Note ACUF AMGVF Loi NOTRe 140915

 Loi NOTRe – Principales dispositions du texte
Cette note présente les principales dispositions de la loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant
nouvelle organisation territoriale de la République.
I.
Des régions renforcées
er
1) Un nouveau visage institutionnel (Article 1 )
Suppression de la clause générale de compétence des régions
La loi NOTRe supprime la clause de compétence générale des régions. Comme le demandaient
nos associations, elle préserve cependant la possibilité d’intervention financière des régions dans
un certain nombre de domaines, en leur reconnaissant un rôle de « soutien à l’accès au logement et
à l’amélioration de l’habitat, de soutien à la politique de la ville et à la rénovation urbaine et de
soutien aux politiques d’éducation ».
Un pouvoir réglementaire clarifié
Les régions – une ou plusieurs – se voient également reconnaître la possibilité de saisir le Premier
ministre pour lui proposer des modifications réglementaires ayant trait à leur organisation, leur
fonctionnement ou leurs compétences. Cette disposition clarifie une possibilité juridique existante.
2) Des prérogatives renforcées en matière de développement économique
La loi NOTRe reconnaît la région comme la « collectivité territoriale responsable, sur son territoire,
de la définition des orientations en matière de développement économique » (Article 2).
Le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation
(Article 2)
A cette fin, elle élabore et adopte un schéma régional de développement économique, d’innovation et
d’internationalisation (SRDEII) organisant la « complémentarité des actions menées par la région,
en matière d’aide aux entreprises, avec les actions menées par les collectivités territoriales et leurs
groupements ».
Le schéma définit pour cela des orientations en matière « d’aides aux entreprises, de soutien à
l’internationalisation et d’aides à l’investissement immobilier et à l’innovation des entreprises»,
d’économie sociale et solidaire ainsi que les actions « menées par la région en matière d’égalité
hommes-femmes ». Le SRDEII « peut » aussi contenir un volet transfrontalier, élaboré en concertation
avec les Etats limitrophes, ainsi qu’un volet spécifiquement dédié aux aides agricoles, artisanales,
industrielles, pastorales et forestières.
Le schéma est adopté par le conseil régional dans l’année qui suit le renouvellement général des
conseils régionaux. En amont de cette adoption, la région élabore un projet de schéma en
concertation avec les métropoles et établissements publics de coopération intercommunale
(EPCI) à fiscalité propre. Le projet est alors soumis à discussion au sein de la Conférence territoriale
de l’action publique (CTAP), avec participation des chambres consulaires et de la chambre régionale
de l’économie sociale et solidaire, et transmis pour avis aux régions limitrophes. La région est libre de
consulter tout autre « organisme ou personne » en vue de l’élaboration du schéma.
1
La mise en œuvre du schéma peut faire l’objet de conventions, bilatérales ou multilatérales, entre
la région et un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre.
Les orientations du schéma sont opposables aux collectivités infrarégionales, suivant un rapport
1
de compatibilité . Comme le défendaient l’ACUF et l’AMGVF depuis le début de son examen, la loi
NOTRe reconnaît cependant un statut spécifique aux métropoles, dans le respect des dispositions
de la loi MAPTAM. Sur leur territoire, les métropoles co-élaborent et co-adoptent le SRDEII. A
défaut d’accord avec la région, elles pourront produire leur propre « document d’orientations
stratégiques », à la condition de prendre en compte le schéma régional.
Aides aux entreprises : une compétence régionale exclusive (Article 3)
Par ailleurs, la loi NOTRe reconnaît la région exclusivement compétente en matière d’aide aux
entreprises, y compris en difficulté. Ces aides peuvent prendre la forme de « prestations de service,
de subventions, de bonifications d’intérêts, de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des
conditions plus favorables que celles du marché ».
Toutefois, comme le demandaient nos associations, les communes et leurs groupements pourront
continuer à intervenir dans ces champs, par convention passée avec la région. Les EPCI à
fiscalité propre se voient par ailleurs confirmés dans leur compétence exclusive d’aide à l’immobilier
d’entreprise.
A noter également la possibilité introduite pour les métropoles de participer au capital des sociétés
de capital-investissement, des sociétés de financement interrégionales et des sociétés
d’accélération du transfert de technologies. Au même titre que les régions, elles peuvent aussi
prendre part aux sociétés d’aide à la création à ou à la reprise d’entreprises en difficulté. Les
communes et leurs groupements peuvent intervenir dans ces champs par convention passée avec la
région.
3) Des prérogatives renforcées en matière d’aménagement du territoire (Article 10)
Dans les dix-huit mois suivant le renouvellement général des conseils régionaux, la région
élabore un schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires
(SRADDET).
Les objectifs du SRADDET
Ce schéma intégrateur et prescriptif fixe des objectifs de moyen et long terme en matière « d’équilibre
et d’égalité des territoires, d’implantation des différentes infrastructures d’intérêt régional, de
désenclavement des territoires ruraux, d’habitat, de gestion économe de l’espace, d’intermodalité et
de développement des transports, de maîtrise et de valorisation de l’énergie, de lutte contre le
changement climatique, de pollution de l’air, de protection et de restauration de la biodiversité, de
prévention et de gestion des déchets ».
Il se substitue à différents schémas existants, dont il devra reprendre les « éléments essentiels » :
le schéma régional climat-air-énergie (SRCAE), le schéma régional de cohérence écologique (SRCE),
le schéma régional de l’intermodalité (SRI), les plans régionaux et départementaux de gestion et
prévention des déchets, réunis dans un nouveau plan régional unique.
Le SRADDET peut part ailleurs fixer des orientations dans tout domaine relevant d’une
compétence exclusive de planification de la région, si elle souhaite l’exercer dans ce cadre.
1
« La compatibilité » se définit comme un rapport de non-contradiction avec la norme supérieure. La « prise en compte » est
d’un degré d’opposabilité inférieur car l’invocation d’un intérêt public local permet de déroger à la norme supérieure devant être
« prise en compte ».
2 Dans les douze mois suivant la promulgation de la loi, le Gouvernement est autorisé à procéder
par ordonnance aux coordinations juridiques rendues nécessaires par la création du schéma
intégrateur. Point positif défendu par nos associations, cette ordonnance ne permet pas en
revanche au Gouvernement de modifier le contenu du SRADDET.
FOCUS : le plan régional des déchets (Article 8)
La loi NOTRe crée en effet un nouveau plan régional de prévention et de gestion des déchets, auquel
le SRADDET a vocation à se substituer dès son adoption.
Ce plan régional des déchets est issu du regroupement de plusieurs documents de planification
existants, parfois d’échelles différentes : les plans régionaux (ou interrégionaux) de prévention et
gestion des déchets dangereux, les plans départementaux (ou interdépartementaux) de prévention et
gestion des déchets non-dangereux et les plans départementaux (ou interdépartementaux) de
prévention et gestion des déchets issus du bâtiment. Reprenant le contenu de ces divers volets, il
devra fixer des objectifs à six et douze ans (prévention, recyclage, valorisation) en indiquant « les
installations qu’il apparaît nécessaire de créer ».
Le projet de plan régional des déchets est élaboré en concertation avec les collectivités et
groupements compétents, ainsi qu’avec les organisations professionnelles concernées, les écoorganismes et les associations agréées de protection de l’environnement. Une majorité de blocage a
été obtenue : si « au moins 3/5èmes des autorités organisatrices en matière de traitement des
déchets », « représentant 60% de la population » ont émis un avis défavorable, le Préfet peut
demander à la région de proposer un nouveau projet tenant compte des observations formulées.
Les modalités d’élaboration du SRADDET
Le conseil régional débat préalablement sur les objectifs du schéma. Il en prévoit les modalités
d’élaboration par délibération, après avis de la Conférence territoriale de l’action publique
(CTAP) sur les personnes associées, le calendrier de travail et les champs couverts.
Sont associés de plein droit à l’élaboration du SRADDET le représentant de l’Etat, les conseils
départementaux, les métropoles, les EPCI compétents en matière de plan local d’urbanisme
(PLU), les collectivités territoriales à statut particulier, les établissements publics de SCOT et, le cas
échéant, les comités de massifs.
Peuvent-être associés les EPCI à fiscalité propre non couverts par un établissement public de SCOT
et les CESER. Par ailleurs, la région est libre de consulter toute autre personne ou organisme.
Une fois arrêté par le conseil régional, le projet de schéma est soumis pour avis aux organismes
associés de plein droit à son élaboration (à l’exception des comités de massifs), à l’autorité
administrative compétente en matière d’environnement et à la CTAP.
La prescriptivité du SRADDET
Les objectifs du SRADDET, illustrés par une carte synthétique indicative (et sans portée
prescriptive) sont déclinés en règles générales, opposables aux documents locaux de
planification (SCOT, PLU, PCAET) suivant un rapport de compatibilité, sans méconnaître les
compétences de l’Etat et des autres collectivités territoriales.
Ces règles générales, qui « contribuent à la mise en œuvre » du schéma, peuvent varier suivant les
« grandes parties » du territoire régional – sans descendre en-deçà – et ne peuvent avoir « pour
conséquence directe, pour les autres collectivités territoriales et les établissements publics de
3 coopération intercommunale à fiscalité propre, la création ou l’aggravation d’une charge
d’investissement ou d’une charge de fonctionnement récurrente ».
Elles sont regroupées dans un fascicule comprenant des chapitres thématiques en fonction des
domaines couverts.
A noter : les règles, plans et schémas régionaux ou interrégionaux en vigueur à la date de création
des nouvelles régions continuent de s’appliquer à l’échelle des anciennes régions jusqu’à leur
remplacement par de nouveaux documents établis à l’échelle des régions fusionnées (au plus tard
lors de leur révision et, en l’absence d’une telle échéance, dans un délai de trois ans à compter de la
promulgation de la loi).
4) La régionalisation du service public de l’emploi (Articles 6 et 7)
La loi NOTRe prévoit que la région « participe à la coordination des acteurs du service public de
l’emploi sur son territoire » (article 6). Les départements, communes et groupements « peuvent y
concourir » (jusque là, ils « concouraient »).
Les régions disposent désormais d’un siège en propre au sein du conseil d’administration de Pôle
Emploi.
Aux côtés de l’Etat, le président du conseil régional signe avec les différents acteurs du service public
de l’emploi (Pôle Emploi, représentants régionaux des missions locales, organismes spécialisés dans
l’insertion professionnelle des personnes handicapées, président des maisons de l’emploi, structures
gestionnaires de PLIE pluriannuels) une convention régionale pluriannuelle de coordination de
l’emploi, de l’orientation et de la formation.
Cette convention précise, pour chacun des signataires, la façon dont il mobilise les outils nationaux et
régionaux, son action éventuelle au sein du service public régional de la formation professionnelle et
les modalités d’évaluation de ses actions. Elle comporte également un « plan de coordination des
outils […] visant à rationaliser et à mutualiser les interventions à l’échelle des bassins
d’emploi ».
Cette convention met en œuvre la stratégie Etat-région, élaborée en cohérence avec le SRDEII. Le
comité régional de la formation et de l’orientation professionnelle (CREFOP) assure la coordination
des intervenants au sein d’une commission « chargée de la concertation relative aux politiques de
l’emploi […] qui assure la coordination des acteurs ».
Point négatif, nos associations ne sont pas parvenues à obtenir une représentation de plein
droit des grandes intercommunalités et métropoles au sein des CREFOP.
Autre point qui méritera notre attention, l’Etat peut déléguer à la région, après avis du CREFOP, « la
mission de veiller à la complémentarité et de coordonner l’action des différents intervenants
(Article 7), notamment les missions locales, les PLIE, Cap Emploi et les maisons de l’emploi. » Autant
d’outils dont les métropoles et grandes intercommunalités sont souvent les pilotes.
5) Tourisme : le statu quo
En supprimant l’ex-article 4 du projet de loi, qui reconnaissait la région chef de file en matière de
tourisme et lui confiait le soin d’élaborer un schéma régional du tourisme à valeur de convention
territoriale d’exercice concerté, la Commission mixte paritaire a répondu aux attentes de nos
associations. Le tourisme est donc conforté en tant que « compétence partagée », sans
subordination du bloc local vis-à-vis de la région ou des départements.
4 6) Des transferts de compétences départementales moins importants que prévu
La loi NOTRe transfère plusieurs compétences départementales, notamment aux régions :
-
L’ensemble des transports non-urbains et infrastructures afférentes (à l’exception du
transport à la demande pour les personnes handicapées, rattaché à la MDPH) est
transféré à la région (Articles 15 et 17) ;
-
Les ports départementaux : le département ou le groupement compétent peuvent
demander le maintien de leur compétence. Si plusieurs demandes sont formulées, le
Préfet propose la constitution d’un syndicat mixte et, à défaut d’accord, identifie la
collectivité bénéficiaire du transfert. En l’absence de maintien au département et de
demande de transfert, les ports départementaux sont transférés à la région (Article 22) ;
En revanche, plusieurs transferts initialement prévus au bénéfice des régions ont été supprimés :
-
La voirie. Néanmoins, le SRADDET identifiera les voies et axes routiers d’intérêt
régional nécessitant une action spécifique de la part du département (Article 19). Par
er
ailleurs, comme indiqué plus bas, le transfert de la voirie aux métropoles au 1 janvier
2017, mis en place par la loi MAPTAM, est maintenu (Article 90).
-
Les collèges
A noter la possibilité pour les collectivités territoriales ou leurs groupements de demander le
transfert de tout aérodrome appartenant à l’Etat, dès lors qu’il ne figure pas sur la liste énumérée à
l’article L. 6311-1 du code des transports et ne constitue pas un enjeu de défense nationale, de
sécurité de la circulation aérienne ou de météorologie et sécurité civile (Article 21).
7) Enseignement supérieur et recherche (Articles 26 et 27)
La région a pour responsabilité d’élaborer un « schéma régional de l’enseignement supérieur, de
la recherche et de l’innovation », qui définit « les orientations partagées entre la région et les autres
collectivités territoriales et groupements », ainsi que leurs priorités d’intervention.
Il doit être pris en compte par les schémas de développement universitaire des « communes,
EPCI à fiscalité propre, pôles métropolitains et départements ».
La loi NOTRe précise également que les collectivités territoriales et leurs groupements, dans le
cadre de leurs schémas et en cohérence avec les contrats pluriannuels d’établissement, peuvent
contribuer au financement des sites et établissements d’enseignement supérieur et de
recherche implantés sur leur territoire ».
8) Point divers (Article 12)
Si les enjeux l’exigent, la loi NOTRe prévoit la possibilité de confier à la région, à sa demande et après
avis de la CTAP, « tout ou partie des missions d’animation et de concertation dans le domaine de la
gestion et de la protection de la ressource en eau et des milieux aquatiques ». Cette mission est
exercée en coordination avec le comité de bassin, et sans préjudice des compétences des autres
collectivités.
5 II. Des intercommunalités renforcées
1) Une évolution de la carte des intercommunalités (EPCI à fiscalité propre et syndicats)
Un nouveau seuil démographique, assorti de nombreuses dérogations (Article 33)
Les parlementaires ont finalement décidé de porter à 15 000 habitants – contre 5 000 aujourd’hui – le
seuil démographique minimum de tout EPCI à fiscalité propre, dans le but de faire correspondre
davantage la carte des intercommunalités à celle des bassins de vie. Ce seuil est assorti de
différentes dérogations, sans que la taille minimale des EPCI à fiscalité propre ne puisse être
inférieure à 5 000 habitants.
Ainsi, dans les 57 départements dont la densité est inférieure à la moyenne nationale, les
communautés dont la densité démographique est inférieure à la moitié de la densité nationale
bénéficieront d’adaptations. Ce sera également le cas des communautés dont la densité
démographique est inférieure à 30% de la densité nationale, des communautés de montagne si la
moitié de leurs communes sont situées dans ce milieu géographique ou encore des communautés de
er
plus de 12 000 habitants ayant déjà fait l’objet d’une fusion entre le 1 janvier 2012 et la date de
publication de la loi NOTRe. .
De nouveaux SDCI mis en œuvre pour le 31 décembre 2016
Par conséquent, la loi prévoit une nouvelle procédure de révision des schémas départementaux
de coopération intercommunale (SDCI). Cette évolution poursuit l’objectif d’une rationalisation des
périmètres des EPCI à fiscalité propre, en lien direct avec le relèvement du seuil démographique, et
des syndicats intercommunaux (soit par la suppression de syndicats existants, soit par le
regroupement de plusieurs syndicats). L’approfondissement de la coopération au sein des
périmètres des pôles métropolitains fait également son apparition dans la liste des orientations à
respecter par les préfets dans l’élaboration de leurs projets de SDCI (Article 33).
S’agissant du calendrier, les SDCI doivent être arrêtés avant le 31 mars 2016 selon les modalités
définies à l’article L 5210-1-1 du CGCT, permettant à la commission départementale de coopération
intercommunale (CDCI) d’amender le projet préfectoral à la majorité des 2/3 de ses membres. Sur
cette base, le préfet doit définir par arrêté, avant le 15 juin 2016, tout projet de
création/suppression, modification ou fusion d’EPCI à fiscalité propre ou de syndicats pour la
mise en œuvre du SDCI. Le préfet peut proposer de nouvelles modifications sous réserve que la
CDCI les accepte à la majorité des 2/3 de ses membres. Les projets sont validés si les communes
intéressées expriment leur accord à une majorité de 50%, représentant au moins 50% de la
population totale, y compris le conseil municipal de la commune la plus peuplée si elle représente au
moins le tiers de celle-ci. En cas de désaccord, le préfet peut tout de même proposer de « passer
outre » et imposer un projet sous réserve d’un avis favorable la CDCI, si ce projet ne figurait pas
dans le projet initial de SDCI, ou d’un avis simple de la CDCI pour les autres projets, étant
entendu que le préfet doit intégrer les propositions de modifications adoptées à la majorité des 2/3 des
membres de la CDCI. L’ensemble des procédures de création/suppression, modification et fusion
d’EPCI à fiscalité propre ou de syndicats doivent être terminées au 31 décembre 2016 (Articles 35
et 40).
La loi prévoit que les SDCI sont révisés tous les six ans suivant cette procédure.
A noter enfin qu’il est désormais possible de faire coïncider les périmètres d’un EPCI à fiscalité
propre et d’un SCOT (Article 36).
6 La transformation facilitée des communautés d’agglomération ex-capitales régionales en
communautés urbaines (Article 70)
Grâce au travail de nos associations, la loi consacre la possibilité pour une communauté
d’agglomération, qui perdrait son statut de capitale régionale, de pouvoir se transformer en
communauté urbaine en dérogeant au seuil démographique de 250 000 habitants. Pour ce faire et
en conformité avec les règles actuelles, cette communauté d’agglomération doit exercer l’ensemble
des compétences obligatoires d’une communauté urbaine et son conseil délibérer en ce sens, selon
er
les modalités de majorité qualifiée habituelles, avant le 1 janvier 2020.
A noter également la possibilité nouvellement introduite de créer une communauté urbaine à la
Réunion.
2) Une nouvelle organisation au sein des syndicats
Plusieurs modifications ont été apportées au fonctionnement des syndicats intercommunaux ou
mixtes. Tout d’abord, les fonctions de délégué au sein de ces syndicats seront désormais
exercées à titre bénévole (Article 42). En outre, une commune ou un EPCI à fiscalité propre ne
pourra être représenté au sein de tout syndicat intercommunal ou mixte que par l’un des membres de
son organe délibérant, et non par une personnalité qualifiée extérieure (Article 43).
3) Des compétences nouvelles transférées aux EPCI à fiscalité propre
Un périmètre d’action élargi pour les communautés de communes et d’agglomération
La loi NOTRe renforce les compétences obligatoires des communautés de communes (Article
64) et des communautés d’agglomération (Article 66). Elles sont désormais responsables des
déchets, de la politique commerciale, de la politique touristique, en particulier de la création des
2
offices du tourisme , et de l’accueil des gens du voyage. En outre, ces communautés sont
compétentes pour l’ensemble des actions de développement économique et des zones d’activité
(suppression de l’intérêt communautaire). Ces EPCI à fiscalité propre doivent se mettre en conformité
er
avec ces dispositions avant le 1 janvier 2017. En revanche, les compétences eau et
assainissement ne leur seront transférées qu’en 2020.
La compétence « maison de service au public »
La loi NOTRe modifie le statut des « maisons de services publics», créées par la loi du 12 avril
2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, en les
transformant en « maisons de services au public ». Cette compétence reste facultative pour les
EPCI à fiscalité propre. Elles ont pour objet d’améliorer l’accessibilité et la qualité des services, en
milieu urbain et rural, pour tous les publics. Elles peuvent rassembler des services publics relevant de
l’Etat, des collectivités et groupements, des organismes nationaux ou locaux chargés d’une mission
de service public et des services nécessaires à la satisfaction des besoins de la population.
Une convention-cadre détaille notamment les services rendus et la zone couverte. L’offre peut
être itinérante ou, nouveauté du texte, dématérialisée. Dans le cadre des maisons de services au
public, les EPCI à fiscalité propre peuvent définir, en cas d’inadaptation de l’offre privée, des
obligations de service relevant de leurs compétences. Leur exécution donne lieu à un appel
d’offres en vue de la sélection d’un opérateur, qui recevra une compensation financière. L’Etat établit
pour sa part les objectifs de présence territoriale que doit prendre en compte tout organisme chargé
d’une mission de service public relevant de l’Etat ou de sa tutelle, si ces objectifs ne sont pas déjà
2
Lorsque coexistent sur le territoire d’une même commune ou d’un même EPCI à fiscalité propre plusieurs marques territoriales
protégées distinctes par leur situation, leur appellation ou leur mode de gestion, la commune conserve le droit de créer un office
du tourisme pour chacun des sites disposant d’une marque territoriale protégée. De plus, il est possible pour l’EPCI à fiscalité
propre de décider du maintien des offices du tourisme des communes touristiques et des stations classées qui, à défaut, sont
transformées en bureau d’information de l’office de tourisme intercommunal (Article 68).
7 fixés par ses obligations de service universel. L’acte prévoit également le montant et les modalités de
contribution de l’organisme au financement du développement des maisons de services au public
(Article 100).
En parallèle, l’Etat et le département élaborent conjointement un nouveau schéma
départemental d’amélioration de l’accessibilité des services au public, en associant les EPCI à
fiscalité propre. D’une durée de six ans, il se compose notamment d’un programme d’actions
destiné à renforcer l’offre de services dans les zones présentant un déficit d’accessibilité des services
et d’un plan de développement de la mutualisation des services sur l’ensemble du territoire
départemental. La mise en œuvre se fait par convention entre l’Etat, le département, les communes
et leurs groupements intéressés ainsi que les organismes publics et privés concernés et les
associations d’usagers. Chaque signataire s’engage à mettre en œuvre les actions programmées
dans le cadre de ses compétences. Les prescriptions du schéma servent à encadrer les prestations
offertes par les maisons de service au public ainsi que les objectifs de présence territoriale définis par
l’Etat (Article 98).
Le report de la GEMAPI (Article 76)
Les parlementaires ont reporté à 2018 la prise en main par le bloc local de la compétence GEMAPI,
initialement prévue en 2016.
De même, la loi reporte à 2020, contre 2018 initialement, la période transitoire durant laquelle les
conseils généraux, les conseils régionaux, leurs groupements ou les autres personnes morales de
droit public, qui assuraient l’une des missions constitutives de la compétence GEMAPI à la date de
publication la loi MAPTAM, peuvent continuer d’exercer ces compétences.
Urbanisme et logement
Les parlementaires ont finalement décidé de ne pas revenir sur les dispositions de la loi ALUR
permettant à une minorité de communes - 25% des communes représentant 20% de la population de s’opposer au transfert de la compétence PLU à l’échelle intercommunale dans les
communautés de communes ou d’agglomération.
Au-delà, la loi prévoit pour les communes soumises, à compter de 2015, aux obligations de la loi
SRU en matière de logements sociaux du fait de la création d’une commune nouvelle ou de
l’évolution du périmètre d’un EPCI à fiscalité propre, une exonération d’éventuelles pénalités
financières pendant trois ans (Article 38).
On peut également noter qu’une métropole ou plusieurs départements pourront désormais créer
une association d’information sur le logement (ADIL), prérogative aujourd’hui réservée au seul
département (article 46).
Enfin, un nouvel outil au service des politiques d’aménagement des collectivités territoriales est créé :
la société d’économie mixte d’aménagement à opération unique (SEMAOU). Une collectivité ou
un groupement pourra avec l’Etat (ou un établissement public d’aménagement ou l’agence foncière
et technique de la région parisienne) et au moins un actionnaire opérateur économique
sélectionné à la suite d’une mise en concurrence, créer une SEMAOU. Le principal intérêt est qu’une
fois ces acteurs réunis, il n’y a pas besoin de mise en concurrence pour attribuer à cette SEM
l’opération pour laquelle elle aura été explicitement créée. Une fois l’opération en question
réalisée, la SEMAOU est dissoute. La répartition du capital est encadrée : de 34% à 85% pour les
personnes publiques précitées (avec au moins 34% des droits de vote), au moins 15% pour
l’ensemble des actionnaires opérateurs économiques (Article 62).
8 Mobilité : redéfinition des périmètres de transports urbains et non urbains (Article 18)
La loi NOTRe substitue à la notion de « périmètre de transport urbain » la notion de « ressort
territoriale de l’autorité organisatrice de la mobilité (AOM) ». Cette modification permet de faire
coexister au sein d’un PTU des axes de transports urbains et des axes de transports nonurbains, ce qui aura des conséquences en matière de matériel roulant utilisé sur le réseau (bus ou
car selon les liaisons) et de convention collective applicable.
La distinction entre transport urbain et non-urbain relèvera de critères définis par décret en Conseil
d’État, comme l’espacement des arrêts et la fréquence de passage.
Des « compétences partagées » élargies et réaffirmées
La loi réaffirme les compétences partagées définies dans la loi RCT du 16 décembre 2010, tout en
élargissant leur périmètre. Aux termes du texte, la culture, le sport, le tourisme mais aussi la
3
promotion des langues régionales et de l’éducation populaire sont partagées entre l’ensemble des
échelons de collectivités (Article 104).
Dans ces domaines, l’Etat, une collectivité territoriale ou un EPCI à fiscalité propre peut, par
convention, déléguer l’instruction et l’octroi d’aides ou de subventions à l’une des personnes
publiques précitées, dans le but de créer un « guichet unique » (Article 105).
Report et précisions apportées à la décentralisation du stationnement payant sur voirie
er
Initialement prévue au 1 janvier 2016 par la loi MAPTAM, l’application de la dépénalisation du
er
stationnement payant sur voirie est reportée au 1 octobre 2016. Une période de préfiguration
technique est ouverte entre ces deux dates pour les collectivités volontaires, l’Etat et l’établissement
public spécialisé (l’ANTAI) au cœur de la réforme (Article 77).
Par ailleurs, la loi est venue utilement indiquer que les agents de police municipale comme les agents
de surveillance de Paris seront habilités à établir les avis de paiement des futurs forfaits de poststationnement (Article 78).
Enfin, le processus de répartition des recettes de forfaits de post-stationnement est précisé. La
collectivité ou groupement ayant institué la redevance de stationnement perçoit ces recettes avant, le
cas échéant, de les reverser à la collectivité ou au groupement compétent en matière d’organisation
de la mobilité, de voirie et de parcs et aires de stationnement, déduction faite des coûts de mise en
œuvre des forfaits de post-stationnement (Article 73).
4) Un département recentré mais qui conserve de larges prérogatives (Article 94)
Sur le modèle des régions, la loi prévoit la suppression de la clause générale de compétences des
départements. Néanmoins, comme indiqué plus haut, le département conserve de nombreuses
compétences, finalement non transférées aux régions, comme les collèges ou la voirie. Le texte
rappelle également que le département est compétent pour mettre en œuvre tout aide ou action
relative à la prévention ou à la prise en charge des situations de fragilité, au développement
social, à l’accueil des jeunes et à l’autonomie des personnes.
De plus, le texte étend le champ de l’ingénierie départementale aux domaines de la voirie, de
l’aménagement et de l’habitat.
3
L’article 101 précise la procédure permettant de répartir les frais de scolarité d’un enfant scolarisé dans une autre commune
que sa commune de résidence, en raison de l’absence d’enseignement d’une langue régionale dans celle-ci.
9 Enfin, la loi établit un principe général permettant au département de contribuer au financement des
projets dont la maîtrise d’ouvrage est assurée par les communes ou leurs groupements, à leur
demande.
5) L’articulation renforcée entre les métropoles et les départements (Article 90)
La loi approfondit le dispositif de transfert et/ou de délégation de compétences entre une
métropole et un département, adopté dans le cadre de la loi MAPTAM. Désormais, la métropole
4
- hors Métropole du Grand Paris - peut exercer tout ou partie d’une liste de compétences , à la
suite de la signature d’une convention avec le département.
Point important, et qui place la métropole en position de force dans la négociation, le défaut de
er
convention au 1 janvier 2017 sur au moins trois des groupes des compétences, hors voirie,
entraine leur transfert de plein droit à la métropole, à l’exception des collèges.
Concernant la voirie, la conclusion d’une convention entre la métropole et le département est
er
obligatoire avant le 1 janvier 2017 afin d’en organiser le transfert ou d’en préciser les modalités
d’exercice. A défaut, cette compétence est transférée de plein droit à la métropole.
6) L’articulation entre EPCI à fiscalité propre et syndicats intercommunaux ou mixtes
Malgré la mobilisation de nos associations, est acté l’élargissement du principe de
représentation-substitution au sein des syndicats compétents en matière d’eau et
d’assainissement, dès lors qu’ils comptent en leur sein des communes appartenant au moins
er
à trois EPCI à fiscalité propre différents. Dans un délai d’un an (jusqu’au 1 janvier suivant le
transfert de la compétence), les communautés urbaines, d’agglomération et les métropoles pourront
être autorisées par le préfet, après avis de la CDCI, à sortir du syndicat. Cette mesure est moins
protectrice pour les territoires urbains dans la mesure où elle subordonne leur choix de quitter les
syndicats à l’appréciation du préfet, qui pourrait s’y opposer pour motif d’intérêt général (Article 67).
Cette problématique de l’éventuel morcellement géographique de l’exercice d’une compétence
se retrouve aujourd’hui en matière de distribution publique d’électricité. La loi NOTRe a
confirmé la loi MAPTAM sur ce point, en alignant le régime des métropoles sur celui des
communautés urbaines. Le vote plural – la capacité pour une métropole d’éviter de désigner un
nombre important de délégués au sein du comité syndical en permettant à un élu de disposer de
plusieurs voix – est en effet supprimé (Article 71).
Il faut en outre noter que ce mécanisme de représentation-substitution d’une métropole au sein d’un
syndicat, toutes compétences confondues, ne peut aboutir à lui donner plus de la moitié des sièges au
sein du comité syndical. Cet encadrement n’était explicité aujourd’hui qu’en matière de distribution
publique d’électricité (Article 71).
Enfin, une commune ou un EPCI à fiscalité propre peut être autorisé à se retirer d’un syndicat mixte si
sa participation audit syndicat est devenue sans objet (Article 69).
4
1°Attribution des aides du FSL ; 2°Missions du service public d’action sociale départementale (article L.123-2 du code de
l’action sociale et des familles) ; 3°Adoption, adaptation et mise en œuvre du programme départementale d’insertion (article L.
263-1 du même code), 4° Aide aux jeunes en difficulté (articles L. 263-3 et L. 263-4 du même code ; 5° Actions de prévention
spécialisée auprès des jeunes et des familles en difficulté ou en rupture avec leur milieu (2° de l’article L. 121-2 du même code)
6° Personnes âgées et action sociale (articles L. 113-2, L. 121-1 et L. 121-2 du même code) à l’exclusion de la prise en charge
des prestations légales d’aide sociale ; 7° Tourisme en application du chapitre II du titre III du livre Ier du code du tourisme,
culture et construction, exploitation et entretien des équipements et infrastructures destinés à la pratique du sport, ou une partie
de ces compétences ; 8°Construction, reconstruction, aménagement, entretien et fonctionnement des collèges. À ce titre, la
métropole assure l’accueil, la restauration, l’hébergement ainsi que l’entretien général et technique, à l’exception des missions
d’encadrement et de surveillance des élèves, dans les collèges dont elle a la charge ; 9°Gestion des routes classées dans le
domaine public routier départemental ainsi que de leurs dépendances et accessoires.
10 7) La métropole Aix-Marseille-Provence (AMP)
La loi a apporté de nombreuses précisions relatives à la métropole AMP, créée à compter du
er
1 janvier 2016.
Dispositions concernant les élus et les personnels
La loi prévoit que l’élection ou la désignation des conseillers de la métropole sont organisées au plus
tard deux mois après la promulgation de la loi (Article 50). Par ailleurs, le texte précise que les
présidents des conseils de territoire sont de droit vice-présidents du conseil de la métropole AMP
(Article 53).
De plus, plusieurs dispositions adoptées visent à stabiliser le fonctionnement politique et
administratif de la métropole. Ainsi, les conseillers communautaires des EPCI à fiscalité propre
fusionnés sont de droit conseillers de territoire jusqu’en 2020 (Article 51). Au niveau administratif,
un même principe s’applique pour les DGS et DGA (Articles 52 et 56).
La répartition des compétences entre métropole et conseils de territoires (Article 54)
Plus fondamentalement, la loi réorganise le système de délégation de compétences de la
métropole vers les conseils de territoire. Désormais, le conseil de la métropole délègue
jusqu’au 31 décembre 2019, sauf délibération expresse adoptée à la majorité des 2/3 de ses
membres, à chaque conseil de territoire l’exercice des compétences qui lui ont été transférées
par ses communes membres, à l’exception des compétences listées ci-dessous :
1° Schéma d’ensemble relatif à la politique de développement économique et à l’organisation des
espaces économiques, et opérations métropolitaines ; 2° Schémas de cohérence territoriale et
schémas de secteur ; approbation du plan local d'urbanisme élaboré par le conseil de territoire et
documents d'urbanisme en tenant lieu ; définition, création et réalisation d'opérations d'aménagement
mentionnées à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, constitution de réserves foncières, prise en
considération d'un programme d'aménagement d'ensemble et détermination des secteurs
d'aménagement ; 3° Organisation de la mobilité ; schéma de la mobilité ; 4° Schéma d'ensemble de
voirie ; 5° Programmes locaux de l'habitat ; schémas d'ensemble de la politique de l'habitat, du
logement et des actions de réhabilitation et de résorption de l'habitat insalubre ; 6° Schéma
d'ensemble des dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et
d'insertion économique et sociale ; 7° Schéma d'ensemble d'assainissement et d'eau pluviale ; 8°
Marchés d'intérêt national ; 9° Schéma d'ensemble de la gestion des déchets des ménages et déchets
assimilés ; 10° Plans métropolitains de l'environnement, de l'énergie et du climat ;11° Programme de
soutien et d'aides aux établissements d'enseignement supérieur et aux programmes de recherche ;
12° Concession de la distribution publique d'électricité et de gaz ; 13° Schéma d’ensemble des
réseaux de chaleur ou de froid urbains ;14°Elaboration du projet métropolitain.
A compter de 2020, un conseil de territoire qui en serait d’accord pourra se voir déléguer par le conseil
de la Métropole les compétences que les communes membres avaient transférées à cette dernière.
Les compétences exclues de toute délégation sont les mêmes que celles listées ci-dessus, à
l’exception des opérations d’aménagement.
Focus sur l’urbanisme et l’aménagement (Article 39)
La loi précise également les rôles de chacun en matière d’urbanisme et d’aménagement.
La métropole AMP doit ainsi engager avant le 31 décembre 2016 l’élaboration d’un SCOT.
Par ailleurs, la métropole élabore, dans le cadre de ses conseils de territoire, plusieurs plans
locaux d’urbanisme intercommunaux dont les périmètres correspondent à ceux des territoires. Si le
11 conseil de la métropole transmet aux conseils de territoire les orientations stratégiques de nature à
garantir la cohérence du projet métropolitain, ce sont ces derniers qui arrêtent les modalités de
collaboration avec les communes concernées. Les conseils de territoire soumettent pour avis à
leurs communes le projet de PLU arrêté. Si une commune émet un avis défavorable sur les
dispositions la concernant directement, le conseil de la métropole délibère à nouveau et arrête
le projet de PLU intercommunal concerné à la majorité des 2/3 des suffrages exprimés. En
l’absence d’avis défavorable d’une commune, le plan local d’urbanisme concerné est approuvé
par le conseil de la métropole à la majorité simple des suffrages exprimés.
Pacte de gouvernance, financier et fiscal (Article 55)
La métropole AMP, après avis de chaque conseil de territoire, adopte dans un délai de six mois
à compter de sa création et à la majorité des 2/3, un pacte de gouvernance, financier et fiscal
dont l’objectif est de définir la stratégie en matière d’exercice des compétences et les relations
financières entre la métropole et ses conseils de territoire. Il précise les modalités de répartition des
dotations de gestion des territoires en application de critères que le conseil de la métropole détermine
en tenant compte des caractéristiques propres de chaque territoire (notamment la population et les
charges représentées par les compétences déléguées) et garantit la couverture financière des
charges correspondant aux compétences déléguées,
Le pacte est révisé dans les mêmes conditions de majorité afin de tenir compte de l’évolution des
besoins de financement des conseils de territoire liés à l’exercice des compétences déléguées
8) La métropole du Grand Paris (Article 59)
La loi NOTRe modifie en profondeur les dispositions de la loi MAPTAM relatives à la métropole
du Grand Paris (MGP). Sa rédaction finale prend ainsi en compte plusieurs des revendications
portées par les élus locaux, en particulier sur le caractère progressif de l’intégration métropolitaine
ou le statut des établissements publics territoriaux.
Un périmètre potentiellement élargi aux zones aéroportuaires
La loi permet à l’ensemble des communes membres d’un EPCI à fiscalité propre dans le périmètre
duquel se trouvent des infrastructures aéroportuaires (Orly, Roissy) de demander à faire partie de la
MGP, dans un délai d’un mois après la promulgation de la loi.
Une organisation politique et administrative revue
Trois échelons institutionnels subsistent au sein de la MGP : les communes, les désormais
« établissements publics territoriaux (EPT) qui remplacent « les territoires » de la loi MAPTAM,
et la MGP. Ces EPT sont assimilés pour leur fonctionnement à des syndicats intercommunaux,
sauf règles spécifiques mentionnées.
Le nombre de conseillers métropolitains est considérablement réduit pour s’établir à 210. De
plus, les modalités de leurs élections sont désormais alignées sur le droit commun des EPCI à
fiscalité propre.
En revanche, le Conseil constitutionnel a censuré les dispositions relatives aux modalités de
désignation des conseillers métropolitains représentant la Ville de Paris, qui était assise sur une
représentation par arrondissements.
Les modalités de désignation des conseillers de territoire sont également définies. Tout
conseiller métropolitain est de droit conseiller de territoire et les sièges supplémentaires sont pourvus
par le conseil municipal parmi ses membres au scrutin de liste à un tour, la répartition des sièges
entre les listes s’opérant à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.
12 Par ailleurs, la loi NOTRe précise les dispositions relatives aux personnels.
Une nouvelle répartition des compétences
Les parlementaires ont adopté une version moins intégrée à court terme de la MGP. Les
compétences liées à l’aménagement de l’espace métropolitain (en particulier les opérations
d’aménagement d’intérêt métropolitain ou l’élaboration d’un schéma métropolitain d’aménagement
numérique) et à l’habitat ne seront exercées par la MGP qu’à compter de 2017. Certaines
compétences précises, comme la politique du logement, l’accueil des gens du voyage, le soutien aux
actions de maîtrise de la demande d’énergie, la lutte contre la pollution de l’air et la lutte contre les
nuisances sonores ne seront exercées par la MGP qu’à compter de l’adoption des plans
métropolitains prévus en la matière, et au plus tard fin 2017. Il faut en outre noter l’évolution du libellé
5
de plusieurs compétences métropolitaines : ajout de l’intérêt métropolitain par exemple pour les
actions de restructuration urbaine ou la résorption de l’habitat insalubre, remplacement de l’intérêt
métropolitain par la dimension nationale ou internationale pour la gestion des équipements sportifs et
culturels.
La loi détaille en outre le rôle de la MGP en matière de mise en cohérence des réseaux de
distribution des différentes énergies. A cette fin, elle établit, en concertation avec les autorités
compétentes, un schéma directeur des réseaux de distribution d’énergie métropolitains. De plus, une
commission consultative est créée entre la métropole, la commune de Paris les syndicats compétents,
ainsi que les communes et EPCI exerçant la maîtrise d’ouvrage de réseaux de chaleur afin de
coordonner l’action de ses membres dans le domaine de l’énergie.
Enfin, la loi revoit les compétences pouvant être transférées – grands équipements et
infrastructures – ou déléguées – dans le domaine du logement – par l’Etat à la MGP.
Surtout, la loi a profondément modifié les compétences de planification en matière d’urbanisme
6
et d’aménagement. Désormais, la MGP n’est responsable que de l’élaboration du SCOT , la
7
compétence d’élaboration des PLU relevant des EPT . Si le SCOT comprend un cahier de
recommandations pour construire les PLU territoriaux, les conseils de territoire arrêtent la procédure,
en particulier les modalités de collaboration avec les communes. Les PLU peuvent comporter des
plans de secteur. Le projet de PLU est transmis pour simple avis au conseil de la métropole
ainsi qu’aux communes concernées. En cas d’avis défavorable de l’une d’entre elles, le conseil
de territoire délibère de nouveau et arrête le projet de PLU à la majorité des 2/3 des suffrages
exprimés.
Par ailleurs, le texte pose comme principe le rattachement des offices publics de l’habitat (OPH) aux
EPT à compter de l’approbation du plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement et au plus atrd
fin 2017.
8
Au-delà du PLU, les EPT sont compétents en matière de politique de la ville , d’équipements
culturels et sportifs d’intérêt territorial, d’assainissement et d’eau, de déchets ménagers,
d’action sociale d’intérêt territorial (à l’exception de celle mise en place dans le cadre de la
politique du logement et de l’habitat). Ils exercent également les compétences soumises à la
définition de l’intérêt métropolitain et non reconnues comme telles (de fait, ils exercent ces
compétences, en attendant la délibération du conseil de la métropole statuant sur l’intérêt
métropolitain). Enfin, la loi détaille les différentes situations problématiques – compétences
exercées par les ex-EPCI à fiscalité propre d’intérêt communautaire, compétences
supplémentaires exercées par ces mêmes ex-EPCI à fiscalité propre…- en organisant une
période transitoire de deux ans.
5
L’intérêt métropolitain est défini au sein du conseil de la métropole – le conseil de territoire pour l’intérêt territorial – dans un
délai maximum de deux ans à compter de la création de la MGP, à la majorité des 2/3 de ses membres.
6
Le SCOT est compatible avec le SDRIF et prend en compte le schéma régional de l’habitat et de l’hébergement en Ile-deFrance. Le plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement (PMHH) est compatible avec le SCOT.
7
Les PLU territoriaux sont compatibles avec le SCOT et le PMHH.
8
Sur ce point, le texte prévoir la coordination des compétences de la MGP et des EPT.
13 Des règles budgétaires clarifiées
La loi entend enfin répondre à la question fondamentale des futures ressources dont disposeront, à
compter de 2016, la MGP mais également les EPT et les communes.
Ainsi, les parlementaires ont instauré une montée en puissance progressive de l’intégration
fiscale de la métropole. Pendant une période transitoire de quatre ans, les EPT perçoivent la
cotisation foncière des entreprises (CFE) tandis que la MGP récupère dès 2016 la cotisation
sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ainsi que les composantes de différentes IFER, la
taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties et la taxe sur les surfaces
commerciales. Les taux de CFE doivent progressivement être alignés pour aboutir à un taux
unique en 2033.
Les EPT touchent également le produit de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères et sont
assimilés aux EPCI à fiscalité propre dans l’application des dispositions relatives à la taxe de
consommation finale d’électricité et la taxe de séjour ou de séjour forfaitaire.
Au-delà, la loi NOTRe définit les différents flux financiers entre les différents échelons
territoriaux. A cet égard, le conseil de la MGP adopte à la majorité des 2/3, dans un délai de six
mois à compter de sa création, un pacte financier et fiscal. Il peut être révisé chaque année
dans les mêmes conditions de majorité.
Il est ainsi prévu le versement par la MGP aux communes d’une attribution de compensation
dont les montants dont déterminés dans le pacte précité. De plus, ce même pacte peut prévoir
l’instauration d’une dotation de solidarité communautaire au profit des communes, en fonction
de critères de péréquation.
La MGP institue également une dotation de soutien à l’investissement territorial, au bénéfice
des EPT, des établissements publics d’ménagement et des communes, en tenant compte en
priorité de l’importance des charges qu’ils supportent du fait de la réalisation ou de la gestion
d’un ou plusieurs équipements répondant à un enjeu de solidarité territoriale ou d’autres
critères fixés librement. Le pacte financier et fiscal précise là encore les modalités de révision de
ces dotations.
Par ailleurs, il est institué une dotation d’équilibre visant à garantir le niveau de financement de
chaque EPT ainsi que l’équilibre des ressources de la MGP. Enfin, un fonds de compensation
des charges territoriales est mis en place au profit de chaque EPT, pour leur permettre de
fonctionner. Le montant besoins de financement est déterminé au sein d’une commission locale
d’évaluation des charges territoriales et les règles de calcul des dépenses de fonctionnement et
des dépenses liées à des équipements sont précisées.
Les prochains développements
La loi prévoit que des ordonnances, prises dans l’année suivant la promulgation de la loi, pourront
préciser et compléter les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la MGP,
aux EPT et aux communes ainsi que les règles relatives aux concours financiers de l’Etat.
En outre, un rapport gouvernemental doit être remis au Parlement avant la fin 2019 pour dresser le
bilan de l’application des règles régissant la MGP et les EPT ainsi que leurs rapports avec l’Etat et la
région Ile-de-France.
NB : À noter par ailleurs que la loi prévoit désormais la procédure de modification du schéma
d’ensemble du réseau de transport public du Grand Paris (Article 58)
9) Mesures de soutien à la mutualisation
Services communs (Article 72)
14 Simplification demandée par nos associations, la loi NOTRe permet la mise en place de
services communs entre un EPCI à fiscalité propre, une ou plusieurs de ses communes
membres et un ou plusieurs établissements publics auxquels ils sont rattachés. Nos
associations n’ont en revanche pas obtenu le droit pour une commune et son centre communal
d’action social (CCAS) de créer un service commun.
Par ailleurs, la loi clarifie le droit existant en précisant que les services communs peuvent être mis
en place pour toute mission opérationnelle ou fonctionnelle, sans liste limitative et hors
missions dévolues aux centres de gestion.
Est rendue possible, à titre dérogatoire, la gestion d’un service commun par l’une des
communes membres choisie par l’assemblée délibérante de l’EPCI à fiscalité propre. A noter
également que la loi permet à plusieurs communes membres d’un même EPCI à fiscalité propre de
passer des conventions de prestations de service.
La loi NOTRe précise par ailleurs que les agents exerçant en partie leurs fonctions dans un service
commun sont de plein droit mis à disposition de l’EPCI à fiscalité propre.
Commissions administratives paritaires communes (Article 119)
La loi NOTRe autorise également dans le cadre de services communs, la mise en place de
commissions administratives paritaires (CAP) communes compétentes à l’égard des agents de
l’EPCI à fiscalité propre (s’il n’est pas affilié à un centre de gestion), de ses communes membres et de
leurs établissements publics. Cette CAP commune est chargée de définir les listes d’aptitudes. Si
l’EPCI à fiscalité propre est volontairement affilié à un centre de gestion assurant le fonctionnement
des commissions administratives paritaires, son fonctionnement est confié par cette même
délibération à l’EPCI ou la collectivité auprès de laquelle est placée la CAP communes.
Demandée par l’ACUF et l’AMGVF, cette mesure permettra d’atteindre une réelle équité dans les
déroulements de carrière des agents relevant de services communs.
Schéma de mutualisation (Article 74)
Le rapport et le schéma de mutualisation sont transmis pour avis aux conseils municipaux avant le
er
1 octobre, et adoptés par l’EPCI à fiscalité propre avant le 31 décembre 2015.
10) Dispositions diverses
La sécurisation des transferts de pouvoir de police entre un maire et un président d’EPCI
(Article 75)
Sur proposition de nos associations, la loi indique explicitement que dans le cadre du transfert de
certains pouvoirs de police du maire au président de l’EPCI à fiscalité propre – assainissement,
déchets, circulation et stationnement, défense extérieure contre l’incendie, sécurité des manifestations
culturelles et sportives organisées dans des établissements communautaires, accueil des gens du
voyage – le président de l’EPCI à fiscalité propre se substitue aux maires concernés dans tous
les actes relevant des pouvoirs transférés.
Démocratie locale
Plusieurs dispositions renvoient à l’évolution des règles de démocratie locale.
Point important, l’élection au suffrage universel direct sans fléchage des conseillers dans les
communautés de communes, les communautés d’agglomération et les communautés urbaines
n’a finalement pas été introduite. Néanmoins, cela ne remet aucunement en cause l’élection de
15 tout ou partie des conseillers des métropoles suivant ce type de scrutin en 2020, une loi
électorale adoptée avant 2017 devant en préciser les modalités.
Au-delà, à compter de 2020, toutes les communes de plus de 1 000 habitants devront permettre aux
élus n’appartenant pas à la majorité municipale ou élus sur une autre liste que la liste majoritaire de
pouvoir s’exprimer dans un espace consacré (Article 83).
Par ailleurs, les conseillers peuvent demander que leur convocation au conseil municipal leur soit
adressée par le maire sous forme dématérialisée (Article 84).
La loi prévoit également que le conseil municipal doit établir son règlement intérieur dans les six mois
qui suivent son installation (Article 123).
Enfin, des dispositions relatives à la publication des actes des collectivités sont également
introduites par la loi afin de favoriser leur publication sous forme électronique, en complément du
format papier (Articles 124 et 128).
Dispositions intéressant les CCAS et CIAS (Article 79)
La loi consacre quelques développements aux CCAS et CIAS. Il est désormais possible pour une
commune de moins de 1 500 habitants de ne pas se doter d’un CCAS alors qu’aujourd’hui cette
obligation concernait l’ensemble des communes.
Surtout, la loi traite explicitement de la situation où un CIAS serait dissous. Dans ce cas, ses
attributions sont exercées directement par l’EPCI à fiscalité propre tandis que les compétences qui ne
relèvent pas de l’action sociale d’intérêt communautaire sont restituées aux communes ou aux CCAS
compétents.
III. Responsabilités et obligations financières
1) Mesures ayant un impact budgétaire pour les collectivités
Modalités de compensation des transferts de charge (Article 133)
Une commission locale pour l’évaluation des charges et des ressources transférées (CLECT),
composée de 4 représentants du département et 4 représentants de la collectivité ou du groupement
concerné, est consultée sur l’évaluation des charges correspondant aux compétences transférées et à
leurs modalités de compensation.
A défaut d’accord, le droit à compensation des charges d’investissement transférées est égal
« à la moyenne des dépenses actualisées, hors taxes, hors fonds européens et hors fonds de
concours, figurant dans les comptes administratifs du département et constatées sur une période de
sept ans précédant la date du transfert ». Pour les dépenses de fonctionnement, cette période de
référence est portée à trois ans.
Concernant les transferts de compétences jusque là exercées par l’Etat, les périodes sont
respectivement de cinq ans pour les charges d’investissement et de trois ans pour les charges de
fonctionnement.
Par ailleurs, comme le demandaient l’ACUF et l’AMGVF, les modalités de compensation des
charges transférées seront déterminées en loi de finances. Ce délai permettra de défendre les
hypothèses privilégiées par nos associations, au premier rang desquelles le transfert de fiscalité.
Non-indexation des dotations de compensation sur la dotation globale de fonctionnement
(Article 133)
16 Comme le demandaient nos associations, les dotations de compensation ne seront plus
indexées sur la dotation globale de fonctionnement, en diminution.
Conséquences financières des arrêts et jugements communautaires (Article 112)
Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent désormais être tenus pour partie
responsables des manquements de la France aux obligations européennes, dès lors que le
manquement constaté « relève en tout ou partie de la compétence de collectivités territoriales ou de
leurs groupements », et peuvent donc être appelés à assumer une part des conséquences
financières.
Est créée à cette fin, dans le fil des demandes de l’ACUF et de l’AMGVF, une « commission
consultative » composée de membres du Conseil d’Etat, de magistrats de la Cour des comptes et de
représentants des collectivités territoriales.
Cette commission est saisie par le Premier ministre si un arrêt en manquement est prévu à l’encontre
de la France. Après avoir auditionné des représentants de l’Etat, des collectivités et de leurs
groupements et toute autre personne ou organisme qu’elle aura jugé utile d’entendre, elle rend un
avis sur l’évaluation forfaitaire et la répartition des sommes dues.
Dès que la Cour de Justice de l’Union européenne constate un manquement et impose une pénalité
financière à la France, la commission dispose de quinze jours pour rendre un avis ajustant le cas
échéant la répartition de la charge financière.
Un décret fixe les charges dues par les collectivités et peut prévoir un échéancier pluriannuel pour les
collectivités dont la situation financière ne permet pas un remboursement en l’état.
Comme le demandaient nos associations, ces dispositions ne sont pas rétroactives et ne peuvent
concerner les affaires ayant donné lieu à un arrêt en manquement avant la promulgation de la loi.
Contrats de villes et dotation de solidarité communautaire (Article 57)
La réforme de la politique de la ville, dite « Loi Lamy », a instauré l’obligation pour les EPCI à fiscalité
propre d’instituer un pacte financier et fiscal dans le cadre des contrats de ville. A défaut, l’EPCI à
fiscalité propre devra s’acquitter d’une dotation de solidarité communautaire (DSC) à l’égard des
communes concernées.
La loi NOTRe accentue ce dispositif en précisant le montant minimum de cette DSC. Elle devra
ainsi correspondre, en l’absence de pacte financier et fiscal, à au moins 50% de la dynamique
des ressources liées la fiscalité professionnelle. Cette solution de compromis constitue une
alternative à l’option initiale, qui équivalait à 10% des ressources réelles de fonctionnement des
groupements concernés.
2) Transparence financière et nouvelles obligations
Expérimentation de la certification des comptes publics (Article 110)
Un dispositif expérimental est mis en place par la Cour des comptes, en lien avec les chambres
régionales des comptes, afin d’assurer « la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes » des
collectivités et de leurs groupements. Le texte précise qu’il s’agit d’un préalable à la certification des
comptes du secteur public local.
Cette expérimentation est ouverte à compter de 2018 pour une période de cinq ans. Les
collectivités et groupements disposent d’un an à compter de la promulgation pour se porter
candidats. Une convention est alors conclue entre le premier président de la Cour des comptes et
l’exécutif retenu, pour définir les modalités de mise en œuvre.
17 Un premier bilan est établi au terme des trois ans, puis au bout de huit ans. Il fait l’objet d’une
présentation au Gouvernement, qui le transmet au Parlement, avec observations des collectivités et
groupements concernés.
Opérations d’investissement et études d’impact (Article 107)
En matière d’investissement, toute « opération exceptionnelle » doit donner lieu à une étude
relative à son impact pluriannuel sur les dépenses de fonctionnement. Cette étude sera jointe
aux délibérations prises par les autres collectivités intervenant en cofinancement de ces opérations.
Le caractère exceptionnel de ces opérations sera défini par décret.
Un rapport annuel de la Cour des comptes sur la situation financière des collectivités
territoriales (Article 109)
La loi NOTRe prévoit un rapport annuel de la Cour des comptes sur « la situation financière et la
gestion des collectivités territoriales et de leurs groupements », remis au Gouvernement et au
Parlement.
Suivi de la mise en conformité des collectivités avec les observations des Chambres
régionales des comptes (Article 107)
Dans un délai d’un an suivant la présentation du rapport d’observations définitives de la
Chambre régionale des comptes à l’assemblée délibérante, l’exécutif présente à cette même
assemblée les actions entreprises pour s’y conformer. Ce rapport est communiqué à la chambre
régionale des comptes, qui produit la synthèse annuelle de l’ensemble des rapports reçus. La
synthèse est transmise à la Cour des comptes ainsi qu’aux présidents des EPCI à fiscalité et aux
maires des communes membres.
Observatoire des finances et de la gestion publique locales (Article 113)
Est créé par la loi NOTRe un observatoire des finances et de la gestion publique locale, dont la
mission sera « d’établir, de collecter, d’analyser et de mettre à jour les données et les statistiques
portant sur la gestion des collectivités territoriales et de diffuser ces travaux, afin de favoriser le
développement des bonnes pratiques ».
Cet observatoire pourra également être chargé de l’évaluation de politiques publiques locales.
Transparence financière et publication des documents budgétaires (Articles 106 et 107)
Dans les deux mois précédant l’examen du budget, les collectivités territoriales et leurs
groupements présentent à leur assemblée délibérante un « rapport sur les orientations
budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que la structure et la gestion de la
dette » (Article 107). A l’exception des communes de moins de 10 000 habitants, est intégrée dans
le rapport une « présentation de la structure et de l’évolution des dépenses et effectifs ». Par
ailleurs, est jointe au budget primitif et au compte administratif une « présentation brève et
synthétique retraçant les informations financières essentielles », afin de permettre aux citoyens
d’en saisir les enjeux. L’ensemble de ces documents est publié en ligne.
Enfin, les collectivités territoriales de plus de 3 500 habitants, ainsi que leurs groupements, rendent
accessibles en ligne l’ensemble des informations mentionnées à l’article 10 de la loi 78-752 du 17
juillet 1978, soit les documents « produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public,
par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les
personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les
dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions,
18 circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions et décisions. » (Article
106.
3) Mesures de simplification
Sur proposition de nos associations notamment, plusieurs mesures de simplification financières ont pu
être apportées dans la loi NOTRe :
Généralisation de la nomenclature comptable M57 (Article 106)
Les collectivités et leurs groupements sont autorisés, s’ils le souhaitent, à utiliser la nomenclature
M57, jusque là réservée aux métropoles.
Transformation de communautés d’agglomération en communautés urbaines et FCTVA (Article
133)
Le texte permet aux communautés d’agglomération se transformant en communautés urbaines
de bénéficier du versement du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)
en année n, et non en année n+2 comme la loi le prévoyait jusque là.
Unification des taux de fiscalité (Article 80)
Par délibérations concordantes adoptées suivant les règles de la majorité qualifiée, un EPCI à fiscalité
propre et une ou plusieurs de ses communes membres peuvent décider d’unifier les impôts directs
suivants : taxe d’habitation, taxe foncière bâtie et non bâtie.
19