Exploitation des hydrocarbures et électrification des transports

Exploitation des hydrocarbures et
électrification des transports :
Les modèles norvégien et suédois
Mémoire présenté à titre personnel
à la Commission de consultation itinérante
sur les orientations du Québec
en matière de développement énergétique
Marc Dean
Québec
Septembre 2013
« Il est des points où le courage et l’audace tranquilles deviennent pour un peuple, aux
moments clés de son existence, la seule forme de prudence convenable. (…) Les
peuples sont comme les individus : seuls réussissent ceux qui n’ont pas peur de la vie. »
(René Lévesque, Option Québec, 1968)
Il y a 50 ans, le gouvernement de Jean Lesage nationalisait l’électricité. Cette formidable
aventure avec à la tête René Lévesque, ministre des Ressources naturelles, et Jacques
Parizeau, conseiller économique du gouvernement, mettait au premier plan le courage
politique. L’affirmation politique et économique du peuple québécois passait
nécessairement par la maîtrise pleine et entière de ses ressources naturelles.
Le débat qui faisait rage au Québec à l’époque en ébranlait plusieurs. Lévesque se
faisait traiter de « méchant socialiste ». Aux dires des détracteurs du projet, l’État
québécois était incapable de s’occuper de l’hydroélectricité. L’entreprise privée le faisait
mieux, mais à quel prix? L’entreprise privée investissait là où c’était facile, là où le retour
sur l’investissement était le meilleur. Ce « système de broches à foin », comme disait
Lévesque, faisait en sorte que des pans entiers de nos campagnes étaient laissés à
eux-mêmes, avec un réseau de transport déficient, des infrastructures désuètes et des
prix exorbitants exigés des usagers. Les profits, par contre, étaient largement au rendezvous.
René Lévesque et d’autres décidèrent que cela avait assez duré. Il fallait prendre le
contrôle des différentes sociétés privées par la nationalisation et commencer un
immense chantier qui allait permettre à tous les Québécois de pouvoir compter sur un
réseau fiable de distribution et de production d’électricité. Il fallait également bâtir une
expertise typiquement québécoise en ce qui a trait au développement de l’énergie
hydroélectrique. Les Québécois allaient devenir des dompteurs de rivières, des
constructeurs de barrages, des concepteurs de turbines, des ingénieurs chevronnés de
renommée internationale, des monteurs de ligne, des chercheurs en transport
d’électricité de haute tension adapté au climat rigoureux ou de piles rechargeables
performantes, etc. Les grands chantiers de la Mauricie, de la Côte-Nord et de la BaieJames donnaient du travail à des milliers de Québécois. Le « maître chez nous » était
en action. Le Québec se mettait enfin à créer de ses mains une richesse bien à lui qu’il
allait choisir de répartir entre tous par la mise en place d’un ensemble de mesures de
protection sociale (accès universel à une éducation et à des services de santé, aide
sociale, santé et sécurité au travail, etc.)
À peu près au même moment, en Norvège, le développement hydroélectrique bat aussi
son plein. On fait également la découverte du pétrole dans la Mer du Nord. Des « René
Lévesque » norvégiens nationalisent le pétrole, se mettent au travail et créent, en 1972,
la société Statoil qui aura le mandat de bâtir une expertise, typiquement norvégienne,
d’exploration, d’exploitation et de transport du pétrole. On y construit aussi une société
égalitaire basée sur les mêmes principes et protections sociales, quoique plus élaborés.
Les peuples nordiques québécois et norvégiens pouvaient compter sur un leadership
politique visionnaire qui avait compris que la meilleure façon de retirer le maximum de
rente sur la ressource était d’en prendre le plein contrôle.
Les objectifs de la nouvelle politique énergétique
Le gouvernement du Québec poursuit six objectifs stratégiques dans sa nouvelle
politique énergétique :
1. Réduire les émissions de gaz à effet de serre; 2. Utiliser les surplus d’électricité pour
accentuer l’électrification des transports et développer l’industrie; 3. Favoriser l’efficacité
énergétique dans tous les secteurs et pour toutes les sources d’énergie pour le
développement des régions; 4. Miser sur la production d’énergies renouvelables
(hydroélectricité et éoliens) et développer les énergies renouvelables émergentes
(hydrolienne, solaire passif, géothermique, etc.) en favorisant le développement et
l’innovation; 5. Explorer et exploiter de façon responsable les réserves d’hydrocarbures
du territoire et valoriser cette ressource afin d’enrichir tous les Québécois; 6. Assurer à
long terme la sécurité et la diversité des approvisionnements énergétiques du Québec.
Ce mémoire présenté dans le cadre de la consultation itinérante sur les orientations du
Québec en matière de développement énergétique traitera donc essentiellement de
deux choses : l’exploitation des réserves d’hydrocarbures (objectifs 5) et l’électrification
des transports (objectif 2).
1
Exploiter de façon responsable les réserves d’hydrocarbures afin d’enrichir tous
les Québécois : s’inspirer du modèle norvégien
Avec la découverte de gisements pétroliers et gaziers sur son territoire, le gouvernement
du Québec a décidé d’aller de l’avant dans l’exploitation des ressources d’hydrocarbures
dans un contexte où l’acceptabilité sociale et environnementale est fortement
compromise.
De là l’intérêt que représente la Norvège qui a mis en place au cours des 40 dernières
années un modèle de développement durable et sécuritaire des ressources pétrolières
et gazières qui a permis au pays de s’enrichir. Le Québec pourrait s’en inspirer.
Par différents outils étatiques et fiscaux, la Norvège s’est construit un fonds de pension
public tiré de l’exploitation du pétrole évalué à plus de 700 milliards $ CA. Le pétrole a
ajouté 1560 milliards $ US1 au PIB de la Norvège au cours des 40 dernières années.
Si on examine de plus près ce qui fait la force du modèle norvégien, on y constate tout
d’abord que l’exploitation pétrolière et gazière se fait principalement par le biais d’une
société d’État, Statoil. Cette société possède une expertise complète en la matière, que
ce soit l’exploration, l’exploitation ou le transport du pétrole et du gaz (réseau
d’oléoducs). Le gouvernement norvégien est détenteur de 67 % des actions de la
compagnie. Les dividendes annuels versés au détenteur principal (le gouvernement)
sont versés directement dans le Fonds de pension gouvernemental. Depuis son
inscription à la bourse en 2001, Statoil a versé 18,9 milliards $ CA au gouvernement,
2,36 milliards $ CA seulement pour 2011. Au fil des ans, Statoil est devenue une
entreprise internationale présente dans 36 pays, dont le Canada (en Alberta et à TerreNeuve). Elle compte 21 000 employés.
L’État norvégien s’est doté d’un deuxième joueur tout aussi important que Statoil. Il s’agit
du State Direct Financial Interest (SDFI) qui est un instrument financier du
gouvernement pour participer à des projets privés d’exploration et d’exploitation
pétrolière et gazière. Le SDFI investit comme actionnaire de projets privés et recueille
ses revenus au même titre que les autres actionnaires. Depuis 1989, le SDFI a contribué
pour 210 milliards $ CA aux coffres de l’État.
Le SDFI a un portefeuille d’investissement très diversifié. Il est composé de licences de
production dans les phases d’exploration, dans les champs pétrolifères et gaziers en
développement et ceux en production. De plus, SDFI est actionnaire majoritaire de
pipelines et d’infrastructures pétrolières et gazières terrestres. La valeur des
investissements de SDFI a été évaluée à près de 200 milliards $ CA en 2012. Il avait
des intérêts dans 146 licences de production en plus de 14 coentreprises de pipelines et
d’infrastructures terrestres (onshore) au 1er janvier 2012. Depuis 2001, c’est la
compagnie Petoro SA qui administre le SDFI au nom du gouvernement. L’objectif est de
s’assurer de la meilleure gestion de la ressource et d’une création de valeur maximale
pour l’État norvégien.
Comme partie intégrante de la stratégie étatique de propriété conjointe (Statoil, SDFI,
Petoro SA, entreprises privées du secteur pétrolier), Statoil fait la commercialisation et la
vente de son pétrole et de celui produit sous la gouverne de SDFI. Statoil est
responsable de favoriser également la création de la valeur maximale pour l’État tout en
ne ménageant rien pour assurer une exploitation sécuritaire et durable de la ressource
(renouvellement de ses équipements, recherche et développement, application des
principes de développement durable, etc.).
Les licences de production sont octroyées lors de rondes organisées par le ministère du
Pétrole et de l’Énergie. Il est considéré normal pour l’État de garder directement pour lui
la propriété des licences avec le plus de potentiel de profitabilité. Dans la dernière ronde,
Statoil a gardé pour elle entre 13 et 26 % des licences de production octroyées et SDFI
autour de 29 %.
Pour ce qui est de la fiscalité, on note tout d’abord que l’activité pétrolière est taxée de la
même façon qu’une entreprise ordinaire, soit une taxe sur les profits de 28 %. À cause
de la profitabilité extraordinaire de cette industrie, une taxe spéciale sur les profits de
1
Discours du ministre norvégien 2013 : http://www.regjeringen.no/en/dep/oed/whats-new/speeches-andarticles/the_minister/speeches-and-articles-by-the-minister-of-2/the-norwegian-model-evolutionperformanc.html?id=726975 ; présentation Power Point :
http://www.regjeringen.no/upload/OED/pdf%20filer/Taler%20og%20artikler/20130508PresentationMexico.pdf ;
Excellent document pour comprendre le modèle norvégien : http://npd.no/en/Publications/Facts/Facts-2013/
2
50 % s’ajoute à la taxe ordinaire, pour un total de 78 %. Des taxes sur le carbone et
l’oxyde d’azote viennent compléter le tout. Les investissements en équipement
(amortissement limité sur 6 ans), en exploration, en recherche et développement et en
financement (intérêts sur les dettes) peuvent être déduits. Une entreprise n’est pas
taxée si elle n’a pas atteint un certain niveau de rentabilité. Ceci a favorisé l’éclosion de
petites et moyennes entreprises norvégiennes dans les secteurs pétroliers et gaziers.
Vous allez dire qu’avec un tel niveau d’imposition, comment se fait-il que les entreprises
privées se bousculent pour obtenir des licences d’exploration et d’exploitation? Parce
qu’elles font des profits élevés quand même.
Tous les profits, les dividendes et les taxes issus de l’exploitation du pétrole et du gaz
sont versés dans un fonds souverain, le Government Pension Fund Global (GPFG).
C’est la Norges Bank Investment Management (NBIM), une unité administrative de la
Banque centrale norvégienne, qui administre le GPFG.
Le capital est investi à l’étranger pour éviter la surchauffe de l’économie norvégienne et
la protéger des effets des fluctuations du prix du pétrole. Le but recherché est d’avoir
des investissements diversifiés pour un rendement le plus élevé possible avec peu de
risques à l’intérieur des lignes directrices édictées par le ministère des Finances.
Le fonds a été mis en place pour donner au gouvernement une marge de manœuvre
dans sa politique fiscale en cas de baisse des cours du pétrole ou de contraction de
l’économie nationale. Il sert également à faire face aux défis du vieillissement de la
population et d’une baisse future des revenus pétroliers.
Le fonds est une partie intégrante du budget annuel de l’État. Son afflux en capital est
constitué de tous les revenus pétroliers gouvernementaux et les transactions financières
nettes reliées aux activités pétrolières. Ces dernières servent à financer le déficit
budgétaire. La politique fiscale du gouvernement est donc basée sur un déficit annuel ne
devant pas dépasser le rendement annuel moyen du fonds (4 %) pour maintenir
l’équilibre budgétaire.
La Norvège utilise une partie des fonds générés dans des projets internationaux de
reforestation sous l’égide des Nations Unies et de recherche et développement de
sources d’énergie renouvelable chez eux. Les Norvégiens sont conscients que les
ressources pétrolières vont s’épuiser et ils veulent être à l’avant-garde du remplacement
du pétrole par d’autres sources d’énergie. Ils se servent des fonds générés par le pétrole
pour financer la transition vers une économie libre du pétrole.
Enfin, la Norvège peut compter sur l’une des règlementations les plus sévères au monde
concernant la sécurité liée à l’exploration, à l’exploitation et au transport du pétrole et du
gaz. Elle a également développé une expertise dans la prévention et dans la réponse
rapide aux accidents pétroliers terrestres, côtiers et en haute mer. NOFO est une
entreprise à but non lucratif mise en place par plus de 30 entreprises du secteur pétrolier
(dont Statoil et Eni Norge) qui a tout l’équipement nécessaire pour faire face à tout type
d’accident2. Elle a établi 5 bases d’opération sur le littoral norvégien bien équipées en
machinerie et en personnel compétent. Des exercices d’urgence ont lieu plusieurs fois
par année. Elle fait également de la recherche et développement dans le domaine.
L’histoire récente au Québec
Tel que mentionné précédemment, le gouvernement du Québec a décidé d’aller de
l’avant dans l’exploitation des ressources d’hydrocarbure dans un contexte où
l’acceptabilité sociale et environnementale est fortement compromise. De plus, les
scandales de corruption et de collusion dans l’industrie de la construction révélés par la
Commission Charbonneau ont ébranlé la confiance des Québécois envers leurs
institutions. Il semble pour plusieurs que ce n’est pas seulement le secteur de la
construction où des situations de corruption, de collusion et de copinage font rage.
En effet, le document de consultation3 sur la politique énergétique en page 77 nous
rappelle l’histoire récente des activités d’Hydro-Québec dans le domaine du pétrole et du
gaz naturel :
« En août 2002, Hydro-Québec dépose son Plan d’exploration pétrole et gaz naturel au
2
3
http://oljevern.no/en/
http://consultationenergie.gouv.qc.ca/pdf/politique-energetique-document-consultation.pdf
3
Québec 2002-2010 qui propose d’investir 330 millions de dollars sur dix ans afin de
valoriser les ressources potentielles en hydrocarbures dans l’est du Québec. Elle
suggère d’attirer au Québec de grandes entreprises d’exploration pour mettre en valeur
le potentiel en hydrocarbures de l’est du Québec, notamment en milieu marin. Elle
suggère également de soutenir de plus petites entreprises d’exploration afin de renforcer
la sécurité des approvisionnements énergétiques du Québec. Hydro-Québec crée la
division Pétrole et gaz qui devra notamment établir des partenariats avec ces sociétés
privées.
De 2002 à 2004, Hydro-Québec Pétrole et gaz procède à des travaux d’exploration
pétrolière et gazière en Gaspésie et sur l’île d’Anticosti. En 2003, la division signe une
entente de partenariat avec Corridor Resources pour la valorisation de la structure
géologique Old Harry.
En 2005, l’intérêt gouvernemental pour les activités d’Hydro-Québec Pétrole et gaz
diminue et l’entreprise ne dispose que de 3 millions de dollars pour ses activités
d’exploration.
En 2006, le gouvernement met fin aux activités d’Hydro-Québec Pétrole et gaz qui vend
ses permis d’exploration à des entreprises privées.
En 2008, Hydro-Québec signe avec Pétrolia une entente de redevance prioritaire pour la
mise en exploitation d’hydrocarbures, une entente liée aux permis d’exploration détenus
sur le territoire de l’île d’Anticosti. »
Il faut également se rappeler qu’en 2002, c’est M. Bernard Landry, alors premier ministre
du Québec et M. André Caillé, alors président du conseil d'Hydro-Québec, qui
développent ensemble cette division pétrolière et gazière au sein d’Hydro-Québec. Le
changement de gouvernement en 2003 va modifier substantiellement la donne.
M. George Tombs, auteur et cinéaste montréalais, écrit dans le journal Le Monde du 19
mars 20134 que le but recherché par le gouvernement Landry était « d’atteindre
l'indépendance énergétique du Québec, tout en prévoyant de se garder "un bas de laine
" (un fonds d'investissement) à l'exemple de la Norvège.
Cinq ans plus tard, cependant, Hydro-Québec ferme discrètement sa division pétrolière
et gazière, transférant les concessions d'exploration et d'exploitation au secteur privé.
Pendant ce temps-là, plusieurs hauts cadres, dont M. Caillé lui-même, quittent HydroQuébec afin de combler des postes stratégiques dans le secteur pétrolier québécois
naissant. »
Plus loin, on y lit que : « Ensuite, sur le plan des affaires : le transfert par Hydro-Québec
d'actifs publics vers le secteur privé a-t-il réellement été effectué dans l'intérêt public?
Pourquoi ces concessions pétrolières n'ont-elles pas été vendues aux enchères
publiques, de façon transparente, comme cela arrive partout ailleurs au Canada ?
Finalement, sur le plan de possibles conflits d'intérêt : plusieurs hauts cadres et
géologues chez Hydro-Québec ont quitté la société pour siéger aux conseils
d'administration des deux sociétés pétrolières (Pétrolia et Junex), une fois le transfert
des concessions complété.
S'agit-il réellement d'une coïncidence ? (…) Or, les citoyens québécois, au nom
desquels Hydro-Québec est supposée agir, ont droit à des explications très claires, car il
s'agit possiblement de la plus importante privatisation furtive d'actifs publics de toute
l'histoire canadienne. »
De quoi jeter un sérieux doute dans la tête des Québécois quant à la probité derrière
cette privatisation. Peut-on avoir confiance en Pétrolia et Junex? Si l’entente était si
avantageuse que ça pour les Québécois, devait-on attendre à septembre 2013 pour en
révéler publiquement les détails? Est-ce que 3 % de redevances est suffisant, compte
tenu de la description faite précédemment du modèle norvégien et de la richesse
incroyable qu’il a créée pour le peuple norvégien?
Propositions
4
http://www.lemonde.fr/idees/article/2013/03/19/privatisation-furtive-du-petrole-quebecois_1850370_3232.html
4
Si le Québec désire vraiment « explorer et exploiter de façon responsable les réserves
d’hydrocarbures du territoire et valoriser cette ressource afin d’enrichir tous les
Québécois, » il doit impérativement recréer la branche pétrolière et gazière d’HydroQuébec privatisée par le gouvernement précédent.
Il pourrait mettre en place un partenariat public-public international entre Hydro-Québec
et Statoil. Ce partenariat exploiterait le pétrole selon les mêmes règles que la Norvège,
particulièrement en ce qui a trait au développement de nouveaux outils étatiques et
fiscaux visant à tirer le maximum de rente pétrolière pour le Québec et au transfert
technologique et de l’expertise. Le Québec pourrait ainsi bâtir sa propre expertise en
développement pétrolier et gazier, comme il l’a fait avec l’hydroélectricité.
Les revenus du pétrole ainsi maximisés nous permettraient à terme de récupérer les
13,7 milliards $ CA par année que nous perdons avec l’achat de pétrole étranger. Ce
pétrole nous l’achetons de toute façon, autant le produire nous-mêmes et en retirer tous
les bénéfices. Par des choix judicieux de politiques publiques, nous pourrions ainsi
diminuer notre dette, assurer la viabilité de notre fonds de pension public (la Régie des
rentes du Québec), financer sur 20 ans une transition vers l’électrification complète des
transports, planifier la disparition progressive des hydrocarbures de nos vies et mettre
en place une véritable politique d’efficacité énergétique. Une telle initiative irait chercher
l’appui de la population.
Nous sommes les héritiers de René Lévesque, un homme qui n’a pas eu peur de
prendre des risques pour enrichir les Québécois, il y a 50 ans cette année, avec la
nationalisation de l’électricité. Ayons le courage du fondateur en nationalisant les
hydrocarbures avec l’objectif de s’affranchir collectivement à terme de l’usage du pétrole
en permettant une transition en douceur vers l’électrification des transports.
Faire de Québec la capitale nord-américaine du transport public durable
Volvo a mis en place, avec différents partenaires dans la ville de Göteborg, en Suède,
un projet de transport public durable, « City Mobility »5. Le projet « City Mobility » fait de
la ville de Göteborg une vitrine de solutions innovantes en transport public durable. Un
trajet d’autobus appelé « Volvo Bus Line » utilise des autobus complètement électriques
ou hybrides sur un circuit de la ville de Göteborg.
Plusieurs partenaires sont impliqués dans le projet. Volvo fournit les autobus, les
concepts liés à la sécurité des usagers et des véhicules, et les technologies de
l’information et des communications. La ville de Göteborg fournit l’infrastructure. La
Compagnie d’énergie de Göteborg fournit l’infrastructure énergétique. L’Agence
régionale de transport Suède Ouest (Västtrafik) administre le projet. Les parcs
scientifiques Lindholmen et Johanneberg travaillent de concert avec des entreprises
immobilières pour intégrer l’urbanisme et la conception des édifices en fonction du
transport en commun (arrêts de bus intérieurs et extérieurs, et services aux usagers).
Pourquoi ne pas positionner Québec comme capitale nord-américaine du transport
public durable en s’inspirant de ce projet et d’en faire une vitrine des produits et services
développés par les entreprises québécoises en transport électrique?
Il s’agirait de mettre en place un projet d’électrification des transports structurant et de
création d’un réseau intégré de transport public durable dans la Capitale nationale. Le
projet serait lancé par le gouvernement et la ville de Québec et piloté conjointement par
le ministère des Transports et le Réseau de transport de la capitale (RTC) qui seraient
responsables de l’administration du projet et de la fourniture des infrastructures. Volvo
fournirait les autobus et Bombardier, le tramway, ainsi que les concepts liés à la sécurité
des usagers et des véhicules, et les technologies de l’information et des
communications. Hydro-Québec fournirait l’infrastructure énergétique et son expertise en
transport électrique collectif et individuel à travers son Institut de recherche (IREQ). Le
Centre interuniversitaire de recherche sur les réseaux d’entreprises, la logistique et le
transport (CIRRELT) fournirait également son expertise.
Avec une alliance stratégique constituée du gouvernement du Québec, de la Ville de
Québec, de Volvo (propriétaire de NovaBus et Prévost Car), de Bombardier, d’HydroQuébec, de l’IREQ, du CIRRELT, de l’Université Laval, de l’Institut de transport avancé
du Québec et d’une panoplie de PME québécoises du domaine du transport, Québec se
5
http://evworld.com/news.cfm?newsid=30539
5
positionnerait comme ville nord-américaine et mondiale du transport durable et comme
centre de recherche et développement de nouvelles applications en transport collectif et
individuel durable. La Ville de Québec et ses citoyens deviendraient ainsi un centre de
test en situation réelle de nouvelles technologies en transport durable. On y viendrait de
partout en Amérique et dans le monde pour y observer en situation réelle d’utilisation les
dernières applications techniques de la recherche et du développement en transport
durable.
Résumé des recommandations
1234-
Nationaliser le pétrole et le gaz par une loi de l’Assemblée nationale;
Recréer la branche Pétrole et gaz d’Hydro-Québec;
Mettre en place un partenariat public-public entre Hydro-Québec et Statoil;
Mettre en place un ensemble de mesures étatiques et fiscales pour maximiser la
rente (société d’État, développement d’un instrument financier de prise de
participation, taxe sur les profits, le carbone et l’oxyde d’azote, etc.) et
développer le pétrole de façon sécuritaire;
5- Bâtir une expertise québécoise en développement pétrolier et gazier sécuritaire,
comme on l’a fait avec l’hydroélectricité, en s’assurant d’un transfert
technologique et de l’expertise de Statoil vers Hydro-Québec;
6- Positionner Québec comme ville nord-américaine et mondial du transport durable
avec un projet d’électrification du transport public urbain structurant impliquant
une alliance stratégique entre des partenaires publics, privés, universitaires et de
la recherche diversifiés;
7- Faire de Québec un centre de test en situation réelle de nouvelles technologies
en transport durable.
6