise financière
publique
ü M.E.O. : revue des politiques, des programmes publics et du cadre de gestion
§
Aust. et Ca. : miser sur les compétences
• La compétence des fonctionnaires au service de l’intérêt public
ü M.E.O : professionnalisation des cadres et des employés du secteur public
§
U-K. et U.S.A. : privatiser, ppp
• Le marché orientera les réformes administratives
ü M.E.O. : privatisation et PPP
§
Qc : ‘‘contractualiser’’
• La contractualisation progressive des moyens et des résultats (recherche de la
performance)
ü M.E.O : autonomie de gestion (agencification)
L’évolution historique du modèle de gouvernance
québécois : 1981 à 2000
1981
1983 1985
1991
1992
1993
1997
1994
1998
2000
LFP
« Pour une rénovation de
l’administration publique »
Bisaillon
Réalignement :
Qualité des SACefficacité de la
gestion
Rationalisation,
responsabilisation,
organisation du
travail, allègement
réglementaire, UAS
Amélioration des services
aux citoyens
GIRES,
Inforoute
Évaluation,
Résultats
LAP (loi 82)
Imputabilité des sousministres et dirigeants
d’organismes publics
Administration
Établissement des règles et
contrôle des moyens.
LAP
Cadre de gestion par
résultats
Gestion publique
Économie, efficience et
efficacité
Étudier l’évolution des organisations publiques : quelques
éléments théoriques et méthodologiques
§ Approche théorique : facteurs, rythmes et processus d’évolution des organisations (approche
développée par le CLAREE)
§ Les niveaux d’analyse : options stratégiques, structures organisationnelles, options technologiques
et cadre de gestion
§ Contexte de l’étude : modernisation de la gestion publique au Québec
§ 22 organisations publiques, dont 16 agences et 6 Unités autonomes de services
§ Taille : de 24 à 3 015 employés (entre 1995 et 2004)
§ Secteur d’activité : diversifié
§ Particularité : recherche d’autonomie de gestion
§ Période d’observation : 1995-2005
§ Collecte de données : étude longitudinale (monographique), avec triangulation de données issues de
PPP, rapports de recherche, études commanditées et données publiques (commissions
parlementaires, rapports du VG).
Côté jardin de ces transformations
§
Au niveau des options stratégiques
§
§
Greater strategic-operational articulation
Au niveau des structures
§
Greater intra- and inter-organizational collaboration among public managers
§
Greater openness toward dialogue, negotiation and interteam cooperation (results vs hierarchy
and resources-based control)
§
Au niveau du cadre de gestion
§
§
Greater responsiveness to measurements and continued improvement of output
Au niveau des TIC
§
Technology choice means BPR, improved risk assesment and mangement, improved customer
service
Côté cour de ces transformations
§
Au niveau stratégique
§
§
§
§
For certain organizations, mission and results are hard to define : lack of orientation
Au niveau des structures organisationnelles
§
Flexibl structures are difficult to adapt : Uninons, employees and central gouv. admin.
§
Midle management role and function are hard to adapt
Au niveau du cadre de gestion
§
New managerial processes for not-so-new management executives
§
A great deal of administrative overload for few perceptible performance
§
PIs are frustrating for certain directors and public managers
Au niveau des choix technologiques
§
Central gouv. agents and employees reservations : technology choices=expenditures (for SCT
administrators) and = organizational downsizing (for employees)
Facteurs de transformation
§ Hypothèse de départ : les facteurs de transformation supposés relativement homogènes.
La dynamique des organisations publiques est traditionnellement expliquée par le ‘‘Onesize-all-fits approche’’ qui caractérise l’action gouvernementale
§ Choix gouvernementaux (création/disparition d’organismes selon la volonté politique,
changement post-élection, m.e.o. de politiques et programmes publics)
§ Uniformité des valeurs, cadre de gestion, législation, règlements et normes régissant les
organisations du secteur public
§ Hypothèse émergeante : les organisations publiques réagissent différemment aux
orientations et exigences gouvernementales
§ Facteurs politiques spécifiques à chaque contexte organisationnel : en lien avec la mission et les
outputs (vs outcomes) de l’organisation (mission précise =résultats mesurables=améliorations
possibles);
§ Facteurs liés au leadership : responsabilité, visibilité et marge de manœuvre souhaitées par les
dirigeants d’organismes
§ Facteurs liés au pouvoir de négociation des dirigeants tout au long de la transformation
Rôle et fonction des dirigeants publics, en mutation
Changement
(projets politiques, lois et règlements)
Élus
Administrateurs
(Décideurs)
(Fonctionnaires)
Continuité de l’État
(mise en œuvre)
Sensibilité politique
(loyauté)
Contrôle
(moyens, conformité aux règles et aux
normes)
Négociation
Légitimité
(moyens, objectifs et
ressources fonction des
Résultats = efficience)
(fonction des résultats
obtenus = efficacité)
Gestionnaires
publics
(Dirigeants
d’organismes et
d’agences)
Rythme de transformation
§ Hypothèse de départ : Le rythme de transformation est fonction des
conditions uniformes de mise en application d’une loi et/ou de la cadence des
changements m.e.o. par le gouv. au pouvoir.
§ Hypothèse émergeante : À ‘‘conditions initiales identiques’’, les organisations
publiques se transforment selon des rythmes qui varient selon la nature des facteurs
initiant la transformation elle-même.
§ Le rythme est apprécié à partir de la durée écoulée entre l’obtention du statut d’UAS et/ou signature
d’une Entente de gestion et/ou d’une CPI.
Ø Transformation relativement rapide (48-58 mois) : cas RRQ (48 mois) , CEAE (58 mois)
centrée sur l’amélioration des résultats mesurables de l’organisation
Ø Transformation ponctuée de difficultés institutionnelles sérieuses (92 mois) : cas CARRA,
SAPG, CPF, CCQ : expression d’un leadership fort
ØTransformaion relativement lente (inachevée, à date) : cas CGEqR (depuis 96) Forêt Qc (dep.
98), AFE (dep. 98), Géolog.Qc (dep. 97) , Tourisme Qc (dep. 96) : pouvoir de négociation limité
Un cadre d’analyse des transformations en cours
En terme d’orientation
En terme de prestation de services
Résultats
En terme d’amélioration
En terme de gestion
Capacité à apprendre
acquis & améliorations
Évaluation continue :
Offre,
Cadre de gestion,
Changement.
:
Capacité à livrer
Capa cité à changer
Forces & Faiblesses / Opportunités et menaces
Manager :
Processus, Projets, Stratégies,
Leadership, Structure, Culture
Capacité à comprendre
L’Offre, les ressources 4M+I,
L’interface politico-administrative
Adapter :
Connaître l’organisation :
Mission, Vision, Cibles de Résultats,
Ressources, Performances
Qu’elles soient publiques ou privées, les organisations évoluent au
même titre que les sociétés, les groupes et les individus qui les ont
fondés. Avec la percée des valeurs libérales, leur évolution ; c’est-àdire leur dynamisme, est devenue synonyme de croissance et de
prospérité, tant à l’échelle des individus que des nations. Elle est
aussi synonyme de maux sociaux et sociétaux, de décadence morale
et éthique, et de déclins industriel et économique. Comprendre leur
fonctionnement général et anticiper leur devenir, à moyen et long
terme, nous semblent être d’une importance plus que capitale (pris au
sens libé
libéral). Il en va de l’avenir de l’homme et de l’aventure humaine. Il
en va de la pérennité de toutes les civilisations.