Ethique et vie publique

dossier
Éthique et vie publique
Par Jean-Christophe Gracia
Nelson Mandela 2001
« I
l ne faut pas beaucoup de probité pour
qu’un gouvernement monarchique
ou un gouvernement despotique se
maintiennent ou se soutiennent. La force
des lois dans l’un, le bras du prince toujours
levé dans l’autre, règlent ou contiennent
tout. / Mais, dans un État populaire, il faut
un ressort de plus, qui est la VERTU. »
(Montesquieu, De l’esprit des lois1)
Cet extrait célèbre de Montesquieu nous le
rappelle sans détour : la vertu (en lettres
majuscules dans le texte) est le principe
qui fait tenir l’État populaire, c’est-à-dire
le gouvernement où le peuple en corps a
la souveraine puissance autrement dit, la
démocratie2. Précisons immédiatement que
le célèbre président à mortier au parlement
de Bordeaux définit cette vertu comme
l’amour des lois et de la patrie. Cet amour,
demandant une préférence continuelle de
l’intérêt public au sien propre, donne toutes
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les vertus particulières ; elles ne sont que
cette préférence3.
Montesquieu l’avait donc établi dès 1748 :
la démocratie comme « espèce de gou­
vernement » (comme régime) ne peut tenir
que si ceux qui en ont la charge mettent
l’intérêt public – nous dirions probablement
l’intérêt général – au-dessus des intérêts
particuliers.
Rappel saisissant, d’abord parce que
Montesquieu indique en substance qu’un
régime politique (la démocratie) ne peut
tenir que si son gouvernement respecte au
fond une obligation morale – la vertu, définie
comme amour de la patrie.
Rappel saisissant, ensuite, puisque l’actua­
lité la plus immédiate pose de manière
brûlante la question des rapports entre
morale et politique à travers plusieurs épi­
sodes et notamment la démission récente
du poste de secrétaire d’État au commerce,
auquel il venait tout juste d’être nommé,
de Thomas Thévenoud, qui n’était, de son
propre aveu, pas à jour de ses obligations
fiscales.
Pour le comité de rédaction de la revue,
qui a choisi en juillet 2013 le thème de
la revue de ce mois, il n’est évidemment
pas question de commenter tel ou tel fait
d’actualité. Tout juste peut-on lui accorder
d’avoir choisi, avec le sujet « éthique et vie
publique », un thème pertinent eu égard aux
évolutions qui traversent les démocraties
occidentales, et singulièrement la nôtre.
En effet, celles-ci sont travaillées par des
exigences nouvelles issues d’une légi­ti­me
volonté de transparence de la part des
citoyens, volonté qui se trouve attisée, d’un
côté, par le rôle croissant joué par les chaî­
nes d’information continue, internet et les
réseaux sociaux et, de l’autre, par ce que
des politologues4 décrivent comme une
« montée des populismes », dont l’un des
ressorts est la dénonciation de la prétendue
corruption des élites.
Le parti pris du comité de rédaction pour
ce numéro a été, au-delà de l’écume des
jours, de tenter de rester « au-dessus de la
mêlée » et d’explorer les mécanismes, le cas
échéant institutionnels, mis en place par
la République pour répondre précisément
à l’exigence nouvelle de transparence, la
rendre effective, tout en ne s’interdisant
pas, le cas échéant, tout regard critique sur
cette nouvelle frontière de notre démocratie.
À cet égard, force est de constater que, si
dossier
la France dispose, depuis la loi du 11 mars
19885, d’une législation visant à garantir,
par un mécanisme de déclaration de patri­
moine à l’entrée et à la sortie de fonctions,
que les principaux responsables publics de
l’État comme des collectivités territoriales,
n’utilisent pas leurs prérogatives à des fins
d’en­richissement personnel, l’interroga­tion
éthique sur le fonctionnement de la vie
publique s’est faite de plus en plus pressante
ces dernières années.
C’est ainsi que le président de la République,
alors Nicolas Sarkozy, avait demandé à une
commission présidée par le vice-président
du Conseil d’État, Jean-Marc Sauvé, de lui
re­mettre un rapport sur la prévention des
conflits d’intérêt dans la vie publique, ce qui
fut fait le 26 janvier 20116. De même, le
président François Hollande, qui avait fait
de la « République exemplaire » un de ses
en­gagements de la campagne présidentielle
en 2012, avait confié, après son élection,
à l’ancien Premier ministre Lionel Jospin
le soin de présider une commission dite
« de rénovation et de déontologie de la
vie publique ». Dans son rapport, remis le
9 novembre 20127, seize des trente-cinq
mesures proposées visaient à établir une
stratégie globale de prévention des conflits
d’intérêt.
Au-delà de ces rapports, le scandale de
l’affaire Cahuzac allait conduire, le 24 avril
2013, au dépôt, sur le bureau de l’Assem­
blée nationale, de deux projets de lois
relatifs à la transparence de la vie pu­bli­
que, finalement adoptés et promulgués le
11 octobre 20138.
Ces deux textes instituent la Haute autorité
pour la transparence de la vie publique
(HATVP), présidée par Jean-Louis Nadal,
procureur général honoraire près la Cour
de cassation, et remplaçant la commission
pour la transparence financière de la vie
politique, qui avait été créée par la loi
du 11 mars 1988, précitée. La HATVP a
pour mission de contrôler la véracité des
déclarations de patrimoine et d’intérêt qui
lui seront transmises en début et en fin de
mandat notamment par les membres du
Gou­vernement, les parlementaires nationaux
et européens et les principaux responsables
exécutifs locaux. Ensuite, les déclarations
d’intérêts des membres du gouvernement,
des députés, des séna­teurs et de tous les élus
locaux visés par la loi peuvent être rendues
publiques par la HATVP. Enfin, le dispositif
mis en place prévoit que les élus, ministres
et person­nalités nommées en Conseil des
ministres puissent être condamnés à une
peine d’inéligibilité d’une durée de dix ans
au plus en cas d’infraction portant atteinte
à la moralité publique (corruption, trafic
d’influence, fraude électorale ou fraude
fiscale).
Le numéro comporte quatre séries d’articles
donnant un panorama de l’état de la question
aujourd’hui et habiles, on l’espère, à susciter
la réflexion du lecteur.
La première série d’articles de ce numéro
sera consacrée à un rappel historique et
à une présentation de quelques réformes
récentes les plus emblématiques sur ce
sujet.
C’est d’abord Béligh Nabli, maître de
confé­rences en droit public à l’université
de Paris-Est Créteil, qui trace un vaste
panorama historique de la moralité pu­blique.
Partant des origines du mot « répu­blique »,
terme ancien qui contient un contenu tant
descriptif d’un type de régime, que prescriptif
d’un type de comporte­ment, il estime que
la Ve République a vu progressivement
l’installation insidieuse d’une « société de
défiance », même si les scandales sont
loin de lui être propres. Si une entreprise
de moralisation, par la juridicisation de la
vie politique, a été menée par les lois du
11 octobre 2013, placées sous une valeur
fon­damentale, la transparence, celle-ci pour­
rait bien selon l’auteur, se retourner contre
la démocratie elle-même.
Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil
d’État, qui s’est, comme on l’a vu, fortement
im­pliqué sur le sujet de la prévention des
conflits d’intérêt, rappelle que le corpus
des règles françaises, qui était principale­
ment répressif, s’est révélé insuffisant
pour ré­soudre les difficultés rencontrées
et inap­proprié pour prévenir efficacement
la survenance de ces conflits d’un genre
nouveau, a connu une refonte d’envergure
qui est désormais en partie accomplie. En
particulier, le vice-président regrette que le
projet de loi relatif à la déon­tologie et aux
droits et obligations des fonctionnaires,
qui introduit dans le statut général des
instruments préventifs simi­laires à ceux des
lois du 11 octobre 2013, n’ait pas encore
été examiné par le Parlement, plus d’un an
après son dépôt sur le bureau de l’Assem­
blée nationale.
Marc Segonds, codirecteur du master II,
« Lutte contre la délinquance financière et
organisée » d’Aix-Marseille Université (Cetfi)
et avocat au barreau de Toulouse, revient
sur la définition du conflit d’intérêt issu de
la loi du 11 octobre 2013 qui a, selon lui,
le mérite de saisir le conflit d’in­térêts de
sa plus grande à sa plus faible intensité,
du conflit d’intérêts réel au conflit d’intérêt
potentiel. Selon lui, cette définition a, en
outre, l’avantage de ne pas contredire la
définition du conflit d’intérêts qui s’infère de
la jurisprudence de la chambre criminelle
de la Cour de cassation à propos du délit
de prise illégale d’intérêts, défini à l’article
432-12 du code pénal. Il conviendrait donc
que le projet de loi relatif à la déontologie et
aux droits et obligations des fonctionnaires
définisse dans les mêmes termes le conflit
d’intérêts.
Christine Lazerges, présidente de la com­
mission nationale consultative des droits
de l’homme, relève que jusqu’aux lois
des 11 octobre et 6 décembre 2013, les
attein­tes à la probité publique et la grande
délin­quance économique étaient insuffisam­
ment poursuivies et sanctionnées en France.
Cependant, même après ces lois, il demeure
quelques insuffisances : difficultés pour les
services enquêteurs à déceler les infractions
en matière économique et financière liées
à un usage excessif du « secret défense » ;
manque de moyens ; poids de la structure
hiérarchique du ministère public. Cela étant,
si l’arsenal législatif paraît suffisant, il est
encore trop tôt pour apprécier son effectivité.
Jean-Louis Nadal, procureur général
honoraire près la Cour de cassation, et
actuel­lement président de la Haute Autorité
pour la transparence de la vie publi­que,
nous présentera ensuite cette toute nouvelle
1 - Montesquieu, De l’esprit des lois, Gallimard, Paris, 2012, p. 115-116.
2 - Montesquieu, De l’esprit des lois, ibid., p. 97. La typologie de Montesquieu
comporte deux autres « espèces de gouvernement », à savoir le monarchique et
le despotique, définies comme suit : le monarchique, celui où un seul gouverne,
mais par des lois fixes et établies ; dans le despotique, un seul, sans loi et
sans règle, entraîne tout par sa volonté et par ses caprices. Leurs principes
sont respectivement l’honneur et la crainte.
3 - Montesquieu, De l’esprit des lois, ibid., p. 137.
4 - D. Reynié, Populismes : la pente fatale, Plon, Paris, 2011.
5 - Loi n° 88-227 du 11 mars 1988, relative à la transparence financière de
la vie politique.
6 - J-M. Sauvé, D. Migaud, J-C. Magendie, Pour une nouvelle déontologie de
la vie publique, Documentation française, Paris, 2011.
7 - L. Jospin, Pour un renouveau démocratique : rapport de la Commission
de rénovation et de déontologie de la vie publique, Documentation française,
Paris, 2012.
8 - Loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la
vie publique et loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de
la vie publique. Pour une présentation de ces lois et du contexte de leur adoption,
voir Julie Benetti, Les lois du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de
la vie publique, A.J.D.A, 2014, p. 157.
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Éthique et vie publique
institution qu’il a en charge de présider depuis
sa création par la loi du 11 octobre 2013,
précitée. En particulier, Jean-Louis Nadal
insistera sur le fait que les compétences de la
Haute Autorité embrassent, pour la première
fois en France et en Europe, l’ensemble des
règles déontologiques applicables aux plus
hauts responsables publics et sur les liens
uniques tissés avec l’administration fiscale.
Martine Lombard, professeur à l’Université
Panthéon-Assas, membre du conseil
supérieur de la magistrature, revient ensuite
sur les nouvelles modalités de désignation
des membres du CSA, issues de la loi
n° 2013-1028 du 15 novembre 20139.
En dehors de son président, qui reste dési­
gné par le président de la République, les
autres membres du collège seront nom­
més par les présidents du Sénat et de
l’Assemblée nationale « après avis conforme
de la commission permanente chargée
des affaires culturelles statuant à bulletin
secret à la majorité des trois cinquièmes
des suffrages exprimés ». Ces nouvelles
mo­dalités devraient imposer un accord entre
la majorité parlementaire et l’opposition sur
le choix de personnes transcendant tout
clivage partisan.
La seconde série d’articles s’attachera à
explorer quelques exemples concrets de
prise en compte de l’éthique à travers l’ensei­
gnement à l’Ena, mais aussi à travers des
exemples de « bonnes pratiques », tirées
de l’administration, du Parlement ou même
du secteur privé via l’exemple d’une grande
banque.
Eric Pélisson, directeur de la formation
à l’Ena, rappelle que l’enseignement de
l’éthi­que s’inscrit dans l’histoire constante
de l’École depuis son origine. Aujourd’hui,
cet enseignement trouve sa source dans
les principes de notre droit : continuité,
engagement, intégrité, légalité, loyauté,
neutralité, respect, responsabilité, ce que
traduit le contrat d’objectif et de performance
2013-2015 de l’École, qui réserve « une
place essentielle aux enseignements théori­
ques et pratiques sur les valeurs du service
public, l’éthique et la déontologie du
fonction­naire ». Ainsi, les enseignements
donnés à l’Ena couvrent tous les aspects
importants de l’éthique et notamment un
cycle de conférences sur la relation entre
éthique, expertise et décision publique, un
en­sei­gnement sur la responsabilité pénale du
fonctionnaire, une conférence sur les risques
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liés aux lobbies dans la décision publique.
Le général de corps d’armée (2s) Nicolas de
Lardemelle, ancien commandant des écoles
de Saint-Cyr Coëtquidan et ancien inspecteur
de l’armée de terre, rapporte l’expérience
de l’éthique dans les armées. Il rappelle
que, compte tenu de ses spécificités, le
mé­tier militaire met l’éthique au cœur de
l’action. Porteur d’une légitimité, le soldat
doit en respecter les fondements et ce, à
tous les niveaux, de la décision à l’exécu­
tion. À l’occasion de la professionnalisation
(1999), l’armée de Terre a établi les textes
fondamentaux actuels au nombre desquels,
le « code du soldat » porté par chacun.
La valeur éthique essentielle sur laquelle
repose l’éthique militaire est l’universalité
de l’homme et l’unicité de la personne, par
conséquent le respect de son intégrité, de
sa liberté, de sa dignité, qui est au cœur des
valeurs de notre pays. Il s’ensuit le principe
de maîtrise de la force pour l’action militaire.
L’ancienne ministre Noëlle Lenoir, précé­
demment déontologue de l’Assemblée
nationale (2012 – 2014), indique que
l’idée de créer la fonction de déontologue de
l’Assemblée nationale, a germé avant tout
pour faire face à une défiance de l’opinion
publique vis-à-vis de la classe politique.
Mise en place de manière bipartisane,
cette autorité a vu ses titulaires désignés
avec l’accord unanime tant des membres
du bureau que des présidents des groupes
de l’Assemblée. Le rôle du déontologue de
l’Assemblée nationale est complémentaire
de celui de la HATVP : d’un côté, la Haute
Autorité réceptionne les déclarations de
patrimoine et les déclarations d’intérêts des
parlementaires, et peut saisir le parquet en
cas d’infraction ; de l’autre, le déontologue
conserve son rôle de veille et de conseil
des députés sur d’éventuelles situations de
conflits d’intérêts.
André Sépaniak, directeur des achats du
groupe Société Générale et Sophie Moreau,
responsable des achats bancaires au sein de
la direction des achats, montreront ensuite
que la préoccupation éthique n’est pas absen­
te des sociétés privées et en particu­lier au
service des achats d’une grande banque.
En particulier, les auteurs indiquent que la
banque s’est dotée depuis de nombreuses
années d’un ensemble de règles rigoureu­
ses, qui encadrent les questions d’éthique
et de déontologie, par le biais de code de
conduite, règles de prévention et de gestion
des conflits d’intérêts régulièrement mis à
jour et diffusés. L’objectif principal étant
d’éviter qu’un acheteur interne ne devienne
l’obligé d’un fournisseur.
La troisième série d’articles explorera la
vision allemande de ces problématiques.
Tout d’abord, Valéry Turcey, actuel chef du
service des affaires européennes et inter­
nationales au ministère de la Justice et
ancien magistrat de liaison en Allemagne,
indique qu’en Allemagne, la transparence
fait partie de l’image de marque. C’est ainsi
que l’ONG Transparency International la
classait en 2013 en 12e position (sur 177)
des pays perçus comme les moins cor­
rompus, la France n’occupant qu’une
moins flatteuse 22e place, alors même
que le dispositif répressif allemand est
moins élaboré qu’en France. Trois facteurs
expliquent selon l’auteur ce phénomène :
une marge de tolérance sociale envers des
comportements ambigus particulièrement
faible ; une moindre polémique qu’en France
suite aux mises en cause des hommes
politiques ou des dirigeants de grandes
en­treprises ; un plus grand soin à répondre
aux questionnaires des ONG ou des orga­
nisations internationales.
Ensuite, le professeur Otfried Höffe aborde,
en philosophe politique, la question posée
par ce numéro. S’il reconnaît l’importance
de la transparence en démocratie, il pose la
ques­tion de l’équilibre entre les exigences de
trans­parence et de confidentialité dans une
dé­mocratie et des limites de la transpa­rence.
Notre dossier se terminera par un article
de Bernard Poujade, professeur agrégé des
facultés de droit à l’Université Paris Descartes,
qui se demandera s’il faut diminuer la rému­
nération des élus. Selon l’auteur, l’analyse
comparative montre que nos élus ne sont
pas forcément favorisés par rapport à ceux
des autres pays et rappelle, citant Philippe
Seguin, que la démocratie, c’est-à-dire
l’accès de tous aux charges élec­tives dans
la dignité, a son prix. Selon lui, la réflexion
doit porter sur des sujets de plus d’ampleur :
la réduction du nombre des par­lementaires ;
la réforme territoriale avec un acte III de la
dé­centralisation ; la fusion des communes
de moins de 5 000 habitants pour diminuer
■
réellement le nombre d’élus.
9 - Loi n° 2013-1028 du 15 novembre 2013 relative à l'indépendance de
l'audiovisuel public.